摘 要：

從分散立法到綜合立法，從行政區(qū)域管理到流域共同體治理，從一般性司法到司法專門化的發(fā)展反映出流域綜合管理法治演進(jìn)的基本規(guī)律。就我國(guó)而言，推進(jìn)流域綜合管理法治建設(shè)需要在立法、執(zhí)法、司法等方面著力。在立法層面，克服功能性立法、部門立法弊端應(yīng)制定“水基本法”，涵蓋地表水、地下水、過渡性水域、沿海水域等水體，統(tǒng)合水資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、防洪防汛、灌溉航運(yùn)等功能要求;在管理層面，應(yīng)以流域?yàn)閱卧O(shè)置管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)流域委員會(huì)和流域管理局，并鼓勵(lì)公眾實(shí)質(zhì)性參與;在司法層面，化解跨行政區(qū)域水事糾紛應(yīng)在行政裁決機(jī)制基礎(chǔ)上增設(shè)司法處置路徑，省域內(nèi)水糾紛案件選擇省會(huì)城市或者流經(jīng)地級(jí)市中院進(jìn)行集中管轄，跨省際水糾紛案件則應(yīng)發(fā)揮海事法院跨區(qū)域管轄優(yōu)勢(shì)實(shí)行專門管轄。

關(guān)鍵詞：流域綜合管理;綜合立法;流域共同體;司法專門化

作者簡(jiǎn)介：李奇?zhèn)ィ蠋煼洞髮W(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法（E-mail：87133631@qq.com;湖南 長(zhǎng)沙 410081）。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“區(qū)域環(huán)境保護(hù)府際協(xié)作法律機(jī)制研究”（ 16BFX135）;湖南省法學(xué)會(huì)研究課題“流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（18HNFX-D-006）;湖南省教育廳科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度研究”（18A004）

中圖分類號(hào)：D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2019）03-0092-10

流域綜合管理（Integrated Watershed Management）是指為實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展，以整個(gè)流域?yàn)閱挝唬谡?、企業(yè)、公眾共同參與下采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等多種手段對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)諸要素實(shí)施的系統(tǒng)管理。經(jīng)過若干年的發(fā)展，流域綜合管理理念逐漸為人們所接受，成為“以公平方式在保證重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性不受損前提下，協(xié)調(diào)開發(fā)管理水、土等流域資源”龐靖鵬、張旺、王海鋒：《對(duì)流域綜合管理和水資源綜合管理概念的探討》，《中國(guó)水利》2009年第15期，第21—23頁(yè)。的重要措施。實(shí)施流域綜合管理不僅需要經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段的進(jìn)步、政策資金的投入，亦需要在法治基礎(chǔ)上明確主體權(quán)義、規(guī)范主體行為，使整個(gè)綜合管理過程循法而治。從國(guó)外情況看，從1884年奧地利制定實(shí)施世界第一部《荒溪治理法》，到開啟流域統(tǒng)一開發(fā)管理先河的1933年美國(guó)《田納西流域管理局法》，再到日本《河川法》、德國(guó)《水平衡管理法》和大量國(guó)際流域協(xié)定都表明，流域綜合管理法治是實(shí)現(xiàn)流域善治的制度基礎(chǔ)?；诖?，本文將圍繞流域綜合管理法治展開，從歷時(shí)性視角鋪陳分析流域綜合管理法治的發(fā)展演進(jìn)歷程、基本規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)和完善

我國(guó)流域綜合管理法治的具體建議。

一 流域綜合管理法治的發(fā)展演進(jìn)歷程

從發(fā)展歷程看，流域綜合管理法治經(jīng)歷了從無序到有序、從側(cè)重綜合開發(fā)利用到生態(tài)優(yōu)先、從注重行政管制到公共治理的嬗變過程。根據(jù)不同時(shí)期流域綜合管理法治的發(fā)展特征和側(cè)重點(diǎn)，可以將其界分為：水資源綜合開發(fā)利用階段、水資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展階段、流域治理一體化階段，分別對(duì)應(yīng)著不同的規(guī)制目標(biāo)、管理體制與法治措施，從歷時(shí)性的視角呈現(xiàn)了流域綜合管理法治從不成熟到成熟的發(fā)展演進(jìn)過程。

