劉 虹

（昆明公路局，云南 昆明，650200）

公路是交通運輸?shù)闹匾M成部分，是最重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有明顯的公共性、網(wǎng)絡(luò)性和社會效益。按照公路管理養(yǎng)護(hù)體制劃分，我國公路共劃分為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和專用公路五個等級，其中省管公路管理養(yǎng)護(hù)的國道、省道是公路管理養(yǎng)護(hù)體制的主體，在我國公路網(wǎng)絡(luò)的管理養(yǎng)護(hù)體制中具有突出地位。昆明市省管公路是云南省公路網(wǎng)的重要組成部分，對云南省的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放、國家戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)安全和邊疆鞏固，意義十分重要。改革開放40年來，我國公路總量持續(xù)增長。截至2017年末，全國公路總里程達(dá)477.35 萬公里；云南省公路通車?yán)锍?4.25 萬公里，其中，高速公路5022 公里、一級公路1354 公里、二級公路11941 公里、農(nóng)村公路19.58 萬公里。全省129 個縣（市）區(qū)有125 個通二級及以上公路；14077 個建制村全部通硬化路，通硬化路率達(dá)100%。公路通車總里程較1978年增長了5.8 倍，有力地促進(jìn)了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。與此同時，公路管理養(yǎng)護(hù)滯后的問題十分突出，實際工作中存在著“重修輕養(yǎng)”、政企不分、事企不分，各自為政等原因，也就給公路管養(yǎng)帶來許多亟待解決和探索的新問題。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

適應(yīng)加快公路建設(shè)的實際需要，針對高速公路和農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)中存在的問題，國內(nèi)研究比較多，針對一般公路管理養(yǎng)護(hù)的比較少。討論和研究的焦點問題主要圍繞：融資、公路管理體制、養(yǎng)護(hù)市場化運行機(jī)制等方面進(jìn)行。

在公路管理體制研究方面，王東武的《關(guān)于公路管理體制問題的探討》①王東武.關(guān)于公路管理體制問題的探討[J].湖南交通科技，2004（02）:98-100。、孟迎久的《淺談公路管理體制改革的重要性》②孟迎久.淺談公路管理體制改革的重要性[J].黑龍江交通科技，2007（02）:91+94。、趙寶平的《我國現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端及其改革方向探討》③趙寶平.我國現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端及其改革方向探討[J].交通標(biāo)準(zhǔn)化，2005（01）:20-24。、艾長江的《我國公路管理體制存在的問題及改革對策》①艾長江.我國公路管理體制存在的問題及改革對策[J].黑龍江交通科技，2006（06）:94。等研究指出，當(dāng)前公路管理養(yǎng)護(hù)工作中存在的主要問題是認(rèn)識不高、體制不順、法制不完善等，改革的思路主要是進(jìn)行市場化運行機(jī)制改革。

在公路管理養(yǎng)護(hù)市場化運行機(jī)制研究方面，尹峰、王勁松、鄭耀武等人認(rèn)為現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)體制“養(yǎng)人不養(yǎng)路”，指出要建立公路養(yǎng)護(hù)市場化運行機(jī)制，實現(xiàn)“養(yǎng)路不養(yǎng)人”，以減少資金投入。如尹峰，王勁松的《普通公路養(yǎng)護(hù)管理存在的問題與對策》②尹峰，王勁松.普通公路養(yǎng)護(hù)管理存在的問題與對策[J].內(nèi)蒙古公路與運輸，2006（01）:133-135。等。

以上研究，雖然從不同的角度對公路的性質(zhì)、職能、地位和作用進(jìn)行了研究，具有十分重要的意義。但是，這些大量的研究基本上是從融資或市場化改革的角度研究公路的商業(yè)化運作，很少有人深入、系統(tǒng)地專門研究公路這種準(zhǔn)公共物品的政府公共管理，因而有較大的局限性。改革開放40年來，針對公路管理養(yǎng)護(hù)中存在的問題，各地根據(jù)各自情況進(jìn)行了一些嘗試和改革，致使全國公路管理體制呈現(xiàn)多樣性，路網(wǎng)功能的統(tǒng)籌性降低，影響了路網(wǎng)整體功能的發(fā)揮。至今，交通運輸部仍沒有一個統(tǒng)一的公路管理養(yǎng)護(hù)辦法，各省的管理是各自為政，各行其是。由于公路管理養(yǎng)護(hù)工作所具有的公益性、政策性、復(fù)雜性等特點，需要政府積極主導(dǎo)。目前，不同層次，不同部門對于公路管理養(yǎng)護(hù)的敏感點，如公路管理責(zé)任主體、養(yǎng)護(hù)資金的來源等方面，還存在不同認(rèn)識，還沒有人深入、系統(tǒng)地從政府公共管理的角度專門研究公路管養(yǎng)問題。

