胡玉文

摘? 要：國(guó)企背景的城投公司，既面臨著國(guó)企改革的大背景、大環(huán)境，又面臨著城投公司去平臺(tái)、去融資職能的小環(huán)境。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)要想真正地成長(zhǎng)為一家具有現(xiàn)代化運(yùn)作機(jī)構(gòu)、能力的企業(yè)，要切實(shí)提高自身的經(jīng)營(yíng)、管理能力。比如，在企業(yè)中推行全面預(yù)算制度，使城投公司真正適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作，向管理要效益。但城投公司有著自身獨(dú)特的歷史背景，在國(guó)企實(shí)行真正的全面預(yù)算還面臨著一系列的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的闡述，并對(duì)如何解決這些問(wèn)題提出自己的一些建議。

關(guān)鍵詞：城投改革;全面預(yù)算管理;績(jī)效考評(píng)

一、城投公司實(shí)行全面預(yù)算管理的背景和意義

自從十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)企改革發(fā)生了重大變化，新頒布的《中共中央關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著新一輪國(guó)企改革拉開了序幕。這輪改革的主要目的是改革國(guó)有企業(yè)盈利能力低和運(yùn)營(yíng)效率低的問(wèn)題。從九十年代起的近二十年里，城投公司擔(dān)負(fù)起了地方政府融資功能，為城市建設(shè)的迅速發(fā)展起到了積極作用，但是，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)內(nèi)部的管理、監(jiān)督機(jī)制不到位，很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。根據(jù)2014年5月20日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中明確指出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”等要求，城投公司將迎來(lái)一場(chǎng)變革：它們將不再是政府的融資平臺(tái)，不再允許為政府融資，而是將變?yōu)槠髽I(yè)。

在實(shí)際轉(zhuǎn)型過(guò)程中，企業(yè)面臨兩種選擇：一是成為綜合性的集團(tuán)企業(yè);二是成為單純的政府工程承接單位。城投公司在整合的過(guò)程中，往往會(huì)得到政府的大力支持，根據(jù)集團(tuán)性質(zhì)，把具有經(jīng)營(yíng)性、能為企業(yè)帶來(lái)現(xiàn)金流量的單位整合進(jìn)入公司，壯大公司規(guī)模，為轉(zhuǎn)型升級(jí)邁出堅(jiān)實(shí)的一步。但同時(shí)，公司也面臨著管理能力即經(jīng)營(yíng)能力、財(cái)務(wù)管控能力、人力資源合理開發(fā)、利用等多方面的提升問(wèn)題。在此前提下，實(shí)行全面預(yù)算迫在眉捷。通過(guò)該制度的實(shí)行，可以起到內(nèi)部效益全面提升的效果。但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，肯定會(huì)碰到一些問(wèn)題。

二、城投公司全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（1）對(duì)全面預(yù)算缺乏深刻認(rèn)識(shí)

全面預(yù)算的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，想要達(dá)到實(shí)行全面預(yù)算的效果，需要對(duì)“全面”有真正地理解，使它區(qū)別于傳統(tǒng)思路固有下的預(yù)算的概念。所謂“全面”體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.全員參與。即上至最高負(fù)責(zé)人，下至各部門負(fù)責(zé)人，各崗位員工都必須參與預(yù)算編制與實(shí)施。

2.業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋。包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)、投資、財(cái)務(wù)等各項(xiàng)活動(dòng)，以及人、財(cái)、物各個(gè)方面。

3.管理流程全程跟蹤。即體現(xiàn)在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中、和事后都必須納入預(yù)算管理。

但在實(shí)際推行過(guò)程中，部分領(lǐng)導(dǎo)及編制人員還是將全面預(yù)算等同于傳統(tǒng)預(yù)算，將預(yù)算編制任務(wù)簡(jiǎn)單地分派到財(cái)務(wù)部門，讓財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編報(bào)、匯總。雖然，財(cái)務(wù)人員工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，但是，由于財(cái)務(wù)崗位系公司的職能部門，缺乏超脫的地位，對(duì)公司戰(zhàn)略的理解和把控缺少前瞻性、同時(shí)由于各業(yè)務(wù)部門參與度不足，對(duì)指標(biāo)理解常態(tài)化等，導(dǎo)致預(yù)算的數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確反映公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