（一）20世紀(jì)中葉以前：水資源綜合利用管理法治的提出

在20世紀(jì)中葉以前，人類對(duì)待流域的態(tài)度以資源利用主義為主。那一時(shí)期的主導(dǎo)思想是征服河川徑流、對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)、使水資源為人類所用。就像英國(guó)首相丘吉爾所設(shè)想的那樣：“讓河流盡其榮耀奉獻(xiàn)全部，不讓一滴水流入大?！?。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，現(xiàn)代技術(shù)，如混凝土、蒸汽機(jī)、電力、挖掘機(jī)等的使用強(qiáng)力塑造了山川河流，高壩使得人們可以“征服自然”、控制洪水、航運(yùn)、發(fā)電和灌溉土地，長(zhǎng)距離的電力輸送能夠?qū)⑺Πl(fā)電產(chǎn)生的大量電力供給遠(yuǎn)距離用戶使用?？梢哉f，工業(yè)化開掘出流域的多功能價(jià)值，創(chuàng)造了新的社會(huì)需求，反過來，“流域開發(fā)被證實(shí)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征和本質(zhì)要求”Franois Molle. River—basin planning and management： The social life of a concept. Geoforum，2009，（40），pp.484-494.。在流域開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動(dòng)之下，如何系統(tǒng)的運(yùn)用河流經(jīng)濟(jì)潛力、最大限度地開發(fā)利用水資源成為那一時(shí)期流域治理面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

從法治層面看，化解這一問題的關(guān)鍵在于依法實(shí)施水資源綜合開發(fā)管理，統(tǒng)合流域管理機(jī)構(gòu)、明確主體權(quán)利與義務(wù)、規(guī)范流域開發(fā)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)全流域的梯級(jí)開發(fā)、水工程的統(tǒng)一布局和供水、防洪、航運(yùn)、灌溉、水電功能的融合。1884年，奧地利頒布《荒溪治理法》，該法是世界上最早關(guān)于小流域綜合治理的法律文件;1896年，日本通過流域管理基本法《河川法》;1921年，法國(guó)設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)CNR，為超出流域范圍之外的巴黎提供電力;1926年，西班牙制定政策要求在重點(diǎn)流域逐步建立準(zhǔn)自治的流域管理機(jī)構(gòu)，并將其目標(biāo)定位于“制定一個(gè)綜合的、協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源的高效利用”李原園、馬超德：《國(guó)外流域綜合規(guī)劃技術(shù)》，北京：中國(guó)水利水電出版社，2009年，第3—10頁(yè)。;1945年，英國(guó)制定《水法》，規(guī)定47個(gè)集水區(qū)域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該為各個(gè)河流管理委員會(huì)所替代。

當(dāng)然，在這一階段水資源綜合利用管理法治的突出成就是美國(guó)于1933年制定的《田納西流域法案》以及據(jù)此建立的田納西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）。在羅斯?？磥?，這是“一項(xiàng)將多個(gè)州納入田納西河流域的土地利用實(shí)驗(yàn)，是一項(xiàng)規(guī)模尺度上史無前例的區(qū)域規(guī)劃項(xiàng)目”，“設(shè)想中的大型規(guī)劃‘不但為我們自己制定，還要考慮下一代，要將工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、防洪統(tǒng)籌考慮，要把所有因素作為一個(gè)整體來考慮”李原園、馬超德：《國(guó)外流域綜合規(guī)劃技術(shù)》，第3—10頁(yè)。。在流域綜合開發(fā)理念指引下，《田納西流域法案》授權(quán)田納西流域管理局擁有征用土地、水壩建設(shè)、出售出租不動(dòng)產(chǎn)、生產(chǎn)銷售化肥等廣泛權(quán)力，并通過統(tǒng)籌防洪、航運(yùn)、電力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施有力促進(jìn)了田納西流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）20世紀(jì)60—80年代中期：水資源保護(hù)法律規(guī)范的融入

