陳濤 王長(zhǎng)通

【摘 要】 目前，我國(guó)的大氣污染問(wèn)題十分突出，嚴(yán)重制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，治理大氣污染成為政府一項(xiàng)急迫的任務(wù)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是政府治理環(huán)境的重要手段，其依據(jù)環(huán)境審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用績(jī)效審計(jì)方法，對(duì)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理活動(dòng)做出評(píng)價(jià)，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題的解決。但我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)尚處于探索階段，沒(méi)有形成一套科學(xué)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使得環(huán)境績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中缺乏可操作性，績(jī)效審計(jì)的作用無(wú)法充分發(fā)揮。對(duì)此，文章基于PSR模型構(gòu)建大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并結(jié)合蘭州市“十二五”期間的大氣污染治理進(jìn)行應(yīng)用分析，希望為我國(guó)開(kāi)展大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)實(shí)踐提供一定的借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】 大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì); PSR模型; 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.4 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）15-0128-07

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)的霧霾、沙塵等大氣污染問(wèn)題突出，直接威脅到人民群眾的生產(chǎn)生活，要求治理大氣污染的呼聲越來(lái)越高。對(duì)此，我國(guó)政府積極采取措施應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題，先后制定并修改了一系列大氣污染防治法律法規(guī)，如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《大氣污染防治法》等;財(cái)政資金投入逐年增加，2013年、2014年、2015年分別安排50億元、98億元、106億元資金，2016年提前下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金50億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約3 000億元;針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)治理，如京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域治理。隨著我國(guó)治理大氣污染工作的不斷推進(jìn)，投入的資金和開(kāi)展的整治項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模日益擴(kuò)大，如何加強(qiáng)對(duì)環(huán)保資金使用的監(jiān)督、推動(dòng)環(huán)境法律法規(guī)的貫徹落實(shí)以及提高環(huán)保項(xiàng)目的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，是確保大氣污染治理成效的關(guān)鍵，而這些需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

作為環(huán)境審計(jì)新的發(fā)展方向，環(huán)境績(jī)效審計(jì)是在確定政府是否高效實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境目標(biāo)，以及是否經(jīng)濟(jì)高效開(kāi)展資源利用和環(huán)境保護(hù)活動(dòng)方面所實(shí)施的審計(jì)[ 1 ]。自2006 年審計(jì)署公布第一份環(huán)境績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告后，我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)才開(kāi)始迅速發(fā)展。不過(guò)，從已發(fā)布的環(huán)境審計(jì)公告來(lái)看，水環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目居多，其比例達(dá)到了54%[ 2 ]，而獨(dú)立的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)尚未開(kāi)展。同時(shí)，現(xiàn)有的環(huán)境審計(jì)實(shí)踐表明，我國(guó)開(kāi)展的環(huán)境審計(jì)仍局限于環(huán)保資金審計(jì)，缺乏項(xiàng)目的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)，雖然有些審計(jì)公告的名稱(chēng)包含“績(jī)效”二字，但其內(nèi)容仍以財(cái)務(wù)和合規(guī)性問(wèn)題為主，且缺乏具體績(jī)效量化指標(biāo)。究其原因，一方面是因?yàn)榄h(huán)境績(jī)效審計(jì)本身較為復(fù)雜，另一方面是因?yàn)槿狈σ惶卓茖W(xué)完整的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2016年，審計(jì)署在《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出對(duì)重點(diǎn)國(guó)家資源、重大污染防治和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)全覆蓋，進(jìn)一步擴(kuò)展資源環(huán)境審計(jì)應(yīng)用領(lǐng)域，加快推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。在我國(guó)不斷加強(qiáng)大氣污染治理的形勢(shì)下，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)是增強(qiáng)大氣污染治理效果的現(xiàn)實(shí)需求，而要開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)就需要建立一套科學(xué)完整的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此，本文基于PSR模型，構(gòu)建我國(guó)大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以服務(wù)于未來(lái)的審計(jì)實(shí)踐需要。

