黃彩云 蔣綺雯

摘要：本篇文章主要通過分析政府財(cái)承支出的現(xiàn)狀和存在的問題，分析了政府財(cái)承支出的界定、影響因素和重要性，分析了當(dāng)前我國(guó)PPP財(cái)承支出存在規(guī)模膨脹、項(xiàng)目庫(kù)管理不規(guī)范、生命周期和預(yù)算周期不匹配、管理權(quán)力和責(zé)任不明確、信息不透明以及缺乏必要的績(jī)效評(píng)估等問題。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)問題和產(chǎn)生的原因提出了相應(yīng)的政策建議。基于問題視角提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP財(cái)政支出? ?預(yù)算管理? ?財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

2014以來(lái)，政府投資領(lǐng)域PPP（政府和私人資本合作）模式的興起和迅速發(fā)展，PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾范圍已經(jīng)擴(kuò)大。預(yù)計(jì)未來(lái)30年內(nèi)一般公共預(yù)算中政府PPP財(cái)承支出規(guī)模將要達(dá)到9.9萬(wàn)億元，每年平均要支出3194億元。政府PPP項(xiàng)目承諾支出責(zé)任（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)承支出”）進(jìn)一步擴(kuò)大，部分市縣甚至超過了一般公共預(yù)算10%的紅線，政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。①PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾支出管理存在諸多問題，如對(duì)財(cái)政支出責(zé)任的預(yù)算管理體系尚未建立，財(cái)政承諾支出的范圍具有隨意性，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中承諾支出不能保證及時(shí)足額支付，支出資金使用效率低下等。根據(jù)規(guī)定，政府涉及PPP項(xiàng)目合同的付款義務(wù)由財(cái)政部門結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃審議，并按照預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。加強(qiáng)PPP預(yù)算管理一方面可以更好的全過程、全角度的監(jiān)督PPP項(xiàng)目的執(zhí)行情況，規(guī)范PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，另一方面也可以控制財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，提高私人資本對(duì)政府財(cái)力的信任度，確保政府財(cái)力的可持續(xù)性。

二、文獻(xiàn)綜述

宗禾（2015）認(rèn)為財(cái)政支付能力評(píng)估是以PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出責(zé)任為基礎(chǔ)的。衡量了PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)期和長(zhǎng)期財(cái)務(wù)支出的影響。黃徐會(huì)（2015）認(rèn)為，在安排PPP項(xiàng)目時(shí)，政府需要考慮每個(gè)項(xiàng)目給政府部門帶來(lái)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，并按照以收定支原則，充分考慮政府對(duì)財(cái)政支出責(zé)任承受的最合理范圍，制定支出責(zé)任最高限額。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將PPP財(cái)承支出與財(cái)政支出和宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行掛鉤，完善預(yù)算管理水平、加快建立PPP中心等。強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理約束的重要性，只有前期財(cái)政承受能力論證和物有所值論證雙管齊下，才能達(dá)到理想的效果。溫來(lái)成（2016）提出PPP項(xiàng)目的全周期預(yù)算管理，認(rèn)為PPP項(xiàng)目中的政府投資，財(cái)政補(bǔ)貼和政府費(fèi)用的支出應(yīng)納入預(yù)算管理，在預(yù)算中列支。任祥運(yùn)（2017）認(rèn)為PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)承受能力評(píng)估包括兩個(gè)方面：對(duì)未來(lái)PPP項(xiàng)目規(guī)模的預(yù)測(cè)以及政府一般公共預(yù)算支出數(shù)額的預(yù)測(cè)，對(duì)二者預(yù)測(cè)的方法的選擇至關(guān)重要。溫來(lái)成（2017）為完善 PPP項(xiàng)目融資承受能力研究制度提出了相應(yīng)建議，建立健全 PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期政府預(yù)算管理體系。楊寶昆（2018）認(rèn)為要進(jìn)行PPP全周期預(yù)算管理和監(jiān)督，運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)來(lái)為PPP項(xiàng)目預(yù)算管理提供咨詢服務(wù)。

