蔣清華

內(nèi)容提要： 督促自糾與作出處理相結(jié)合是中國(guó)人大監(jiān)督制度的一大特色。從立法監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人大的法規(guī)撤銷權(quán)長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)。這種制度特色與實(shí)踐問(wèn)題導(dǎo)因于全國(guó)人大秉持的“支持型監(jiān)督”理念。從文化層面分析，支持型監(jiān)督理念的背后是中國(guó)傳統(tǒng)“和”文化的影響，它傾向于主張全國(guó)人大慎用少用撤銷、質(zhì)詢這類硬性的監(jiān)督方式。從體制層面來(lái)看，在黨領(lǐng)導(dǎo)的人大制度這一框架中，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定了人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是對(duì)抗性的，而是合作性的；并且，由黨來(lái)協(xié)調(diào)人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，以形成工作合力。支持型監(jiān)督模式有其合理性，但要解決其在實(shí)踐中的結(jié)構(gòu)性失衡問(wèn)題。應(yīng)辨析“監(jiān)督與支持”在政治修辭與法律意義上的區(qū)別；科學(xué)認(rèn)識(shí)國(guó)家權(quán)力之間協(xié)調(diào)與監(jiān)督的關(guān)系；注意“和”文化在國(guó)家生活中的有限性，以及通過(guò)細(xì)化督促自糾程序、加大公開(kāi)力度等具體制度來(lái)推動(dòng)人大監(jiān)督的剛性化。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行工作監(jiān)督和立法監(jiān)督，是中國(guó)憲法賦予全國(guó)人大監(jiān)督權(quán)的經(jīng)常性內(nèi)容。作為立法監(jiān)督的載體，備案審查制度在中共十八屆三中、四中全會(huì)之后，特別是黨的十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”之后，又一次備受社會(huì)各界關(guān)注，官方也將備案審查制度定位為“中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度”，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)”。1沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告——2017年12月24日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第1期。同時(shí)，人們也對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)尚未撤銷過(guò)一件“法規(guī)”的審查實(shí)踐狀況頗有微詞。為此，有必要嘗試在馬克思主義關(guān)于法律制度與政治體制、政治文化關(guān)系原理指導(dǎo)下，以備案審查制度為例，在法律、文化和政制互動(dòng)關(guān)系中揭示中國(guó)人大監(jiān)督理念及其制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯，并提出建設(shè)性的改善方案。本文第一部分描述備案審查制度設(shè)計(jì)的特色以及實(shí)踐運(yùn)行的問(wèn)題；第二部分提出這種特色和問(wèn)題產(chǎn)生的觀念基礎(chǔ)，即本文的理論模型——“支持型監(jiān)督”；第三、四部分嘗試揭示支持型監(jiān)督背后的文化、制度基因；第五部分進(jìn)行反思和建議。本文主要通過(guò)社會(huì)科學(xué)研究方法，2參見(jiàn)陳瑞華：《論法學(xué)研究方法》，法律出版社2017年版，第139—143頁(yè)。輔以法解釋學(xué)、文本分析、價(jià)值分析，以探尋中國(guó)本土問(wèn)題發(fā)生的深層原因?yàn)橹饕蝿?wù)，并分析這些因素應(yīng)如何調(diào)整以適應(yīng)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的需要，力求實(shí)現(xiàn)歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一。

一、備案審查制度的復(fù)合性特色及實(shí)踐失衡

（一）制度特色：“先禮后兵”

《憲法》第67條第7、8項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。為落實(shí)憲法這一規(guī)定，2000年立法法在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，確立了法規(guī)備案審查制度。2006年《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法）將司法解釋納入備案審查范圍。根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大的審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為法規(guī)、司法解釋存在違憲違法問(wèn)題的，應(yīng)先請(qǐng)制定機(jī)關(guān)自行糾正。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)制定了法規(guī)、司法解釋備案審查工作程序（屬于內(nèi)部工作規(guī)則），對(duì)自行糾正環(huán)節(jié)又明確了先溝通協(xié)商、再提正式書(shū)面意見(jiàn)的操作步驟，可謂給足了制定機(jī)關(guān)“面子”。

于是，我國(guó)現(xiàn)行備案審查制度對(duì)于糾正違憲違法的法規(guī)、司法解釋，設(shè)計(jì)了“三步走”的處理機(jī)制：一是與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商；二是提出書(shū)面審查意見(jiàn)，要求制定機(jī)關(guān)修改或者廢止；三是經(jīng)過(guò)上述工作，制定機(jī)關(guān)仍不糾正的，通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議決定作出處理（對(duì)于法規(guī)，處理方式是予以撤銷；對(duì)于司法解釋，處理方式是作出要求“兩高”予以修改、廢止的決定，或者常委會(huì)自己作出法律解釋）。馬嶺教授評(píng)論這種處理機(jī)制是委婉含蓄，給對(duì)方“面子”，先禮后兵。3馬嶺：《我國(guó)規(guī)范性法律文件的備案審查制度》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第3期。用一些學(xué)者的說(shuō)法，這是一種“柔性審查”“柔性糾錯(cuò)機(jī)制”。4參見(jiàn)鄒平學(xué)：《憲法和法律委員會(huì)的目標(biāo)定位與機(jī)制創(chuàng)新》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期；封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

（二）實(shí)踐問(wèn)題：“有禮無(wú)兵”

制度設(shè)計(jì)是“先禮后兵”，但實(shí)踐運(yùn)行卻是“有禮而無(wú)兵”。

2000年立法法頒布后，由張春生（時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任）主編的《立法法釋義》一書(shū)，沒(méi)有介紹先由制定機(jī)關(guān)自行糾正這一制度設(shè)計(jì)的理由，而是作了如下說(shuō)明：全國(guó)人大常委會(huì)并未行使過(guò)違憲違法法規(guī)撤銷權(quán)。以往在法規(guī)審查中，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向地方立法機(jī)關(guān)提出審查意見(jiàn)，地方不做修改的，由于沒(méi)有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之，立法監(jiān)督缺乏威懾力。本條對(duì)常委會(huì)行使撤銷權(quán)的啟動(dòng)程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對(duì)常委會(huì)備案審查工作完整性的有力保障。5張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第261頁(yè)。這一釋義表明，《立法法》在確認(rèn)實(shí)踐中形成的先請(qǐng)制定機(jī)關(guān)自行糾正的做法的同時(shí)，重點(diǎn)在于從程序上明確了全國(guó)人大常委會(huì)如何啟動(dòng)法規(guī)撤銷權(quán)，以此作為加強(qiáng)立法監(jiān)督的一個(gè)舉措。然而，《立法法》施行18年來(lái)，截至本文發(fā)表時(shí)，尚未看到有關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)撤銷某件法規(guī)的報(bào)道，上述復(fù)合性的特色只呈現(xiàn)出單一性的特色。

當(dāng)然，未撤銷過(guò)，并不意味著人大怠于履職，更不意味著法規(guī)和司法解釋從未出現(xiàn)過(guò)違憲違法問(wèn)題。據(jù)2017年3月官方的介紹，一方面，全國(guó)人大常委會(huì)尚未撤銷過(guò)某件法規(guī)；另一方面，從2004年全國(guó)人大常委會(huì)法工委下設(shè)法規(guī)備案審查室以來(lái)，通過(guò)溝通協(xié)商、督促制定機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計(jì)有上百件，這說(shuō)明備案審查制度“發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在功效”。6參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)2017年3月9日在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間“民法總則草案與人大立法工作”記者會(huì)上的介紹，《許安標(biāo)：備案審查信息平臺(tái)已經(jīng)完成測(cè)試》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/09/c_129505417.htm，2019年4月25日訪問(wèn)。

可見(jiàn)，我國(guó)立法監(jiān)督在制度上的顯著特色就是督促制定機(jī)關(guān)自行糾正，而不是直接撤銷。這實(shí)際上是給憲法、立法法賦予人大常委會(huì)的撤銷權(quán)之行使設(shè)定了前置條件。7有必要順便指出的是，由于《立法法》的示范性，先由制定機(jī)關(guān)自行糾正也是地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的一條原則。甚至地方政府規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的備案審查的規(guī)定，也都設(shè)計(jì)了在撤銷之前，先由審查機(jī)構(gòu)建議（或“責(zé)令”）制定機(jī)關(guān)自行糾正這一前置程序。例如，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》第25條、《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》 第13條、《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第29條。而國(guó)務(wù)院2001年通過(guò)的《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定的處理方式是：“由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)建議制定機(jī)關(guān)自行糾正；或者由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)。”但在立法法出臺(tái)前，這只是一種實(shí)際操作中的工作制度，那時(shí)尚無(wú)法律依據(jù)。陳斯喜（時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法行政法室處長(zhǎng)）發(fā)表于1998年的一篇文章介紹說(shuō)，備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)報(bào)送備案的法規(guī)規(guī)章不符合憲法法律規(guī)定時(shí)，先不直接予以改變或撤銷，而是由有關(guān)工作機(jī)構(gòu)先向報(bào)送機(jī)關(guān)提出，以便報(bào)送機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正，這種做法對(duì)于立法控制起著非常重要的作用，可以視為立法控制機(jī)制的一環(huán)。陳斯喜將這種做法稱為“工作溝通制度”，并明確指出“這不是一項(xiàng)法律制度”。8陳斯喜：《我國(guó)立法控制機(jī)制的現(xiàn)狀與完善》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第265頁(yè)。該文最后一部分建議，完善主動(dòng)糾正與上級(jí)機(jī)關(guān)改變或撤銷相結(jié)合的立法監(jiān)督機(jī)制（第270頁(yè)）。那么，這種事先給足被監(jiān)督對(duì)象面子的“柔性”的工作溝通制度為什么最終被2000年《立法法》第91條（2015年修正后為第100條）上升為法律制度呢？

