摘 要：我國湖泊環(huán)境司法保障之關(guān)鍵在于推進(jìn)其環(huán)境司法專門化，切入點為構(gòu)建專門的、針對特定湖泊的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。為順應(yīng)新時代洞庭湖環(huán)境司法之現(xiàn)實需求，湖南省于2017年成立了專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭。然而在實踐中，洞庭湖環(huán)境資源法庭存在法律依據(jù)缺失、司法資源匱乏、案件來源不足、跨行政區(qū)域管轄困難等挑戰(zhàn)。亟需通過明確法律依據(jù)、優(yōu)化資源配置、拓寬案件來源、規(guī)范跨區(qū)域管轄等措施來應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。洞庭湖環(huán)境資源法庭之探索經(jīng)驗與運(yùn)行實踐，既可助力于湖南省生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革，亦可為全國其他湖泊環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)之專門化建設(shè)提供可資借鑒的范本。

關(guān)鍵詞：湖泊;洞庭湖環(huán)境資源法庭;環(huán)境司法;跨區(qū)域集中管轄

作者簡介：彭中遙，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員、湖南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治研究中心研究人員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，司法學(xué)與司法法學(xué)。（Email：pzywhufxy@163.com;湖北武漢430072）。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“流域一體化治理的法律機(jī)制研究”（15AZD067）;湖南省智庫專項課題“洞庭湖一體化治理的法治研究”（18ZWC20）。

中圖分類號：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-1398（2019）03-0102-12

湖泊是地球內(nèi)陸水體最重要的組成單元，具有防洪、供水、旅游、航運(yùn)、維系區(qū)域生態(tài)安全等重要功能，是保障流域周邊人們生存和發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)境資源。王圣瑞、李貴寶：《國外湖泊水環(huán)境保護(hù)和治理對我國的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第10期，第64—68頁。近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，尤其是湖泊周邊地區(qū)城市化與工業(yè)化進(jìn)程的大力推進(jìn)，湖泊的水資源環(huán)境均面臨著不同程度的污染和破壞，加強(qiáng)湖泊水污染治理、水環(huán)境保護(hù)已成為社會各界共同關(guān)注的議題。

洞庭湖是我國的第二大淡水湖泊，湖南省是我國最早針對湖泊開展保護(hù)與治理工作的省份之一。因此，總結(jié)洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理的成功經(jīng)驗，歸納洞庭湖環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)的具體措施，對于我國其他湖泊的保護(hù)與治理工作具有重要的現(xiàn)實價值和借鑒意義。眾所周知，長江是中華民族的母親河，洞庭湖是湖湘兒女的母親湖。

從地理上看，洞庭湖位于長江南岸、湖南省北部，具體由東、西、南洞庭湖與大通湖四個較大的湖泊所組成。目前，洞庭湖面積達(dá)2 820平方千米，蓄水量約188億立方米。

張妙弟：《美麗中國》，北京：藍(lán)天出版社，2014年，第113—114頁。不難發(fā)現(xiàn)，洞庭湖是湖南省和長江流域重要的生態(tài)屏障，其肩負(fù)著長江流域生態(tài)安全、水安全和國家糧食安全的重大責(zé)任?？梢哉f，洞庭湖與長江唇齒相依、心手相牽。

2017年12月1日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，明確提出：“各級人民法院要依法維護(hù)長江流域的生態(tài)環(huán)境安全，為建設(shè)天藍(lán)地綠水清的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)走廊提供有力司法保障”，須“妥善審理濕地資源確權(quán)、開發(fā)許可過程中引發(fā)的行政案件，推進(jìn)鄱陽湖、洞庭湖、太湖、巢湖等全流域濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)?！弊罡呷嗣穹ㄔ海骸蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于全面加強(qiáng)長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》，最高人民法院網(wǎng)，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html，（2017-12-04），[2018-12-21]。2018年5月10日，湖南省人民檢察院出臺了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能作用，加強(qiáng)“一湖四水”“一湖”特指洞庭湖，“四水”指湘、資、沅、澧四大河流。生態(tài)環(huán)境資源司法保護(hù)的意見》，并強(qiáng)調(diào)：“湖南省檢察機(jī)關(guān)須積極推進(jìn)涉及‘一湖四水的公益訴訟工作”，“加強(qiáng)對涉及‘一湖四水司法案件訴訟活動的監(jiān)督。”于振宇、劉士琳：《湖南省檢察院出臺“一湖四水”司法保護(hù)意見》，最高人民檢察院網(wǎng)，http：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/201805/t20180513_378455.shtml，（2018-05-13），[2018-12-21]。2018年5月30日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》，明確要求：“依法審理水污染糾紛案件，加大長江、洞庭湖等重點水域的水污染糾紛案件審理力度，嚴(yán)懲污染飲用水水源地違法行為，推動城市黑臭水體治理，維護(hù)水環(huán)境和水生態(tài)安全?！表n緒光：《最高人民法院關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》，最高人民法院網(wǎng)，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-99842.html，（2018-06-04），[2018-12-21]。

為何上述規(guī)范性文件會反復(fù)提及洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題？目前洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況究竟如何？為何提到洞庭湖生態(tài)環(huán)境總與環(huán)境司法問題相聯(lián)系？洞庭湖生態(tài)環(huán)境與環(huán)境司法之間有何關(guān)系？洞庭湖環(huán)境司法的現(xiàn)狀如何、挑戰(zhàn)何在？如何全面加強(qiáng)環(huán)境司法建設(shè)，為洞庭湖生態(tài)環(huán)境安全與綠色發(fā)展提供司法權(quán)威保障？本文試討論之。

一 洞庭湖環(huán)境司法建設(shè)是新時代湖南省經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇

洞庭湖作為湖湘兒女的母親湖，其生態(tài)環(huán)境狀況能夠反應(yīng)長江流域及“三湘四水”的環(huán)保工作成效。近年來，在黨中央、國務(wù)院及湖南省人民政府的高度重視下，社會各界采取了一系列措施來保護(hù)與治理洞庭湖。然而，洞庭湖的生態(tài)環(huán)境狀況仍不容樂觀，諸如洞庭湖面積不斷縮減、水質(zhì)持續(xù)惡化、生物多樣性受到嚴(yán)重威脅等問題業(yè)已嚴(yán)重影響到湖南省經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?？梢院敛豢鋸埖卣f，湖湘兒女的“母親湖”已成為不堪重負(fù)的“危情湖”。

為拯救不堪重負(fù)的“危情湖”，黨中央、國務(wù)院及湖南省人民政府至少應(yīng)從以下方面采取措施：第一，通過法制宣傳教育，幫助洞庭湖流域的地方政府、企業(yè)、群眾樹立生態(tài)文明觀與綠色發(fā)展觀;第二，合理利用環(huán)境保護(hù)科技手段來預(yù)防、控制與治理洞庭湖環(huán)境問題;第三，依靠環(huán)境法治來保護(hù)與治理洞庭湖，即通過科學(xué)立法協(xié)調(diào)洞庭湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過嚴(yán)格執(zhí)法打擊破壞洞庭湖生態(tài)環(huán)境的行為，通過公正司法為職能部門依法行政和保護(hù)公民權(quán)益提供堅實保障。事實上，在任何一個現(xiàn)代化的法治國家，實行環(huán)境法治均是其生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第5—27頁。在倡導(dǎo)“法治中國”“美麗中國”“綠色大國”的今天，為實現(xiàn)洞庭湖經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，我們亟需從立法、執(zhí)法及司法等方面作出努力。

