文／李珍

李珍經(jīng)濟學博士，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國醫(yī)學促進會健康保障分會會長，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》立法咨詢專家。主持過國家自然基金、國家社會科學基金、教育部人文社會科學基金等科研項目二十余項，代表作為《社會保障理論》第一、二、三、四版。

2019年4月1日，國務院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》。關(guān)于養(yǎng)老保險，核心內(nèi)容一是降低費率、二是縮小費基。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例2016年曾經(jīng)下降了1個百分點，各地方今年可以再降3個百分點，這樣單位繳費比例就從原來的20%降至16%；而繳費基數(shù)則由過去依據(jù)各統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位加權(quán)計算的全口徑就業(yè)人員平均工資，核定繳費基數(shù)上下限，使繳費基數(shù)降低。個體工商戶和靈活就業(yè)人員可在本省平均工資60%—300%之間自愿選擇繳費基數(shù)。

在中國，民營經(jīng)濟吸收了80%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，吸納了70%的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，新增就業(yè)的90%在民營經(jīng)濟部門。按規(guī)模分，90%的民營企業(yè)是中小微企業(yè)。社會保險尤其是其中的養(yǎng)老保險繳費對勞動力密集型的中小微企業(yè)和多數(shù)靈活就業(yè)人員及自雇者是一個沉重的負擔。1999年有學者曾在《經(jīng)濟評論》上發(fā)文《減輕企業(yè)社會保險負擔與提高企業(yè)競爭力》，“在其他因素一定時，企業(yè)社會保險繳費增加則勞動力成本提高,企業(yè)利潤降低,這時或者是資本排擠勞動，以機器代替勞動，或者資本干脆退出市場，關(guān)門了事，結(jié)果是經(jīng)濟和就業(yè)受損。”這是描述20年前的情形，不幸的是2018年重演了當年的情形。近年經(jīng)濟下行，中小微企業(yè)對稅費較之前更加敏感。

養(yǎng)老保險降費率縮費基是減輕稅負整體計劃的一部分，是給市場一個強烈的信號——政府決心激發(fā)市場活力。在經(jīng)濟下行、就業(yè)壓力巨大的情況下，政府將就業(yè)放在優(yōu)先地位，這是非常正確的。就業(yè)是最大的福利，沒有就業(yè)就沒有收入，家庭就會陷入困頓；沒有就業(yè)也就不會有附著于就業(yè)之上的社會保險。就業(yè)是“皮”，社會保險是“毛”，“皮之不存，毛將焉附？”穩(wěn)經(jīng)濟穩(wěn)就業(yè)就是“保福利”“護保險”。

以1997年國務院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》作為標志，職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)歷了22年的發(fā)展。在2012年之前的十幾年里，因為人口紅利和國際貿(mào)易的擴張，中國經(jīng)濟持續(xù)以兩位數(shù)增長，職工基本養(yǎng)老保險也是在這種樂觀背景下發(fā)展成長的；而當下的情形發(fā)生了變化，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)內(nèi)部的就業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本的變化，經(jīng)濟增長速度已然放緩了。我們需要靜下來檢視一下，養(yǎng)老保險體制和運行中發(fā)生了什么，以至于政府不得不在此時大幅降費率、縮費基。

22年的歷史邏輯大體可以描述為，因為養(yǎng)老保險制度承擔了計劃經(jīng)濟體制向市場體制轉(zhuǎn)型的部分成本和勞動保險向部分積累的社會保險的轉(zhuǎn)制成本，所以從一開始制度的費率就很高且收支緊張。2005年后擴大覆蓋面，不但微型企業(yè)要參保，還另設了一個低費率覆蓋自雇者和靈活就業(yè)人口。比如江西南部一個城市職工養(yǎng)老保險參保人中，職工只有40%稍多，其余40%多的是靈活就業(yè)人員，11%是失地農(nóng)民，后兩部分人員都會以最低費率、最低費基和最低繳費年限來獲得養(yǎng)老金領取資格。為了保證小微企業(yè)和非正式部門的參保人持續(xù)性繳費能力，不得不大幅降費率、縮費基。

我們前期的許多研究發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯和城鄉(xiāng)內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯的情況下，試圖用一個制度覆蓋不同部門不同就業(yè)形式的人群，可負擔能力和財務平衡能力是不夠的。事實上廣覆蓋、保基本和可持續(xù)三者很難兼得。社會保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，超越經(jīng)濟發(fā)展水平的制度設計是需要我們反省的。