二、文獻(xiàn)綜述

在環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究方面，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家較為完善和成熟。例如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）制定了ISO14000標(biāo)準(zhǔn)，加拿大特許會(huì)計(jì)師發(fā)布了《環(huán)境績(jī)效報(bào)告》，美國(guó)耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)在“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”基礎(chǔ)上構(gòu)建了環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI）指標(biāo)體系，日本環(huán)境廳頒布了《引進(jìn)環(huán)境會(huì)計(jì)系統(tǒng)指南》等。國(guó)外環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)我國(guó)開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)具有積極的借鑒意義，但這些評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要針對(duì)企業(yè)等微觀主體，指標(biāo)也都以微觀類(lèi)型為主，這對(duì)我國(guó)政府主導(dǎo)的宏觀環(huán)境績(jī)效審計(jì)并不完全適用[ 3 ]。因此，需要構(gòu)建一套適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

我國(guó)在環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)研究方面起步較晚，但已有學(xué)者在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了較為全面深入的研究。例如：房巧玲等（2010）、姬霖等（2012）、趙愛(ài)玲等（2014）均以審查環(huán)保資金使用績(jī)效為主線，構(gòu)建環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，體現(xiàn)了環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)的目的和要求;張宏亮等（2007）、孫淑珍等（2010）、李山梅等（2011）運(yùn)用層次分析法、PSR模型、環(huán)境優(yōu)值模型等分析方法構(gòu)建公共環(huán)境投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為評(píng)價(jià)環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施狀況和效果提供了參考和借鑒;馮欣榮（2013）、秦德智等（2015）、段鑄等（2016）針對(duì)區(qū)域整體環(huán)境績(jī)效狀態(tài)構(gòu)建了區(qū)域性環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為評(píng)價(jià)區(qū)域整體環(huán)境績(jī)效提供了借鑒;王麗等（2013）、孫晗等（2014）、俞雅乖等（2015）在水環(huán)境績(jī)效審計(jì)應(yīng)用領(lǐng)域方面分別構(gòu)建了水環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展水環(huán)境績(jī)效審計(jì)實(shí)踐提供了理論依據(jù)。此外，胡耘通、蘇東磊（2018）對(duì)我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系近年的研究成果進(jìn)行了系統(tǒng)回顧，指出目前研究存在的不足及未來(lái)研究重點(diǎn)。

近年來(lái)，在大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，也有了初步的研究。王如燕、丁日佳（2008）以北京市工業(yè)“三廢”排放及處理利用為例，依據(jù)PSR框架模型，建立了北京市環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置了部分大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。張冉（2014）在對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)下環(huán)保資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究中，以大氣污染治理為例，初步構(gòu)建了較為完整的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鄧如亮（2016）以四川省大氣污染防治政策為評(píng)價(jià)對(duì)象，結(jié)合PSR框架模型構(gòu)建了大氣污染防治政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。此外部分學(xué)者對(duì)大氣污染治理環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了研究。例如：曹穎、曹?chē)?guó)志（2012）在對(duì)我國(guó)省級(jí)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了大氣污染治理環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo);李春瑜（2016）基于PSR框架，設(shè)置了大氣污染治理環(huán)境績(jī)效指標(biāo)，對(duì)我國(guó)大氣污染治理績(jī)效進(jìn)行了實(shí)證分析，但其設(shè)置的指標(biāo)類(lèi)型僅限于反映治理的環(huán)境效益，并未涉及資金、項(xiàng)目等方面的指標(biāo)。

總之，我國(guó)在環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系方面已有了較為深入全面的研究，研究領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，研究?jī)?nèi)容不斷豐富，在理論上為我國(guó)開(kāi)展環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)提供了支持。但由于我國(guó)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)較少，使得在評(píng)價(jià)體系研究方面仍存在諸多問(wèn)題。一方面，目前學(xué)者們的研究大多依據(jù)已有的政府環(huán)境審計(jì)實(shí)踐，導(dǎo)致對(duì)政府未開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的領(lǐng)域關(guān)注不足，例如在大氣污染防治等應(yīng)用領(lǐng)域的研究較為缺乏;另一方面，由于與相關(guān)學(xué)科結(jié)合度較低，造成一些學(xué)者雖然借鑒了相關(guān)學(xué)科的內(nèi)容，但大多數(shù)是簡(jiǎn)單的移植式研究[ 4 ]，并沒(méi)有真正做到不同學(xué)科的融合，造成研究層次不夠深入，對(duì)相關(guān)的環(huán)境審計(jì)實(shí)踐缺乏指導(dǎo)性?；诖?，本文針對(duì)大氣領(lǐng)域環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系展開(kāi)研究，構(gòu)建較為系統(tǒng)、完善、科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為相關(guān)理論的完善做出貢獻(xiàn)。