就立法方面而言，湖南省業(yè)已頒行了諸如《湖南省濕地保護(hù)條例》《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》《湖南省漁業(yè)條例》等十余部涉及洞庭湖環(huán)境保護(hù)的地方性立法。而且，根據(jù)最新報道，出臺專項的《洞庭湖保護(hù)條例》已納入湖南省人大常委會的立法計劃。湖南日報：《中共湖南省委關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》，湖南人大網(wǎng)，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=22117，（2018-05-14），[2018-12-21]?？梢姡赐ズh(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地方性立法數(shù)目之多、立法頻率之快遠(yuǎn)超其它領(lǐng)域立法。但是，洞庭湖生態(tài)環(huán)境并未隨著有關(guān)立法的頒行而得以改善，反倒是陷入日益嚴(yán)峻的形勢。

一般來說，環(huán)境立法越多，說明立法對環(huán)境社會關(guān)系的調(diào)整范圍越廣，環(huán)境法律關(guān)系就越明晰，環(huán)境問題也越容易加以解決。但是，為何洞庭湖環(huán)境領(lǐng)域并未出現(xiàn)令人期待的結(jié)果？究其原因，主要有二：其一，洞庭湖有關(guān)立法自身存在缺位或瑕疵，對理應(yīng)調(diào)整的涉及洞庭湖環(huán)境保護(hù)與治理等社會關(guān)系并未予以調(diào)整或者沒有調(diào)整到位;抑或是上述立法調(diào)整并未找到改善和解決洞庭湖環(huán)境問題的結(jié)癥，所創(chuàng)設(shè)的法律制度與立法規(guī)范存在不當(dāng)，難以滿足洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實際需求。其二，洞庭湖有關(guān)立法的實施存在問題與障礙，這里主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法或環(huán)境司法的問題。彭中遙：《環(huán)境司法治理的困境與對策——以洞庭湖為分析樣本》，《太原理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018年第4期，第11—16頁。

因此可以說，洞庭湖環(huán)境保護(hù)立法調(diào)整并未出現(xiàn)令人期待的結(jié)果，既有立法本身的原因。畢竟，洞庭湖環(huán)境立法僅有十余年時間，經(jīng)驗匱乏，難免會存在問題。然而，更為重要的原因是洞庭湖有關(guān)立法在實施或適用過程中存在問題，尤其是環(huán)境司法方面的問題。易言之，環(huán)境司法保障與治理不力嚴(yán)重影響到洞庭湖環(huán)境保護(hù)立法功效之發(fā)揮，此乃洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀的重要原因。

所謂環(huán)境司法，又稱環(huán)境法律之適用，通常指擁有環(huán)境審判權(quán)與環(huán)境檢察權(quán)的司法機(jī)關(guān)按照訴訟程序適用法律規(guī)范處理環(huán)境案件的活動。王樹義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，《中國法學(xué)》2014年第3期，第54—71頁。長期以來，理論界與實務(wù)界對洞庭湖環(huán)境司法均有頗多詬病。上述詬病主要聚焦為：批判有關(guān)司法機(jī)關(guān)不受理或不積極受理洞庭湖環(huán)境案件;洞庭湖環(huán)境案件審理質(zhì)量不高;對洞庭湖流域環(huán)境污染受害者救濟(jì)不力;怠于追究洞庭湖流域污染者的環(huán)境刑事責(zé)任，等等。

誠然，上述問題的存在，較大程度可歸結(jié)于洞庭湖現(xiàn)有環(huán)境司法體制與司法制度的不完善。諸如“環(huán)境司法立案難”“行政司法銜接難”“司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”等問題，嚴(yán)重制約著洞庭湖環(huán)境保護(hù)工作的有效開展。因此，有必要加強(qiáng)洞庭湖環(huán)境司法的保障力度，以發(fā)揮環(huán)境司法在洞庭湖環(huán)境保護(hù)工作中的重要作用。推進(jìn)洞庭湖環(huán)境司法建設(shè)，既是實現(xiàn)法治湖南建設(shè)、長江流域生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，也是貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要講話精神的內(nèi)在要求，還是積極回應(yīng)洞庭湖綠色發(fā)展需求、保障洞庭湖生態(tài)環(huán)境安全的客觀需要?？梢哉f，推進(jìn)洞庭湖環(huán)境司法建設(shè)是新時代湖南省經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

二 洞庭湖環(huán)境資源法庭面臨的挑戰(zhàn)

正是認(rèn)識到保護(hù)洞庭湖生態(tài)環(huán)境的緊迫性與推進(jìn)洞庭湖環(huán)境司法建設(shè)的必要性，近年來，湖南省加快了推進(jìn)環(huán)境司法專門化作為一種理論概括，環(huán)境司法專門化的涵義是指國家或地方設(shè)立專門的審判機(jī)關(guān)（環(huán)境法院），或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機(jī)構(gòu)或組織（環(huán)境法庭）對環(huán)境案件進(jìn)行專門審理，也即專設(shè)的審判機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的審判人員對于環(huán)境案件進(jìn)行專門性的處理。最高人民法院則將其定義為環(huán)境審判機(jī)構(gòu)、環(huán)境審判機(jī)制、環(huán)境審判程序、環(huán)境審判理論和環(huán)境審判團(tuán)隊“五位一體”的專門化。的步伐，著力探索設(shè)立專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭。鑒于環(huán)境審判機(jī)構(gòu)和環(huán)境審判機(jī)制是環(huán)境司法專門化的核心所在，張忠民：《環(huán)境司法專門化發(fā)展的實證檢視：以環(huán)境審判機(jī)構(gòu)和環(huán)境審判機(jī)制為中心》，《中國法學(xué)》2016年第6期，第177頁。故下文以洞庭湖環(huán)境資源法庭之設(shè)立與運(yùn)行為中心，力求檢視洞庭湖環(huán)境司法存在的突出問題。

（一）法律依據(jù)缺失

2016年12月12日，湖南省高級人民法院立足于洞庭湖跨行政區(qū)域、跨流域的地理實際，洞庭湖，位于長江中游荊江南岸，跨岳陽、汨羅、湘陰、望城、益陽、沅江、漢壽、常德、津市、安鄉(xiāng)和南縣等縣市。洞庭湖北納長江的松滋、太平、藕池、調(diào)弦四口來水，南和西接湘、資、沅、澧四水及汨羅江等小支流?？梢?，洞庭湖具有跨行政區(qū)域、跨流域的典型特征。作出了《關(guān)于設(shè)置湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭的批復(fù)》，旨在實現(xiàn)跨區(qū)域管轄洞庭湖全流域的環(huán)境案件。2017年年初，岳陽市君山區(qū)人民法院正式組建了洞庭湖環(huán)境資源法庭，此舉開啟了湖南省跨行政區(qū)域環(huán)境司法管轄的新模式。2017年10月27日，經(jīng)湖南省高級人民法院指定，洞庭湖環(huán)境資源法庭敲響了湖南省跨行政區(qū)域管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的“第一槌”，案件審理后當(dāng)庭宣判，被告服判息訴并投入千萬余元新建污水處理設(shè)施，該案引發(fā)了社會各界的高度關(guān)注。2018年1月18日，君山區(qū)人民法院舉行了洞庭湖環(huán)境資源法庭揭牌儀式，此舉奏響了洞庭湖環(huán)境司法建設(shè)的“最強(qiáng)音”。

在洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況日益嚴(yán)峻及環(huán)境司法專門化不斷推進(jìn)的背景下，新設(shè)洞庭湖環(huán)境資源法庭確有必要性與合理性。然而，凡屬重大制度改革或機(jī)構(gòu)增減均須于法有據(jù)。因缺乏明確的法律依據(jù)，新設(shè)的洞庭湖環(huán)境資源法庭尚存合法性危機(jī)。我國《人民法院組織法》（2006年）第十八條第二款規(guī)定：“基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭。”如此規(guī)定，意即基層法院僅能設(shè)立上述三類審判庭，而無權(quán)設(shè)立環(huán)境法庭。

