袁明旭，段學(xué)品

（1，2 云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明，650091）

“十三五”時(shí)期是我國全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)的全面建成小康社會(huì)的決勝階段，貧困治理的任務(wù)緊迫而艱巨。貧困治理是集源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理、民族問題治理、智慧治理、協(xié)同治理、區(qū)域治理等一體的綜合性復(fù)雜性治理體系，是國家治理的重要內(nèi)容。人才是貧困治理的主導(dǎo)性力量，人才政策創(chuàng)新是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵性機(jī)制制度支撐。黨的十九大報(bào)告高度重視人才的特殊重要性，“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國。實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識(shí)才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識(shí)、容才的雅量、聚才的良方，把黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國外各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，鼓勵(lì)引導(dǎo)人才向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)、革命老區(qū)和基層一線流動(dòng)，努力形成人人渴望成才、人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好局面，讓各類人才的創(chuàng)造活力競相迸發(fā)、聰明才智充分涌流?！雹倭?xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京:人民出版社，2017:64-65。在當(dāng)前西部民族地區(qū)貧困治理中，人才使用政策創(chuàng)新及其研究尚未得到應(yīng)有的足夠重視，還存在一些困境。

一、西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的困境分析

公共政策是黨和政府治理國家的基本工具。人才使用政策創(chuàng)新是各級黨委和政府在人才資源管理過程中，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境變化的需求，自覺主動(dòng)地變革原有人才使用政策要素和結(jié)構(gòu)，采取新的更加科學(xué)合理有效的方式措施激勵(lì)使用人才，合理配置人才資源，使之發(fā)揮創(chuàng)造性，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生良好促進(jìn)效應(yīng)的過程，是立足西部民族地區(qū)區(qū)情，以科學(xué)化、民主化方式制定和實(shí)施符合當(dāng)前貧困治理需要的人才使用政策。人才使用政策創(chuàng)新包括政策理念、政策措施、政策價(jià)值、政策工具與政策模式等方面的創(chuàng)新。在當(dāng)前西部民族地區(qū)全面建成小康社會(huì)和脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，人才使用政策創(chuàng)新成為西部民族地區(qū)各級黨委和政府面臨的緊迫任務(wù)。當(dāng)前，西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新雖然取得了明顯進(jìn)步，但仍存在著以下亟需解決的問題。

（一）人才使用政策創(chuàng)新的前瞻性缺失

前瞻性是公共政策創(chuàng)新的前提，缺乏前瞻性就不可能有政策創(chuàng)新。西部民族地區(qū)人才使用政策一般以相機(jī)抉擇型模式為主，具有明顯的后顧性、急功近利以及機(jī)會(huì)主義傾向，缺乏前瞻性長遠(yuǎn)性全局性考量。這主要表現(xiàn)在：其一是缺乏對人才使用特殊意義的認(rèn)知。有些地方黨委和政府只圍繞著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心做文章，未從根本上認(rèn)識(shí)到西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的最大差距是人才差距，經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后在根源上是人才資源匱乏，未深刻認(rèn)識(shí)到人才是治國理政的第一資源，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一戰(zhàn)略資源，是制約精準(zhǔn)扶貧打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的最大瓶頸。其二是未把人才使用真正作為優(yōu)先戰(zhàn)略來重視和發(fā)展。古今中外的歷史證明，人才資本的優(yōu)先積累是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。2010年《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出了“人才優(yōu)先”的指導(dǎo)方針，但某些地方黨委和政府觀念僵化滯后，缺乏政治家的遠(yuǎn)見卓識(shí)和前瞻力以及應(yīng)有的膽識(shí)，沒有進(jìn)行人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃布局，在人才結(jié)構(gòu)上始終囿于“低端起步”而未能實(shí)行“中高端先行”。三是不重視人才使用服務(wù)環(huán)境建設(shè)。有的地方黨委和政府缺乏戰(zhàn)略眼光，忽視人才使用服務(wù)環(huán)境建設(shè)，沒有擔(dān)當(dāng)起觀念更新、規(guī)則制定、機(jī)制健全、市場培育、服務(wù)提供、關(guān)系協(xié)調(diào)、以人為本的環(huán)境營造主體職責(zé)，也沒有加快政府職能轉(zhuǎn)變和準(zhǔn)確定位，沒有確立人才使用上的服務(wù)導(dǎo)向、拓寬服務(wù)領(lǐng)域、提升服務(wù)能力、增強(qiáng)服務(wù)實(shí)效。有的領(lǐng)導(dǎo)干部不重視優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和規(guī)范政務(wù)行為以為各類人才提供公平高效的服務(wù)，致使人才使用政策創(chuàng)新成為明顯的“短板”與最大的“瓶頸”。