在20世紀(jì)50—60年代，水資源開發(fā)利用熱潮達(dá)到了頂峰。隨之而來的，是與過度開發(fā)相伴而生的嚴(yán)重生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。1962年，蕾切爾·卡遜出版《寂靜的春天》，1966年鮑爾丁發(fā)表《未來飛船地球之經(jīng)濟(jì)學(xué)》，1972年羅馬俱樂部發(fā)布《增長(zhǎng)的極限》報(bào)告以及同年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議的召開，成為呼吁生態(tài)環(huán)境保護(hù)的先聲，環(huán)保思潮開始在世界范圍內(nèi)成為一種潮流。在人們環(huán)保意識(shí)覺醒之下，當(dāng)看到身邊的河流污染問題，如水俁病、骨痛病等水污染事件，整個(gè)社會(huì)開始反思過去不合理的水資源開發(fā)利用方式，思考如何在開展持續(xù)水資源開發(fā)利用的同時(shí)維持良好的生態(tài)環(huán)境。

在這種情況下，水資源綜合管理法治開始積極轉(zhuǎn)向，水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為立法的重要內(nèi)容，流域機(jī)構(gòu)管理職責(zé)也開始從開發(fā)利用轉(zhuǎn)向開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)并重。從美國(guó)情況看，自20世紀(jì)60年代開始美國(guó)制定了一系列環(huán)境保護(hù)立法，包括：1963年《清潔空氣法》（the Clean Air Act）;1965年《水資源規(guī)劃法》（Water Resources Planning Act）、《固體廢物防治法》（Solid Waste Disposal Control Act）;1967《空氣質(zhì)量法》（the Air Quality Act）;1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）;1972年《水污染防治法》（Federal Water Pollution Control Act）;1976年《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》（Resource Recovery and Conservation Act）等，李奇?zhèn)ィ骸冻鞘形廴緢?chǎng)地治理法律制度研究》，北京：法律出版社，2017年，第21頁(yè)。為流域污染防治和生態(tài)保護(hù)提供了法律保障。其中，1965年《水資源規(guī)劃法》設(shè)立了美國(guó)水資源委員會(huì)和6個(gè)流域管理委員會(huì)，并要求以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和社會(huì)福利為目標(biāo)進(jìn)行水土資源綜合規(guī)劃。田納西流域管理局在這一階段也通過控制火電廠建設(shè)、推進(jìn)核電站項(xiàng)目、修建固體廢棄物管理示范工程、恢復(fù)森林植被等措施進(jìn)行流域污染治理，逐步改善了水生態(tài)環(huán)境。

歐洲國(guó)家和日本的情況也大體相似。1964年，日本對(duì)《河川法》進(jìn)行大幅修訂，將河川環(huán)境整治與防洪、水利開發(fā)一起列入立法目的，1964年日本《河川法》第一條規(guī)定：“為防止河川發(fā)生洪水和高水位災(zāi)害，合理利用河川資源，實(shí)施河川綜合管理，使河川保持正常功能，并兼顧河川環(huán)境整體整治與保育，達(dá)成有助于國(guó)土保全與開發(fā)、保障公眾安全、提高公眾社會(huì)福利之目的，特制定本法。”并且將河川以一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)，實(shí)施以水系為單元的綜合管理;1964年，法國(guó)頒布《水法》，在突出水污染環(huán)境治理目標(biāo)的同時(shí)，按照水系設(shè)立了六大流域委員會(huì)和流域水資源管理局，以統(tǒng)一規(guī)劃和管理流域資源;1973年，英國(guó)議會(huì)通過《水法》，成立了泰晤士河水務(wù)管理局。之后又大幅改革流域管理機(jī)構(gòu)，將英格蘭和威爾士原有的29個(gè)河流管理局和157個(gè)地方管理局合并為10個(gè)，對(duì)流域內(nèi)的水利資源開發(fā)、防洪、航運(yùn)、水污染防治等各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理。上述舉措反映出這一階段流域綜合管理法治對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注，通過立法和機(jī)構(gòu)整合進(jìn)一步強(qiáng)化了作為整體性治理單元的流域的重要性。也應(yīng)該看到，這一階段的主要措施是“通過處理點(diǎn)源污染來解決污染問題，對(duì)環(huán)境惡化的響應(yīng)主要停留在國(guó)家層面上，由專家或機(jī)構(gòu)來推動(dòng)”李原園、馬超德：《國(guó)外流域綜合規(guī)劃技術(shù)》， 2009年，第3—10頁(yè)。，而未提供一個(gè)多層次系統(tǒng)解決方案，這就為流域綜合管理法治的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留了空間。