盡管最高人民法院于2010年發(fā)布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》第十三條最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》第十三條：“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平?！笨此瓶少x予基層法院設(shè)立環(huán)境法庭之合法性與正當(dāng)性，但根據(jù)我國《立法法》（2015年）第八條《立法法》第八條：“下列事項只能制定法律：（1）國家主權(quán)的事項;（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（4）犯罪和刑罰;（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;（6）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;（7）對非國有財產(chǎn)的征收、征用;（8）民事基本制度;（9）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;（10）訴訟和仲裁制度;（11）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。”之規(guī)定，各級人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)屬法律保留事項，其必須由全國人大及其常委會制定法律予以規(guī)定。崢嶸：《環(huán)境司法專門化的困境與出路》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2014年第4期，第115頁。因此，從嚴(yán)格意義上來說，君山區(qū)人民法院新設(shè)洞庭湖環(huán)境資源法庭不符合現(xiàn)行法律之規(guī)定。

（二）司法資源匱乏

一方面，就人員配置來看，目前洞庭湖環(huán)境資源法庭僅配備干警10人。其中，庭長1人、副庭長2人、法官助理2人、書記員3人、法警1人、司機(jī)1人，而且僅庭長、副庭長為員額法官。根據(jù)本文作者2018年5月1日對湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭負(fù)責(zé)人的電話訪談記錄整理總結(jié)。相較于洞庭湖環(huán)境資源法庭的職能范圍洞庭湖環(huán)境資源法庭的主要職能：審理岳陽市君山區(qū)所轄區(qū)域內(nèi)的一審環(huán)境資源案件;審理湖南省高級人民法院、岳陽市中級人民法院指定的君山區(qū)所轄區(qū)域外涉洞庭湖水資源的一審環(huán)境保護(hù)案件。而言，其人員配置明顯不足。鑒于洞庭湖環(huán)境案件往往會涉及跨行政區(qū)域間的利益衡平、因果關(guān)系的判斷、損害范圍的認(rèn)定、環(huán)境影響的評估及環(huán)境糾紛的解決等復(fù)雜問題，彭中遙、李愛年、王彬：《長江流域一體化保護(hù)的法治策略》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第9期，第29頁。因而環(huán)境審判人員應(yīng)當(dāng)具備較高的專業(yè)能力與知識技能。然而，當(dāng)前洞庭湖環(huán)境資源法庭的審判人員均由君山區(qū)人民法院從傳統(tǒng)三大庭抽調(diào)而來，根據(jù)本文作者2018年5月1日對湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭負(fù)責(zé)人的電話訪談記錄整理總結(jié)。由于其缺乏關(guān)于環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識及審判經(jīng)驗，故而將嚴(yán)重影響洞庭湖環(huán)境司法功效之發(fā)揮。另一方面，就財政來源與人事任免方面來看，當(dāng)前洞庭湖環(huán)境資源法庭實行的是一種“橫向管理”模式，即洞庭湖環(huán)境資源法庭嚴(yán)重依賴并受制于君山區(qū)人民政府。同時，其審判工作基本在君山區(qū)人民法院原有工作體制內(nèi)進(jìn)行，而未針對其環(huán)境案件的特殊性予以特別規(guī)制。財政支出與機(jī)構(gòu)建制上的依附性，不僅有損洞庭湖環(huán)境資源法庭司法裁判的獨立性，而且難以滿足洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域、跨流域的特殊性?？梢?，洞庭湖環(huán)境資源法庭審判資源的匱乏與司法獨立性的不足，會嚴(yán)重阻礙洞庭湖環(huán)境司法專門化工作的順利、高效及健康開展。

（三）案件來源不足

從理論上來說，洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況嚴(yán)峻，必然會出現(xiàn)大量的環(huán)境糾紛，進(jìn)入司法程序的環(huán)境案件數(shù)量理應(yīng)大幅增長，進(jìn)而催生設(shè)立專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭，最終實現(xiàn)洞庭湖環(huán)境司法專門化。然而現(xiàn)實情況是，為應(yīng)對洞庭湖生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的局面，湖南省岳陽市中級人民法院成立了環(huán)境資源審判庭、岳陽市君山區(qū)人民法院新設(shè)了專門的洞庭湖環(huán)境資源法庭，但上述法庭卻面臨著案源不足甚至無案可審之窘境。據(jù)岳陽市中級人民法院統(tǒng)計，該院環(huán)境資源審判庭自成立以來，僅受理相關(guān)環(huán)境案件20余起，其中約八成案件現(xiàn)已結(jié)案，剩余案件仍在審理中。新湖南客戶端：王湘輝：《岳陽成立環(huán)境資源審判庭護(hù)生態(tài)》，http：//hunan.voc.com.cn/xhn/article/201806/201806051306208067.html，（2018-06-05），[2018-12-27]。黨中央對洞庭湖環(huán)境保護(hù)問題的高度關(guān)注及湖南省對洞庭湖環(huán)境司法專門化的大力推進(jìn)，與進(jìn)入訴訟程序的洞庭湖環(huán)境案件數(shù)量相比形成鮮明反差。本文認(rèn)為，導(dǎo)致案源不足的原因主要有二：

其一，洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍有限。主要表現(xiàn)在以下方面：第一，生態(tài)破壞類糾紛難以進(jìn)入訴訟程序。根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，可將環(huán)境問題分為環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩大類。趙?。骸董h(huán)境資源法實務(wù)》，北京：中國法制出版社，2012年，第7頁。洞庭湖流域時常會出現(xiàn)由于人們掠奪性捕撈、不合理灌溉、不恰當(dāng)種植等行為導(dǎo)致的野生動植物資源減少、水土枯竭、水土流失等破壞生態(tài)的行為。由于我國《侵權(quán)責(zé)任法》（2009年）第六十五條并未將破壞生態(tài)行為納入其規(guī)制范圍，在環(huán)境法學(xué)理上，一般以“污染”和“破壞”的行為二分法作為環(huán)境侵權(quán)行為的分類基礎(chǔ)，進(jìn)而將環(huán)境侵權(quán)行為劃分為污染環(huán)境行為和破壞生態(tài)行為兩大類。參見曹明德：《環(huán)境侵權(quán)法》，北京：法律出版社，2000年，第17—18頁。然而，《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條卻規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！边@意味著，該法中的環(huán)境侵權(quán)行為僅包含“污染環(huán)境致人損害”的行為，而并未將破壞生態(tài)的侵權(quán)行為納入其規(guī)制范圍。在上述立法思路下，進(jìn)入司法救濟(jì)的往往只能是污染環(huán)境致人損害的行為，而自動排除了破壞生態(tài)的行為。這一立法缺失導(dǎo)致洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍集中于環(huán)境污染類案件，而極大程度上忽視了生態(tài)破壞類案件的受理與判決。源于湘潭大學(xué)法學(xué)院吳勇教授2017年9月23日在“中國湖南師范大學(xué)·日本滋賀縣大學(xué)：洞庭湖——琵琶湖環(huán)境治理政策與法律國際研討會”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為《洞庭湖濕地保護(hù)的司法保障》。因此，公民個人、環(huán)保組織很難就洞庭湖流域普遍存在的破壞生態(tài)行為向環(huán)境法庭提起訴訟，致使環(huán)境案件數(shù)量大為縮減。第二，抽象行政行為長期被排除于受案范圍之外。當(dāng)前，洞庭湖環(huán)境資源法庭受案數(shù)量已形成“刑事案件為主、民事案件為輔、行政案件短腿”之格局?！对狸柺兄屑壢嗣穹ㄔ宏P(guān)于創(chuàng)新環(huán)境資源審判體制機(jī)制充分發(fā)揮審判職能作用為岳陽綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供最優(yōu)司法服務(wù)的意見》。筆者認(rèn)為，我國《刑法修正案（八）》新設(shè)“污染環(huán)境罪”與湖南省開展“環(huán)湖利劍”2017年以來，按照長江經(jīng)濟(jì)帶“不搞大開發(fā)、共抓大保護(hù)”戰(zhàn)略部署，湖南省實施了洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項整治。具體來說，湖南省持續(xù)在環(huán)洞庭湖三市一區(qū)開展了“環(huán)湖利劍”涉企環(huán)境執(zhí)法及刑事司法專項行動，“環(huán)湖利劍”組織環(huán)境監(jiān)察力量實施交叉執(zhí)法檢查，強(qiáng)化調(diào)度督辦和整改，并取得顯著成效。專項行動乃洞庭湖呈現(xiàn)“刑事案件為主”的主因所在。同時，洞庭湖環(huán)境“行政案件短腿”局面之形成，主要緣于環(huán)境行政訴訟的受案范圍僅限于具體行政行為，董燕：《從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機(jī)制的創(chuàng)新》，《華東政法學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第113—118頁。這使得受到抽象行政行為影響的受害者無法提起環(huán)境訴訟，故而進(jìn)一步減少了洞庭湖環(huán)境案件的來源。