同時(shí)，人大官方將“把推動(dòng)自行整改與依法糾正結(jié)合起來(lái)”總結(jié)為多年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效五條成功經(jīng)驗(yàn)之一。9參見(jiàn)胡康生：《全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作》（2013年4月22日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員第一次履職學(xué)習(xí)專題講座第四講），載天津人大網(wǎng)：http://www.tjrd.gov.cn/ztjz/system/2014/10/14/010018443.shtml，2019年7月31日訪問(wèn)；喬曉陽(yáng)：《監(jiān)督法和全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作》（2008年4月25日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第三講），載天津人大網(wǎng)：http://www.tjrd.gov.cn/ztjz/system/2010/01/11/010000415.shtml，2019年7月31日訪問(wèn)。馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材《憲法學(xué)》也把“制定機(jī)關(guān)自我糾正與撤銷并重的原則”列為我國(guó)憲法監(jiān)督制度的四個(gè)特點(diǎn)之一，并認(rèn)為這既有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，又有利于國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，較之其他憲法監(jiān)督制度實(shí)行的撤銷、宣布無(wú)效、拒絕適用等制裁形式更為靈活。10參見(jiàn)《憲法學(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社2011年版，第316頁(yè)。但在立法監(jiān)督的實(shí)踐中，為什么長(zhǎng)期處于“有禮無(wú)兵”、撤銷闕如的狀態(tài)呢？

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)。對(duì)于上述兩個(gè)疑問(wèn)，本文認(rèn)為，首先可以到全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行使監(jiān)督權(quán)所奉行的特定理念中去尋找答案。

二、支持型監(jiān)督的理念：梳理與辨析

為了把握全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的理念和原則，筆者閱讀了現(xiàn)行憲法施行至今，即1983—2018年，每年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。這36份工作報(bào)告有關(guān)人大監(jiān)督工作的內(nèi)容表明，“監(jiān)督與支持”是多年來(lái)人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵詞。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告的論述

1986年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告在工作總結(jié)部分提出了一個(gè)影響深遠(yuǎn)的命題：“聽(tīng)取和審議有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告，是常委會(huì)對(duì)這些國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作監(jiān)督的基本方式，也是對(duì)他們工作的支持和促進(jìn)?！?1陳丕顯：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1986年4月2日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1986年第4期。1987年、1988年的工作報(bào)告都重申了這一命題。

進(jìn)一步地，1989年工作報(bào)告從一般原則而非具體工作層面對(duì)人大監(jiān)督權(quán)作出了法理論述：“人大和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的總目標(biāo)是一致的，人大依法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)它們的工作既是支持和促進(jìn)，也是必要的制約?！?2彭沖：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1989年3月28日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1989年第2期。十年之后，這種原理性論述再次出現(xiàn)——1999年工作報(bào)告將“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”作為“近些年監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)”之一予以專門論述，指出：“在監(jiān)督工作中，常委會(huì)注意把監(jiān)督和支持結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督中體現(xiàn)支持。通過(guò)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，支持和督促國(guó)務(wù)院及其部門依法行政，支持和督促最高人民法院、最高人民檢察院公正司法?！?3姜春云：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1999年3月9日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1999年第2期。

之后，2000年（第九屆），2002年、2003年、2006年、2008年（第十屆），2009年、2012年、2013年（第十一屆），2014年、2016—2018年（第十二屆）的工作報(bào)告也都對(duì)監(jiān)督權(quán)行使原則、理念作了專門論述，觀點(diǎn)一脈相承，均強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督與支持相統(tǒng)一的關(guān)系。2018年工作報(bào)告指出：“正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作合力?！?4張德江：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2018年3月11日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第2期。具體到備案審查工作，比較典型的是，2013年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的最后一次工作報(bào)告在“過(guò)去五年工作的基本總結(jié)”中專門講了監(jiān)督工作，其中，把“針對(duì)法規(guī)備案審查中發(fā)現(xiàn)的同憲法和法律相抵觸的問(wèn)題，及時(shí)與制定機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通、提出意見(jiàn)，督促自行修改或廢止”這一條作為全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，正確處理人大與“一府兩院”關(guān)系的三個(gè)具體工作例證之一。15吳邦國(guó)：《吳邦國(guó)論人大工作》，人民出版社2017年版，第676頁(yè)。

總的來(lái)看，1983—2018年，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告在對(duì)監(jiān)督工作進(jìn)行具體的總結(jié)或者部署時(shí)明確講到“支持”的，就有25個(gè)報(bào)告，占69.4%。除了第七屆全國(guó)人大時(shí)期講得比較少之外，其他各屆任期中，都至少有三次工作報(bào)告明確講到“支持”，其中，第九屆、第十屆是每年都講，第十一屆、第十二屆各都只有一年沒(méi)講。

從內(nèi)容及其表達(dá)來(lái)看，常委會(huì)工作報(bào)告關(guān)于監(jiān)督與支持的論述，形成了幾類典型的修辭，這些話語(yǔ)是次第形成的，不過(guò)有些早年的修辭又被后來(lái)的工作報(bào)告提到。如表1所示：

表1 1983—2018年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告關(guān)于人大監(jiān)督理念的典型修辭

續(xù)表

（二）區(qū)別兩種含義的“支持”

但是，有關(guān)監(jiān)督與支持的論述，需要細(xì)致的分析。本文認(rèn)為，人大支持其他國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)論述中，“支持”實(shí)際上有兩種含義：一是在監(jiān)督的作用意義上講的，二是在與監(jiān)督相提并論意義上講的。與立法監(jiān)督相關(guān)的是第一種含義的“支持”。

第一，作為監(jiān)督之作用的“支持”，其修辭格式為“監(jiān)督也是支持”。例如，1989年工作報(bào)告指出：“人大和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的總目標(biāo)是一致的，人大依法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)它們的工作既是支持和促進(jìn)，也是必要的制約?！?6前引注12。2000年工作報(bào)告指出：“人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，同時(shí)也是一種支持，通過(guò)監(jiān)督，更好地支持‘一府兩院’依法行政、公正司法?！?7李鵬：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2000年3月9日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2000年第2期。2006年工作報(bào)告指出：“人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，從本質(zhì)上講是為了促進(jìn)工作，目的是保障憲法和法律的全面正確實(shí)施，促進(jìn)依法行政和公正司法，確保憲法和法律賦予人民的各項(xiàng)權(quán)利得到尊重和維護(hù)?！?8吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2006年3月9日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第4期。

這個(gè)意義上的支持，實(shí)際上是在講人大監(jiān)督所具有的功能和作用，即督促被監(jiān)督者把工作做得更好。1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕會(huì)上，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在講話中指出：“人大監(jiān)督的目的，是為了督促國(guó)家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)依法行政、公正司法，把工作做得更好。從這個(gè)意義上說(shuō)，監(jiān)督也是對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)工作的支持?！?9李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年版，第538頁(yè)。2018年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)韓曉武這樣解說(shuō)道：“要通過(guò)依法認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，幫助有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)查找工作中的問(wèn)題，并通過(guò)督促有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)整改工作中的問(wèn)題，保障憲法和法律的正確實(shí)施，保障國(guó)家機(jī)關(guān)的工作正常運(yùn)行，這也就是‘寓支持于監(jiān)督之中’。”20韓曉武：《監(jiān)督法和全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作》（十三屆全國(guó)人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)講稿），載貴州人大網(wǎng)：http://www.gzrd.gov.cn/llyt/35672.shtml，2019年7月31日訪問(wèn)。

其實(shí)，就修辭而言，更準(zhǔn)確的用語(yǔ)似乎不是“支持”，而是“督促”。但歷次工作報(bào)告更多地講“支持和促進(jìn)”“支持和督促”，而較少單獨(dú)講“督促”或“促進(jìn)”，可見(jiàn)“支持”一詞的重要性。“監(jiān)督也是支持”這一修辭，可能也還含有人大希望得到“一府兩院”對(duì)自己開(kāi)展監(jiān)督工作給予充分理解的用意。

第二，作為與監(jiān)督并行的“支持”，其修辭格式為“既有監(jiān)督又有支持”。例如，1998年5月26日，在全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)匯報(bào)會(huì)上，有同志說(shuō)，人大監(jiān)督不如“焦點(diǎn)訪談”有力，其實(shí)只要人大做一件監(jiān)督政府的事，公布于眾，威信就起來(lái)了。對(duì)此，李鵬認(rèn)為：“我不能同意這個(gè)觀點(diǎn)。我說(shuō)，人大對(duì)一府兩院既有監(jiān)督，又有支持，人大和政府都是一條船上的，為了一個(gè)共同目標(biāo)而行使不同的職權(quán)?！?1前引注19，第35頁(yè)。2008年，喬曉陽(yáng)（時(shí)任十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)）在給全國(guó)人大常委會(huì)委員們做講座時(shí)說(shuō)：“人大與一府兩院的關(guān)系，既有監(jiān)督又有支持”。22前引注9。那么，這個(gè)意義上的支持是指什么呢？主要包括以下幾種情形：

一是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行使職權(quán)給予支持。例如，1992年工作報(bào)告在講到加強(qiáng)廉政建設(shè)、清除腐敗現(xiàn)象時(shí)指出：“對(duì)確有違法犯罪行為的，不管查到誰(shuí)，絕不能手軟，要堅(jiān)決繩之以法。要抓緊查處大案要案，及時(shí)公布查處結(jié)果。各級(jí)人大常委會(huì)要支持法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。對(duì)于那些干擾辦案的人和單位，應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲批評(píng)和嚴(yán)肅處理?！?3彭沖：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——1992年3月27日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1992年第3期。也就是說(shuō)，當(dāng)政府因依法行政，或者法院、檢察院因公正司法而受到缺乏法律依據(jù)的指責(zé)、非難的情況下，人大需要給這些國(guó)家機(jī)關(guān)以堅(jiān)定的支持。這種支持，主要是一種政治上的支持。

