摘 要：生態(tài)文明建設績效考評體系是生態(tài)文明制度建設的重要方面。建立并完善生態(tài)文明建設績效考評體系，需要理性辨析為什么考評、誰來考評、考評什么、怎樣考評、何時考評、考評結(jié)果如何運用以及如何優(yōu)化考評環(huán)境等問題。文章在理性辨析的基礎上，分別回答了構建科學合理的考評目的、考評主體、考評指標、考評方法、考評周期、考評結(jié)果的路徑選擇，為踐行綠色發(fā)展理念、推動生態(tài)文明制度建設提供理論與實踐層面的參考建議。

關鍵詞：生態(tài)文明建設 績效考評 理性辨析

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-033-02

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局的一根重要支柱，也是堅持綠色發(fā)展的必由之路。生態(tài)文明建設的成效，需要科學、高效、實用的績效考評體系來測評?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見（2015年4月25日）》強調(diào)指出“健全政績考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制?！彪S后，中共中央、國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，方案明確指出要“完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度?！碧貏e是黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并將綠色發(fā)展作為關系我國發(fā)展全局的一個重要理念，這為建立與完善生態(tài)文明建設績效考評體系指明了方向。生態(tài)文明建設績效考評體系，主要由考評目的、考評主體、考評指標、考評方法、考評周期、考評結(jié)果等考評環(huán)節(jié)構成，分別對應回答“為什么考、誰來考、考什么、怎樣考、何時考、考評結(jié)果如何運用”等問題。本文從理論與實踐兩個層面，對生態(tài)文明建設績效考評體系關涉的幾個問題，進行理性辨析。

一、為什么考：對考評目的的理性辨析

生態(tài)文明建設績效考評目的主要解決“為什么考評”問題，是貫徹整個考評過程的終極性宗旨與方針，這需要準確把握認可導向與認責導向的目的辯證關系。生態(tài)文明績效考評方案的實施主體，都希望參與其中的被考評對象能夠按照實施主體的自身意志，實現(xiàn)生態(tài)文明建設的各項考評指標。而被考評對象，也希望得到考評實施主體的肯定與認可。考評實施主體的提高績效要求與被考評對象的獲得認可要求在生態(tài)文明建設考評中形成一種穩(wěn)定的心理契約。以認可導向來設計的生態(tài)文明建設績效考評體系，能夠?qū)崿F(xiàn)績效計劃決策民主、績效實施執(zhí)行有力、績效過程真實透明、績效結(jié)果運用良好。而以認責導向來設計的生態(tài)文明建設績效考評體系，側(cè)重于目標結(jié)果無法實現(xiàn)后的嚴厲處罰，處處設置高壓線，無時不戴緊箍咒。無所不在的一票否決，最終只能扼殺被考評對象的工作積極性，因為在考核周期內(nèi)完成績效目標，變成不可能完成的任務。當面臨強大考評壓力時，被考評對象要么弄虛作假，要么消極應對。因此，生態(tài)文明建設績效考評體系應更多體現(xiàn)認可被考評對象的作用，認責只是手段，認可才是目的，激勵被考評對象完成績效任務才是整個績效考評體系追求的目標。