（二）國外研究現(xiàn)狀

在公路管理養(yǎng)護(hù)研究方面，國外起步較早，在二十世紀(jì)五十年代，美國、德國等西方國家相繼完成了公路養(yǎng)護(hù)體制改革，六七十年代，國外發(fā)達(dá)國家的路網(wǎng)基本成形后，公路工作重點轉(zhuǎn)化為管理和養(yǎng)護(hù)，經(jīng)過幾十年的不斷調(diào)整，現(xiàn)已形成一套比較科學(xué)合理的公路管理體系?，F(xiàn)階段公路管理研究以人文、安全、環(huán)保等方面的建設(shè)為其重點。

在國外公路管理體制、資產(chǎn)管理、資金等研究方面，Meyer，M.D、Richard F.Weingroff、N.Gregory Mankiw、李忠奎、陳光等人的研究有一定代表性。Meyer，M.D 在《A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility》中指出，“在許多情況下，提供社會所需的交通運輸網(wǎng)的功能和機(jī)動性，已成為檢驗是否具有有效領(lǐng)導(dǎo)能力的指標(biāo)，因為人們認(rèn)為公共部門對解決交通運輸問題負(fù)有主要責(zé)任，大眾所關(guān)心的交通擁擠、安全性和流動性的需求成為了社區(qū)官員主要關(guān)注的焦點問題”③Meyer，M.D.A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility[M].Institute of Transportation Engineers，Washington，D.C.1997。。李忠奎在《國外交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理借鑒研究》一文中指出，“政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供中的主導(dǎo)地位始終沒有改變，基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性依然存在，國有資產(chǎn)依然占據(jù)絕對優(yōu)勢，世界各國大抵如此，即使走在高速公路民營化最前列的法國，其9 家高速公路特許經(jīng)營公司中的8 家為國有控股集團(tuán)”。雖然都是國有資產(chǎn)，都是政府提供，但是世界各國提供方式和運營模式不盡相同。傳統(tǒng)的通過稅收以公共物品方式提供仍然占據(jù)了相當(dāng)比重，也出現(xiàn)了一些國家“將公路養(yǎng)護(hù)業(yè)完全推向市場，建立了新型的生產(chǎn)關(guān)系，全面推行了養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)市場化”④N.Gregory Mankiw.Principles of Economics（Third Edition）[M].Beijing University Press，2002:5-106。。但是，不論是國有公營，還是國有私營，亦還是私有私營，各國政府都一視同仁地行使著“守夜人” 的公共管理職能。例如，美國公路分三級管理，即聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府。州際公路網(wǎng)由聯(lián)邦政府進(jìn)行宏觀管理，在聯(lián)邦運輸部內(nèi)設(shè)有公路管理局。日本公路建設(shè)與管理實行國土交通省、公路局、道路公團(tuán)三級垂直管理體制?！肮肪肿鳛閲业缆饭芾淼穆毮懿块T，其主要職責(zé)就是制定政策、法規(guī)、檢查監(jiān)督，并協(xié)調(diào)各都道府和道路公團(tuán)管理國家公路”⑤葉軍，尹貽林，張穎.日本公路建設(shè)與管理體制特點[J].綜合運輸，2007（04）:75-77。。英國是世界上公路最發(fā)達(dá)的國家之一，“英國干線公路的養(yǎng)護(hù)實行三級管理體制，由運輸部的公路管理養(yǎng)護(hù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。運輸部根據(jù)全國干線公路的分布，將全國的干線公路網(wǎng)劃分為9 個區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個直屬于運輸部的區(qū)公路局，負(fù)責(zé)本區(qū)的公路養(yǎng)護(hù)管理”。法國政府中的公路管理機(jī)構(gòu)是公共工程、運輸和旅游部，在這個部之下設(shè)有公路局。政府的公路養(yǎng)護(hù)資金主要來源于燃油稅、車輛購置稅、汽車使用稅等。瑞典屬發(fā)達(dá)國家，公路密度大，交通四通八達(dá)，“瑞典國家公路由瑞典國家公路局負(fù)責(zé)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。目前，瑞典養(yǎng)護(hù)市場主要有4 大養(yǎng)護(hù)公司”。