三、大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

本文使用PSR模型，即“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型作為設(shè)計(jì)構(gòu)建大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架。PSR模型最初由加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家Rapport和Friend提出，后來(lái)成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）及聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）用于研究環(huán)境問(wèn)題的框架體系[ 5 ]，是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)學(xué)科中常用的一種評(píng)價(jià)模型。PSR模型建立了“原因—結(jié)果—措施”這一解決環(huán)境問(wèn)題的基本邏輯，體現(xiàn)了人類(lèi)與環(huán)境之間的相互作用關(guān)系。人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)消耗了大量資源并向環(huán)境排放污染物，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了壓力（P），環(huán)境在這些壓力下呈現(xiàn)出一定的狀態(tài)（S），面對(duì)自然環(huán)境的惡化，人類(lèi)為了可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)采取經(jīng)濟(jì)和政策手段對(duì)這些變化做出反應(yīng)（R），如此循環(huán)往復(fù)，構(gòu)成了人類(lèi)與環(huán)境之間的“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”關(guān)系，見(jiàn)圖1。

基于PSR模型構(gòu)建的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系清晰地反映了大氣環(huán)境管理主體提高資源有效利用、減少大氣污染物排放、加大資源環(huán)境治理三項(xiàng)重點(diǎn)資源環(huán)境保護(hù)工作和區(qū)域大氣環(huán)境狀態(tài)變動(dòng)情況之間的聯(lián)系，形成了大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)工作的邏輯鏈，體現(xiàn)了各項(xiàng)評(píng)價(jià)工作之間的平衡和互動(dòng)[ 6 ]。

該框架包括三個(gè)維度的指標(biāo)：壓力指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)、響應(yīng)指標(biāo)。壓力指標(biāo)反映了人類(lèi)活動(dòng)對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生的消極作用，如化石能源的使用、大氣污染物排放等;狀態(tài)指標(biāo)反映了一定時(shí)期內(nèi)大氣環(huán)境在人類(lèi)活動(dòng)壓力下發(fā)生怎樣的變化以及變化程度等狀態(tài)，如大氣污染物的種類(lèi)、污染的程度等;響應(yīng)指標(biāo)反映了面對(duì)大氣環(huán)境污染問(wèn)題，人類(lèi)采取的補(bǔ)救措施，如治理項(xiàng)目、出臺(tái)政策等，該維度的指標(biāo)在整個(gè)大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中起主導(dǎo)作用。這三個(gè)維度的指標(biāo)之間存在著協(xié)同效應(yīng)，能夠具體地展現(xiàn)大氣環(huán)境管理工作的最終結(jié)果（S）與影響結(jié)果的各種動(dòng)因（P、R）之間的相互聯(lián)系、相互作用。

（二）大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置

1.指標(biāo)設(shè)置的基本原則

（1）相關(guān)性原則。該原則要求設(shè)置的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)要與審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容密切相關(guān)，以對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效情況做出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

（2）可操作性原則。該原則要求設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)要明確具體且數(shù)據(jù)易于獲得、處理，容易被審計(jì)人員理解和掌握。

（3）可比性原則。該原則要求績(jī)效評(píng)價(jià)要可以與國(guó)內(nèi)外先進(jìn)環(huán)境績(jī)效水平進(jìn)行橫向比較，也可以與自身不同時(shí)期進(jìn)行縱向比較，以便發(fā)現(xiàn)差異，從而進(jìn)一步采取措施。

（4）動(dòng)態(tài)性原則。環(huán)境績(jī)效審計(jì)的過(guò)程具有持續(xù)性，要對(duì)不同時(shí)期的環(huán)境績(jī)效加以評(píng)價(jià)。該原則要求根據(jù)具體審計(jì)情況的變化評(píng)價(jià)指標(biāo)也應(yīng)該是不斷調(diào)整的，根據(jù)各個(gè)時(shí)期的特征確定各審計(jì)階段所使用的指標(biāo)。