二是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)特別是政府在特定時(shí)期應(yīng)對(duì)特定事件需采取的特別措施給予法律程序上的支持。例如，吳邦國(guó)于2008年5月22日在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次委員長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，常委會(huì)全力支持抗震救災(zāi)工作，舉措之一就是支持國(guó)務(wù)院集中財(cái)力投入救災(zāi)安排，“根據(jù)特事特辦的原則，同時(shí)又要保證正常預(yù)算執(zhí)行，同意從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)用一部分乃至大部分，作為建立恢復(fù)重建基金的主要來(lái)源，按基金實(shí)際收支情況列入和調(diào)整年度預(yù)決算，以后再依法報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)”。24前引注15，第451頁(yè)。

三是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展有關(guān)改革試點(diǎn)工作給予法律依據(jù)上的支持。例如，張德江指出：“依法作出授權(quán)決定、支持相關(guān)改革試點(diǎn)、確保重大改革于法有據(jù)，是本屆全國(guó)人大常委會(huì)工作的一個(gè)突出特點(diǎn)。三年多來(lái)，常委會(huì)先后作出11個(gè)有關(guān)改革試點(diǎn)的授權(quán)決定，為在部分地區(qū)或者特定領(lǐng)域開(kāi)展改革試點(diǎn)工作提供了法律依據(jù)和支持?！?5張德江：《在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上的講話》（2016年9月3日），載《中國(guó)人大》2016年第17期。

可見(jiàn)，“既有監(jiān)督又有支持”語(yǔ)境中的“支持”，既不是監(jiān)督的一種方式，也不是監(jiān)督的目的，而是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（位高者）對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)（位低者）的贊同、鼓勵(lì)，核心在于為它們提供合法性支撐，本質(zhì)上是與監(jiān)督并行的一種憲法法律實(shí)施路徑。在全國(guó)人大的四種權(quán)力（立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)）之中，這種支持屬于立法權(quán)或者決定權(quán)的范疇。

三、支持型監(jiān)督的文化基因：和為貴

林來(lái)梵教授認(rèn)為，在中國(guó)共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及中國(guó)傳統(tǒng)的和合觀念的影響下，國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部普遍存在一種非對(duì)抗性合作關(guān)系。26林來(lái)梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學(xué)》2018年第2期。特定監(jiān)督理念的形成，在根本上并不是由哪位領(lǐng)導(dǎo)人的看法和意志所決定的，而是由我國(guó)政治社會(huì)的特定文化和制度所決定的。本節(jié)討論文化因素。

（一）文化傳統(tǒng)的力量

文化是一種無(wú)形而又強(qiáng)大的力量。王滬寧曾指出：“文化因素是分析一個(gè)社會(huì)、一個(gè)民族和一個(gè)政治共同體不可忽略的基礎(chǔ)和條件?！薄叭藗冋涡袨槭艿秸挝幕h(huán)境的制約，政治文化構(gòu)成政治體系和政治行為的深層結(jié)構(gòu)……不同的政治文化會(huì)使相同的政治對(duì)象和政治行為產(chǎn)生面目全非的結(jié)果?！?7王滬寧：《比較政治分析》，上海人民出版社1987年版，第156、161頁(yè)。孟德斯鳩的《論法的精神》專章討論了法律與民族精神、風(fēng)俗習(xí)慣的關(guān)系。白哲特（Bagehot）的《英國(guó)憲法》著力超越當(dāng)時(shí)正統(tǒng)的政體分析，把研究重點(diǎn)放在與政體有關(guān)的社會(huì)態(tài)度上。托克維爾的《論美國(guó)的民主》下卷的很大篇幅都是在分析美國(guó)人的宗教觀念、社會(huì)心理、民族性格等“民情”與美國(guó)民主政治的互動(dòng)作用。美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德（Almond）的開(kāi)創(chuàng)性著作《公民文化——五國(guó)的政治態(tài)度和民主制》指出，除非政治文化能夠支持民主系統(tǒng)；否則，這種系統(tǒng)獲得成功的機(jī)會(huì)將是渺茫的。28參見(jiàn)包剛升：《政治學(xué)通識(shí)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第279—280頁(yè)。這些經(jīng)典作品都無(wú)一例外地探究了文化因素對(duì)政治法律現(xiàn)象的深層影響。

從某種意義上講，文化是一種權(quán)力，主流文化就是意識(shí)形態(tài)權(quán)力，它對(duì)政治法律主體的行為產(chǎn)生具有特定傾向的影響力。“關(guān)于政治的信念確實(shí)左右著政治是如何被實(shí)施的?！?9［美］羅伯特·A.達(dá)爾、布魯斯·斯泰恩布里克納：《現(xiàn)代政治分析》（第六版），吳勇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第121頁(yè)?！敖裉?，人們比以往任何時(shí)候都更加清楚地認(rèn)識(shí)到，政治生活不單單由諸如制度、體制、權(quán)力、規(guī)范等‘硬件’構(gòu)成，還有‘軟件’亦即潛在的或內(nèi)在的命令，如價(jià)值、感情、心理、態(tài)度等。”30王滬寧：《轉(zhuǎn)變中的中國(guó)政治文化結(jié)構(gòu)》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1988年第3期。文化兼具現(xiàn)實(shí)性和歷史繼承性；而隨著文化之歷史繼承性的，又是文化之民族性。政治文化作為社會(huì)文化的組成部分，必然受到民族精神、民族氣質(zhì)、民族心理和風(fēng)俗習(xí)慣等的規(guī)約和影響。31參見(jiàn)王滬寧主編：《政治的邏輯——馬克思主義政治學(xué)原理》，上海人民出版社2004年版，第359—360頁(yè)。那么，中國(guó)人大奉行的“支持型監(jiān)督”理念是受什么樣的文化所影響的呢？包括筆者在內(nèi)的不少學(xué)者認(rèn)為，其文化根源在于中華傳統(tǒng)的“和”文化。

《論語(yǔ)·學(xué)而》有言：“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美?！眰鹘y(tǒng)中國(guó)倡導(dǎo)貴和尚中，以“和”為最高價(jià)值。中西文化的一個(gè)重要差異，就是中國(guó)文化重和諧與統(tǒng)一，西方文化重分立和對(duì)抗。貴和尚中思想作為中國(guó)文化的精髓，它的積極作用和影響是主要的，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展是必不可少的。32張岱年、方克立主編：《中國(guó)文化概論》，北京師范大學(xué)出版社1994年版，第389、394頁(yè)。梁漱溟先生曾說(shuō)：“中國(guó)人的那般人與人渾融的樣子，和那淳厚禮讓的社會(huì)生活態(tài)度，的確是對(duì)，是可貴的，比較西洋人也要算一個(gè)真勝利?！?3梁漱溟：《東西文化及其哲學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第157頁(yè)。哲學(xué)家張岱年先生指出，“剛健自強(qiáng)”與“以和為貴”的思想可以稱為中國(guó)文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的核心，可以稱為中國(guó)文化的基本精神，這也就是中華民族的民族精神，也可以稱為中華精神。34張岱年：《愛(ài)國(guó)主義與民族精神》，載張岱年：《張岱年全集》（第七卷），河北人民出版社1998年版，第555頁(yè)。

如今，社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的“友善”“和諧”，可謂是傳統(tǒng)“和”文化的現(xiàn)代版。習(xí)近平把“尚和合”列為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的六大特征之一。352014年2月24日，習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“深入挖掘和闡發(fā)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化講仁愛(ài)、重民本、守誠(chéng)信、崇正義、尚和合、求大同的時(shí)代價(jià)值，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化成為涵養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要源泉?！陛d《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月26日。張立文教授認(rèn)為，和合是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的思想精華，是中華民族人文精神的基本理念與首要價(jià)值，她是中華心、民族魂的體現(xiàn)，是當(dāng)代核心價(jià)值觀的重要源泉。36張立文：《和合：中華心 民族魂》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年7月29日。這種追求和諧、平穩(wěn)的社會(huì)心理和民族性格無(wú)疑深深影響著我們的政治法律生活。法學(xué)家張晉藩先生就認(rèn)為，和諧是中華法制文明的基本訴求。37張晉藩：《論中華法制文明的幾個(gè)問(wèn)題》，載張晉藩：《師道師說(shuō)：張晉藩卷》，東方出版社2014年版，第167頁(yè)。“和為貴”強(qiáng)調(diào)對(duì)立面的均衡與統(tǒng)一，這種觀念所追求的不在于形式，更強(qiáng)調(diào)它的社會(huì)倫理道德的意義。38同上注，第182頁(yè)。

1983年2月26日（現(xiàn)行憲法施行還不滿三個(gè)月），彭真（時(shí)任中共中央政治局委員、中央政法委書(shū)記）在中央政法委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議上明確提出了“主動(dòng)糾正”的觀點(diǎn)。他指出：“政法各部門，包括立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，各自系統(tǒng)地進(jìn)行一次檢查，各系統(tǒng)自己抓。凡是與新憲法不符合的，要盡快地、主動(dòng)地糾正，不要等人家提出來(lái)或者檢舉控告時(shí)才被動(dòng)地改。主動(dòng)糾正好，還是被動(dòng)糾正好？還是主動(dòng)糾正好。”39彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第174—175頁(yè)。彭真的這一觀點(diǎn)，被寫入了楊尚昆在1983年6月六屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的常委會(huì)工作報(bào)告之中。1985年2月3日，彭真與浙江省人大常委會(huì)組成人員談話時(shí)指出：“幾千年不講法制，現(xiàn)在要人人養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，那是不容易的。所以，對(duì)于有些問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)一般采取提醒的辦法，改了就好?！?0前引注39，第268頁(yè)。