國外研究經(jīng)驗與我國實際情況比較，主要有三點值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：一是先確定國家政策目標(biāo)，再有行業(yè)發(fā)展目標(biāo)。公路設(shè)施是一個國家重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其發(fā)展和管理定位應(yīng)與國家總體目標(biāo)相一致。世界各國從各自國情特點出發(fā)，對公路國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一的部門管理政策模式。屬于資產(chǎn)管理范疇的投資預(yù)算、資金籌措、資金使用與路網(wǎng)規(guī)劃、工程施工、環(huán)境保護(hù)、公路養(yǎng)護(hù)和路政管理一起，由政府公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管理，而不是將上述管理職能分散在多個機(jī)構(gòu)中。此外，公路管理不僅在中央政府層面是集中統(tǒng)一的部門管理模式，在各級地方政府也是如此。我國目前的實際情況是，公路管理目標(biāo)、政策混亂，管理模式十分復(fù)雜。二是先明確政府責(zé)任，再實現(xiàn)政府角色與私人角色的劃分。國外公路養(yǎng)護(hù)資金一般來源于政府財政撥款和稅收，其中多數(shù)國家采用征收公路稅的辦法。從國外公路的發(fā)展，可以看到這樣一個事實，那就是越發(fā)達(dá)的國家，對于公路的建設(shè)和維護(hù)越重視，美國70年代建設(shè)成州際高速公路網(wǎng)絡(luò)，自1981年以來，公路改建投資、非投資性養(yǎng)護(hù)和管理費用幾乎攤了公路總經(jīng)費。依據(jù)哈佛大學(xué)的研究數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦和地方政府每年用于維護(hù)現(xiàn)有公路的經(jīng)費達(dá)到20 億美元。“1998年6月9日克林頓總統(tǒng)簽署由國會通過的，對美國交通運輸發(fā)展產(chǎn)生跨世紀(jì)歷史性作用的《面向21世紀(jì)的交通運輸平衡法案》。該法案明確規(guī)定了1998～2003年間全美各種運輸方式、各項交通生產(chǎn)和建設(shè)活動開支的資金額度計劃，6年投資總額為2178.9 億美元，平均每個財政年度達(dá)363.2 億美元”①交通部公路管理司.公路養(yǎng)護(hù)與管理手冊[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。而我國公路管理養(yǎng)護(hù)重修輕養(yǎng)，養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足。

三是先立法、再實踐，不斷修改、逐步完善。國外多數(shù)國家有較完備的公路管理法律、法規(guī)，以這些法律、法規(guī)為核心構(gòu)建法律體系涵蓋了公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和特許經(jīng)營的各個方面，同時還對各級公路管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。在公路管理養(yǎng)護(hù)方面都建立了比較完善的法規(guī)，有比較成熟的管理體系和明確的養(yǎng)護(hù)資金來源。我國目前的情況是，法律法規(guī)相當(dāng)缺乏，立法滯后，部門之間相關(guān)內(nèi)容的法律條文不一致，國家法律法規(guī)的出臺晚于地方或部門條例規(guī)章。

從國外的研究可以看出，西方發(fā)達(dá)國家和我國的國情雖然不同，目標(biāo)卻是一致的，就是要把公路管理養(yǎng)護(hù)好，使公路正常高效運轉(zhuǎn)，并不斷創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)和社會效益。因此，國外管理模式的研究，也給我們帶來了一些有益的啟示和借鑒，我們應(yīng)取其精華，結(jié)合國情，為我所用，使公路成為國民經(jīng)濟(jì)的起跑線。

二、公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位

（一）公路的定義及其基本特點

“公路是指按照部頒《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTJ 01-88）》修建，并經(jīng)公路主管部門驗收認(rèn)定的城市間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間主要供汽車行駛的公共道路。城市道路，廠礦、林區(qū)、油田、港區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)作業(yè)道路，農(nóng)業(yè)機(jī)耕道路，以及游覽點內(nèi)部道路等均不屬于公路”②交通部公路管理司.公路養(yǎng)護(hù)與管理手冊[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。公路管理養(yǎng)護(hù)是運用先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理方法，合理地分配和使用養(yǎng)護(hù)資金，通過科學(xué)養(yǎng)護(hù)和及時維修，使公路在設(shè)計使用年限內(nèi)經(jīng)常保持完好狀態(tài)，以提高公路的使用品質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮公路的功能和運輸經(jīng)濟(jì)效益。