（二）人才使用創(chuàng)新政策的公正性不足

“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！雹賉美]約翰·羅爾斯，何懷宏譯.正義論[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988:1。公正性是人才使用政策的靈魂，人才使用政策創(chuàng)新的公正性是以公正為價(jià)值取向，一視同仁地對待所有人才，在人才的待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、使用等方面提供平等公平的條件。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的公正性缺失主要表現(xiàn)在：一是對“海歸”人才與“本土”人才的使用不公正。近年來，有的西部民族地區(qū)不惜花費(fèi)巨資到海外發(fā)達(dá)國家去招聘引進(jìn)人才，給予優(yōu)厚待遇，而國內(nèi)招聘的人才待遇較低。二是對單位內(nèi)部人才與外部引進(jìn)人才的使用不公正。有的單位領(lǐng)導(dǎo)“燈下黑”，不注重本單位人才的發(fā)現(xiàn)和使用，崇奉“外來和尚會(huì)念經(jīng)”，忽視人才的激勵(lì)，引發(fā)多種矛盾。三是人才使用政策多變性導(dǎo)致不公正。在人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)型中，人才使用政策往往隨著主要領(lǐng)導(dǎo)人的職位、偏好和興趣的變化而改變，導(dǎo)致政策創(chuàng)新缺乏持續(xù)性連續(xù)性和穩(wěn)定性，政策頻繁調(diào)整，人才使用標(biāo)準(zhǔn)和待遇經(jīng)常性變化，產(chǎn)生了深層次的不公正問題。四是普惠性政策偏少，特惠型政策偏多，不注重本土的潛隱性和年青人才的使用，把重點(diǎn)和重心聚焦在現(xiàn)有的極少數(shù)突出人才身上，而對大多數(shù)正在成長的人才視而不見，搞人才使用政績工程。

（三）人才使用政策創(chuàng)新的路徑依賴較強(qiáng)

路徑依賴是指人的行為以及機(jī)制體制的慣性和思維定勢。在路徑依賴下，政策創(chuàng)新既可能進(jìn)入良性循環(huán)，不斷優(yōu)化，也可能固守著原有的傳統(tǒng)方式，甚至被“鎖定”在無效或低效的狀態(tài)，陷入不良循環(huán)而難以走出困境。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的路徑依賴主要表現(xiàn)在：一是重對人才的“所有”而不重“使用”，重“管制”不重“激勵(lì)”，沒有形成“以用為本”的行為模式，不重視人才資源的開發(fā)、培養(yǎng)、使用，缺乏充分調(diào)動(dòng)人才積極性創(chuàng)造性的高效使用的政策創(chuàng)新。二是人才使用政策上主要習(xí)慣于依靠金錢刺激和行政權(quán)力的授予，給予巨額的錢財(cái)、補(bǔ)貼、住房、車子等形式進(jìn)行激勵(lì)，習(xí)慣于對表現(xiàn)突出的人才用“官職”進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致官本位現(xiàn)象比較普遍和人才激勵(lì)上呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”和“贏者詛咒”，難以對大多數(shù)人才產(chǎn)生激勵(lì)示范效應(yīng)。三是人才工作中的政績工程日趨凸顯。有些黨委政府及其領(lǐng)導(dǎo)者，仍然沒有走出唯“GDP”論英雄的路徑依賴怪圈，重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面的投入，忽視人才資源建設(shè)的財(cái)政投入，并且把重視經(jīng)濟(jì)增長速度的長期形成的政績工程的方式移植擴(kuò)展到人才工作中，搞各種各樣的引人注目的人才政績工程。四是人才使用上一如既往地依賴政府行政力量，較少考慮市場機(jī)制這只“看不見的手”。同時(shí)，還實(shí)際存在著由主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算的“一言堂”的長官意志問題，“山頭主義”“圈子主義”和宗派主義仍然比較普遍，沒有把人才使用作為一項(xiàng)重大的公共事業(yè)，存在著備受詬病的恩賜制和人身依附，“近親繁殖”問題較為普遍。五是習(xí)慣性地忽視人才使用政策評估。西部民族地區(qū)各級黨委政府及其領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于坐在辦公室里發(fā)文件，“以文件替代管理，以文件落實(shí)文件”，缺乏政策評估的自覺性和責(zé)任感，不愿意不習(xí)慣對所制定執(zhí)行的政策進(jìn)行評估，導(dǎo)致政策創(chuàng)新難以啟動(dòng)。