對(duì)于彭真的上述觀點(diǎn)，劉松山教授分析認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)自查自糾違憲問(wèn)題，而不主張用公開(kāi)沖突、事后由其他機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正的方式來(lái)處理，原因主要有三：一是從工作實(shí)際來(lái)看，當(dāng)時(shí)新憲法剛施行，違憲問(wèn)題“不很少”，全都由人大及其常委會(huì)監(jiān)督處理，可能不堪重負(fù)；二是從政治倫理來(lái)看，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間是不尚沖突和爭(zhēng)斗的，遇事注重通過(guò)溝通和協(xié)商來(lái)解決問(wèn)題，這不同于西方國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；三是從政治傳統(tǒng)來(lái)看，我國(guó)缺乏法治傳統(tǒng)，不適宜一下子采取過(guò)硬的辦法處理違憲問(wèn)題。41參見(jiàn)劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。這第三點(diǎn)講的“不宜過(guò)硬”也屬于以和為貴的文化范疇。

（二）“柔性”的備案審查與“和”文化

1999年立法法草案征求意見(jiàn)時(shí)，有地方在反饋的意見(jiàn)中提出，備案和撤銷制度作用有限，過(guò)多行使撤銷權(quán)，會(huì)損害地方人大常委會(huì)的威信。42前引注5，第334頁(yè)。2013年，胡康生（曾任十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員）在總結(jié)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作成功經(jīng)驗(yàn)之“把推動(dòng)自行整改與依法糾正結(jié)合起來(lái)”時(shí)解釋說(shuō)：“這樣做，既可以使全國(guó)人大常委會(huì)把握監(jiān)督工作的主動(dòng)權(quán)，又給予制定機(jī)關(guān)自行糾正的機(jī)會(huì)?！?3前引注9。地方提出的“損害威信”，通俗地講，就是“不給面子”；而“給予機(jī)會(huì)”，就是“給面子”。從文化視角來(lái)看，這是因?yàn)椤懊孀邮侵袊?guó)人的寶貝?！薄皼](méi)有面子，就無(wú)法‘面對(duì)’。”44易中天：《閑話中國(guó)人》，上海文藝出版社2017年版，第78、84頁(yè)。如此看來(lái)，我們就不難理解李鵬2002年8月26日在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議分組審議監(jiān)督法草案時(shí)所講的這番話：“全國(guó)人大有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)（條例、決定），但實(shí)際上撤銷會(huì)造成很大的影響，人大也從來(lái)沒(méi)有撤銷過(guò)。因此事先協(xié)商很重要?！?5前引注19，第560頁(yè)。長(zhǎng)期在全國(guó)人大常委會(huì)工作、曾任常委會(huì)法工委副主任的張春生也承認(rèn)，在我們的體制之下，更希望內(nèi)部消化問(wèn)題，傳統(tǒng)上叫和為貴，內(nèi)部化解，不傾向搞對(duì)抗式糾正。46張春生、秦前紅、張翔：《推進(jìn)合憲性審查 加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期。但張春生個(gè)人主張：“一旦有違憲違法的，第一要反饋，第二要公開(kāi)，該撤銷要撤銷?！眲?guó)教授在分析我國(guó)憲法解釋機(jī)制時(shí)也認(rèn)為，受“和”文化的影響，全國(guó)人大常委會(huì)擔(dān)心因宣布法規(guī)違憲而破壞與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的和諧，不愿通過(guò)硬性和嚴(yán)格的程序規(guī)則去解釋憲法，而是以具有協(xié)商程序的立法替代憲法解釋。47劉國(guó)：《釋憲機(jī)制的影響因子及其中國(guó)構(gòu)造》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

甚至在有的事件中，人大并不認(rèn)為系爭(zhēng)法規(guī)的違憲違法問(wèn)題是矛盾的主要方面。例如，2003年6月4日，吳邦國(guó)（時(shí)任中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)）就“孫志剛事件”在轉(zhuǎn)送溫家寶（時(shí)任中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理）的材料上作出如下批語(yǔ)：“據(jù)初步分析，這有法規(guī)上的問(wèn)題，但主要還是執(zhí)行中的問(wèn)題。建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門研究（人大法工委可派人參加），切實(shí)糾正現(xiàn)城市中收容遣送工作中的問(wèn)題。以上意見(jiàn)請(qǐng)酌?！?8前引注15，第72頁(yè)。盡管當(dāng)時(shí)法學(xué)界以“孫志剛事件”為教訓(xùn)，嚴(yán)厲指出《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》存在與憲法關(guān)于人身自由不受侵犯的規(guī)定，以及與行政處罰法關(guān)于限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定、立法法關(guān)于限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律的規(guī)定相抵觸的問(wèn)題，但從吳邦國(guó)的上述批語(yǔ)可以看出，人大方面并不認(rèn)為法規(guī)違憲違法是主要原因，主要原因“還是執(zhí)行中的問(wèn)題”，因此“建議”國(guó)務(wù)院研究、糾正。

正是在“和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，為了避免出現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院、地方人大制定的法規(guī)作出違法甚至違憲的認(rèn)定而予以撤銷的局面，在立法監(jiān)督中就要慎用、少用、最好不用撤銷權(quán)這種強(qiáng)硬的否定性評(píng)價(jià)形式。達(dá)到這一目的的重要制度設(shè)計(jì)就是把被監(jiān)督機(jī)關(guān)自行糾正作為監(jiān)督機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的必經(jīng)前置程序。如果制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止了系爭(zhēng)文件，則人大常委會(huì)就不能、也沒(méi)有必要對(duì)系爭(zhēng)文件作出違憲違法的正式判斷。2015年修改立法法時(shí)就增加了這樣的規(guī)定：制定機(jī)關(guān)按照人大所提意見(jiàn)對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。

另外，雖然立法法、監(jiān)督法規(guī)定了中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)人大常委會(huì)可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查要求，但在十二屆全國(guó)人大以來(lái)至2017年年底，全國(guó)人大常委會(huì)還沒(méi)有收到過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查要求。49前引注1。張春生介紹說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)按法律程序提出審查要求的很少，但是內(nèi)部開(kāi)會(huì)座談時(shí)提出的問(wèn)題卻不少。50前引注46。這也是國(guó)家機(jī)關(guān)之間“和為貴”的一個(gè)體現(xiàn)。51當(dāng)然，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不提出法規(guī)審查要求還有一個(gè)原因是某些主體本身就是法規(guī)的制定主體（例如行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院制定的），它們可以自己糾正，沒(méi)有必要主動(dòng)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)對(duì)自己給出糾正意見(jiàn)。但這個(gè)原因的重要程度要排在“和為貴”之后，因?yàn)橐矝](méi)有出現(xiàn)某國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、司法解釋提出審查要求。林彥教授就認(rèn)為：“對(duì)其他系統(tǒng)國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)提出審查請(qǐng)求也在一定程度上違反了慎用監(jiān)督權(quán)的政治禁忌。”參見(jiàn)林彥：《法規(guī)審查制度運(yùn)行的雙重悖論》，載《中外法學(xué)》2018年第4期。

違憲違法的文件和行為得以糾正、憲法法律權(quán)威得以維護(hù)，是人大監(jiān)督工作的目的，至于是由被監(jiān)督機(jī)關(guān)自行糾正，還是由人大作出處理，則屬于手段問(wèn)題。人大與被監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行充分溝通、協(xié)商，給足面子、以和為貴的制度及其實(shí)踐，從積極的角度來(lái)看，不應(yīng)將其視為一種妥協(xié)，也不應(yīng)簡(jiǎn)單地從“政治力學(xué)”角度認(rèn)為這是人大缺乏足夠政治權(quán)威所致（黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度也是先請(qǐng)制定機(jī)關(guān)自行糾正，但這并不能說(shuō)明中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)的政治權(quán)威低于那些存在問(wèn)題的黨規(guī)制定機(jī)關(guān)52《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第10條：“審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在第七條所列問(wèn)題的，中央辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以建議制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報(bào)請(qǐng)中央決定?！钡?條：“本規(guī)定適用于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作?！保?，而可以認(rèn)為是一種凝聚共識(shí)的機(jī)制。共識(shí)達(dá)成了，問(wèn)題糾正了，那么，是誰(shuí)來(lái)糾正的就不重要了。如果能夠和諧地達(dá)到監(jiān)督目的，又何必大動(dòng)干戈呢？當(dāng)然，這種和諧的“柔性”處理應(yīng)當(dāng)是快速的。

還需指出的是，特定的政治法律文化對(duì)于特定的政治法律系統(tǒng)起著支持和維護(hù)的作用。政治法律文化具有相對(duì)獨(dú)立性和自身發(fā)展邏輯，即盡管政治法律文化最終是由社會(huì)物質(zhì)活動(dòng)條件決定的，但這并不是一種簡(jiǎn)單的被決定過(guò)程，而是與現(xiàn)實(shí)社會(huì)交互作用的復(fù)雜的過(guò)程。因此，推動(dòng)一個(gè)社會(huì)的政治法律文化發(fā)展，不是簡(jiǎn)單地靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展就能實(shí)現(xiàn)的，也不是靠推行某種所謂先進(jìn)的政治法律理論就能達(dá)到的，而是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)的政治法律制度和政治、法律、倫理、哲學(xué)等各種社會(huì)理論在內(nèi)的多種因素交互作用中發(fā)展的。53前引注31，第367頁(yè)。這樣看來(lái)，可以預(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)人大的支持型監(jiān)督理念和模式總體上仍將延續(xù)（《立法法》第100條近期不會(huì)修改），但在操作層面上，則會(huì)隨著社會(huì)政治發(fā)展而不斷加以調(diào)整。