公路有五個基本特點：一是公共性。公路是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是公共物品，歸國家所有。二是自然壟斷性。公路歸國家所有，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)管，給予足夠的財政投入或者籌集資金的政策支持及制度保證。三是外部性。公路的外部性分為正負(fù)兩方面。正外部性是指公路作為交通運輸業(yè)的重要組成部分，在社會經(jīng)濟(jì)當(dāng)中發(fā)揮著非常重要的作用，可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。負(fù)外部性是指公路運輸帶來的大氣污染、噪聲污染、交通事故以及交通擁擠等問題，嚴(yán)重影響了人們的生活質(zhì)量，也給社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來了極為不利的影響。四是造價低。公路的造價比較低，可以就地取材，公路等級可按交通量劃、增長趨勢確定，建設(shè)周期短，損壞后容易修復(fù)，可以分段建設(shè)投產(chǎn)，投資回收快，比較容易普及。五是作用大。公路不僅對發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)文化交流，開發(fā)山區(qū)和邊區(qū)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大對外貿(mào)易，滿足國防需要，方便人民生活，增強民族團(tuán)結(jié)起到“先行官”的作用，而且對鞏固國防更是具有十分重要的作用，是國家應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，也是國家強盛的標(biāo)志之一。

（二）公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位

明確公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位關(guān)鍵是要認(rèn)識到“公路是公共物品”。長期以來，我國高速公路建設(shè)實行企業(yè)化管理，政府高度重視，大量資金投入建設(shè)，對公路管養(yǎng)卻定位不準(zhǔn)確，職責(zé)不明確，導(dǎo)致管理不規(guī)范，養(yǎng)護(hù)效能低。公路屬公共產(chǎn)品，必須由政府提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理，履行管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)。因此，應(yīng)明確政府對公路管養(yǎng)的制度職責(zé)、政策職責(zé)、資金職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)。

第一，制度職責(zé)。公路作為公共產(chǎn)品，在其供給、管理等方面，應(yīng)由政府來提供和維護(hù)，管理養(yǎng)護(hù)體制也應(yīng)該由政府來構(gòu)建?！胺芍贫仁钦苤频幕緶?zhǔn)則，我國應(yīng)不斷完善對公路施行政府管制體制的法律框架”①周學(xué)榮.論政府管制[EB/OL].http://www.gmw.cn/03pindao/2004-04/21/content_15266.htm。，建立統(tǒng)一、正確、行之有效的公路管理養(yǎng)護(hù)體制，鞏固建設(shè)成果，保持公路的正常使用和健康發(fā)展，提高公路服務(wù)水平，從而實現(xiàn)成本最底，利潤為零，擴(kuò)大公共利益，增進(jìn)社會福利。

第二，政策職責(zé)。“政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱”②陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2005:43。。在公路管養(yǎng)領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。因此，要加大政策投入力度，制定有效地公路管理養(yǎng)護(hù)政策，構(gòu)建便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，對保持公路的暢通，提高公路的服務(wù)水平，促進(jìn)公路可持續(xù)發(fā)展意義重大。

第三，資金職責(zé)。建立公路管理養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制。公路姓“公”，其基本職能就是要為全社會提供便宜和便利的運輸服務(wù)。它的供給必須由政府的公共部門來提供，資金通過稅收統(tǒng)一征收及用其它融資辦法籌集，才能避免造成“公共地悲劇”和福利損失。

第四，監(jiān)管職責(zé)。要重視政策執(zhí)行，完善政府的監(jiān)督管理職責(zé)，建立公路管理養(yǎng)護(hù)績效考核機(jī)制，完善公路交通運輸保障體系，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，公路作為公共產(chǎn)品，在其供給上，應(yīng)由政府來提供，需要政府研究專門的公路政策過程予以支持；在其管理上，應(yīng)由政府來維護(hù)，需要進(jìn)行政府管制。政府對公路的管理一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能，規(guī)范政府干預(yù)公路建設(shè)的行為，使政府角色從“越位”向“定位”轉(zhuǎn)變，把公路的建設(shè)權(quán)交給企業(yè)和市場；另一方面，加強政府管理職能，加強政府對公路這一公共物品的管理養(yǎng)護(hù)，使政府角色由“缺位”向“到位”轉(zhuǎn)變；再一方面，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，將高等級公路的管理養(yǎng)護(hù)權(quán)交給省管公路管理機(jī)構(gòu)管養(yǎng)，避免機(jī)構(gòu)重置，使政府角色由“錯位”向“正位”轉(zhuǎn)變。

三、昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的調(diào)查分析

昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)極大地影響著全省公路服務(wù)水平。由于歷史地理原因，公路交通在云南交通運輸中占主導(dǎo)作用。云南的交通網(wǎng)絡(luò)中，鐵路、航空、水運占的比重很小，全省現(xiàn)有92%以上的社會運輸量靠公路支撐，形成以省會昆明為中心，呈放射線、縱橫網(wǎng)絡(luò)、環(huán)線、聯(lián)絡(luò)線相結(jié)合的形式連接州市首府，周邊省份、國家的重要通道，對云南的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對外開放，國家戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)安全和邊疆鞏固，意義十分重要。