二、誰來考：對考評主體的理性辨析

生態(tài)文明建設效果好不好，關鍵要讓人民群眾說了算，要把人民滿意不滿意，人民答應不答應，作為衡量一切工作的標準。生態(tài)文明建設績效考評主體的選擇，在實踐中形成的普遍共識就是實行360度多方協(xié)同評價，形成政府、企業(yè)、公眾共評的考評主體系統(tǒng)，尤其是要擴大人民群眾在生態(tài)文明建設考評中的發(fā)言權，增加人民群眾考評主體的話語權重。將人民群眾作為重要的生態(tài)文明建設考評主體之一，在政治價值導向?qū)用婧翢o疑問是正確的。但要落實到實踐操作層面，就必須將抽象的群眾主體細化為某個參加考評的群眾個體。選擇誰評、評價何人、評價什么三者要信息對稱一致。如果只是在某個行政區(qū)域內(nèi)隨機抽取群眾考評個體，很可能導致評估失實甚至失敗。因為任何作為評估主體的群眾個人，都是具有主觀能動性的個體。由于受到考核對象信息公開程度的影響，再加上群眾個體不同的社會心理誤差及感情利益等因素，經(jīng)常出現(xiàn)群眾評估主體的滿意度與生態(tài)文明建設工作不一致的情況。在一個分值波動相對較小的區(qū)間內(nèi)，甚至可能會出現(xiàn)群眾滿意度上升，而生態(tài)文明建設水平下降，或者群眾滿意度下降，而生態(tài)文明建設水平上升的背離現(xiàn)象。因此，在選擇生態(tài)文明建設績效考評主體的時候，既要通過良好的制度設計，充分保障和尊重人民群眾表達意見的權利，也要提高群眾考評主體評估意見的準確性與客觀性。要擴大人民群眾考評主體的參與渠道，強化生態(tài)文明建設政務信息公開，建設并完善生態(tài)文明定期新聞通報制度，切實落實人民群眾在生態(tài)文明建設績效考評中的知情權與監(jiān)督權。讓人民群眾考評主體評價自身可評、能評之事。

三、考什么：對考評指標的理性辨析

生態(tài)文明建設績效考評指標，是整個考評體系的重中之重，是衡量生態(tài)文明建設水平的重要內(nèi)容。完善考評指標設計，需要辯證考慮共性指標與個性指標的關系問題。在實踐操作中，經(jīng)常出現(xiàn)生態(tài)文明建設績效考評適用同一套指標體系，結(jié)果造成“考核一刀切，一件衣服大家套”的現(xiàn)象，評估結(jié)果不能準確反映被考評對象的真實績效，被考評對象對此也多有怨言。事實上，由于每個被考評對象的自然環(huán)境、地理位置、生態(tài)稟賦、人口數(shù)量、工業(yè)基礎、經(jīng)濟發(fā)展水平等諸多因素的不同，“一刀切式”的考評指標不適用該地區(qū)的現(xiàn)實生態(tài)文明建設狀況。當然，完全針對每個被考評對象的自身特點來設計獨具地區(qū)特點的生態(tài)文明建設考評指標體系，既無必要，也不可能。否則，將會大大增強考評過程的復雜性，增加考評成本，顛倒考評手段與目的。一套科學完整的生態(tài)文明建設績效考評指標體系，要做到考核指標有區(qū)別、權重有差異，共性指標全覆蓋、個性指標顯特色，在共性指標與個性指標之間達成平衡。

四、怎樣考：對考評方法的理性辨析

各種生態(tài)文明建設績效考評方法，基本上都可歸類到定性測評與定量測評兩種根本方法中去。定性測評方法是基于個人認知、經(jīng)驗、態(tài)度、主觀感受等手段，采用模糊測量工具進行綜合價值判斷。其優(yōu)點是綜合性、可比性較強，能夠體現(xiàn)考評體系的價值導向；其缺點是標準不統(tǒng)一，主觀影響因素多，需要管理過程的事實證據(jù)佐證。如生態(tài)文明建設績效考評中的滿意度指標。定量測評方法采用精確測量工具，通過觀察、記錄、統(tǒng)計就可以確定成績與效果，適用于機械判斷和事實判斷。其優(yōu)點是人為主觀因素少，標準統(tǒng)一，易于操作；缺點是容易產(chǎn)生數(shù)字造假，考評對象真實績效的質(zhì)量結(jié)構難以比較，不容易診斷問題原因?？梢钥闯?，在生態(tài)文明建設績效考評體系中，完全采用定性測評或者定量測評，都無法準確呈現(xiàn)被考評對象的真實績效水平。正確的方法應該是將生態(tài)文明建設績效考評的定量方法與定性方法融合在一套考評體系中，根據(jù)考評指標的主客觀性質(zhì)程度差異，相輔相成地融合定性與定量兩種方法。如果某考評指標側(cè)重量化統(tǒng)計，則該指標考核方法就應以定量為主，同時輔以定性方法。如果某考評指標側(cè)重主觀感受，則該指標考核方法就應以定性為主，同時輔以定量方法。定性與定量測評方法辯證統(tǒng)一使用，才能客觀、真實、準確地評價出地方政府的生態(tài)文明建設水平。