三、財(cái)承支出的概念界定及現(xiàn)狀分析

（一）PPP財(cái)承支出的概念界定

PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾支出是指PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)財(cái)務(wù)應(yīng)承擔(dān)的支出，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投資。②

（二）PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾支出現(xiàn)狀分析

1.PPP項(xiàng)目加速落地，財(cái)承支出壓力進(jìn)一步加大。截止到2018年2月份，PPP項(xiàng)目總?cè)霂?kù)數(shù)量為13970個(gè)，識(shí)別階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量為6400個(gè)，占總數(shù)的45.81%;準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量為2127個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的15.23%;采購(gòu)階段和執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目數(shù)量分別為2561個(gè)和2882個(gè)，比例分別占到18.33%和20.63%。PPP項(xiàng)目總投資為184529.74億元，鑒定階段PPP項(xiàng)目投資67979.22億元，占36.84%;準(zhǔn)備階段的PPP項(xiàng)目投資額為29736.73億元，占16.11%;采購(gòu)階段PPP項(xiàng)目總投資額為37701億元，占總投資額的20.43%;項(xiàng)目實(shí)施階段PPP項(xiàng)目總投資49112.79億元，占總投資的26.62%。預(yù)計(jì)2015-2045年，公共財(cái)政撥款9.9萬(wàn)億元，年均支出3194億元。

2.政府承擔(dān)支出責(zé)任增加，財(cái)承支出規(guī)模龐大。按照回報(bào)機(jī)制劃分，截止到2018年2月，可行性補(bǔ)助缺口項(xiàng)目數(shù)為5109個(gè)，占總數(shù)的36.57%;政府付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量為5250個(gè)，占總項(xiàng)目數(shù)的37.58%;使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)為3611個(gè)，占比為25.85%。在2015年到2045年之間預(yù)計(jì)地方政府需要承擔(dān)98814億元的PPP項(xiàng)目支出，前五位是是湖南?。?047億元）、河南省（7086億元）、四川省（6906億元）、內(nèi)蒙古（6241億元）和云南?。?896億元）。

四、PPP財(cái)政承諾支出預(yù)算管理存在的問題及原因

（一）PPP項(xiàng)目生命周期與預(yù)算管理周期不匹配

PPP項(xiàng)目多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般周期都是在20-30年，這與我國(guó)的年度預(yù)算或3年滾動(dòng)預(yù)算非常不匹配。國(guó)家層面和省級(jí)最多只會(huì)制定三年滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，中長(zhǎng)期預(yù)算編制在我國(guó)尚未普遍推行。但是未來(lái)剩下的十幾年的政府付費(fèi)則沒有受到預(yù)算的約束，未來(lái)的項(xiàng)目資金供給自然也很難得到保證。

（二）PPP項(xiàng)目預(yù)算管理權(quán)責(zé)不清

我國(guó)各級(jí)政府并不能保證絕對(duì)獨(dú)立的編制預(yù)算的權(quán)力，這會(huì)影響PPP項(xiàng)目規(guī)劃和執(zhí)行權(quán)力的匹配。目前我國(guó)的中期財(cái)政規(guī)劃只需要本級(jí)政府部門來(lái)進(jìn)行批準(zhǔn)，這就造成了預(yù)算報(bào)告審批權(quán)的錯(cuò)位和混亂，PPP項(xiàng)目支出義務(wù)可以通過政府部門出具文件承諾將其列入中期財(cái)政規(guī)劃，這就存在政府部門傾向于擴(kuò)大PPP項(xiàng)目支出規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺乏統(tǒng)一的全流程預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

我國(guó)的物有所值論證尚缺乏基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的積累作為支撐，僅僅通過假設(shè)條件和敏感性分析進(jìn)行評(píng)價(jià)相當(dāng)粗略;財(cái)政承受能力論證的測(cè)算口徑存在模糊，地方政府存在為了不超過一般公共預(yù)算支出10%的限額，往往以“擦邊球”的形式來(lái)上馬新的PPP項(xiàng)目。目前我國(guó)的績(jī)效評(píng)估只局限在結(jié)果的評(píng)估，尚未構(gòu)建符合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的指標(biāo)體系，也缺乏專業(yè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行審查和評(píng)估。