（5）完備性原則。該原則要求在審計(jì)內(nèi)容方面，設(shè)置的指標(biāo)能夠全面反映環(huán)保資金的管理和使用效益、環(huán)境法規(guī)政策的有效性和執(zhí)行情況、環(huán)境管理活動(dòng)的開(kāi)展情況、具體環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施情況等績(jī)效情況;在審計(jì)對(duì)象方面，設(shè)置的指標(biāo)要能夠充分體現(xiàn)中央和地方各級(jí)政府及部門(mén)環(huán)境責(zé)任履行、相關(guān)企業(yè)污染治理和減排活動(dòng)等績(jī)效情況。

（6）定性和定量相結(jié)合原則。在設(shè)置指標(biāo)時(shí)，要注重定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)充足的情況下，要以定量指標(biāo)為主;在數(shù)據(jù)缺乏或不準(zhǔn)確的情況下，以定性指標(biāo)為主。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置

本文構(gòu)建的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括三個(gè)層次：項(xiàng)目層、準(zhǔn)則層和要素層。項(xiàng)目層是政府實(shí)施的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目;準(zhǔn)則層包括壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三大類(lèi)指標(biāo);要素層是對(duì)準(zhǔn)則層的具體化和直觀化，針對(duì)壓力、狀態(tài)、響應(yīng)分別設(shè)置反映各個(gè)方面具體績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而建立起大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)預(yù)選指標(biāo)體系，該層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置是指標(biāo)體系構(gòu)建的核心工作。

筆者參考前人研究成果[ 7-9 ]，并結(jié)合我國(guó)的《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，具體指標(biāo)設(shè)置如下：

（1）壓力型指標(biāo)。該類(lèi)型指標(biāo)主要反映人類(lèi)的哪些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生壓力以及壓力程度。設(shè)置的指標(biāo)包括兩部分：一部分是反映與大氣污染有關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資源利用狀況的指標(biāo)。由于大氣污染的產(chǎn)生與區(qū)域人均GDP水平、工業(yè)類(lèi)型及工業(yè)化程度、能源結(jié)構(gòu)以及能源利用率等方面有著緊密的聯(lián)系[ 10 ]，因此設(shè)置的指標(biāo)包括人均GDP、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重、單位GDP能耗、化石能源比重。另一部分是更直觀地反映污染物排放情況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展“綠色程度”的指標(biāo)，主要包括單位GDP二氧化硫排放量、單位GDP氮氧化物排放量、單位GDP煙（粉）塵排放量。

（2）狀態(tài)型指標(biāo)。該類(lèi)型指標(biāo)主要反映空氣質(zhì)量狀況及居民的空氣質(zhì)量滿意度。由于空氣質(zhì)量狀況可以直接通過(guò)監(jiān)測(cè)污染物的種類(lèi)以及污染的嚴(yán)重程度予以反映，因此在設(shè)置該部分指標(biāo)時(shí)參考了我國(guó)的《空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》?？諝赓|(zhì)量滿意度為定性指標(biāo)，可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、走訪等方式獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。相關(guān)指標(biāo)主要包括單位空間可吸入顆粒物（PM10）濃度、單位空間細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度等空氣質(zhì)量指標(biāo)以及極端污染天氣發(fā)生頻率、空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率、居民空氣質(zhì)量滿意度。

（3）響應(yīng)型指標(biāo)。該類(lèi)型指標(biāo)主要反映為治理大氣污染而采取的措施以及措施實(shí)施的效率及效果。由于目前我國(guó)政府采取的環(huán)境治理措施主要包括增加環(huán)保資金投入、制定環(huán)保政策及規(guī)劃、開(kāi)展大型的公共環(huán)境治理項(xiàng)目、加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管力度等，因此，筆者在設(shè)置該類(lèi)型評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)主要從環(huán)保資金、環(huán)境監(jiān)管、項(xiàng)目實(shí)施及效益三個(gè)方面著手。

第一，環(huán)保資金方面。環(huán)保資金是政府履行各項(xiàng)環(huán)保職能的基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)保資金使用績(jī)效開(kāi)展評(píng)價(jià)是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)歷來(lái)關(guān)注的重點(diǎn)[ 11 ]，評(píng)價(jià)一般集中在環(huán)保資金籌集、配置、管理和使用的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性上。設(shè)置的指標(biāo)包括治理資金投入總額、資金到位率、資金使用率等。