（四）人才使用政策創(chuàng)新存在著多重的瓶頸制約

一是資源瓶頸。人才使用政策創(chuàng)新是一項(xiàng)高投入高成本的系統(tǒng)工程。西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱難以對人才使用政策創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持。云南省人力資本投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，低于全國平均水平，與發(fā)達(dá)地區(qū)的投入水平還有較大差距。二是可行能力瓶頸。西部民族地區(qū)一些黨委和政府人才使用政策創(chuàng)新的內(nèi)在能力與外部條件有機(jī)結(jié)合的可行能力較低，缺乏較高的政策理論水平，難以敏銳地洞察和建構(gòu)人才使用的政策問題，缺乏制定規(guī)劃科學(xué)人才使用政策方案的能力，也缺乏高效執(zhí)行人才使用政策的意志力和執(zhí)行力。三是動(dòng)力瓶頸。西部民族地區(qū)尚未健全人才使用政策創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的人才使用政策缺乏必要?jiǎng)恿?，也缺乏相?yīng)的責(zé)任機(jī)制，沒有建立地方各級黨委(組)書記和行政一把手是人才使用政策創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)工作的“第一責(zé)任人”機(jī)制，沒有建立人才使用政策創(chuàng)新工作失誤問責(zé)制。四是平臺(tái)瓶頸。西部民族地區(qū)既缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)、教育智力平臺(tái)、科技平臺(tái)和人才服務(wù)保障平臺(tái)，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，政務(wù)人才服務(wù)生態(tài)有待優(yōu)化，人才總量嚴(yán)重不足，人才流失嚴(yán)重，難以為人才使用提供基本的事業(yè)發(fā)展條件，使得許多地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)陷入“無人可用”的尷尬困境，難以發(fā)揮人才使用的聚集效應(yīng)。五是機(jī)制體制瓶頸。西部民族地區(qū)制度障礙與市場機(jī)制缺失疊加制約著人才使用政策創(chuàng)新，對人才使用的戶籍、檔案、地域、身份和人事關(guān)系等體制機(jī)制僵化，特別是市場機(jī)制的缺失，嚴(yán)重阻礙著人才的靈活充分使用。人才管理體制不順暢、人才服務(wù)機(jī)制不健全、人才發(fā)展體制改革創(chuàng)新力度不夠、機(jī)制不配套、人才激勵(lì)評價(jià)機(jī)制不完善等。