其二，洞庭湖流域環(huán)境受害者的訴訟參與度偏低。長期以來，環(huán)境受害者就洞庭湖環(huán)境問題主動提起訴訟的情形并不常見，考其原因，不外如下幾點：第一，受傳統(tǒng)環(huán)境司法理念通常來說，理念是指人們對事情的看法或理解。所謂環(huán)境司法理念，是指人們對環(huán)境司法活動的基本原則、運(yùn)作規(guī)律、發(fā)展趨勢等內(nèi)容的看法或理解。上述理念可用于指導(dǎo)環(huán)境司法活動，有助于促進(jìn)環(huán)境司法原則、環(huán)境司法規(guī)律、環(huán)境司法制度等內(nèi)容的形成與發(fā)展。中國人素有‘厭訴心理，遇事不愿‘打官司，習(xí)慣私了。私了不成則求助于‘官，求‘官不成則上訪、靜坐或圍堵企業(yè)、政府大門。環(huán)境糾紛原本就較一般‘官司更為復(fù)雜，因果關(guān)系更為‘難辨，原告往往不知具狀何庭，因而不時被法院拒之門外或法院受理后久審不決。于是，環(huán)境糾紛的當(dāng)事人通常會選擇棄訴，轉(zhuǎn)而尋求私力救濟(jì)，這極易造成大規(guī)模環(huán)境群體性事件的發(fā)生。其實，除了‘厭訴之外，大多人亦不愿‘惹事兒，往往只是到了絕望的時候才走極端。王樹義等：《環(huán)境法前沿問題研究》，北京：科學(xué)出版社，2012年，第353頁。的影響。據(jù)筆者統(tǒng)計的一項“洞庭湖流域群眾對自己遭遇環(huán)境侵權(quán)后將采取何種行動”的調(diào)查結(jié)果顯示，2018年12月底，筆者通過專業(yè)問卷調(diào)查平臺——“問卷星”，就洞庭湖環(huán)境司法基本情況進(jìn)行了一次民意調(diào)查。此次民意調(diào)查的參與者僅限于湖南地區(qū)，即僅湖南地區(qū)的手機(jī)用戶方可參與此次問卷填寫。最終，共有518人填寫了問卷，其中回收有效問卷500份。由于問卷調(diào)查采取的是非概率抽樣，所以統(tǒng)計結(jié)果可大致反映湖南地區(qū)群眾的整體情況與基本特征。在告知相關(guān)行政主管部門但未取得預(yù)期成效的情況下，有25.2%的被調(diào)查者認(rèn)為其“不會再采取后續(xù)行動”，有48.2%的人表示會“繼續(xù)與污染者進(jìn)行協(xié)商”，還有15.4%、9%的群眾分別選擇了“聚集群眾共同抵制”“向上級行政主管部門進(jìn)行投訴”，僅有2.2%的受訪者表示一定會“訴諸法院”。顯而易見，受傳統(tǒng)“無訴”“厭訴”“怕訴”及“息訴”觀念的影響，當(dāng)前湖湘兒女的環(huán)境維權(quán)意識較弱、起訴意愿較低。第二，環(huán)境訴訟成本較高。環(huán)境侵害環(huán)境侵權(quán)是指公民或法人因排放污染物或?qū)嵤┢渌麚p害環(huán)境的行為造成受害者的人身或財產(chǎn)損失。而環(huán)境侵害是指人類的環(huán)境行為所造成的對環(huán)境的消極影響和由受影響的環(huán)境引起的包括人的利益損害在內(nèi)的各種損害。徐祥民、鄧一峰：《環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境侵害——兼論環(huán)境法的使命》，《法學(xué)論壇》2006年第2期，第13頁。通常來說，人類的環(huán)境侵害行為在對受害者造成人身、財產(chǎn)損失的同時，也會對環(huán)境本身造成損害，故此處選用了“環(huán)境侵害”一詞。行為在對受害者造成人身、財產(chǎn)等直接損失的同時，通常也會對成生態(tài)環(huán)境本身造成損害。而且，即便原告能夠在環(huán)境案件中勝訴，其獲取的賠償金一般僅能填補(bǔ)因環(huán)境侵害受到的直接損失，對于環(huán)境本身的損害以及原告所支出的訴訟費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等費(fèi)用很難獲取賠償或補(bǔ)償。因此，原告一旦敗訴則須自行承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用，這進(jìn)一步降低了環(huán)境受害者的起訴意愿。第三，環(huán)境訴訟當(dāng)事人的地位并不對等。在環(huán)境案件中，無論是在專業(yè)素養(yǎng)、技術(shù)水準(zhǔn)上，抑或是訴訟能力、經(jīng)濟(jì)實力上，環(huán)境侵害者與受害者之間的差距均過于懸殊。上述差距導(dǎo)致受害者在環(huán)境訴訟中處弱勢地位，進(jìn)而易使其怠于行使環(huán)境訴權(quán)。

（四）跨行政區(qū)域管轄困難

當(dāng)前，我國環(huán)境案件之司法管轄多以行政區(qū)域為依據(jù)進(jìn)行劃分，因而形成了行政轄區(qū)與司法轄區(qū)“二合一”之格局。然而，洞庭湖具有環(huán)境介質(zhì)的流動性、空間的廣泛性及修復(fù)的長期性等特征，導(dǎo)致其環(huán)境問題易出現(xiàn)跨行政區(qū)域、跨流域等復(fù)雜結(jié)果，故與一般環(huán)境案件的司法管轄存有差異?？梢哉f，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為界分的司法管轄制度我國傳統(tǒng)的環(huán)境司法管轄以地域管轄、級別管轄為基準(zhǔn)，輔之以指定管轄、移送管轄和專屬管轄為補(bǔ)充。一般而言，同級法院以行政區(qū)域為界劃分管轄，不同級法院以級別管轄為劃分，其標(biāo)準(zhǔn)在于案件在本轄區(qū)內(nèi)是否具有重大影響。任洪濤、余德厚：《論跨行政區(qū)域環(huán)境資源案件的司法管轄制度》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017年第4期，第129頁。無法確保洞庭湖環(huán)境案件得以妥善解決，而目前尚在探索中的跨區(qū)域集中管轄環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄是指為了促進(jìn)司法區(qū)域與行政區(qū)域的適當(dāng)分離，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的整體性，以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)劃為單位劃分管轄區(qū)域，上級人民法院以統(tǒng)一指定的形式將原本分散在一定區(qū)域由不同法院管轄的環(huán)境案件交由少數(shù)的、審判力量較強(qiáng)設(shè)有環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的法院集中管轄的制度。環(huán)境案件跨區(qū)域管轄主要有以下四種模式：一是以環(huán)境案件數(shù)量、人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為綜合考量因素實行跨區(qū)域集中管轄模式;二是依托鐵路法院，實行環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄模式;三是以案件性質(zhì)和河流流域相結(jié)合確定跨區(qū)域集中管轄模式;四是以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)系統(tǒng)功能區(qū)為單位實行跨區(qū)域集中管轄模式。目前，洞庭湖環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄采用的是第四種模式。制度也存在如下困境：