四、支持型監(jiān)督的憲制基礎(chǔ)：黨領(lǐng)導(dǎo)的人大制度

根據(jù)歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)，政治法律文化雖然對(duì)政治法律系統(tǒng)具有能動(dòng)作用，但并不能說(shuō)明政治法律生活的本質(zhì)。能說(shuō)明本質(zhì)，并成為引導(dǎo)政治法律生活變化和發(fā)展力量的，應(yīng)該是政治法律文化所反映的社會(huì)物質(zhì)生活條件和社會(huì)關(guān)系。54前引注31，第344頁(yè)。國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約理念所反映的社會(huì)關(guān)系，是政治法律生活領(lǐng)域的關(guān)系，具體來(lái)說(shuō)是憲法關(guān)系。中國(guó)人大在監(jiān)督工作中注重給足“面子”，不僅是中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響結(jié)果，也是現(xiàn)實(shí)的政治與憲法體制的影響結(jié)果。人大監(jiān)督涉及我國(guó)政治制度和國(guó)家體制，政治性很強(qiáng)?！侗O(jiān)督法》第3條明確規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家工作大局，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f(shuō)，支持型監(jiān)督既是文化特征，也是體制特征；既是功能特征，又是結(jié)構(gòu)特征。本文認(rèn)為，人大實(shí)行支持型監(jiān)督的憲制基礎(chǔ)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度，具體可從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和黨的領(lǐng)導(dǎo)這兩個(gè)方面來(lái)分析。

（一）既相互制約又相互協(xié)調(diào)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式

1986年6月，彭真在省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上的講話指出：“黨委、人大、政府，分工不同，職責(zé)不同，但不是權(quán)力之爭(zhēng)，三個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)際上干的是一件事情，概括起來(lái)，就是：在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下……建設(shè)高度文明、高度民主的社會(huì)主義國(guó)家。”55前引注39，第328頁(yè)。1986年7月，王漢斌（時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、法工委主任）主持起草的報(bào)告稿《關(guān)于加強(qiáng)人大工作的幾個(gè)問(wèn)題》指出：“我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，既不同于資本主義國(guó)家議會(huì)的模式，也不同于蘇聯(lián)及其他一些社會(huì)主義國(guó)家議會(huì)的模式，人大常委會(huì)同政府不能唱對(duì)臺(tái)戲，也不能只是走形式的‘橡皮圖章’。我們的人大同政府的根本任務(wù)、根本目標(biāo)是一致的，是互相配合、互相支持的。但是，也有不同的分工，不同的職責(zé)，不同的作用。”56王漢斌：《社會(huì)主義民主法制文集》（上），中國(guó)民主法制出版社2011年版，第186頁(yè)。

此后幾任委員長(zhǎng)都繼承了人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的目標(biāo)一致、協(xié)調(diào)運(yùn)行、不同于“三權(quán)分立”體制下權(quán)力關(guān)系的觀念。例如，萬(wàn)里說(shuō)：“我們?nèi)舜笈c政府不是對(duì)立的?！?7全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳萬(wàn)里論著編輯組編：《萬(wàn)里論人民民主與法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社1996年版，第113頁(yè)（提到這一觀點(diǎn)的，還見(jiàn)第104頁(yè)）。喬石說(shuō)：“監(jiān)督的目的是希望把工作搞好?！?8喬石：《喬石談民主與法制》（下），人民出版社、中國(guó)長(zhǎng)安出版社2012年版，第362頁(yè)。李鵬說(shuō)：“人大對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，同西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府的制約有本質(zhì)的區(qū)別?！?9前引注19，第538頁(yè)。李鵬擔(dān)任第九屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，在不同場(chǎng)合多次講到這個(gè)觀點(diǎn)，見(jiàn)前引注19，第35、531、538、560、564、852—853、854、859 頁(yè)。吳邦國(guó)說(shuō)：“人大與國(guó)務(wù)院之間是有個(gè)監(jiān)督關(guān)系，但講來(lái)講去，都是為共同目標(biāo)在工作的，最后還要補(bǔ)國(guó)務(wù)院的臺(tái)，還要支持國(guó)務(wù)院的工作?！?0前引注15，第187—188頁(yè)。吳邦國(guó)擔(dān)任第十、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，在不同場(chǎng)合多次講到這個(gè)觀點(diǎn)，見(jiàn)前引注15，第15、206—207、222、282、292、320、340、421、433、675頁(yè)。張德江說(shuō)：“正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進(jìn)‘一府兩院’依法行政、公正司法，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力。”61張德江：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2017年3月8日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第2期。需要指出的是，這些觀點(diǎn)雖然是作為委員長(zhǎng)身份發(fā)表的，但他們同時(shí)也是中共中央政治局常委（其中萬(wàn)里是政治局委員，不是常委），因而可以說(shuō)也代表著黨中央的意見(jiàn)。從2004年起，每年的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告在工作總結(jié)的收尾部分都會(huì)講到全國(guó)人大常委會(huì)一年來(lái)取得的成績(jī)是與國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院“密切配合”或曰“積極協(xié)同”“團(tuán)結(jié)協(xié)作”分不開(kāi)的。

從比較法的視野來(lái)看，在嚴(yán)格的“分權(quán)制衡”制度環(huán)境下，各國(guó)家機(jī)關(guān)之間時(shí)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致的情況，很難做到“密切配合”“團(tuán)結(jié)協(xié)作”，這種體制的優(yōu)勢(shì)是能夠有效地防止出錯(cuò)，但也導(dǎo)致整體上國(guó)家效能不高。在現(xiàn)代社會(huì)，已不同于近代和現(xiàn)代早期對(duì)國(guó)家治理任務(wù)的低需求，面對(duì)紛繁復(fù)雜的治理需求，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力之間的相互牽制，而忽視國(guó)家的整體功能和協(xié)調(diào)性，必然無(wú)法充分滿足人民的需求。曾提出歷史將終結(jié)于美國(guó)版自由民主制度模式的福山近年來(lái)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)國(guó)家構(gòu)建（state building）、國(guó)家能力（state capacity）、有效國(guó)家（effective state），其2014年出版的《政治秩序與政治衰朽》一書(shū)指出，美國(guó)的分權(quán)制衡體制使政府難有大的作為，這種“否決政治”（vetocracy）嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)政治的效能，引發(fā)政治總體衰朽的趨勢(shì)。62參見(jiàn)包剛升：《“福山的菜單”與政治現(xiàn)代化的邏輯——評(píng)〈政治秩序與政治衰朽〉》，載《開(kāi)放時(shí)代》2015年第3期。

當(dāng)代中國(guó)的公權(quán)力結(jié)構(gòu)不是西方的制衡模式，而是分工、制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)模式。中共十七大報(bào)告和十八大報(bào)告在部署權(quán)力制約機(jī)制時(shí)均提出“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。根據(jù)習(xí)近平關(guān)于人大制度的權(quán)威論述，“國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵之一。“堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象?！?3參見(jiàn)習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》（2014年9月5日），載《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。中國(guó)之所以在講分工、制約的同時(shí)加上“相互協(xié)調(diào)”，是為了避免片面強(qiáng)調(diào)制約而導(dǎo)致相互掣肘、朝令夕改的弊端。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的權(quán)力制約，不同于消極意義上的控制，而是積極意義上的制約，是有協(xié)調(diào)的制約，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式不僅要防止和避免做壞事，也要讓權(quán)力盡可能多做好事、高效做事、堅(jiān)持不懈地做事。制約、協(xié)調(diào)都是手段，目的在于“保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)”，64習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》（2012年12月4日），載《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日。也就是既要保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序用權(quán)履職，又要保證國(guó)家機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、充分盡責(zé)。有學(xué)者就提出我國(guó)應(yīng)建立“工作型”的合憲性審查制度，即立足于人民代表大會(huì)制度，將合憲性審查界定為程序性工作機(jī)制而非政治制衡性設(shè)計(jì)。65參見(jiàn)李少文：《合憲性審查的法理基礎(chǔ)、制度模式與中國(guó)路徑》，載《比較法研究》2018年第2期。

那么，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何能夠在相互制約的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)呢？這就靠中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

1990年7月，萬(wàn)里在視察青島期間曾談道：“人大發(fā)揮作用，必須得到黨委的支持，這是最基本的一條。我到人大后，每次開(kāi)會(huì)前黨組都向黨中央寫個(gè)報(bào)告，涉及國(guó)務(wù)院的事都同總理商量，這樣我們就暢行無(wú)阻了?！?6前引注57，第133頁(yè)。李鵬在擔(dān)任委員長(zhǎng)期間多次講到人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)為了共同目標(biāo)“同唱一臺(tái)戲”。67前引注19，第531、560、852、859頁(yè)；以及李鵬所作的1999年、2000年、2003年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告。這臺(tái)“戲”的“導(dǎo)演”就是中國(guó)共產(chǎn)黨。侯猛教授在談到“中國(guó)特色的合憲性審查”時(shí)，就以當(dāng)年孫志剛事件為例，分析認(rèn)為這一事件的解決方案是中央政治局協(xié)調(diào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的結(jié)果。68參見(jiàn)賀朝、袁伊勁等：《十九大中“法治”表述有何新變化？聽(tīng)侯猛老師怎么說(shuō)》，載“法意讀書(shū)”微信公眾號(hào)：https://mp.weixin.qq.com/s/7hvuKhCoCAA_lXZeg9rzBQ，2019年4月25日訪問(wèn)。