（五）人才使用政策創(chuàng)新與民族地區(qū)貧困治理的嵌入度匹配度低

制度主義認(rèn)為，普遍性貧困并非是個(gè)人問題，最重要的是制度因素，解決貧困問題的根本是進(jìn)行政策創(chuàng)新和制度變革。當(dāng)前西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新與貧困治理的結(jié)合度、緊密度較差，沒有把人才使用政策創(chuàng)新與精準(zhǔn)扶貧政策有機(jī)結(jié)合起來，人才使用政策主體沒有認(rèn)識(shí)到西部民族地區(qū)貧困的主要根源在于缺乏人才，在于沒有充分重視人才使用，沒有對兩者進(jìn)行內(nèi)在的整合與匹配。國家頂層設(shè)計(jì)已專門出臺(tái)了相關(guān)的人才政策規(guī)劃，但西部民族地區(qū)大多基層政府只是停留在對中央政策的照搬照抄和宣傳，沒有真正領(lǐng)悟把握政策精髓，沒有吃透區(qū)情縣情，沒有把貧困治理中的人才工作作為工作重點(diǎn)，沒有實(shí)現(xiàn)人才使用與精準(zhǔn)扶貧的深度嵌入和內(nèi)在融合，使人才使用政策創(chuàng)新“客里空”和懸浮空轉(zhuǎn)。在各地區(qū)出臺(tái)的深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革實(shí)施意見中，沒有把人才體制機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新與貧困治理有機(jī)結(jié)合起來。

二、西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新所存在問題的原因分析

只有找到問題的癥結(jié)和根源，才能對癥下藥，藥到病除。西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新所存在問題的成因是多層次多維度的。

（一）認(rèn)識(shí)上的根源是人才理念的滯后和偏誤

“理念創(chuàng)新是創(chuàng)新的靈魂。先有理念創(chuàng)新，才有其他方面的創(chuàng)新。”①陳如平.以理念創(chuàng)新引領(lǐng)學(xué)校變革[J].人民教育，2007(21):2-5。人才使用政策理念的滯后和偏誤是制約人才使用政策創(chuàng)新的首要根源。這主要表現(xiàn)在：第一，對人才認(rèn)識(shí)的偏狹化。社會(huì)發(fā)展離不開各種各類人才，“三百六十行，行行需人才”。但有的領(lǐng)導(dǎo)沒有認(rèn)識(shí)到所有人才的重要性，只認(rèn)為某類人才重要，認(rèn)可關(guān)注精英人才，不重視其它類型人才和大多數(shù)人才。有的領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)現(xiàn)使用人才上是“燈下黑”，只重視極少數(shù)人才，忽略本部門大多數(shù)人才。第二，對人才使用屬性認(rèn)識(shí)的偏誤化。選才用人是關(guān)系國家、民族、社會(huì)和組織興衰成敗的重大政治問題，但有的領(lǐng)導(dǎo)沒有認(rèn)識(shí)到人才使用的這種重要性和公共性，把人才使用看作是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的私事；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至把人才使用當(dāng)作發(fā)財(cái)致富、構(gòu)建關(guān)系圈、人脈網(wǎng)的手段；有的領(lǐng)導(dǎo)人才價(jià)值觀念扭曲偏誤，口頭上宣揚(yáng)任人唯賢，但在實(shí)際工作中卻任人唯親、任人唯錢、任人唯色。第三，人才使用觀念上的投機(jī)化、工具化、功利化、金錢化、排內(nèi)化和短期化。有的領(lǐng)導(dǎo)把人才使用當(dāng)作自己事業(yè)發(fā)展的工具和手段，缺乏對人才成長發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知，只重視使用，不重視培養(yǎng)。有的領(lǐng)導(dǎo)對人才的自主性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為人才必須是會(huì)聽話、善來事、能干事、不惹事對自己忠誠服帖的人，把人才“家奴化”。有的領(lǐng)導(dǎo)者對組織內(nèi)部的人才“燈下黑”，認(rèn)為外來的和尚會(huì)念經(jīng)，總是抱怨本單位缺乏人才，不注重發(fā)現(xiàn)人才和培養(yǎng)人才，喜歡花費(fèi)巨額資金從國外省外引進(jìn)人才，對本地區(qū)人才視而不見，在人才使用上排內(nèi)化傾向突出。

（二）基礎(chǔ)性原因是薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐人才使用政策創(chuàng)新