（三）20世紀(jì)80年代末以來：流域綜合管理法治的確立

20世紀(jì)80年代末以來，隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出及深入發(fā)展，與可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)理論契合的流域一體化治理逐漸成為流域綜合管理的發(fā)展方向。1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》指出：“應(yīng)對(duì)水資源實(shí)施綜合規(guī)劃和管理?！薄堵?lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展二十一世紀(jì)議程》，1992年6月14日。這種綜合應(yīng)既考慮水質(zhì)又考慮水量，并涵蓋地表水和地下水等各種類型的水體。1993年，世界銀行《水資源管理文件》中強(qiáng)調(diào)，水資源管理由機(jī)構(gòu)框架（法律、規(guī)制和組織的作用）、管理工具（命令控制和金融財(cái)政手段）以及基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展、維修和運(yùn)轉(zhuǎn)等要素組成。水資源管理應(yīng)建立在都柏林三原則（the Dublin Principles）基礎(chǔ)上，即生態(tài)原則、機(jī)構(gòu)原則和工具原則。Solanes M， Gonzalez—Villarreal F. The Dublin principles for water as reflected in a comparative assessment of institutional and legal arrangements for integrated water resources management. Stockholm： Global Water Partnership， 1999，p.6.之后，2000年召開的“第十屆水大會(huì)”把流域資源一體化管理作為四大議題之一。2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，將“給予所有人水和保持良好環(huán)境衛(wèi)生并實(shí)施可持續(xù)管理”列入可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并提出包括保障飲用水、享有環(huán)境衛(wèi)生、進(jìn)行水資源綜合管理在內(nèi)的6個(gè)具體任務(wù)。

在流域一體化治理理念影響和指導(dǎo)下，各國(guó)流域管理法治逐漸向可持續(xù)的流域生態(tài)系統(tǒng)整體法治方向轉(zhuǎn)變。一方面，流域綜合管理法治將其調(diào)整對(duì)象從單純的水質(zhì)水量擴(kuò)展到整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)，“將江河、濕地以及與流域有關(guān)的各個(gè)區(qū)域綜合起來進(jìn)行考慮，推動(dòng)流域整體生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。”陳進(jìn)：《長(zhǎng)江流域綜合管理模式探討》，《人民長(zhǎng)江》2013年第10期，第116—120頁(yè)。20世紀(jì)90年代，美國(guó)提出整合性流域管理策略，基于生態(tài)系統(tǒng)概念對(duì)地下水、地表水、濕地、空氣等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和保護(hù)。2000年，歐盟《水框架指令》規(guī)定：“在考慮歐盟現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，各成員國(guó)應(yīng)實(shí)施綜合管理規(guī)劃以保證水體能夠達(dá)到良好目標(biāo)。”2009年，德國(guó)《水平衡管理法》指出，該法的立法目的在于“基于水體可持續(xù)性進(jìn)行管理，保護(hù)人類、其他生物賴以生存的空間。”另一方面，過去為人所忽視的一些問題，如地下水的過度開發(fā)、污染物的擴(kuò)散、部門之間的競(jìng)爭(zhēng)、水的非消耗性利用、利益相關(guān)者訴求等開始引起人們的關(guān)注。李原園、馬超德：《國(guó)外流域綜合規(guī)劃技術(shù)》， 2009年，第3—10頁(yè)。特別是在公眾參與方面，決策者不再局限于單極化的行政部門或者只依賴專家知識(shí)予以解決，而是逐步構(gòu)建起政府、企業(yè)、公眾互動(dòng)交流平臺(tái)，使綜合利用與保護(hù)決策更加合理。