（一）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)狀

1950年3月，昆明市省管公路管養(yǎng)的里程僅為95 公里，均系低等級標(biāo)準(zhǔn)道路。1971年昆明市省管公路下放給昆明市交通運輸局管理，1975年8月收歸省公路管理局管理。昆明市省管公路自1975年8月至今，一直實行垂直管理（條條管理）模式——在省交通運輸廳和省公路局的直接領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的國省道的管理養(yǎng)護(hù)工作。

目前，昆明市省管公路管養(yǎng)各類公路42 條，總里程1673.883 公里。其中：國道7 條、計715.481 公里，省道10 條、計788.745 公里，縣道25 條、計169.657 公里；瀝青路面1199.007 公里，水泥混凝土路面2.184公里，簡易鋪裝路面472.692 公里；有各類型橋梁363 座，隧道10 座。

目前，昆明市省管公路有在職職工1382 人，占職工總?cè)藬?shù)的39%；離退休職工2162 人，占職工總?cè)藬?shù)的61%。在職職工中，管理人員221 人，占在職職工的15.99%；專業(yè)崗位技術(shù)人員241 人，占在職職工的17.44%；技術(shù)工人920 人，占在職職工的66.57%。

（二）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的特點

昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的目的是充分發(fā)揮公路的使用功能，并不斷提高服務(wù)水平，與高速公路和地方公路相比，它有以下特點：一是由于地處省會城市，行車量集中，占全省行車流量的四分之一，一些經(jīng)濟(jì)干線實際交通量已超過正常交通量的2 至3 倍，經(jīng)常出現(xiàn)干線公路交通阻塞、行車?yán)щy、交通事故增多等情況。二是人車混行，路政干擾大，為保證施工養(yǎng)護(hù)作業(yè)的強制性，常需在交通量較低時進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，并有專人維護(hù)交通，保障養(yǎng)護(hù)公路安全暢通。三是養(yǎng)護(hù)總投入較大。路面較寬、老化嚴(yán)重，路面病害突出。目前還有472.692 公里是簡易鋪裝公路，采用表面處治鋪設(shè)，面層薄，強度差，承載能力低，且早已超過設(shè)計使用年限。四是養(yǎng)護(hù)對象的廣泛、全面。養(yǎng)護(hù)任務(wù)包括路基、路面、橋涵、綠化、交通工程及沿線附屬設(shè)施等。五是人員素質(zhì)要求較高。要求不斷提高養(yǎng)護(hù)手段、技術(shù)的專業(yè)性和創(chuàng)新性。如，不斷運用先進(jìn)機(jī)械、引進(jìn)先進(jìn)工藝和新材料等。

（三）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)存在的問題

目前，昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)中暴露出的問題集中表現(xiàn)在政府管理的以下幾個方面

1.資金短缺。昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的核心問題是資金緊缺，主要表現(xiàn)在：一是重建輕養(yǎng)。長期以來，由于公路建設(shè)速度的加快，對公路養(yǎng)護(hù)工作認(rèn)識不高，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)資金投入長期不足，不能按需養(yǎng)護(hù)，“重建輕養(yǎng)”情況嚴(yán)重。二是由于近三十年，各種基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上馬，重型車輛通行頻繁，超載車、大噸位車輛迅猛增長，有的重達(dá)300 多噸，致使路基路面無法承受。各種沉陷、變形、龜裂等病害突出，個別路段已達(dá)崩潰的邊緣，情況十分嚴(yán)重。因養(yǎng)路資金不足，只能在既定的投資規(guī)模內(nèi)安排養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)，對路面作少量大中修，無力作大規(guī)模徹底改善，主要依靠小修保養(yǎng)維護(hù)通行，實際需求和投入之間的差比較大。三是近十余年來，云南公路遭受百年不遇的水毀并造成嚴(yán)重?fù)p失，雖已按要求完成了搶險保通任務(wù)，但遺留工程多，資金缺口大。四是技術(shù)創(chuàng)新水平較低，養(yǎng)護(hù)機(jī)具陳舊、配套不足，養(yǎng)護(hù)科技含量低，技術(shù)儲備少，發(fā)展前景不容樂觀。五是債務(wù)沉重，通行費用于還債。六是近年來，各種養(yǎng)路原材料價格上漲，公路的管理養(yǎng)護(hù)形勢日趨嚴(yán)峻。公路養(yǎng)護(hù)情況和社會需求趨勢如圖1 所示。