（2）沒有建立完善的全面預(yù)算專門機(jī)構(gòu)

在推進(jìn)全面預(yù)算的過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)該建立健全全面預(yù)算專門機(jī)構(gòu)，比如成立全面預(yù)算管理委員會(huì)等。

設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)有以下作用：1、職責(zé)明確。委員會(huì)從層次上來(lái)說(shuō)隸屬于董事會(huì)，地位比較超脫，相對(duì)于財(cái)務(wù)部門更具有號(hào)召力;2、委員會(huì)主任一般由公司主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，小組成員由各部門負(fù)責(zé)人或下屬公司法定代表人組成，這樣的結(jié)構(gòu)會(huì)讓全面預(yù)算從框架上來(lái)看就基本覆蓋了全部，為預(yù)算真正觸伸到全面業(yè)務(wù)打下了基礎(chǔ)。

雖然，在全面預(yù)算管理制度的制定中明確設(shè)定了預(yù)算專門機(jī)構(gòu)及其職能，但是國(guó)有企業(yè)尚處于轉(zhuǎn)型階段，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，各方面工作千頭萬(wàn)緒，并且由于諸多原因，企業(yè)缺乏可用的專業(yè)人才，因此沒有建立完善的全面專門機(jī)構(gòu)。

（3）全面預(yù)算制度與績(jī)效考核缺乏有機(jī)結(jié)合

想要把全面預(yù)算管理真正落到實(shí)處，必須要有一個(gè)公正、規(guī)范、合理的績(jī)效考核機(jī)制作保障。該體系包括獎(jiǎng)懲和考核評(píng)價(jià)兩部分。但是，多年來(lái)，城投公司的核心人員絕大多數(shù)來(lái)自于政府部門，公司的管理體系和方式，也具有濃厚的政府色彩，對(duì)于業(yè)績(jī)的考核，往往由國(guó)有資產(chǎn)管理部門出面，更多的關(guān)注于融資資金的到位、項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、社會(huì)效益的產(chǎn)出等指標(biāo)，對(duì)于公司的運(yùn)營(yíng)效益、員工的訴求關(guān)注較少。

（4）預(yù)算編制粗糙，缺乏實(shí)質(zhì)性指標(biāo)控制

在全面預(yù)算編制過(guò)程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)層級(jí)單位，包括各業(yè)務(wù)部門，各下屬公司編制的預(yù)算過(guò)于簡(jiǎn)單、粗糙。究其原因，主要是因?yàn)楦鲗蛹?jí)單位對(duì)全面預(yù)算缺乏足夠的重視。如果說(shuō)全面預(yù)算管理是一項(xiàng)涉及整個(gè)企業(yè)的全局性、系統(tǒng)性和綜合性的管理活動(dòng)，是全局性的系統(tǒng)工程，是典型的“一把手”工程，那么各部門、各下屬公司的全面預(yù)算管理則是本部門、本公司的“一把手”工程，同樣需要在編制的過(guò)程中提到本層級(jí)戰(zhàn)略高度進(jìn)行編制，而不是作為普通的一項(xiàng)日常工作，交給員工進(jìn)行粗略的估計(jì)，沒有具體的指標(biāo)設(shè)置，沒有將未來(lái)年度的預(yù)算通過(guò)實(shí)質(zhì)性的指標(biāo)進(jìn)行分解、量化，導(dǎo)致本層級(jí)的預(yù)算粗略，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)的預(yù)算編制缺乏依據(jù)。