第二，環(huán)境監(jiān)管方面。由于工業(yè)是大氣污染的主要源頭，加強(qiáng)對(duì)該類(lèi)企業(yè)的監(jiān)管及政策執(zhí)行，直接關(guān)系到大氣污染治理的成效，是大氣環(huán)境監(jiān)管工作的核心[ 12 ]。環(huán)境監(jiān)管的績(jī)效評(píng)價(jià)主要集中在方針政策的執(zhí)行度以及監(jiān)管活動(dòng)的有效性上，這一方面可以反映政府環(huán)境責(zé)任的履行情況，另一方面可以反映企業(yè)污染治理和廢氣減排情況。設(shè)置的指標(biāo)包括工業(yè)廢氣處理設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)率、排污許可證發(fā)放率、廢氣及煙塵產(chǎn)生單位監(jiān)察率、重點(diǎn)企業(yè)廢氣減排達(dá)標(biāo)率等。

第三，項(xiàng)目實(shí)施及效益方面。環(huán)境治理項(xiàng)目是政府治理環(huán)境的集中體現(xiàn)，其績(jī)效評(píng)價(jià)主要集中在項(xiàng)目實(shí)施情況與項(xiàng)目產(chǎn)生的效益兩方面，設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括項(xiàng)目完工率、項(xiàng)目達(dá)標(biāo)率、廢氣排放削減率、項(xiàng)目實(shí)施居民滿意度等。

按照上述內(nèi)容構(gòu)建的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具體情況見(jiàn)表1。需要注意的是，該指標(biāo)體系屬于一般性質(zhì)的預(yù)選指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和選用并不是一成不變的，在開(kāi)展具體績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，要按照上述原則并結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)指標(biāo)進(jìn)行選取、調(diào)整，以滿足審計(jì)項(xiàng)目的需要。

（三）指標(biāo)權(quán)重分配

對(duì)于各指標(biāo)的權(quán)重，采用層次分析法進(jìn)行確定，為此需要構(gòu)建不同層級(jí)的階梯層次，并采用標(biāo)度法兩兩進(jìn)行比較、分析各指標(biāo)之間的相互關(guān)系，最終確定各指標(biāo)之間的權(quán)重。一級(jí)指標(biāo)（即項(xiàng)目層）的權(quán)重為1，再分別比較同一層級(jí)各指標(biāo)的重要性，確定其影響效果的各自權(quán)重大小，最終權(quán)重=各要素指標(biāo)×上一層次各指標(biāo)權(quán)重。

（四）評(píng)價(jià)方法

在評(píng)價(jià)方法方面，本文擬采取等級(jí)評(píng)價(jià)法。將評(píng)價(jià)等級(jí)分為優(yōu)85～100，良70～85，中55～70，差40～55，極差40以下。將取得的指標(biāo)具體數(shù)值與既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，由專(zhuān)家對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)反映的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，然后根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的得分乘以其相應(yīng)的權(quán)重并累計(jì)相加，得到最終的評(píng)分結(jié)果。

四、大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)案例分析

蘭州市曾經(jīng)被列入全國(guó)污染最嚴(yán)重的城市之一，在“十二五”期間，蘭州市政府決定開(kāi)展大氣污染專(zhuān)項(xiàng)整治。經(jīng)過(guò)數(shù)年治理，蘭州成為全國(guó)空氣質(zhì)量改善最快的城市，摘掉了“全世界大氣污染最嚴(yán)重的城市之一”的“黑帽子”。蘭州市大氣污染專(zhuān)項(xiàng)治理作為我國(guó)成功開(kāi)展大氣污染綜合治理的典范，其治理措施全面、治理力度大、治理效果明顯，成績(jī)得到國(guó)家環(huán)保部的肯定，治理經(jīng)驗(yàn)也被全國(guó)其他地區(qū)所借鑒。因此，筆者以此為例，探索開(kāi)展獨(dú)立的大氣環(huán)境績(jī)效審計(jì)中評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體應(yīng)用。