政策創(chuàng)新內(nèi)部決定模型認(rèn)為，影響政策創(chuàng)新的主要因素是一個(gè)地方內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治民主法治化程度和社會(huì)文化發(fā)展?fàn)顩r對政策創(chuàng)新具有直接約束性。政策創(chuàng)新需要巨額的財(cái)政資源和厚實(shí)的智力精神支撐?！敖?jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，創(chuàng)新越多”這個(gè)常識(shí)性判斷是有統(tǒng)計(jì)學(xué)上的依據(jù)的。①楊雪冬.過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的評價(jià)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011 (01):81-93+127。西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，難以從財(cái)政資源上有效支撐大量引進(jìn)使用高層次人才政策的實(shí)施，這使得該地區(qū)成為全國人才奇缺的“洼地”。如下表1②根據(jù)各省區(qū)市財(cái)政廳2018年公布的2017年地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2018年地方財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告的數(shù)據(jù)編制，數(shù)據(jù)為2017年各省(區(qū))的地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況中的全省(區(qū))一般公共預(yù)算收入。所示：

表1 2017年部分省區(qū)市財(cái)政收入（單位：億元）

（三）深層次的根源是不良的生態(tài)對人才使用政策創(chuàng)新的全面掣肘

環(huán)境對人才發(fā)展和政策創(chuàng)新具有基礎(chǔ)性作用。西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對較差，資源條件欠佳，人才使用缺乏良好平臺(tái)，甚至產(chǎn)生了人才逆淘汰和逆流動(dòng)的嚴(yán)重問題。在政務(wù)生態(tài)上，官本位意識(shí)較為普遍和濃厚，人才是第一資源的意識(shí)淡薄。人才管理部門的人才服務(wù)意識(shí)缺乏，服務(wù)能力低。在經(jīng)濟(jì)生態(tài)方面，產(chǎn)業(yè)單一，市場發(fā)育遲緩，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對人才發(fā)展的絕對投入量低，難以支撐人才使用政策創(chuàng)新發(fā)展。2016年，云南省人力資本投資2096.49 億元，而江蘇省2014年的人力資本投資就已達(dá)9267.88 億元。在社會(huì)文化生態(tài)上，總體上仍屬于典型的農(nóng)牧業(yè)社會(huì)，以血緣地緣為核心的宗法關(guān)系盛行，社會(huì)事業(yè)發(fā)展落后和失衡，社會(huì)保障體制不健全，社會(huì)治理水平低下，境外勢力滲透，民族宗教問題疊加，規(guī)則意識(shí)淡薄，使得人才吸引力低和流失率居高不下。在自然生態(tài)方面，地處邊疆高原山區(qū)，許多地方崇山峻嶺、千里戈壁，海拔高，氣候惡劣，資源貧乏，區(qū)位條件差，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，有的地方不適合人類生存，難以形成人才資源的集聚效應(yīng)。