（5）編制方法單一，缺乏多樣性

全面預(yù)算通常由業(yè)務(wù)預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算三部分組成。在全面預(yù)算編制實(shí)施初期，企業(yè)很容易將全面預(yù)算等同于財(cái)務(wù)預(yù)算。在編制的方法上更多地采用增量預(yù)算法。增量預(yù)算是以上一年度的預(yù)算為起點(diǎn)，根據(jù)銷售額和運(yùn)營(yíng)環(huán)境的預(yù)計(jì)變化，自上而下或自下而上地調(diào)整上一年度中的各項(xiàng)項(xiàng)目。增量預(yù)算雖然編制簡(jiǎn)單，省時(shí)省力，但是會(huì)使預(yù)算的規(guī)模逐步增大，造成松馳及資源浪費(fèi)。而且編制預(yù)算的方法有很多，如定期預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法，作業(yè)基礎(chǔ)預(yù)算法等等，各層級(jí)應(yīng)對(duì)自身的業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的分析、結(jié)合外部的經(jīng)濟(jì)狀況等各種因素，選擇合適的編制方法進(jìn)行預(yù)算編制，使預(yù)算編制更合理、更全面。

三、全面預(yù)算管理相關(guān)工作建議

（1）創(chuàng)建全面預(yù)算的良好氛圍

在推進(jìn)全面預(yù)算的過(guò)程中，一些企業(yè)存在認(rèn)識(shí)上的偏差，認(rèn)為預(yù)算是行政、事業(yè)單位的事情。長(zhǎng)期以來(lái)，城投類的國(guó)有企業(yè)雖然是法人單位，但其經(jīng)營(yíng)決策和運(yùn)作受制于地方政府，法人治理結(jié)構(gòu)及投資決策制度形同虛設(shè)，導(dǎo)致主體定位不明確，企業(yè)更多的是努力配合政府完成政府目標(biāo)，在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上缺乏動(dòng)力。在此背景下，對(duì)全面預(yù)算的建立缺乏實(shí)施的基礎(chǔ)。但是，在如今轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下，企業(yè)要想生存、發(fā)展，除了積極向外拓展經(jīng)營(yíng)范圍，依靠資源、規(guī)模、技術(shù)的優(yōu)勢(shì)以外，更要積極向內(nèi)即提升管理要效益，使企業(yè)實(shí)行全面升級(jí)，真正做大做強(qiáng)。在這方面，除了企業(yè)自覺提升以外，也要主管部門做好宣傳、引導(dǎo)，使全面預(yù)算的概念深入人心。

（2）建立真正的全面預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

為了順利開展全面預(yù)算，企業(yè)應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。承擔(dān)的職能主要有：一是制定頒布全面管理制度，組織、編制綜合平衡預(yù)算方案;二是根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，擬訂目標(biāo)，并確定目標(biāo)分解方案，預(yù)算編制方案和程序;三是下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的正式年度計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決和執(zhí)行中的重大問(wèn)題;四是審議調(diào)整方案，依據(jù)授權(quán)進(jìn)行審批;五是審議考核和獎(jiǎng)懲方案，對(duì)全面預(yù)算總的執(zhí)行情況進(jìn)行考核;六是其他全面預(yù)算管理事宜。

同時(shí)，設(shè)立管理委員會(huì)，一般由企業(yè)負(fù)責(zé)人任主任，總會(huì)計(jì)師任副主任，其成員一般還包括各副總經(jīng)理、主要職能部門（財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略發(fā)展、生產(chǎn)、銷售、投資、人力資源等部門）負(fù)責(zé)人等。通過(guò)這個(gè)架構(gòu)，使預(yù)算的觸角深入到企業(yè)的各個(gè)角落，取得各個(gè)條線的第一手資料，使得編報(bào)的預(yù)算更穩(wěn)健，更具有可信度。真正體現(xiàn)了“全面”背景下預(yù)算的覆蓋，帶動(dòng)公司的各個(gè)業(yè)務(wù)納入到預(yù)算中來(lái)。