第一，洞庭湖環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄缺乏法律依據(jù)。仔細(xì)查閱我國《民事訴訟法》《刑事訴訟法》，可以發(fā)現(xiàn)，上述兩部法律均未涉及環(huán)境案件的跨區(qū)域集中管轄制度。雖然我國《行政訴訟法》（2017年）第十八條第二款《行政訴訟法》第十八條第二款：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”提及了環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄制度，但該條款中的“可以”兩字實則表明，環(huán)境行政案件之跨區(qū)域集中管轄存在諸多不確定性。在當(dāng)前實踐中，洞庭湖環(huán)境資源法庭實行的是“三審合一”的管轄模式，李艷：《為“一江一湖”生態(tài)綠色發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)司法保障——岳陽中院發(fā)布“春雷行動”工作成效》，湖南省岳陽市中級人民法院網(wǎng)，http：//hnyyzy.chinacourt.org/article/detail/2018/06/id/3328732.shtml，（2018-06-05），[2018-12-16]。這意味著除洞庭湖環(huán)境行政案件外，民事案件與刑事案件的跨區(qū)域集中管轄均存在合法性危機(jī)。有學(xué)者認(rèn)為，“指定管轄可作為跨區(qū)域集中管轄的法律依據(jù)?！毙靹倨?、曾佳：《論環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄制度的完善》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第1期，第121頁。但通常來說，指定管轄通常僅適用于特殊個案，具體指法院系統(tǒng)內(nèi)部對環(huán)境案件的事后管轄權(quán)進(jìn)行分配。而洞庭湖跨區(qū)域集中管轄則是湖南省高級人民法院事前就涉洞庭湖環(huán)境案件的管轄權(quán)予以調(diào)整，而非對于特殊個案的指定管轄，故其實屬“類案指定管轄”龍宗智：《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，《法學(xué)研究》2012年第4期，第175—187頁。。依據(jù)程序法定原則的要求，司法管轄權(quán)之設(shè)立與變動均須由法律加以明確規(guī)定。而“類案指定管轄”通常是以行政命令的方式來集中指定管轄，故其不僅缺乏法律依據(jù)，而且有悖于指定管轄僅適用于特殊個案之立法初衷。

第二，洞庭湖環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄不便于當(dāng)事人參加訴訟。為落實和貫徹“兩便”原則，即便于人民法院審理案件原則與便于當(dāng)事人參加訴訟原則。我國長期實行以地域管轄為基準(zhǔn)的司法管轄制度。我國《民事訴訟法》（2017年）第二十八條《民事訴訟法》第二十八條：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！币?guī)定，被告住所地或侵權(quán)行為地人民法院均對環(huán)境侵權(quán)案件擁有管轄權(quán)。鑒于環(huán)境侵權(quán)案件一般為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)污染、相鄰環(huán)境糾紛等，故上述案件大多由當(dāng)?shù)胤ㄔ夯颦h(huán)境法庭予以管轄?！霸诙赐ズ形磳嵭锌鐓^(qū)域集中管轄之前，大多原告僅在當(dāng)?shù)胤ㄔ夯颦h(huán)境法庭就可針對環(huán)境侵權(quán)糾紛提起訴訟，由于距離較近、行程方便，故原告花費(fèi)的時間及金錢較少;在洞庭湖實行跨區(qū)域集中管轄后，涉洞庭湖流域的一審環(huán)境案件均由洞庭湖環(huán)境資源法庭予以管轄，這意味著除君山區(qū)、岳陽市之外，其他地區(qū)訴訟當(dāng)事人的時間及金錢成本會大幅增長，而且當(dāng)事人與管轄法庭之間的距離也會增加。”彭中遙：《洞庭湖環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄——現(xiàn)狀反思與完善路徑》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第15期，第67—70頁。質(zhì)言之，洞庭湖實行跨區(qū)域集中管轄制度，雖然一定程度上有助于法庭實現(xiàn)對環(huán)境案件的集中審理，但該舉措同時會加重大多當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，這有違便于當(dāng)事人參加訴訟之原則。

第三，洞庭湖環(huán)境案件審判及執(zhí)行過程中易出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向。目前，洞庭湖環(huán)境案件實行的是集中管轄模式，即由洞庭湖環(huán)境資源法庭跨區(qū)域管轄涉洞庭湖流域的一審環(huán)境案件。源于湖南省高級人民法院新聞發(fā)言人李宇先2017年6月5日在“湖南省環(huán)境資源司法保護(hù)狀況”新聞發(fā)布會上的講話。在此次新聞發(fā)布會上，李宇先介紹說，“湖南法院正推進(jìn)設(shè)立跨行政區(qū)域管轄的專門化審判機(jī)構(gòu)，立足湖南‘三山四水兩湖的環(huán)境生態(tài)地理實際，探索推進(jìn)科學(xué)合理的“1+3+X”跨區(qū)域集中管轄審判格局，即以湖南省高級人民法院環(huán)境資源庭為統(tǒng)籌指導(dǎo)，以長沙、岳陽、郴州等3個以山脈區(qū)域、江河湖區(qū)為依托跨區(qū)域管轄的中級法院環(huán)境資源庭為骨干，對應(yīng)“河長制”和其他地理區(qū)域的若干專門環(huán)境資源審判法庭為基礎(chǔ)，組成“1+3+X”環(huán)境資源跨區(qū)域集中管轄專門化審判體系”，“根據(jù)洞庭湖生態(tài)保護(hù)實際，確定由洞庭湖環(huán)境資源法庭跨行政區(qū)域管轄涉洞庭湖全區(qū)域水資源一審環(huán)境保護(hù)案件，以破解洞庭湖跨行政區(qū)域的管轄難題?！比缛魪膮^(qū)域理性經(jīng)濟(jì)人視角來看，洞庭湖環(huán)境資源法庭一般會作出利于君山區(qū)、岳陽市的判決。“但由于洞庭湖環(huán)境問題往往會涉及其他縣、市，因此洞庭湖跨區(qū)域環(huán)境案件的執(zhí)行必然需要被告所在轄區(qū)法院的配合，當(dāng)被告所在轄區(qū)法院發(fā)現(xiàn)洞庭湖環(huán)境資源法庭所作判決有損本轄區(qū)政府及企業(yè)利益時，通常會拒絕執(zhí)行”源于湘潭大學(xué)法學(xué)院吳勇教授2017年9月23日在“中國湖南師范大學(xué)·日本滋賀縣大學(xué)：洞庭湖——琵琶湖環(huán)境治理政策與法律國際研討會”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為《洞庭湖濕地保護(hù)的司法保障》。。此外，由于洞庭湖環(huán)境資源法庭的經(jīng)費(fèi)劃撥、人事任免等事項均依賴于當(dāng)?shù)卣?，這也易導(dǎo)致司法審判及行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義?？梢?，司法審判及行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義環(huán)境司法審判中的地方保護(hù)主義，主要表現(xiàn)為：濫用案件管轄權(quán)、濫用法院調(diào)查取證權(quán)、濫用財產(chǎn)保全措施維護(hù)本地當(dāng)事人利益;枉法裁判，偏袒本地當(dāng)事人;不做司法協(xié)助而使外地法院的判決在本地難以執(zhí)行等。環(huán)境行政執(zhí)法中的地方和部門保護(hù)主義，主要表現(xiàn)為：有些地方黨委、政府從局部利益出發(fā)，制定土政策，設(shè)置障礙阻礙執(zhí)法部門秉公執(zhí)法;有些地方黨委、政府則對省級及上級部署的環(huán)境保護(hù)與修復(fù)措施持消極態(tài)度，軟纏硬磨、敷衍應(yīng)付;還有些黨政領(lǐng)導(dǎo)片面從地方或部門利益出發(fā)，置國家與全局環(huán)境利益于不顧，打招呼、批條子，直接干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法判案、執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案。參見李建勇：《我國跨省區(qū)流域污染問題治理的困境及司法對策——論司法體制改革與對策研究》，《東方法學(xué)》2014年第6期，第108頁。已成為妨礙洞庭湖環(huán)境司法公正的巨大阻力，其不僅破壞了洞庭湖環(huán)境治理的統(tǒng)一性與完整性，而且損害了法律尊嚴(yán)與司法權(quán)威，最終抑制了洞庭湖經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