當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但都在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)開(kāi)展工作，共同為實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)而奮斗。協(xié)調(diào)各個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、協(xié)調(diào)各種國(guó)家權(quán)力的最高政治力量是中國(guó)共產(chǎn)黨?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，被定位為中國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)。69中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第31頁(yè)。

黨總攬全局，是指黨要把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推進(jìn)改革。黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是把握政治方向，決定重大事項(xiàng)，安排重要人事任免，抓好思想政治工作等，其中，所作的決策都具有宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的特點(diǎn)，而不是把大小事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)包攬下來(lái)。就本文研究對(duì)象而言，人大監(jiān)督工作的理念、基本原則，以及憲法法律監(jiān)督和工作監(jiān)督中的基本制度、重大事件，都屬于全局性、方向性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，事先需經(jīng)過(guò)黨中央同意，或者直接以黨中央名義發(fā)布政策文件。“全國(guó)人大及其常委會(huì)是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)。”70前引注14。中央政治局常委會(huì)多次召開(kāi)會(huì)議研究人大立法、監(jiān)督等工作中的重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，作出決策部署，提出明確要求。71張德江：《在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上的講話》（2017年11月4日），載《中國(guó)人大》2017年第21期。例如，2000年3月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》，系事先于1月經(jīng)中共中央政治局討論通過(guò)。2015年中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組制定的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》，系事先于8月經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)，并由中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)實(shí)施。2017年年底至2018年3月間，黨中央直接出臺(tái)了兩個(gè)涉及全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的文件：《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中，后者提出，全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)就重大事項(xiàng)或特定問(wèn)題組織調(diào)查，要向黨中央或者本級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。2018年常委會(huì)工作報(bào)告第一次向公眾披露，在十二屆全國(guó)人大任期中，常委會(huì)黨組共向黨中央請(qǐng)示報(bào)告202件次。72前引注14。

黨協(xié)調(diào)各方，是指黨要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨與國(guó)家政權(quán)之間、各國(guó)家機(jī)關(guān)之間，以及黨和國(guó)家機(jī)關(guān)與政協(xié)、人民團(tuán)體等的關(guān)系，概言之就是協(xié)調(diào)好國(guó)家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力各個(gè)方面的關(guān)系，解決好這些關(guān)系中帶全局性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題，使各方面都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力。各個(gè)方面的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得好，是檢驗(yàn)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得怎樣的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。73參見(jiàn)本書(shū)編寫組：《黨的十六屆四中全會(huì)〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》，黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社2004年版，第149頁(yè)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)都要在黨領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局來(lái)開(kāi)展工作。就人大監(jiān)督工作而言，2006年、2007年、2013年的常委會(huì)工作報(bào)告都指出，各國(guó)家機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但目標(biāo)是完全一致的，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作。2016年常委會(huì)工作報(bào)告首次使用了“正確監(jiān)督”的概念。2017年和2018年的常委會(huì)工作報(bào)告進(jìn)一步解釋了這個(gè)概念，按照這兩個(gè)報(bào)告，正確監(jiān)督的要點(diǎn)有：一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督；三是正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系；四是形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作合力。

在此需要闡明的是，協(xié)調(diào)各方并不只是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的專利，它應(yīng)該是所有現(xiàn)代政黨的一個(gè)基本職能，因?yàn)檎h就是為了有效運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家政權(quán)而產(chǎn)生的。20世紀(jì)初，古德諾（Goodnow）從政治與行政二分體制下政治如何保持對(duì)行政的恰當(dāng)?shù)目刂茩?quán)這一問(wèn)題中，發(fā)現(xiàn)并論證了政黨制度的必要性。古德諾以美國(guó)、法國(guó)、意大利為例，專門討論了政體尤其是行政體制對(duì)政黨地位的影響。他認(rèn)為，如果行政系統(tǒng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的集權(quán)，而是最終處于有效的立法控制之下，那么就必然要靠政黨來(lái)協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系；即使行政系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了集權(quán)，存在一個(gè)相當(dāng)強(qiáng)大的政黨體制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。74參見(jiàn)［美］弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第107—109頁(yè)。封麗霞教授也認(rèn)為，正是政黨政治的運(yùn)作和維系，才使得立法、行政、司法職能得以整合成為一個(gè)具有某種內(nèi)在統(tǒng)一性，且相互之間有機(jī)聯(lián)系的國(guó)家權(quán)力體系。75封麗霞：《政黨、國(guó)家與法治——改革開(kāi)放30年中國(guó)法治發(fā)展透視》，人民出版社2008年版，第2頁(yè)。當(dāng)然，中國(guó)共產(chǎn)黨與西方資本主義國(guó)家執(zhí)政黨所采取的具體的協(xié)調(diào)機(jī)制是不同的。

具有鮮明中國(guó)特色的黨協(xié)調(diào)各方，其政治憲法學(xué)意義至少有：第一，最大限度凝聚國(guó)家與社會(huì)在價(jià)值問(wèn)題以及重大政策問(wèn)題上的共識(shí)。黨在作出決策之前，要經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主、政治協(xié)商乃至社會(huì)協(xié)商等程序。從資源掌控、組織權(quán)威和動(dòng)員能力上看，黨協(xié)調(diào)各方所具有的民主功能不亞于人大，這有利于凝聚共識(shí)，找到“最大公約數(shù)”。第二，最大限度形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，集中力量干正事、辦大事。黨協(xié)調(diào)各方，從消極層面來(lái)講，是要切實(shí)防止群龍無(wú)首、一盤散沙，黨爭(zhēng)紛沓、相互傾軋，民族隔閡、階層沖突，相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象；從積極層面來(lái)講，是要將各方面的思想和行動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，形成一致性的整體力量，來(lái)推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

五、支持型監(jiān)督的反思與調(diào)適

現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)信春鷹在2015年的一篇文章中認(rèn)為：“備案審查糾錯(cuò)的主要手段是由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)溝通協(xié)商，由制定機(jī)關(guān)自行糾正，這雖然是糾正違憲違法行為的方式之一，但也存在剛性不足、缺乏約束力的問(wèn)題?！?6信春鷹：《加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè) 完善憲法法律監(jiān)督機(jī)制》，載法治政府網(wǎng)：http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1038/7957.htm，2019年7月31日訪問(wèn)。2017年12月，備案審查工作報(bào)告首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議，報(bào)告坦陳：“審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機(jī)制等不夠明確規(guī)范，有關(guān)制度剛性不足，約束力不強(qiáng)，有備必審、有錯(cuò)必糾需要進(jìn)一步落實(shí)?！?7前引注1。撤銷權(quán)處于“休眠”狀態(tài)，無(wú)外乎兩種情況：一是制定機(jī)關(guān)自行糾正了，人大撤銷權(quán)的行使條件歸于消滅；二是制定機(jī)關(guān)怠于糾正、久拖不決甚至拒不糾正，人大出于各種因素的考慮而未行使撤銷權(quán)。后一種情況可能還占多數(shù)，這就不符合“有錯(cuò)必糾”的備案審查原則，有損人大監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。

本文認(rèn)為，支持型監(jiān)督的理念具有傳統(tǒng)文化上的深刻根源，更是政治體制的內(nèi)在要求，具有非常豐富的內(nèi)涵，其所涵括的配套制度是多方面、組合性的，但在實(shí)際操作中卻存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，呈現(xiàn)出一種“柔性有余、剛性不足”的形象，雖然在維護(hù)法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利等方面也發(fā)揮了重要作用，但已越來(lái)越不適應(yīng)新時(shí)代全面依法治國(guó)的形勢(shì)和要求，因而需要作出調(diào)適優(yōu)化。

（一）準(zhǔn)確理解“監(jiān)督與支持”

要對(duì)支持型監(jiān)督進(jìn)行調(diào)適，就必須在觀念上正確認(rèn)識(shí)監(jiān)督與支持的關(guān)系，弄清楚政治修辭與法律意義的區(qū)別。

首先，根據(jù)本文第二部分的分析，我國(guó)政治法律話語(yǔ)中的人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的“支持”，其實(shí)有兩種含義，一種是監(jiān)督性的支持，另一種是權(quán)威性的支持，后者并不屬于監(jiān)督的范疇。在具體工作中，權(quán)威性的支持工作與監(jiān)督工作之間可能存在張力。所以，“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”的命題，嚴(yán)格來(lái)講，應(yīng)當(dāng)是就人大的整體工作而非監(jiān)督工作而言的，即這是在討論人大的監(jiān)督權(quán)與其他職權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題，而不是在討論監(jiān)督權(quán)所具有的支持作用（“給面子”）與其他作用（“打臉”）之間的關(guān)系問(wèn)題。當(dāng)我們說(shuō)“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”時(shí)，言下之意是指人大行使監(jiān)督權(quán)，有些時(shí)候甚至一般來(lái)說(shuō)，并不是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的支持；而人大不能只做支持的工作，不做監(jiān)督的工作。

其次，“監(jiān)督也是支持”“在監(jiān)督中體現(xiàn)支持”這類命題，它實(shí)際上講的不是“支持”，而是督促。當(dāng)然，也可以理解為一種支持，即人大的監(jiān)督是一種督促型監(jiān)督、支持型監(jiān)督，而不是三權(quán)分立體制下的制約型監(jiān)督甚至否決型監(jiān)督，因而便有了本文所謂的“支持型監(jiān)督”。必須明確的是，在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的憲法法律關(guān)系之中，“支持”并不是其主要內(nèi)容。人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，目的是為了督促它們改進(jìn)工作，維護(hù)憲法法律權(quán)威，保證黨和國(guó)家的決策部署得到貫徹落實(shí)。監(jiān)督就是要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而對(duì)于所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，是要進(jìn)行糾正而不是給予“支持”的?！爸С帧痹捳Z(yǔ)更多的是一種政治修辭，而不是對(duì)憲法法律關(guān)系的準(zhǔn)確描述。不是說(shuō)人大對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有支持的功能，但在人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)這四大職權(quán)中，監(jiān)督權(quán)的支持功能是最小的。