五、何時考：對考評周期的理性辨析

生態(tài)文明建設績效考評，需要一個合理的考評周期。事實上，考評周期的長與短，能夠直接影響被考評對象的行為選擇。如果考評周期過短，被考評對象的真實業(yè)績就無法展現(xiàn)，特別是在壓力型的考評體制中，就容易產(chǎn)生許多急功近利的短期政績沖動行為。如果考評周期過長，被考評對象的工作關注度就容易發(fā)生偏移，造成管理資源的浪費與任務目標的分散、扭曲。很顯然，建設生態(tài)文明，實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)恢復等綠色發(fā)展目標，無疑將是一個逐步改善的過程，往往需要較長的時間。與此相適應，生態(tài)文明建設績效考評周期必然也是一個跨當期、跨年度的考評周期循環(huán)，這樣才能體現(xiàn)被考評對象的生態(tài)文明建設的真實績效。然而，生態(tài)文明建設績效考評周期的實際客觀要求，與當前黨政領導干部任期存在不同步的問題比較突出。部分主要黨政領導干部任期較短、調(diào)任頻繁，難以準確、有效地考核出領導干部任期內(nèi)生態(tài)文明建設績效。而且在一個較短的考核周期內(nèi)，容易助長好大喜功、急功近利的政績觀。當然，如果生態(tài)文明建設績效考評周期大于領導干部任期，則容易導致被考評對象失去對生態(tài)文明建設當期目標的關注。實踐中，要恰當解決這一難題，則需綜合考慮領導干部任期與生態(tài)文明建設考評周期的大致重合，實行領導干部自然資源消耗離任審計，完善領導干部生態(tài)文明建設責任追究機制，使主要黨政領導干部在一個合理的考評周期內(nèi)穩(wěn)定其生態(tài)文明建設績效預期。

六、結(jié)果如何運用：對考評結(jié)果運用的理性辨析

生態(tài)文明建設績效考評的服務目的是多重的，其考評結(jié)果運用也應該有多種形式。如用于領導干部獎懲選拔的依據(jù)，或用于人民群眾評價政府的政務信息。但在實踐中，生態(tài)文明建設績效考評結(jié)果的運用容易滑向兩個極端：一是將考評結(jié)果束之高閣、高高掛起，與領導干部選拔、任用、獎懲脫鉤，也與人民群眾的生態(tài)文明績效信息需求無關。二是將考評結(jié)果作為被考評對象選拔任用獎懲的主要依據(jù)甚至是唯一依據(jù)，高舉一票否決與末尾淘汰的處罰大棒。前種情形容易導致生態(tài)文明建設績效考評的形式化、走過場。后種情形則容易導致被考評對象的不公平感與抵觸情緒，甚至故意弄虛作假，以應付考評。無論是將考評結(jié)果作為形式化工作處置還是作為嚴格獎懲的依據(jù)，這實際上都是對生態(tài)文明建設績效考評結(jié)果運用的嚴重誤讀。生態(tài)文明建設績效考評結(jié)果，應運用到幫助被考評對象發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題，查找原因，并指出改進問題的建議與對策，甚至提供資源，幫助被考核對象一起成長與發(fā)展。生態(tài)文明建設績效考評結(jié)果的運用，應該是鼓勵成功、寬容失敗，通過將績效較差的地區(qū)與部門作為幫扶對象，可以有效避免生態(tài)文明建設績效行為的變異及形式化等問題，最終實現(xiàn)先進與落后一起進步。

[基金項目：本文是江西省社會科學規(guī)劃項目“生態(tài)文明建設框架下的政府績效評估體系研究”（項目編號：13GL40）的階段性成果。]

參考文獻：

[1] 中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見[N].光明日報，2015.5.6（1）

[2] 中共中央國務院.《生態(tài)文明體制改革總體方案》[EB].中國政府網(wǎng)2015.9.11.http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201509/t20150923_1472456.htm

（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部 江西南昌 330003）

（作者簡介：凌學武，中共江西省委黨校公共管理學教研部副教授，主要從事政府績效管理、馬克思主義管理哲學研究。）

（責編：賈偉）