三 完善洞庭湖環(huán)境資源法庭的對策建議

如前所述，新設(shè)的洞庭湖環(huán)境資源法庭面臨著法律依據(jù)缺失、司法資源匱乏、案件來源不足、跨行政區(qū)域管轄困難等一系列挑戰(zhàn)，為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，亟需明確洞庭湖環(huán)境資源法庭的法律依據(jù)、優(yōu)化司法資源的配置、拓寬環(huán)境案件的來源、規(guī)范跨行政區(qū)域環(huán)境案件的管轄。

（一）明確法律依據(jù)

設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭須以明確的法律依據(jù)為基石。為此，有必要明確洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立依據(jù)、職權(quán)定位及管轄范圍等基本事項，以確保將洞庭湖環(huán)境司法專門化建設(shè)納入法制軌道。

本文認(rèn)為，為破解洞庭湖環(huán)境資源法庭的合法性危機(jī)，有三種方案可供選擇：其一，對我國《人民法院組織法》（2006年）第十八條第二款予以修改，即將該款修改為“基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”此處的“其他審判庭”就包含或概括了環(huán)境法庭。這在立法技術(shù)上屬于一種技巧處理。隨著社會的不斷發(fā)展，新的法律現(xiàn)象或司法需求將不斷出現(xiàn)。任何一部法律，若想將其需要規(guī)定的事項采取一一列舉的方式加以詳細(xì)規(guī)定，在客觀上難以做到。于是，立法中對需要規(guī)定的同類事項往往采取“概括”的方式加以處理，為將來同類事項的處理預(yù)留一定的空間。上述修改后的規(guī)定不僅為基層法院設(shè)立專門環(huán)境法庭預(yù)留了空間，同時也為今后可能出現(xiàn)的其他專門法庭的設(shè)立預(yù)留了空間。如此修改，意即為基層人民法院設(shè)立專門環(huán)境法庭預(yù)留了空間。依此路徑，君山區(qū)人民法院新設(shè)洞庭湖環(huán)境資源法庭的合法性危機(jī)將迎刃而解。其二，針對我國《人民法院組織法》（2006年）第十九條《人民法院組織法》第十九條：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！背雠_司法解釋，具體將“環(huán)境法庭”解釋為“人民法庭”的一種特殊形式。于文軒：《環(huán)境司法專門化視閾下環(huán)境法庭之檢視與完善》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第8期，第65頁。如此解釋，既能在我國《人民法院組織法》現(xiàn)有規(guī)定下破解洞庭湖環(huán)境資源法庭的合法性難題，亦可確保涉洞庭湖環(huán)境案件二審終審制的落實。其三，提升洞庭湖環(huán)境資源法庭的層級，即將洞庭湖環(huán)境資源法庭從君山區(qū)人民法院提升至岳陽市中級人民法院。如此設(shè)計可以最大程度上融合現(xiàn)行法律框架，亦可避免君山區(qū)人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭于法無據(jù)的尷尬。其中，岳陽市中級人民法院涉洞庭湖環(huán)境案件的初審權(quán)可通過立法或修法予以規(guī)定，而不用變革現(xiàn)行的司法體制。依據(jù)我國《人民法院組織法》（2006年）第二十三條《人民法院組織法》第二十三條：“中級人民法院由院長一人，副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成。中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”之規(guī)定，中級人民法院可以根據(jù)需要設(shè)立專門的環(huán)境審判庭。因此，在岳陽市中級人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭于法有據(jù)。

在上述方案中，筆者更為認(rèn)同第三種方案，主要理由如下：第一，前兩種方案要么涉及修改現(xiàn)有法律，抑或涉及出臺新的司法解釋，這顯然需要花費(fèi)較長的時間，故在短期內(nèi)難以實現(xiàn)，可謂是“遠(yuǎn)水不解近渴”。而在岳陽市中級人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭不僅具有明確、可操作的現(xiàn)行法依據(jù)，而且能夠在既有司法體制內(nèi)有效整合環(huán)境司法資源，可謂是“一舉兩得”。第二，前兩種方案均建立在將洞庭湖環(huán)境資源法庭置于君山區(qū)人民法院的前提下。然而基層法院普遍存在著法官業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、審判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及地方保護(hù)主義盛行等缺陷，故將洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)于岳陽市中級人民法院更具優(yōu)勢。申言之，將洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)于岳陽市中級人民法院，能夠更加適應(yīng)洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域、跨流域等特殊情況，同時也能一定程度上統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)、克服地方保護(hù)主義，此乃當(dāng)前洞庭湖環(huán)境司法實踐之最佳選擇。

（二）優(yōu)化司法資源配置

審判人員的專業(yè)化、財政及人事任免方面的獨立性，是洞庭湖環(huán)境司法專門化建設(shè)的前提，也是實現(xiàn)洞庭湖環(huán)境司法公正的保障。因此，有必要從這兩個方面來優(yōu)化洞庭湖環(huán)境資源法庭的資源配置。

第一，實現(xiàn)審判人員的專業(yè)化。就內(nèi)部而言，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對洞庭湖環(huán)境資源法庭現(xiàn)有環(huán)境法官專業(yè)能力與知識技能的培訓(xùn)，將環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)及生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科納入環(huán)境法官的培訓(xùn)課程體系，鈄曉東、杜寅：《中國特色生態(tài)法治體系建設(shè)論綱》，《法制與社會發(fā)展》2017年第6期，第35頁。并建立有效的考核機(jī)制;另一方面應(yīng)當(dāng)建立良性的人才遴選及引進(jìn)機(jī)制，重點引進(jìn)優(yōu)秀的環(huán)境律師、環(huán)境法學(xué)等相關(guān)專業(yè)的高校教師及研究生，使其補(bǔ)充到環(huán)境法官隊伍中，形成合理的人才結(jié)構(gòu)。就外部而言，應(yīng)當(dāng)建立洞庭湖環(huán)境審判工作的專家?guī)?，并擇?yōu)聘選相關(guān)專家擔(dān)任特邀調(diào)解員。環(huán)境法官在審理洞庭湖重大疑難環(huán)境問題時，應(yīng)當(dāng)充分聽取上述專家的意見。同時，應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境法庭的鑒定評估及甄選機(jī)制，張寶：《環(huán)境司法專門化的建構(gòu)路徑》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第11期，第54頁。以幫助環(huán)境法官篩選并剔除掉不合理、不科學(xué)的專家證言及鑒定意見。