（3）建立真正與企業(yè)預(yù)算掛鉤的績(jī)效考評(píng)制度

為了全面預(yù)算真正“落地生根”，讓員工自覺參與到預(yù)算中來(lái)，在實(shí)踐中，建議把員工工資分為基本工資與績(jī)效工資基本框架。讓企業(yè)、員工在全面預(yù)算中獲得實(shí)實(shí)在在的好處，讓事權(quán)與財(cái)權(quán)相融合。但在實(shí)際操作過(guò)程中，考核的權(quán)限、工資薪酬的設(shè)定往往設(shè)在政府主管部門，母公司缺乏對(duì)下屬公司考核職責(zé)，并且，在行政事業(yè)單位編制預(yù)算是一項(xiàng)非常普遍的事情，如今已向績(jī)效邁進(jìn)。但在國(guó)有企業(yè)，往往沒有這方面的硬性指標(biāo)。僅僅是對(duì)某些可控費(fèi)用作一些指標(biāo)量化，但是這僅僅是全面預(yù)算的一部分，如何使國(guó)有企業(yè)預(yù)算的編制像行政事業(yè)單位預(yù)算編制一樣深入人心，形成共識(shí)，除了企業(yè)內(nèi)在的不斷努力之外，還要有大的環(huán)境作支撐，取得政府部門，如財(cái)政、國(guó)資的大力支持等。

（4）制定切實(shí)可行的指標(biāo)，利于預(yù)算的全面推進(jìn)

預(yù)算是在戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)測(cè)、決策的基礎(chǔ)上，以數(shù)量和金額的形式反映的特定期間的具體行動(dòng)計(jì)劃。根據(jù)這個(gè)表述，我們應(yīng)該將各層級(jí)的業(yè)務(wù)用數(shù)量和金額進(jìn)行細(xì)化，在平時(shí)，把這個(gè)作為行動(dòng)的準(zhǔn)繩，使具體行動(dòng)計(jì)劃看得見、摸得著;在年度考核的時(shí)侯，又可以作為考核的指標(biāo)。對(duì)照這些指標(biāo)的完成情況，予以獎(jiǎng)懲。提高工作的可控性和明晰性。促使預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（5）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高國(guó)企員工的整體素質(zhì)

全面預(yù)算的順利推行和有效實(shí)施，需要一個(gè)良好的基礎(chǔ)環(huán)境。上至頂層的領(lǐng)導(dǎo)，下至一線員工，需要全面參與，積極配合。這一系列的工作，都離不開一支高素質(zhì)的員工隊(duì)伍。人才隊(duì)伍建設(shè)是企業(yè)可持續(xù)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵。在實(shí)際工作中，可以采取以下措施：

1.加強(qiáng)培訓(xùn)。企業(yè)可以制訂完善的培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)企業(yè)急需人才進(jìn)行突擊培訓(xùn)，快速適應(yīng)企業(yè)某方面的人才需求。

2.做好職業(yè)規(guī)劃，建立職業(yè)管理體系。培訓(xùn)可以解決企業(yè)短期對(duì)人才的需求，而職業(yè)規(guī)劃則是全面規(guī)范科學(xué)量化企業(yè)人才的管理辦法，只有這樣，才能真正形成企業(yè)人才素養(yǎng)長(zhǎng)久、持續(xù)健康地發(fā)展。

3.引入第三方為企業(yè)全面預(yù)算的推進(jìn)進(jìn)行指導(dǎo)，使全面預(yù)算順利實(shí)施的同

四、結(jié)束語(yǔ)

在全面深化國(guó)企改革的背景下，城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的必然要求。雖然在改革的過(guò)程中，會(huì)遇到很多的問(wèn)題，但是，只要我們有堅(jiān)定的信念和勇氣，借助已有的資源優(yōu)勢(shì)及多年來(lái)在進(jìn)行城市建設(shè)過(guò)程中所累積的各種經(jīng)驗(yàn)，深刻理解《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等文件精神，順勢(shì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為地方性國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體，城投公司一定會(huì)有更加輝煌的明天。

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