筆者注意到，在第十二屆全國(guó)人大期間，無(wú)論是張德江委員長(zhǎng)的講話、文章，還是每年的常委會(huì)工作報(bào)告，有關(guān)“監(jiān)督與支持”的話語(yǔ)呈減少趨勢(shì)，“既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督”（2014年）、“正確監(jiān)督”“有效監(jiān)督”（2016—2018年）等話語(yǔ)開(kāi)始出現(xiàn)。在2004年慶祝全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上，胡錦濤的講話中談到了“支持和督促”，而到了2014年慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平的講話中專門論及“加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作”，但沒(méi)有出現(xiàn)“監(jiān)督與支持”或“支持和督促”之類的論述。2018年7月，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)指出：“在我們的政治體制中，人大就是要對(duì)‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國(guó)家制度設(shè)計(jì)上對(duì)人大的明確要求?！蓖瑫r(shí)也講到“寓支持于監(jiān)督之中。”78栗戰(zhàn)書(shū)：《在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上的講話》（2018年7月10日），載《中國(guó)人大》2018年第14期。1999年講的“在監(jiān)督中體現(xiàn)支持”與2018年講的“寓支持于監(jiān)督之中”，雖然初看差不多，但重點(diǎn)已變——關(guān)注的重點(diǎn)從“支持”落到了“監(jiān)督”上。這些或許表明了，人大的監(jiān)督理念正在悄然調(diào)適，更多地強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，而不是支持。

（二）科學(xué)認(rèn)識(shí)國(guó)家權(quán)力之間協(xié)調(diào)與監(jiān)督的關(guān)系

前已述及，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)分工不同、職責(zé)不同，但目標(biāo)和任務(wù)是一致的，因而各國(guó)家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作、協(xié)調(diào)配合，以保證國(guó)家機(jī)器高效運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地為人民服務(wù)。這是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的一條政治原則。這一原則已經(jīng)通過(guò)憲法、法律規(guī)定的有關(guān)制度予以體現(xiàn)。以立法監(jiān)督為例，立法法規(guī)定的制定機(jī)關(guān)自行糾正制度是貫徹這一政治原則的體現(xiàn)，同時(shí)，憲法、立法法規(guī)定的人大撤銷權(quán)同樣也是貫徹這一政治原則的體現(xiàn)。但是不是人大在立法監(jiān)督中依法撤銷違憲違法的法規(guī)，或者人大在工作監(jiān)督中依法采取質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查等方式，甚至就有關(guān)問(wèn)題作出決議，就有損國(guó)家機(jī)器高效運(yùn)轉(zhuǎn)了呢？顯然不是。

本文認(rèn)為，權(quán)力協(xié)調(diào)配合與權(quán)力監(jiān)督制約不是同一個(gè)層面的問(wèn)題。其中，監(jiān)督制約是基礎(chǔ)，沒(méi)有監(jiān)督制約，也就不需要講協(xié)調(diào)了。協(xié)調(diào)是一種校正，是對(duì)彼此拆臺(tái)、效率低下、背離政權(quán)人民性本質(zhì)和服務(wù)性目標(biāo)的那種異化了的監(jiān)督制約進(jìn)行校正。監(jiān)督和制約本身當(dāng)然不是目的，也不是為了反對(duì)而反對(duì)、為了挑刺而挑刺，但監(jiān)督制約是一種更好地發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題的必要的途徑。正如1956年周恩來(lái)曾說(shuō)的：“政府應(yīng)該讓人民代表批評(píng)自己的錯(cuò)誤，承認(rèn)應(yīng)該承認(rèn)的錯(cuò)誤……資本主義國(guó)家的制度我們不能學(xué)，那是剝削階級(jí)專政的制度，但是，西方議會(huì)的某些形式和方法還是可以學(xué)的，這能夠使我們從不同方面來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。換句話說(shuō)，就是允許唱‘對(duì)臺(tái)戲’，當(dāng)然這是社會(huì)主義的‘戲’。”79《周恩來(lái)選集》（下卷），人民出版社1984年版，第208頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室主任宋銳早就撰文指出，如果在具體工作中過(guò)分強(qiáng)調(diào)目標(biāo)一致、一團(tuán)和氣，違憲違法的法規(guī)都由制定機(jī)關(guān)自行糾正，而不需要人大發(fā)揮監(jiān)督作用的話，憲法規(guī)定的備案審查機(jī)制就毫無(wú)意義了。80宋銳：《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查工作的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)人大》2004年第3期。

進(jìn)而，在討論黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)的問(wèn)題時(shí)，黨無(wú)疑要發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但“總攬”應(yīng)當(dāng)是在保證國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力獨(dú)立前提下的總攬，“協(xié)調(diào)”應(yīng)當(dāng)是在維護(hù)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)。董茂云教授指出，黨應(yīng)當(dāng)“支持和促進(jìn)各國(guó)家機(jī)關(guān)在憲法和法律框架下的分工和配合，既要避免基于長(zhǎng)期習(xí)慣而出現(xiàn)的權(quán)力不均衡，也要避免基于現(xiàn)實(shí)功利而出現(xiàn)的權(quán)力爭(zhēng)奪或責(zé)任推諉”；“應(yīng)當(dāng)支持各國(guó)家機(jī)關(guān)之間通過(guò)相互溝通解決公權(quán)力爭(zhēng)議，也要支持各國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制解決公權(quán)力爭(zhēng)議。”81董茂云：《黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要順應(yīng)依法執(zhí)政的要求》，載《政治與法律》2015年第3期。中國(guó)共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，實(shí)際上擔(dān)負(fù)著“憲法守護(hù)者”的重大職責(zé)使命。因此，黨要用好“憲治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，總攬維護(hù)憲法法律權(quán)威尊嚴(yán)、確保憲法法律有效實(shí)施這個(gè)全局，協(xié)調(diào)人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)，支持和保證全國(guó)人大常委會(huì)依照立法法、監(jiān)督法等規(guī)定全面運(yùn)用監(jiān)督方式，以不斷提高立法監(jiān)督“有錯(cuò)必糾”的執(zhí)行力和約束力，不斷增強(qiáng)工作監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性，這也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的題中之意。例如，黨中央在《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》中明確：“全國(guó)人大常委會(huì)視情況需要可以綜合運(yùn)用專題詢問(wèn)、質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查等方式，必要時(shí)可依法作出決議。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定期限內(nèi)，將執(zhí)行決議情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。”

（三）“和為貴”的有限性與監(jiān)督的剛性化

從文化的角度來(lái)看，我們需要認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)“和”文化的局限性。一方面，《論語(yǔ)》在講“禮之用，和為貴……小大由之”之后，緊接著還講了“小大由之，有所不行。知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也”。也就是說(shuō)，雖然要以和為貴，但如果不論大事小事都追求和諧，就有行不通的時(shí)候了。一味地為了和諧而和諧，而不以禮（制度）來(lái)節(jié)制和諧，也是不可行的。另一方面，正如孫隆基所指出的，“和為貴”這種放棄“對(duì)抗”的態(tài)度，卻往往造成“自我”的弱化。因?yàn)樽晕覚?quán)利（力）觀念的模糊，使堅(jiān)強(qiáng)的“自我”疆界無(wú)法建立起來(lái)。82［美］孫隆基：《中國(guó)文化的深層結(jié)構(gòu)》，中信出版社2015年版，第138頁(yè)。

關(guān)鍵在于，“和為貴”在國(guó)家生活、社會(huì)生活與私人生活中的適用程度應(yīng)當(dāng)是不同的。尤其是在國(guó)家生活中，憲法法律權(quán)威應(yīng)當(dāng)是第一位的，國(guó)家機(jī)關(guān)之間的“和睦相處”是第二位的，國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的“面子”應(yīng)當(dāng)服從于維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)這個(gè)最大的“面子”。國(guó)家機(jī)關(guān)之間講究溝通、不尚沖突，這固然是不錯(cuò)的，但在維護(hù)憲法法律權(quán)威這樣的大是大非問(wèn)題面前，“和諧”只能是手段而不能是目標(biāo)，可以是“常態(tài)”但不能成“固態(tài)”。周旺生教授早就指出，有效性原則是立法監(jiān)督的一項(xiàng)基本原則，而有效性依賴于監(jiān)督的強(qiáng)制性，要對(duì)違憲違法或喪失合理性的立法予以“強(qiáng)制性否定”。83參見(jiàn)周旺生主編：《立法學(xué)》（第二版），法律出版社2000年版，第434頁(yè)。肖揚(yáng)曾說(shuō)：“對(duì)一次違憲行為及時(shí)追究的重大意義要?jiǎng)龠^(guò)1000次對(duì)憲法條文的宣講價(jià)值。”84肖揚(yáng)：《依憲治國(guó)是破解中國(guó)難題的有效法寶》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年12月4日。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)要求：“人大監(jiān)督如果不嚴(yán)格、沒(méi)有力度，那就是缺位和失職。要切實(shí)擔(dān)負(fù)起法定監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)決糾正人大監(jiān)督工作中的‘粗、寬、松、軟’等情況，敢于動(dòng)真碰硬……要真正形成監(jiān)督的壓力，讓壓力轉(zhuǎn)化為有關(guān)方面改進(jìn)工作的動(dòng)力?！?5前引注78。