二 流域綜合管理法治發(fā)展的基本邏輯

流域綜合管理法治從側(cè)重“綜合開發(fā)利用”到“開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)并重”再到“流域一體化治理”的轉(zhuǎn)換，大體上描述了流域綜合管理法治的發(fā)展演進(jìn)歷程。雖然不同國(guó)家和地區(qū)由于各自獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、制度環(huán)境差異可能呈現(xiàn)出不同的樣式或者跨越其中某一階段，但通過對(duì)流域綜合管理法治演進(jìn)歷程的梳理，可以抽象出流域綜合管理法治發(fā)展的基本規(guī)律。

（一）在立法形式上，從分散立法到綜合立法

流域綜合管理對(duì)涉水法治體系提出了更高要求。不僅要調(diào)節(jié)水量、水質(zhì)，也要關(guān)注整個(gè)流域生態(tài)系統(tǒng)平衡;不僅要調(diào)整地表淡水，也要規(guī)范地下水體，甚至流域范圍內(nèi)的濕地、沿海水域等;不僅要注重水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)，也要考慮防洪防汛、水土流失、灌溉、航運(yùn)等流域綜合功能。這也意味著面對(duì)流域綜合管理要求，現(xiàn)代水法體系應(yīng)對(duì)此作出革新性的調(diào)整和回應(yīng)，打破傳統(tǒng)單一化、分散型的水事立法狀況。具體來看，從分散立法到綜合立法呈現(xiàn)出兩種典型形態(tài)：

第一種形態(tài)是特定流域管理法。例如，美國(guó)《田納西流域法案》《下科羅拉多河管理法》，日本《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，西班牙《塔霍一賽古拉河聯(lián)合用水法》等。通過“一河一策”立法加強(qiáng)法制針對(duì)性，并將涉及該流域的水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)范綜合性的予以規(guī)定;

第二種形態(tài)是水基本法。主要在歐盟國(guó)家內(nèi)推動(dòng)，從20世紀(jì)70年代開始，歐盟陸續(xù)制定了一系列與水相關(guān)的指令，歐盟一系列與水相關(guān)的指令主要包括：《洗浴用水指令》（76/160/EEC）、《飲用水指令》（98/83/EC）、《城市污水處理指令》（91/271/ EEC）、《下水道淤泥指令》（86/278/EEC）、《硝酸鹽指令》（91/676/EEC）、《棲息地指令》（92/43/EEC）等。涉及水量分配、水質(zhì)保護(hù)、棲息地保護(hù)等多個(gè)方面。從政策執(zhí)行效果看，一方面，指令與指令間立法目的、調(diào)整對(duì)象不同，難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至是相互沖突的情況;另一方面，單個(gè)指令對(duì)行為的規(guī)制只涉及某個(gè)方面，而污染治理和生態(tài)保護(hù)離不開政策的統(tǒng)合。例如，1991年《城市污染處理指令》通過嚴(yán)格的排污許可證和排污收費(fèi)制度規(guī)范了企業(yè)的排污行為，卻無法規(guī)制農(nóng)業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活用水排放。如此一來，流域內(nèi)環(huán)境污染與生態(tài)破壞情況并沒有得到根本好轉(zhuǎn)，從而影響了政策執(zhí)行效果。在這種情況下，2000年歐盟通過廢除7個(gè)指令并將30多個(gè)補(bǔ)丁型歐盟水法規(guī)整合，形成了《水框架指令》，為歐洲范圍內(nèi)所有水域的可持續(xù)規(guī)劃管理提供了共通方法。[英]馬丁·格里菲斯：《歐盟水框架指令手冊(cè)》，水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心譯，北京：中國(guó)水利水電出版社，2008年，第4頁(yè)。該指令的立法目的著眼于水生態(tài)系統(tǒng)整體的保護(hù)和改善，其適用范圍擴(kuò)展至所有水體，包括內(nèi)陸地表水、過渡性水域、沿海水域和地下水等，成為促進(jìn)歐盟成員國(guó)水法革新的重要推動(dòng)力量。在歐盟成員國(guó)中，德國(guó)于2009、2011、2013年數(shù)次對(duì)《水平衡管理法》進(jìn)行修訂，將適用范圍擴(kuò)大到地表水體、沿海水體、地下水。荷蘭則于2008年將《水管理法》《地下水法》《地表水污染防治法》《防洪法》《海水污染法》《土地圍墾與灘涂法》《公共工程管理法》等八項(xiàng)與流域管理相關(guān)的法律法規(guī)整合為一部法律——《水法》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)境內(nèi)流域生態(tài)系統(tǒng)的全方位法律保護(hù)。