2.缺乏完善的法律法規(guī)體系。公路法律法規(guī)體系不健全的主要原因是政府政策資源不充足。公路管理養(yǎng)護(hù)工作涵蓋體制機(jī)制、養(yǎng)護(hù)工程、路產(chǎn)保護(hù)等諸多領(lǐng)域。現(xiàn)行的《中華人民共和國公路法》太籠統(tǒng)、操作性不強，要從立法層面上來彌補不足。要建立法規(guī)、制度，加快制定《公路法》中與公路管養(yǎng)相關(guān)的配套法規(guī)，完善法規(guī)的實施細(xì)則，明確政府的主體職責(zé)；要制定公路管理養(yǎng)護(hù)的考核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和規(guī)定的政策，使公路管養(yǎng)實行社會監(jiān)理、政府監(jiān)督；要制定新建公路的施工方和養(yǎng)護(hù)方的責(zé)任和義務(wù)的政策，規(guī)定有關(guān)養(yǎng)護(hù)管理方面的要求和設(shè)計中養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)儲備，使公路管理養(yǎng)護(hù)政策的運行有法可依，從而提高公路的通行能力，保障公路使用質(zhì)量。

圖1 公路養(yǎng)護(hù)情況和社會需求趨勢圖

3.政企不分、事企不分。1950年3月至今，昆明市省管公路一直是國家事業(yè)單位性質(zhì)，每年上級撥款多少，就按計劃資金安排工作任務(wù)。長期以來，公路管理履行的是行政職能，公路部門實行的是企業(yè)化管理，兩者的職能重疊后，形成政企不分，事企不分。公路養(yǎng)護(hù)部門在生產(chǎn)項目、規(guī)模、資金投入上仍受計劃制約，計劃資金嚴(yán)重不足；又由于公路管理養(yǎng)護(hù)是公益事業(yè)，生產(chǎn)效益直接融入社會經(jīng)濟(jì)效益中，無法以貨幣形式體現(xiàn)，由此導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)體制不順，資金不足，勞動生產(chǎn)率極其低下，缺乏高層次的技術(shù)和人才支撐。

（四）公路管養(yǎng)存在問題的原因分析

1.政府管理方面。公路的公共性、網(wǎng)絡(luò)型，決定了其在管理上的統(tǒng)一性，壟斷性，也只有實行政府管理，公路養(yǎng)護(hù)才能達(dá)到成本更低，社會福利更大，這就要求政府進(jìn)行政策制定，一是要進(jìn)行新的政策定位，建立新的公路建、管、養(yǎng)體制，實行政府管理。二是要對公路建設(shè)資金實行政府統(tǒng)籌統(tǒng)還。三是要建立人、財、事相統(tǒng)一的垂直管理體制（條條管理）。

2.政策過程方面。政策制定先天不足，未擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國一盤旗的思想”，未建立一套部門之間、地方之間政策執(zhí)行活動的整合機(jī)制，同一政策各部門各地方行動不一，甚至有政策措施相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。政策執(zhí)行缺乏必要的行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段，政策資源不充足。缺少政策評估這一環(huán)節(jié)。政策監(jiān)控不完善。政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提，昆明市公路管養(yǎng)出現(xiàn)的問題，究其根本還是出現(xiàn)在政府政策制定上，主要有以下幾方面：

一是政策滯后，導(dǎo)致體制不順。公路養(yǎng)護(hù)水平的高低受體制和公路養(yǎng)護(hù)運行機(jī)制的直接影響?，F(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)體制和運行機(jī)制不相適應(yīng)的矛盾突出，究其原因，根源在上面，政府沒有從根本上認(rèn)識到公路的公共屬性，導(dǎo)致政策不到位，體制不順。

二是政策在目標(biāo)、內(nèi)容和管理上彼此沖突，對公路的性質(zhì)定位不準(zhǔn)。長期以來，一些省份公路管養(yǎng)部門實行的管養(yǎng)分開，沒有考慮公路是公共物品，它的管理養(yǎng)護(hù)應(yīng)由政府公共部門承擔(dān)，不能向社會一推了事。公路不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，推向市場，一切經(jīng)營的出發(fā)點和歸宿都是為了盈利，利潤越高越好，短時期可能會提高優(yōu)良路率，減少資金投入，長期下去將導(dǎo)致政策偏差，政府管制失控，必然增加成本，降低優(yōu)良路率，減少社會福利。

四、完善政府管理的相關(guān)建議

改革開放四十年，按照建設(shè)服務(wù)型行業(yè)的要求，公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，做了大量卓有成效的工作。各項工作正步入“養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)型、管理升級、改革加速、服務(wù)提高”的新階段。目前，“維護(hù)一個安全暢通的公路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建一個以人為本的公路服務(wù)體系，建立一個科學(xué)高效的公路管理體制，建設(shè)一個規(guī)范有序的公路管理信息平臺，培養(yǎng)一支拼搏奉獻(xiàn)的公路管養(yǎng)職工隊伍”，還是公路交通部門發(fā)展和改革的重點。