（一）蘭州市“十二五”期間大氣污染專(zhuān)項(xiàng)治理背景資料

蘭州是以石油化工、有色金屬冶煉等重工業(yè)為主的城市，且其能源結(jié)構(gòu)以煤為主，這兩大因素造成了蘭州市嚴(yán)重的大氣污染，再加上蘭州市位于黃河上游的河谷盆地，其特殊的地形使得蘭州市大氣中的污染物難以向外圍擴(kuò)散，加重了大氣污染。面對(duì)嚴(yán)重的大氣污染以及人民群眾對(duì)良好空氣質(zhì)量的要求，在“十二五”期間，蘭州市政府決定開(kāi)展大氣污染專(zhuān)項(xiàng)整治，從完善法律法規(guī)、制定政策規(guī)劃、籌集專(zhuān)項(xiàng)環(huán)保資金、開(kāi)展整治項(xiàng)目等多方面入手，削減大氣污染物排放量，改善空氣質(zhì)量。在政策規(guī)劃上，蘭州市政府先后頒布《蘭州市環(huán)境污染治理行動(dòng)計(jì)劃》《蘭州大氣污染綜合治理工業(yè)污染治理方案》《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013—2015年度）》等多項(xiàng)治理措施。在資金投入上，“十二五”期間，國(guó)家財(cái)政支持2.3億元，省級(jí)財(cái)政支持1億元，市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金4億元，拉動(dòng)社會(huì)投資18.9億元。在整治項(xiàng)目方面，自2012年以來(lái)，蘭州市實(shí)施了工業(yè)減排、燃煤減量、尾氣達(dá)標(biāo)、揚(yáng)塵管控、鍋爐改造等共計(jì)916個(gè)項(xiàng)目。其中工業(yè)治污項(xiàng)目444個(gè)，削減燃煤、推進(jìn)燃煤鍋爐改造項(xiàng)目455個(gè)，揚(yáng)塵污染治理10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣治理重點(diǎn)實(shí)施黃標(biāo)車(chē)淘汰、空氣監(jiān)測(cè)子站建設(shè)等7個(gè)項(xiàng)目。截至2015年年底，項(xiàng)目完成890個(gè)。在節(jié)能減排的同時(shí)，蘭州市積極提高新能源使用比重，計(jì)劃“十二五”期間新能源所占比重達(dá)到消耗能源總量的20%。經(jīng)過(guò)治理，到2015年，蘭州市優(yōu)良天氣天數(shù)達(dá)到252天，比2010年增加51天;二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放總量分別為6.98萬(wàn)噸、5.69萬(wàn)噸、5.08萬(wàn)噸，相比于2010年排放量分別下降15%、16%、19.5%，蘭州市空氣質(zhì)量明顯改善[ 13 ]。

（二）大氣污染治理環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

1.指標(biāo)選取及權(quán)重分配

對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照指標(biāo)設(shè)置的原則，并結(jié)合蘭州市大氣污染及治理的具體情況，從上述指標(biāo)中選取并編號(hào)。在權(quán)重分配上，采取層次分析法。項(xiàng)目層作為一級(jí)指標(biāo)，其權(quán)重為1。設(shè)準(zhǔn)則層的判斷矩陣為A，要素層指標(biāo)的判斷矩陣分別設(shè)為B“壓力”、C“狀態(tài)”、D“響應(yīng)”。根據(jù)1—9評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，采用專(zhuān)家打分法，綜合專(zhuān)家意見(jiàn)，確定判斷矩陣，具體指標(biāo)的最終權(quán)重為各要素指標(biāo)權(quán)重乘以上一層次各指標(biāo)權(quán)重。由于文章篇幅所限，判斷矩陣及一致性檢驗(yàn)過(guò)程不再贅述。

2.指標(biāo)權(quán)重分配以及數(shù)值計(jì)算

根據(jù)測(cè)算及統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)資料，“十二五”期間蘭州市大氣污染治理項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重及具體計(jì)算數(shù)值見(jiàn)表2。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果分析與建議

（1）評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值所反映的績(jī)效情況，本文通過(guò)對(duì)比《中國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《蘭州市大氣污染治理總體工作方案（2013—2015年度）》《蘭州市2014—2015年節(jié)能減排降碳發(fā)展實(shí)施方案》《蘭州市工業(yè)企業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《蘭州市大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案（2013—2017年度）》《蘭州市實(shí)施大氣污染防治法辦法》等文件中既定的目標(biāo)以及同時(shí)期、同類(lèi)型的國(guó)家均值，國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中的目標(biāo)，由環(huán)境領(lǐng)域和環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者進(jìn)行打分，得到了各項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)，測(cè)算結(jié)果見(jiàn)表3。