（二）在執(zhí)法體制方面，從行政區(qū)域管理到流域共同體治理

“為實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，并為社會(huì)創(chuàng)造最大福利價(jià)值，關(guān)鍵在于建構(gòu)合理的政策法規(guī)框架，并依據(jù)這些政策法規(guī)構(gòu)建有效率的流域管理機(jī)構(gòu)，使相關(guān)管理決策能順利實(shí)施。”[德]L.S.安德森、M.格里菲斯：《歐盟水框架指令對(duì)中國(guó)的借鑒意義》，席嘉瑨、孫遠(yuǎn)編譯，《水利水電快報(bào)》2009年第9期，第78—94頁(yè)。這就要求流域綜合管理法治在執(zhí)法體制規(guī)定上作出修正，從原來相互分割的行政區(qū)域管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗(yàn)閱挝坏牧饔蚬餐w治理體制，在每個(gè)流域區(qū)設(shè)置適當(dāng)?shù)男姓才?，并積極吸納企業(yè)和公眾的共同參與。具體來看，流域共同體治理，特別是流域整體性管理機(jī)構(gòu)設(shè)置主要存在以下兩種形態(tài)：

第一種形態(tài)是法定型流域管理機(jī)構(gòu)。法定型流域管理機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，其組織定位、基本職權(quán)、運(yùn)行方式等都由法律明文規(guī)定，因此，其職權(quán)范圍較清晰，管理活動(dòng)都處在法律規(guī)范之中。當(dāng)然，根據(jù)授權(quán)程度不同，法定型流域管理機(jī)構(gòu)也可以分為兩種類型。一種是以田納西流域管理局為代表的充分授權(quán)型。眾所周知，田納西流域管理局依據(jù)1933年《田納西流域法案》設(shè)立，其性質(zhì)屬于聯(lián)邦政府行政管理機(jī)構(gòu)，擁有從征用土地、經(jīng)濟(jì)開發(fā)到環(huán)境保護(hù)的廣泛權(quán)力，類似于管理田納西流域各項(xiàng)事務(wù)的“特區(qū)政府”;另一種是法國(guó)、荷蘭、西班牙等國(guó)家設(shè)置的不充分授權(quán)型流域管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)也是依法成立，但管理權(quán)力有限，其對(duì)流域的管理需要結(jié)合其他實(shí)體機(jī)構(gòu)展開。例如，西班牙《水法》規(guī)定，跨區(qū)域流域機(jī)構(gòu)——水文聯(lián)合會(huì)的職責(zé)是“編制流域管理規(guī)劃并負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)估規(guī)劃;公共水資源的管理和監(jiān)督;共同利益或影響一個(gè)以上自治區(qū)的用水管理與監(jiān)督;流域機(jī)構(gòu)承擔(dān)和自己投資的工程的規(guī)劃、建設(shè)和利用”水利部國(guó)際合作與科技司、水利部發(fā)展研究中心：《西班牙的水》，北京：中國(guó)水利水電出版社， 2007年，第42頁(yè)。等;法國(guó)《水法》規(guī)定，水管理機(jī)構(gòu)由國(guó)家、流域和地方三級(jí)構(gòu)成。流域一級(jí)又設(shè)置流域委員會(huì)和流域水資源管理局，不同層級(jí)的流域管理機(jī)構(gòu)需要相互配合才能較好的實(shí)施監(jiān)管，其管理權(quán)限遠(yuǎn)小于美國(guó)田納西流域管理局。