第二，確保環(huán)境法庭的獨立性。環(huán)境法庭的獨立性，是指審判案件的環(huán)境法庭不受法院系統(tǒng)內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)及其他部門的干涉和影響，而能夠獨立自主地審判案件。實現(xiàn)法庭獨立抑或法官獨立，意即要求環(huán)境法官的待遇和位置不因其所作出的判決而受到任何影響或改變。這就要求法庭的人事任免制度、法官的晉升制度必須服從于法庭獨立抑或法官獨立的要求。如前所陳，當(dāng)前洞庭湖環(huán)境資源法庭在財政及人事任免方面實則是一種“橫向管理”模式，即洞庭湖環(huán)境資源法庭受制于本級法院與同級行政機(jī)構(gòu)的束縛，故其無法實現(xiàn)真正意義上的司法獨立。實現(xiàn)環(huán)境法庭司法權(quán)獨立的關(guān)鍵在于構(gòu)建起環(huán)境法庭的獨立保障機(jī)制，這不僅要求處理好法庭與本級法院的關(guān)系，而且要處理好法院與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，更為重要的是要處理好司法機(jī)構(gòu)與同級行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在我國現(xiàn)行的司法與行政結(jié)構(gòu)中，由于權(quán)力配置的技術(shù)性原因，形成了司法受制于行政的現(xiàn)實，導(dǎo)致法院或法庭無法真正實現(xiàn)司法獨立。為擺脫上述束縛，就必須切斷君山區(qū)人民政府及當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ簩Χ赐ズh(huán)境資源法庭在財政支出及人事任免方面的控制力與約束力，同時將當(dāng)前的“橫向管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤按怪惫芾怼蹦Ｊ?。申言之，必須將君山區(qū)人民政府、君山區(qū)人民法院對洞庭湖環(huán)境資源法庭“人財物”的供應(yīng)權(quán)與決定權(quán)，改由湖南省高級人民法院統(tǒng)一管理。就財政權(quán)與人事任免權(quán)而言，可將其直接歸于岳陽市中級人民法院，并最終將其歸口于湖南省高級人民法院。在“垂直管理”模式下，全國法院的財政經(jīng)費(fèi)與法官工資均由國務(wù)院統(tǒng)一撥給最高人民法院，國務(wù)院的法院經(jīng)費(fèi)專項來于各省級政府的垂直上交。然后，由最高人民法院層層下?lián)苤敝粱鶎臃ㄔ?，同時下級法院法官的任免由上級法院來任命或批準(zhǔn)。李建勇：《我國跨省區(qū)流域污染問題治理的困境及司法對策——論司法體制改革與對策研究》，《東方法學(xué)》2014年第6期，第110頁。洞庭湖環(huán)境資源法庭在財政支出、人事任免方面的管理亦可參考該模式。

（三）拓寬環(huán)境案件來源

為改變洞庭湖環(huán)境資源法庭“等米下鍋”的尷尬現(xiàn)象，至少須從以下兩方面做出努力：

其一，合理擴(kuò)張環(huán)境案件的受案范圍。首先，應(yīng)當(dāng)將破壞生態(tài)的侵權(quán)行為納入洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍。由于我國《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條所規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)之原因行為沒有包含破壞生態(tài)的行為，故生態(tài)破壞類糾紛進(jìn)入環(huán)境訴訟程序存在立法缺陷與理論障礙。為克服上述障礙，建議借助我國《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）第六十四條《環(huán)境保護(hù)法》第六十四條：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”之規(guī)定，將《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條擴(kuò)大適用于因破壞生態(tài)導(dǎo)致?lián)p害的情形，竺效：《論環(huán)境侵權(quán)原因行為的立法拓展》，《中國法學(xué)》2015年第2期，第248—265頁。以實現(xiàn)對環(huán)境侵權(quán)之原因行為的“增量”拓展。如此一來，污染環(huán)境與破壞生態(tài)的行為均可納入洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍。其次，建議將涉洞庭湖環(huán)境行政訴訟的受案范圍擴(kuò)展至具體行政行為之外，逐步將環(huán)境行政立法、環(huán)境行政決定、環(huán)境規(guī)劃等抽象行政行為納入其受案范圍。上述舉措將不僅有助于解決洞庭湖環(huán)境資源法庭受案范圍有限的問題，而且有助于實現(xiàn)洞庭湖環(huán)境案件的類型化。此外，可以明確規(guī)定公民個人、符合條件的環(huán)保組織、行政機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)均具備提起環(huán)境公益訴訟的主體資格，彭中遙：《深化環(huán)境司法改革實現(xiàn)綠色發(fā)展》，《人民論壇》2017年第30期，第104—105頁。以進(jìn)一步拓寬洞庭湖環(huán)境案件來源。

其二，努力提升環(huán)境受害者的訴訟參與度。首先，加強(qiáng)對洞庭湖流域社會各界的環(huán)境法制宣傳與教育工作，幫助群眾樹立正確的環(huán)境維權(quán)意識，督促法院或環(huán)境法庭樹立現(xiàn)代化環(huán)境司法理念，現(xiàn)代環(huán)境司法理念的要義有二：一是法院不得拒絕環(huán)境案件的受理;二是法院應(yīng)當(dāng)保護(hù)社會環(huán)境公共利益。王樹義：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境司法改革》，《中國法學(xué)》2014年第3期，第54—71頁。鼓勵社會公眾通過訴訟渠道維護(hù)自身合法的環(huán)境權(quán)益。其次，改進(jìn)環(huán)境訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式。洞庭湖環(huán)境資源法庭在收取訴訟費(fèi)用時，可以借鑒貴州省清鎮(zhèn)市人民法院《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》第七條貴州省清鎮(zhèn)市人民法院《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》第七條：“公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟，我市兩級法院應(yīng)根據(jù)案件的具體情況，明確予以免交或緩交訴訟費(fèi)用。案件審結(jié)后，被告敗訴的，訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān);提起公益訴訟的原告敗訴的，可以免繳案件受理費(fèi)?！钡囊?guī)定。具體而言，若是公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟，則可以免交或緩交訴訟費(fèi)用;若是行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，則由國家財政來負(fù)擔(dān)其訴訟費(fèi)用。在環(huán)境案件審結(jié)后，若原告敗訴，則可以免繳其案件受理費(fèi);若被告敗訴，則訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。如此規(guī)定，旨在激發(fā)原告提起環(huán)境訴訟的積極性。但為防止原告濫用訴權(quán)，也可適時向其收取合理的訴訟費(fèi)用。此外，實行利于環(huán)境受害者的因果關(guān)系推定規(guī)則。鑒于環(huán)境受害者與侵權(quán)者之間的實力過于懸殊，加之環(huán)境案件具有信息的不確定性及不對稱性，因而有必要實行利于環(huán)境受害者的推定規(guī)則，即環(huán)境受害者只要證明其損害結(jié)果與侵權(quán)行為之間存在初步因果關(guān)系就可認(rèn)定因果關(guān)系成立。

（四）規(guī)范跨行政區(qū)域環(huán)境案件的管轄

跨行政區(qū)域、跨流域環(huán)境案件之管轄乃洞庭湖環(huán)境司法的重點與難點所在，鑒于洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域集中管轄制度仍處于試驗和探索階段，故應(yīng)加快規(guī)范洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域管轄的步伐，以回應(yīng)洞庭湖環(huán)境司法實踐之迫切需求。