（四）體制性障礙是人才使用政策創(chuàng)新的剛性制約

一是人才管理體制機(jī)制不完善不順暢，人才工作職能部門的關(guān)系不順、職責(zé)不明，存在多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象；統(tǒng)分結(jié)合的人才使用運(yùn)行機(jī)制不完善、不協(xié)調(diào)，信息溝通不暢，資源力量分散，工作合力不強(qiáng)。人才服務(wù)機(jī)制不健全，到目前為止，云南省還尚未建立專門的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，除了各級黨委政府成立人才工作部門外，還尚未設(shè)置特定的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)。人才使用體制改革創(chuàng)新力度不夠，機(jī)制不配套，人才使用的戶籍、身份、人事關(guān)系等“攔路虎”、“玻璃門”還沒有徹底清除，人才閑置、浪費(fèi)問題突出；人才激勵(lì)評價(jià)機(jī)制不完善。在人才使用的利益分配機(jī)制、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制等不夠健全完善，人才價(jià)格、人才報(bào)酬與人才價(jià)值相背離比較突出。二是人才使用工作責(zé)任機(jī)制不夠健全，各職能部門人才使用的工作責(zé)任配合機(jī)制不健全，沒有從制度上體制上明確清晰地界定人才工作的主體責(zé)任和職能責(zé)任，人才使用工作的責(zé)任界定的可操作性差，宏觀抽象，各部門各自為政，缺乏協(xié)同合力和相互配合，在人才發(fā)展責(zé)任追究上缺少嚴(yán)格的監(jiān)督檢查、對責(zé)任追究過程中的過度自由裁量缺少規(guī)制，缺少嚴(yán)肅性和權(quán)威性，缺失人才發(fā)展工作失誤責(zé)任追究機(jī)制。人才使用發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不到位，在實(shí)際工作中領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任沒有通過制度建設(shè)壓到實(shí)處。三是人才使用投入機(jī)制不完善。人力資本投資是效益最大的投資，但西部民族地區(qū)基本上還沒有構(gòu)建起多元化的人才使用投資投入機(jī)制，人才使用絕對投入明顯不足。沒有按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人才成長規(guī)律探索建立政府、用人單位、個(gè)人和社會(huì)多元化的人才投入機(jī)制，沒有建立投資成本收益分擔(dān)分享機(jī)制以及個(gè)人、用人單位和政府之間責(zé)權(quán)利統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。沒有明確規(guī)定各級財(cái)政設(shè)立人才發(fā)展專項(xiàng)資金，也沒有納入財(cái)政預(yù)算，每年的人才發(fā)展資金投入具有較大的隨意性，沒有按照一定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立人才發(fā)展專項(xiàng)資金。

三、加強(qiáng)西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新的路徑選擇

要解決西部民族地區(qū)人才使用政策創(chuàng)新中存在的問題，必須提升人才工作領(lǐng)導(dǎo)力，強(qiáng)化政策戰(zhàn)略管理能力，認(rèn)真貫徹落實(shí)人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著眼于政策的前瞻性、全局性、科學(xué)性、可行性、合法性和基礎(chǔ)性，增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，高度重視人才使用政策創(chuàng)新。

（一）以人才使用政策創(chuàng)新作為貧困治理的引領(lǐng)和突破口

西部民族地區(qū)各級黨委和政府應(yīng)全面貫徹落實(shí)“人才先行戰(zhàn)略”，真正更新觀念，轉(zhuǎn)變政府職能，以政治家的遠(yuǎn)見卓識(shí)和前瞻力以及應(yīng)有的膽識(shí)，把人才工作作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的切入點(diǎn)和突破口，規(guī)劃人才優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略布局，以地方法規(guī)的形式確定確保人力資本投資有大幅度增加，確保人才投資的優(yōu)先保障，以人才使用政策創(chuàng)新作為貧困治理的引領(lǐng)，為人才培養(yǎng)、吸引和使用機(jī)制建設(shè)的提供制度和政策支持，推動(dòng)人才培養(yǎng)機(jī)制的建設(shè)和完善，使人才資源開發(fā)實(shí)現(xiàn)“量增”和“質(zhì)升”，在人才結(jié)構(gòu)調(diào)整上從“低端起步”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸懈叨讼刃小薄＝梃b深圳、江蘇等地建設(shè)“人才特區(qū)”的成功經(jīng)驗(yàn)，加快人才先行戰(zhàn)略的落地落實(shí)，推進(jìn)人才使用政策的大膽嘗試和探索，在人才使用政策上先行先試。