（四）PPP財(cái)承支出預(yù)算缺乏透明性

目前我國(guó)政府的預(yù)決算報(bào)告中，有關(guān)PPP項(xiàng)目的投資、補(bǔ)助以及付費(fèi)等支出信息測(cè)算不夠高效科學(xué)，數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確完整，這從根源上就造成了PPP項(xiàng)目信息的粗略和偏誤，不利于社會(huì)監(jiān)督PPP項(xiàng)目的運(yùn)行情況。政府網(wǎng)站也沒有制定PPP項(xiàng)目信息公開的實(shí)踐安排表，沒有做到PPP信息能夠及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的上傳到政府網(wǎng)站，以供社會(huì)公眾的查詢和監(jiān)督。

五、對(duì)策及建議

（一）將PPP項(xiàng)目政府承諾支出納入中長(zhǎng)期預(yù)算管理

各級(jí)地方政府不但要把當(dāng)期的PPP項(xiàng)目支出納入政府預(yù)算，同時(shí)也要將預(yù)測(cè)的未來(lái)財(cái)政承諾支出數(shù)額列入中期和長(zhǎng)期的政府預(yù)算報(bào)告，將其作為政府預(yù)算支出的一部分，通過未來(lái)的預(yù)算收入來(lái)加以保障。只有將PPP項(xiàng)目全生命周期的政府付費(fèi)都納入預(yù)算進(jìn)行反映和管理，并接受人民代表大會(huì)表決通過，才能提高PPP項(xiàng)目政府承諾支出的法律層次，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的政府財(cái)力保障。

（二）明確PPP項(xiàng)目預(yù)算管理權(quán)責(zé)關(guān)系

各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)要獨(dú)立擁有編制本級(jí)預(yù)算的權(quán)力，將本級(jí)政府組織實(shí)施的PPP項(xiàng)目納入預(yù)算管理，并受同級(jí)人民代表大會(huì)審批。要明確PPP項(xiàng)目組織實(shí)施過程中各部門的職責(zé)和權(quán)力，嚴(yán)格進(jìn)行部門間內(nèi)部控制，遵循權(quán)責(zé)明晰、授權(quán)規(guī)范、互相制衡的原則，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任數(shù)據(jù)的多點(diǎn)錄入、互相核對(duì)、實(shí)時(shí)更新和自動(dòng)提取，確保預(yù)算編制和執(zhí)行過程中對(duì)PPP項(xiàng)目政府承諾支出的約束作用。

（三）實(shí)施PPP 項(xiàng)目財(cái)政承諾支出的績(jī)效管理

構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為財(cái)政承諾支出納入預(yù)算的編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)提供明確科學(xué)的依據(jù)。對(duì)于重點(diǎn)支出和重點(diǎn)預(yù)算安排的資金使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)要重點(diǎn)關(guān)注，實(shí)時(shí)監(jiān)控，沒有通過階段性績(jī)效考核的PPP項(xiàng)目要進(jìn)行重新論證，如不能通過論證，要執(zhí)行退庫(kù)處理。引入第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目的整體和單個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)，出具專業(yè)的審計(jì)報(bào)告意見。

（四）推進(jìn)PPP項(xiàng)目預(yù)算信息透明化

應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成本、政府承諾支出范圍、支出規(guī)模預(yù)測(cè)方法、預(yù)測(cè)支出總額以及階段性財(cái)政支出金額進(jìn)行記錄和匯總，并且定期公開，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。此外，還要進(jìn)一步做好PPP項(xiàng)目預(yù)決算信息的信息公開工作，通過預(yù)算管理促進(jìn)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出的陽(yáng)光化運(yùn)行，接受人大和社會(huì)各界的監(jiān)督質(zhì)詢，保障PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率和質(zhì)量，使之為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》。

②概念來(lái)源：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）。

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（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）