第一，跨行政區(qū)域管轄須法定化。司法管轄制度是體現(xiàn)程序公正并影響實體公正的重要議題，因而跨區(qū)域環(huán)境案件之管轄必須有法可依且應(yīng)努力做到有法必依。龍宗智：《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，《法學(xué)研究》2012年第4期，第175—187頁。洞庭湖環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄，是湖南省高級人民法院通過對其下級法院涉洞庭湖環(huán)境案件之管轄權(quán)進(jìn)行批量式調(diào)整的方式予以實現(xiàn)的。但此種方式直接剝奪了其他法院或環(huán)境法庭對涉洞庭湖環(huán)境案件的管轄權(quán)，使原來擁有管轄權(quán)的法院或環(huán)境法庭喪失了其管轄權(quán)，“這實質(zhì)上是一種‘人定法院（法庭），而非‘法定法院（法庭），因而有違背法治精神之嫌。”[德]約阿希姆·赫爾曼：《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1998年，第12頁。依據(jù)法定法院（法庭）之原則，我們應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域集中管轄的探索經(jīng)驗與教訓(xùn)，適時將環(huán)境案件跨行政區(qū)域管轄制度法定化，將該制度在我國《民事訴訟法》《刑事訴訟法》或相關(guān)司法解釋中予以明文規(guī)定。在明確環(huán)境案件跨行政區(qū)域管轄的法律依據(jù)后，還須對其具體管轄路徑予以構(gòu)建。本文建議，洞庭湖環(huán)境案件跨行政區(qū)域管轄?wèi)?yīng)當(dāng)采取集中管轄為主、指定管轄為輔的路徑。具體來說，先由湖南省高級人民法院指定岳陽市中級人民法院作為涉洞庭湖跨區(qū)域環(huán)境案件的一審法院，就中級人民法院層級而言，當(dāng)前湖南省已有長沙、岳陽、郴州3市人民法院設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭。綜合考慮行政區(qū)劃位置、洞庭湖生態(tài)環(huán)境特點、環(huán)境案件數(shù)量、人口數(shù)量以及審判人員專業(yè)化水平等因素后，本文認(rèn)為，選取岳陽市中級人民法院作為洞庭湖跨行政區(qū)域環(huán)境案件的一審法院更為妥當(dāng)。根據(jù)前文之設(shè)想，洞庭湖環(huán)境資源法庭宜設(shè)于岳陽市中級人民法院。若此設(shè)想得以實現(xiàn)，則由岳陽市中級人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭作為涉洞庭湖跨行政區(qū)域環(huán)境案件的一審法庭。關(guān)于為何宜將洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)于岳陽市中級人民法院而非君山區(qū)人民法院這一問題已在前文予以論述，此處不再贅述。以集中整合專業(yè)審判力量來破解洞庭湖跨區(qū)域管轄的重重阻力。作為上述集中管轄模式之補(bǔ)充，在必要時，可以運(yùn)用指定管轄的方式來審理上述集中管轄尚未覆蓋的洞庭湖環(huán)境案件。需要注意的是，指定管轄和集中管轄是存在區(qū)別的。集中管轄是由法院事先就具有某一特點或源于某個生態(tài)區(qū)域的環(huán)境案件確定由哪個法院管轄，而指定管轄是在某一具體案件起訴到法院后，由于特殊原因，形成管轄不能或管轄爭議時所采取的一種方式，集中管轄可以解決個案指定管轄所引起的效率低下、程序繁瑣的弊端。

第二，實施便于當(dāng)事人參加訴訟的措施。如前所述，洞庭湖環(huán)境案件實行跨行政區(qū)域集中管轄會加重大多當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。因此，洞庭湖環(huán)境資源法庭有必要采取措施來節(jié)省當(dāng)事人的時間成本、增強(qiáng)當(dāng)事人在地理上的可及性，以便于當(dāng)事人參加環(huán)境訴訟。具體來說，一方面，可以適時開展巡回審判工作。根據(jù)我國《民事訴訟法》（2017年）第一百三十五條《民事訴訟法》第一百三十五條：“人民法院審理民事案件，根據(jù)需要進(jìn)行巡回審理，就地辦案。”之規(guī)定，“法院可以根據(jù)實際需要，巡回審理、就地辦案”?？紤]到洞庭湖流域轄區(qū)較廣、疑難案件較多的實際情況，建議在洞庭湖環(huán)境案件較多的區(qū)域設(shè)立派出法庭或者實行巡回審判制度，力爭就地化解洞庭湖環(huán)境糾紛。另一方面，可以在立案上采取措施為當(dāng)事人提供便利。例如，可以根據(jù)客觀需要設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭的便民聯(lián)系點，實現(xiàn)異地受理當(dāng)事人提起的環(huán)境訴訟案件。同時，“允許當(dāng)事人在本地法院提交訴訟材料并完成立案登記等程序，上述材料可由當(dāng)?shù)胤ㄔ和ㄟ^新媒體、電子法庭、電子郵件及快遞等方式移交洞庭湖環(huán)境資源法庭?！迸碇羞b：《洞庭湖環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄——現(xiàn)狀反思與完善路徑》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第15期，第67—70頁。

第三，克服地方保護(hù)主義的傾向。為有效克服地方保護(hù)主義，不僅要確保洞庭湖環(huán)境資源法庭的獨立性，而且要努力實現(xiàn)環(huán)境法官的獨立。事實上，司法權(quán)獨立的核心在于法官獨立。這是因為環(huán)境案件均需由特定的法官來審理，故而法官在審判中是否獨立，直接關(guān)乎司法權(quán)能否真正實現(xiàn)獨立。為此，有必要建立環(huán)境法官的獨立保障機(jī)制，具體從嚴(yán)格法官錄用制度、淡化并廢除法院系統(tǒng)內(nèi)的行政化等方面作出努力。此外，洞庭湖環(huán)境案件必然會涉及流域各級政府以及檢察、公安等職能部門之間的配合與銜接，故而有必要建立洞庭湖跨行政區(qū)域的聯(lián)合治污、聯(lián)合執(zhí)行的環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。具體來說，可以從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的科學(xué)化、投入機(jī)制的多元化、參與機(jī)制的社會化等方面著手來構(gòu)建上述環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而全方位克服與打破地方保護(hù)主義的傾向。

四 結(jié) 語

綜上，本文以洞庭湖環(huán)境資源法庭為中心，初步檢視了我國湖泊環(huán)境司法之運(yùn)行現(xiàn)狀，并對其完善路徑進(jìn)行了簡要分析。受限于調(diào)研深度與論文篇幅，上述探討可能較為粗淺。但粗淺的探討足以表明，在我國眾多流域、湖泊生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的形勢下，在我國環(huán)境司法專門化不斷推進(jìn)的背景下，新設(shè)洞庭湖環(huán)境資源法庭實屬必要。但是，作為一種“回應(yīng)現(xiàn)實型”與“創(chuàng)新驅(qū)動型”產(chǎn)物，洞庭湖環(huán)境資源法庭卻很大程度上突破了現(xiàn)行法之規(guī)定，故其設(shè)立與運(yùn)行不可避免地會面臨眾多理論爭論與實踐難題。因此，亟需從明確法律依據(jù)、優(yōu)化資源配置、拓寬案件來源以及規(guī)范跨區(qū)域集中管轄制度等方面予以應(yīng)對。唯此，方可為新時代洞庭湖生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法權(quán)威保障，亦可為我國其他流域、湖泊環(huán)境審判機(jī)構(gòu)之專門化建設(shè)提供典型范本。

Inspection and Improvement of Lake Environmental Justice in China

——Centering on Dongting Lake Environmental Resource Court

PENG Zhong-yao

Abstract： The key to the judicial reform of lake environment lies in the promotion of the specialization of environmental judicature， with the establishment of a special judicial organ for lake environment as the starting point. In order to meet the practical needs of environmental justice of Dongting Lake in the new era， a special court for environmental resources of Dongting Lake was established in Hunan Province in 2017. But in practice， Dongting Lake Environmental Resource Court is confronted with various challenges， such as the lack of legal basis， scarcity of judicial resources， inadequate source of cases， difficulties in cross-administrative jurisdiction， etc. It is urgent to address the challenges by clarifying the legal basis， optimizing the resource allocation， expanding the source of cases， and standardizing the cross-reginal jurisdiction. The exploration experience and operation practice of Dongting Lake Environmental Resource Court can not only contribute to the ecological civilization construction and environmental judicial reform of Hunan province， but also provide a model for the other lakes environment resources specialization construction of judicial institutions in China.

Keywords： lake; Dongting Lake Environmental Resource Court; environmental justice; cross-regional jurisdiction