（二）以優(yōu)化環(huán)境作為人才使用政策創(chuàng)新的抓手

優(yōu)化環(huán)境是人才使用政策創(chuàng)新的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)很重要的責(zé)任，就是為人才的成長創(chuàng)造環(huán)境、創(chuàng)造機(jī)會(huì)，使他們有用武之地。“環(huán)境好，則人才聚、事業(yè)興；環(huán)境不好，則人才散、事業(yè)衰。要健全工作機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，搭建創(chuàng)新平臺(tái)，善于發(fā)現(xiàn)人才、團(tuán)結(jié)人才、使用人才?！雹倭?xí)近平.習(xí)近平談治國理政[M].北京:外文出版社，2014:61。必須以人才環(huán)境優(yōu)化治理為抓手，重點(diǎn)解決人才環(huán)境中的突出問題，大力營造尊重知識(shí)、尊重人才、見賢思齊的社會(huì)生態(tài)；重塑政治清明、廉潔奉公、民主法治的政治生態(tài)和公正公平、競爭擇優(yōu)、依法辦事的制度環(huán)境；構(gòu)建平等健康的人際關(guān)系、開放型建設(shè)性溝通氛圍和鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的工作環(huán)境；構(gòu)筑保障全面、待遇優(yōu)厚、和諧穩(wěn)定的生活環(huán)境；西部民族地區(qū)黨和政府在人才環(huán)境治理優(yōu)化中要堅(jiān)持謀劃全面深化改革與優(yōu)化人才服務(wù)環(huán)境相統(tǒng)一，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人才服務(wù)環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合，消除優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境中的區(qū)域開發(fā)障礙和流動(dòng)壁壘，構(gòu)建人才服務(wù)環(huán)境建設(shè)縱向貫通、橫向連接的運(yùn)行機(jī)制，著力解決引進(jìn)高層次人才和本土高端人才厚此薄彼之間的矛盾，千方百計(jì)盤活支撐人才服務(wù)環(huán)境建設(shè)的產(chǎn)業(yè)和載體，努力打通“政、產(chǎn)、學(xué)、研、用”人才發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，積極推動(dòng)人才服務(wù)環(huán)境核心競爭力的人才政策和人才項(xiàng)目創(chuàng)新，實(shí)行人才工作目標(biāo)責(zé)任考核，加快人才服務(wù)環(huán)境建設(shè)的投入機(jī)制和考核機(jī)制的健全完善。

（三）依靠市場和政府兩只手為人才使用政策創(chuàng)新提供持續(xù)性動(dòng)力

加快建立以市場調(diào)節(jié)為主、政府調(diào)控為輔的人才資源配置使用機(jī)制。以優(yōu)化人才資源配置為觸發(fā)點(diǎn)，建立健全市場決定的人才競爭機(jī)制。做好人才配置的宏觀調(diào)控和公共服務(wù)，減少人事工作的行政審批，破除體制機(jī)制性障礙，加快人事編制、人事檔案、職稱評定、戶籍制度、工資分配等方面的制度改革，完善和規(guī)范創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、評價(jià)、使用、流動(dòng)、激勵(lì)、保障等政策，建立適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的人才公共服務(wù)體系。加快建立現(xiàn)代化的人才市場體系，由市場決定和調(diào)節(jié)人才資源的價(jià)值和價(jià)格，促進(jìn)人才市場信息化建設(shè)和職能完善，完善人才流動(dòng)市場化的制度法規(guī)，逐步打破人才單位所有、地區(qū)所有、部門所有的陳舊體制，消除人才流動(dòng)的地區(qū)、部門、行業(yè)、單位、城鄉(xiāng)、戶籍、身份等方面的障礙，推動(dòng)人才資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、所有制之間自由流動(dòng)和人才共享，形成政府宏觀調(diào)控、市場公平競爭、中介組織提供服務(wù)、行業(yè)協(xié)會(huì)嚴(yán)格自律的人才管理格局，建立統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的人才資源市場體系，大力發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人才市場。推動(dòng)政府人才管制向優(yōu)化治理人才發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、吸引和使用機(jī)制的運(yùn)行向公開透明、規(guī)范有序、便捷高效轉(zhuǎn)變，努力做到政府“歸位”、市場“到位”、人才“本位”。