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的備案審査制度是以“溝通”和“協(xié)商”為主的共識(shí)型糾錯(cuò)模式，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)而達(dá)成共識(shí)雖不是啟動(dòng)撤銷程序的必要條件，但卻是充分條件。這種制度盡管存在一些問(wèn)題，但符合當(dāng)前國(guó)情。86參見(jiàn)李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。但是，且無(wú)論全國(guó)人大常委會(huì)與有關(guān)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)如何與全國(guó)人大常委會(huì)的憲定監(jiān)督機(jī)關(guān)地位相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，這種達(dá)成共識(shí)至少也存在一個(gè)時(shí)間上的及時(shí)性問(wèn)題。就立法監(jiān)督而言，長(zhǎng)期以來(lái)存在的制定機(jī)關(guān)怠于自行糾正、久拖不決的狀況很可能是制定機(jī)關(guān)對(duì)上位法權(quán)威不夠畏懼的一個(gè)重要因素，這致使備案審查制度的“一般預(yù)防”功能無(wú)法充分發(fā)揮，支持型監(jiān)督的初衷也被扭曲。在新時(shí)代，全國(guó)人大常委會(huì)或其審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地維護(hù)憲法法律權(quán)威和法制統(tǒng)一，理直氣壯地糾正違憲違法問(wèn)題，否則“有錯(cuò)必糾”的方針就會(huì)落空。2015年3月，立法法修正，在維持審查機(jī)關(guān)先讓制定機(jī)關(guān)自行糾正這一基本制度的基礎(chǔ)上，加大了對(duì)制定機(jī)關(guān)不作自行糾正時(shí)的處理力度，即規(guī)定：制定機(jī)關(guān)不予修改的，審查、研究機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)（原規(guī)定為“可以”）向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)（此處原規(guī)定為“決定是否提請(qǐng)”）常委會(huì)會(huì)議審議決定。因此，雖然柔性糾正（制定機(jī)關(guān)自行糾正）具有法律依據(jù)，但它僅僅是剛性糾正（撤銷）的前置環(huán)節(jié)，如果柔性糾正的手段不能很好實(shí)現(xiàn)有錯(cuò)必糾的話，那么，剛性的撤銷手段就必須及時(shí)跟進(jìn)。

除了撤銷法規(guī)尚處于“休眠”狀態(tài)之外，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等監(jiān)督法規(guī)定的人大監(jiān)督方式也極少啟用，但“完善人大監(jiān)督工作機(jī)制，首先是要用好用足監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式”。87前引注78?！氨緛?lái)，僅僅目標(biāo)具有價(jià)值，手段無(wú)所謂價(jià)值，將手段加以價(jià)值評(píng)判實(shí)際上是將目標(biāo)的價(jià)值性分解到了手段上?！?8柯華慶：《實(shí)效主義》，上海三聯(lián)書(shū)店2013年版，第4頁(yè)。如果不能很好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，則需要對(duì)手段進(jìn)行考量。總之，人大監(jiān)督朝著剛性方向發(fā)展是大勢(shì)所趨，人大行使監(jiān)督權(quán)不僅要“長(zhǎng)出牙齒”，而且這口“牙齒”還要越來(lái)越硬。新時(shí)代的政治法律文化養(yǎng)成需要正反兩方面的法治實(shí)踐來(lái)積累，人大監(jiān)督方式方法的柔與剛、軟與硬都是必要的。

（四）通過(guò)若干具體制度推動(dòng)剛性監(jiān)督

首先，需要進(jìn)一步細(xì)化督促糾正的程序性規(guī)則。因?yàn)橹挥忻鞔_了人大對(duì)制定機(jī)關(guān)的督促程序，才能使啟動(dòng)撤銷權(quán)具有剛性約束。據(jù)報(bào)道，2018年2月8日，全國(guó)人大常委會(huì)首次向有關(guān)地方人大常委會(huì)發(fā)出糾正違法文件的“督辦函”，分別督促有關(guān)地方修改審計(jì)條例、計(jì)生條例，廢止地方著名商標(biāo)條例。全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹在接受記者采訪時(shí)表示：“如果在督辦函限期內(nèi)還不糾正的，后面還有實(shí)地督查、約談，或者由全國(guó)人大常委會(huì)動(dòng)用撤銷權(quán)，對(duì)違法文件進(jìn)行撤銷?！眻?bào)道未披露督辦函給出的限期具體是多長(zhǎng)。89程姝雯、王秀中：《全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)違法文件發(fā)出糾正“督辦函” 合憲性審查已箭在弦上》，載《南方都市報(bào)》2018年3月1日。那么，第一，這個(gè)“督辦函”應(yīng)于何時(shí)發(fā)出？《立法法》第100條規(guī)定，制定機(jī)關(guān)在收到書(shū)面審查意見(jiàn)之后，應(yīng)于2個(gè)月內(nèi)提出是否修改的依據(jù)并作反饋。是否參照黨政機(jī)關(guān)的督辦工作制度，督辦函應(yīng)于作出書(shū)面審查意見(jiàn)的同時(shí)或稍后即發(fā)出？（如是，則督辦的首次期限就是《立法法》規(guī)定的2個(gè)月，一般按60日計(jì)算。）第二，這2個(gè)月到期后，制定機(jī)關(guān)未作反饋的，是否就可以視為制定機(jī)關(guān)認(rèn)為不必修改，則審查機(jī)構(gòu)不必再行溝通協(xié)商，而應(yīng)提出撤銷議案、建議，或者再次督辦？如果再次督辦，應(yīng)確定多長(zhǎng)時(shí)間的辦理期限？第三，制定機(jī)關(guān)雖然按期反饋了意見(jiàn)，但并不認(rèn)可審查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，對(duì)此，是不是可以再設(shè)置1個(gè)月或者2個(gè)月的溝通協(xié)商（某種意義上也是督辦）期限，到期之后，制定機(jī)關(guān)仍認(rèn)為不必修改的，則審查機(jī)構(gòu)應(yīng)提出撤銷議案、建議？類似這些問(wèn)題，建議全國(guó)人大常委會(huì)在制定“備案審查工作規(guī)定”時(shí)予以考慮。90據(jù)報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面正在研究起草“備案審查工作規(guī)定”。參見(jiàn)朱寧寧：《聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問(wèn)題》，載《法制日?qǐng)?bào)》2018年10月16日。

其次，探索對(duì)個(gè)別或者部分條款進(jìn)行撤銷。難以輕易行使撤銷權(quán)可能還有一個(gè)原因是，存在違憲或違法問(wèn)題的一般只是法規(guī)中的個(gè)別條款或者部分條款，而非整部法規(guī)。如果撤銷該法規(guī)，將導(dǎo)致在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)“無(wú)法規(guī)可依”的問(wèn)題。并且，因個(gè)別或部分條款而撤銷整部法規(guī)，制定機(jī)關(guān)又得重新立法，哪怕是將原法規(guī)中合憲合法的內(nèi)容一字不改照搬過(guò)來(lái)，也是一種立法資源的耗費(fèi)。因此，人大對(duì)于撤銷權(quán)的行使就顯得特別慎重。對(duì)此問(wèn)題，可以采取僅對(duì)法規(guī)中的個(gè)別或部分條款作出撤銷決定的方式。這樣做，既可以解決上述問(wèn)題，又彰顯了立法監(jiān)督的權(quán)威，而且也是符合憲法法律的做法。因?yàn)閼椃?、立法法雖然規(guī)定的是撤銷“法規(guī)”，但對(duì)“法規(guī)”可以作出限縮解釋，即不是指整部法規(guī)，而是指法規(guī)中的同憲法、法律相抵觸的那些條款。

最后，加強(qiáng)監(jiān)督信息公開(kāi)?！侗O(jiān)督法》第7條明確規(guī)定了監(jiān)督公開(kāi)的原則。2015年修改《立法法》時(shí)在第5條增加規(guī)定“立法公開(kāi)”；同時(shí)還新增規(guī)定，法規(guī)審查機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向社會(huì)公開(kāi)（第101條）。就立法監(jiān)督而言，建議全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)一步加大備案審查信息公開(kāi)力度，91十二屆全國(guó)人大期間，備案審查信息公開(kāi)工作呈現(xiàn)出從數(shù)據(jù)到案例的加快推進(jìn)態(tài)勢(shì)。一是通過(guò)常委會(huì)工作報(bào)告來(lái)公布法規(guī)審查的數(shù)據(jù)已成常態(tài)，并且公布數(shù)據(jù)漸趨細(xì)化。二是公布典型案例。三是法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)人多次接受不同媒體采訪，介紹備案審查工作情況，以及將要開(kāi)展的工作思路和舉措。包括但不限于：第一，審查規(guī)則公開(kāi)。2014年《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》、2016年《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》等規(guī)范性文件，都應(yīng)考慮向社會(huì)公開(kāi)，以便公眾更好地參與和監(jiān)督。第二，審查結(jié)果公開(kāi)。凡屬違憲的法規(guī)及其處理情況，應(yīng)一律向社會(huì)公開(kāi)；對(duì)于違法的法規(guī)，可以根據(jù)社會(huì)關(guān)注度、違法性程度、數(shù)量等情況，先選擇部分典型案例進(jìn)行公開(kāi)，逐步過(guò)渡到全部公開(kāi)；對(duì)于爭(zhēng)議較大，但經(jīng)審查認(rèn)為不構(gòu)成違憲違法的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)說(shuō)明理由，以更好地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。第三，審查中的重要情況公開(kāi)。例如，制定機(jī)關(guān)拖延推諉的，視情況予以曝光；又如，審查過(guò)程中開(kāi)展專家咨詢、聽(tīng)證會(huì)等情況，一般都應(yīng)公開(kāi)。強(qiáng)化監(jiān)督公開(kāi)，有利于形成警示和威懾，有利于增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，有利于贏得民心。