圖2 公路管理養(yǎng)護(hù)組織機(jī)構(gòu)框圖

（一）建立公路管理養(yǎng)護(hù)的組織體系

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，通過科學(xué)、合理、有效的公共政策構(gòu)建五級公路管理養(yǎng)護(hù)組織體系。見圖2。

省級交通主管部門，負(fù)責(zé)綜合規(guī)劃公路發(fā)展計劃，制定發(fā)展政策，監(jiān)督管理，下?lián)苜Y金。高速公路的管理養(yǎng)護(hù)交由省公路局，建設(shè)交給企業(yè)實施。縣鄉(xiāng)公路由各地負(fù)責(zé)。省交通運輸廳對公路建設(shè)和地方公路建管養(yǎng)實行行業(yè)監(jiān)管。

省級公路管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)管養(yǎng)國省干線公路、國防公路及重要經(jīng)濟(jì)干線的人、財、物。實行省地縣三級垂直管理，加強縣級管理機(jī)構(gòu)對公路站所的四級核算體系。這種機(jī)制可以減少資金流失，控制人員膨脹。

地、市級公路管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地、市國省干線等公路的管養(yǎng)。設(shè)置工程計劃、質(zhì)檢、財務(wù)、審計、安全管理等科室，組織、宣傳部門和工會、共青團(tuán)等組織。

縣、區(qū)級公路管理機(jī)構(gòu)，是本縣、區(qū)省管公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體。

管理養(yǎng)護(hù)站所：具體施行對公路的小修保養(yǎng)工作。設(shè)置站（所）長1 名，記錄員1 名，機(jī)械操作手、駕駛員和若干職工。

在設(shè)置省管公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)時，要進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查分析，科學(xué)地定崗定員。制定下達(dá)符合省管公路實際的、科學(xué)的計劃任務(wù)，并對完成任務(wù)情況進(jìn)行檢查、考核。

（二）完善政府管理的政策建議

認(rèn)真總結(jié)多年來公路管養(yǎng)體制和運行機(jī)制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善省管公路管理養(yǎng)護(hù)，要真正認(rèn)識到公路的公共屬性，明確政府的管理職能、企業(yè)的建設(shè)職能、公共部門的管養(yǎng)職責(zé)；要明確政府是公路的主體，充分體現(xiàn)公路的公共性；要從堅持科學(xué)養(yǎng)護(hù)，全面提高路況質(zhì)量等方面入手進(jìn)行研究。提出的建議如下：

1.制定統(tǒng)一的公路管養(yǎng)體制政策，實行垂直管理模式，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置，實行建、管、養(yǎng)分開。我國公路的現(xiàn)狀是沒有一個統(tǒng)一的、明確的、行之有效的管理養(yǎng)護(hù)體制政策。因此，對公路管養(yǎng)政府要以大部制改革為契機(jī)，研究制定科學(xué)、合理、統(tǒng)一、高效的公路管理體制政策，實行政府管理。改革開放以來，中央反復(fù)強調(diào)要政事分開、事企分開、精簡機(jī)構(gòu)、提高效率。1999年交通部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<地方交通行政管理體制基本模式研究>的通知》（交體法發(fā)1999〔297〕號）中已有明確的指導(dǎo)性意見，就是要按照“一廳一局”的框架設(shè)置機(jī)構(gòu)，即省交通廳下設(shè)省公路局，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公路規(guī)劃、養(yǎng)護(hù)、收費、路政等有關(guān)具體行政管理工作。根據(jù)公路體制不順，交叉管理的情況，在政策制定上，我們要從公路管理的實際需要出發(fā)，擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國一盤棋”思想，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置，實行垂直管理和建、管、養(yǎng)分開，一是全面履行交通主管部門的政府管理職能，切實把職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，要更加重視公路公共服務(wù)的水平，努力提高，并且堅決管住管好。二是實行政企分開、事企分開，要把不該由政府管理的事項堅決移交出去，將屬于企業(yè)的公路建設(shè)（如高速公路建設(shè)）從政府管理中分離出去，充分體現(xiàn)公路的公共性、公益性和社會性。

2.加大政府政策投入力度，建立政府資金保障機(jī)制。資金不足是政府政策投入不夠，政策失敗的主要原因。政策資源的充足性，必要的人力、物力和財力是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。燃油稅改革，對交通運輸行業(yè)來說，是一次革命性的變革，具有里程碑式的深遠(yuǎn)意義。過去公路養(yǎng)路費是各省自收自支，“費改稅”后，燃油稅屬于消費稅，屬中央稅，進(jìn)入中央財政，進(jìn)一步突出了公路交通的基礎(chǔ)性、公益性和社會性。“費改稅”成為一個契機(jī)，使公路管養(yǎng)資金從國家財政專項撥付，?？顚Ｓ糜诠返墓莛B(yǎng)，而不被其他工程所擠占，使公路收費更低廉，收費期更合理，更符合國民經(jīng)濟(jì)服務(wù)的理念，讓公路管養(yǎng)得到更健康的發(fā)展。因此，提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，要建立資金保障機(jī)制，制定一個完備細(xì)化的轉(zhuǎn)移支付分配政策，使資金來源有保障，這是公路交通持續(xù)健康發(fā)展的基本前提。