（四）切實(shí)推進(jìn)全面深化改革為人才使用政策創(chuàng)新提供保障力

通過深化人才管理體制改革實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)、吸引和使用人才機(jī)制之間的聯(lián)動(dòng)高效，推動(dòng)人才使用政策創(chuàng)新的“四化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人才工作政策的一體化：一是在人才培養(yǎng)機(jī)制上探索實(shí)現(xiàn)本土人才升級化，實(shí)現(xiàn)人才數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上的升級。經(jīng)驗(yàn)表明，本土人才升級發(fā)展越快，吸引人才與項(xiàng)目就越容易，反之亦然。二是在人才使用機(jī)制上實(shí)現(xiàn)引進(jìn)人才本土化，使引進(jìn)人才落地、生根、發(fā)芽和開花，使人才真正發(fā)揮作用。不斷拓寬吸引人才本土化渠道，真正選擇有志到西部來施展才干的人才，引導(dǎo)和幫助他們?nèi)グl(fā)掘創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。三是在人才引進(jìn)使用機(jī)制上實(shí)現(xiàn)用才方式的多樣化。以優(yōu)化人才環(huán)境為基礎(chǔ)，在人才引進(jìn)方式上采取“剛性引進(jìn)”與“彈性引進(jìn)”相結(jié)合，以彈性引進(jìn)為主；在引才層級上，實(shí)行引進(jìn)高層次人才與中低層次人才相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，注重潛能較大的中低層次青年人才的引進(jìn)。四是在人才使用機(jī)制建設(shè)中實(shí)現(xiàn)轄區(qū)甚至整個(gè)西部民族地區(qū)人才共享化，通過建立區(qū)域人才資源信息庫、互動(dòng)交流網(wǎng)站和人才超市等方式，搭建人才共享平臺(tái)。同時(shí)，爭取國家層面的支持，將西部民族地區(qū)的中央駐地所屬部門人才和省所屬單位人才實(shí)行多種方式的共享共用，增強(qiáng)人才的綜合效應(yīng)。創(chuàng)造性地執(zhí)行有關(guān)人才多點(diǎn)、多地服務(wù)的政策規(guī)定，提高人才的共享效應(yīng)。

（五）以激發(fā)人才內(nèi)在活力為聚焦點(diǎn)，建立健全競爭性的人才使用政策創(chuàng)新機(jī)制

在精準(zhǔn)扶貧中重視通過人才使用政策創(chuàng)新，充分利用各種人才，使貧困人口參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)貧困者自身的發(fā)展能力。其一，加強(qiáng)人才使用政策評估機(jī)制。建立科學(xué)的人才績效評價(jià)導(dǎo)向機(jī)制，完善以能力和業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)，包括品德、價(jià)值觀、知識(shí)、能力、實(shí)績等在內(nèi)的社會(huì)化人才評價(jià)指標(biāo)體系，形成定性評價(jià)和定量評價(jià)相結(jié)合的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，突出專業(yè)化評價(jià)，引入社會(huì)評價(jià)機(jī)制，探索建立適合不同層次和類別人才的評價(jià)方法。其二，以促進(jìn)人才脫穎而出為突破口，完善競爭性的人才使用機(jī)制。堅(jiān)持以公平、公正、公開、擇優(yōu)、競爭的原則，打破人才選拔使用中的各種歧視壁壘，消除選人用人中的體制性制度性障礙，拓寬人才選拔使用的渠道、方式和措施，形成競爭性開放性選人用人局面。其三，以發(fā)揮人才作用為支撐點(diǎn)，構(gòu)筑人才創(chuàng)業(yè)的事業(yè)平臺(tái)。充分發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、特色產(chǎn)業(yè)集聚人才創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)作用，為人才發(fā)揮作用提供事業(yè)空間。搭建人才成長的項(xiàng)目平臺(tái)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)培植產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等設(shè)立重大攻關(guān)項(xiàng)目，爭取國家級項(xiàng)目，以項(xiàng)目匯聚吸引、使用、培養(yǎng)和發(fā)展人才。大力爭取國家在高層次人才獎(jiǎng)勵(lì)方面的政策支持，根據(jù)人才發(fā)展的規(guī)律和專長，大膽授權(quán)，放心使用，讓人才有想頭、有干頭、有奔頭，促進(jìn)人才在適合自己的崗位上發(fā)揮出水平和作用。