一是加大政府資金投入。政府征收的燃油稅中的養(yǎng)路經(jīng)費就應(yīng)該用來養(yǎng)路，這是公路養(yǎng)護(hù)資金的重要來源，政府應(yīng)把這部分資金專項用來養(yǎng)護(hù)公路，合理計劃，統(tǒng)籌安排，保證公路的完好，為人民群眾提供便捷的出行條件。不得擠占養(yǎng)護(hù)資金用于公路建設(shè)。

二是加強地方政府資金的投入。對大中修工程、水毀修復(fù)工程資金應(yīng)當(dāng)由省、市、縣三級政府安排一定比例資金，實行?？顚９軐Ｓ茫Y(jié)余上繳。

3.提高政府政策水平，建立高速公路屬地化管養(yǎng)模式。在云南省高速公路建管養(yǎng)中，不同部門出于不同角度考慮，實行高速公路建管養(yǎng)由省交通投資公司負(fù)責(zé)，卻使省管公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)與省交通投資公司在目標(biāo)、內(nèi)容、管理上彼此沖突，使政策效果大打折扣，這就是政策本身的問題。根據(jù)《公路法》規(guī)定和我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，對高速公路的管理，應(yīng)按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理”的現(xiàn)代企業(yè)制度和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行業(yè)監(jiān)管，競爭養(yǎng)護(hù)”的原則，建設(shè)上實行企業(yè)化運作，交給市場去完成；管理上直接由省公路局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省高速公路養(yǎng)護(hù)的行業(yè)管理和監(jiān)督工作，各地、市公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域高速公路的養(yǎng)護(hù)、征費等工作，實行分級管理，不再另立人馬。從而，真正實現(xiàn)政企分開、事企分開，理順體制機(jī)制。

4.進(jìn)行運行政策過程評估，檢驗政策執(zhí)行的效率、效益和效果。對政策方案合理性最具權(quán)威的檢驗，就是對政策的效率、效益、效果及價值進(jìn)行評估。目前，我國及各省公路建管養(yǎng)都缺少這一環(huán)節(jié)。事實上，政策評估可以檢驗現(xiàn)行公路政策的效果、效益和效率，合理地配置政策資源，使政策活動優(yōu)質(zhì)高效地進(jìn)行。

（三）政府歸位管理，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，提升服務(wù)水平

長期以來，政府對公路這一公共物品的管理不到位、不規(guī)范、效率低，這其中也有政策執(zhí)行不力、政府管理缺位不到位等原因，導(dǎo)致了資金撥款不到位，公路管養(yǎng)發(fā)展緩慢。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的不斷提高，提高公路公共服務(wù)能力的呼聲越來越高。交通運輸部副部長戴東昌認(rèn)為，“養(yǎng)護(hù)和管理工作，是公路工作中一項最為基礎(chǔ)的工作，也是面向公眾的一個窗口。因為公路行業(yè)的形象，更多是通過這個窗口向外展示的。特別是在經(jīng)歷了一系列重大自然災(zāi)害之后，公路交通的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性地位得到社會各界和各級領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，搶通公路成為各類抗災(zāi)工作中最重要、最受關(guān)注，也最需要先行的工作”。但是，目前公路養(yǎng)護(hù)工作依然是公路管理工作的“短板”，加強政府管理，加大政策的執(zhí)行力度，依靠科技創(chuàng)新，提高路況質(zhì)量，降低成本，提高公路運輸網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)水平已成為當(dāng)務(wù)之急。

要重視人才培養(yǎng)，科學(xué)地選人用人，使人才真正成為推動公路建管養(yǎng)發(fā)展的核心動力；要加強信息技術(shù)的運用，持續(xù)提升公路行業(yè)信息服務(wù)的能力和水平；要大力推廣和應(yīng)用新技術(shù)、新材料和新工藝，不斷向科學(xué)化、技術(shù)化、機(jī)械化、規(guī)范化和精細(xì)化邁進(jìn)；要加強預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，實現(xiàn)周期性、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，降低公路養(yǎng)護(hù)周期成本，延長公路使用壽命；要注重節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，構(gòu)建和諧公路。