第二種形態(tài)是協(xié)定型流域管理機(jī)構(gòu)。協(xié)定型流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)合作協(xié)議確定機(jī)構(gòu)設(shè)置，規(guī)定機(jī)構(gòu)權(quán)限，在跨區(qū)域甚至國(guó)際流域管理中起著重要作用。例如，澳大利亞墨累—達(dá)令流域橫跨新南威爾士、維多利亞、南澳大利亞等多個(gè)州，在澳大利亞聯(lián)邦政府指引下，這些州通過平等協(xié)商于1914年簽署了墨累河水協(xié)議，1987年、1993年又對(duì)此協(xié)議進(jìn)行了修訂，最終形成了流域部級(jí)理事會(huì)、流域委員會(huì)、社區(qū)咨詢委員會(huì)等管理機(jī)構(gòu);萊茵河則流經(jīng)歐洲的法國(guó)、荷蘭、德國(guó)、盧森堡等9個(gè)國(guó)家，從1815年起，這些國(guó)家陸續(xù)簽訂了39個(gè)協(xié)定確立了萊茵河國(guó)際治理框架，1950年保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)成立，對(duì)于萊茵河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了重要作用。[德]J.F.棟澤爾：《歐盟水框架指令下法國(guó)水資源管理的創(chuàng)新》，李慧、孫遠(yuǎn)編譯，《水利水電快報(bào)》2009年第9期，第41—46頁(yè)。

（三）在司法保障方面，從一般性司法到司法專門化

為了適應(yīng)流域綜合管理要求，除了立法和執(zhí)法方面的變化，在流域司法層面也出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向，對(duì)跨行政區(qū)域水糾紛進(jìn)行處理或者對(duì)涉水事務(wù)實(shí)施專門管轄的“水法庭”在一些國(guó)家逐步建立起來。

前一種情形以印度最為典型。1956年，印度制定《邦際水糾紛法》。該法規(guī)定當(dāng)邦政府間發(fā)生水事糾紛且該糾紛難以協(xié)商解決時(shí)可以請(qǐng)求中央政府成立水事糾紛法庭，對(duì)該糾紛進(jìn)行裁決。該裁決將是最終決定，對(duì)糾紛各方具有約束力。到1997年，印度共成立了5個(gè)州際水糾紛法庭，分別是克里希納水糾紛法庭、訥爾默達(dá)河水糾紛法庭、拉維河水糾紛法庭、比亞斯河水糾紛法庭和高韋河水糾紛法庭。這5個(gè)法庭已經(jīng)有4個(gè)法庭作出了裁決。例如，訥爾默達(dá)河水糾紛法庭于1969年成立，1979年12月完成最終裁定。該裁決詳細(xì)規(guī)定了納爾默達(dá)流域4個(gè)州的水資源分配方案，確定了薩達(dá)爾薩羅瓦大壩建筑高度，并指定吉吉拉特州負(fù)責(zé)水壩過程建設(shè)。[墨]比斯瓦斯：《發(fā)展中國(guó)家水總體規(guī)劃》，王新才譯，鄭州：黃河水利出版社， 1999年，第138頁(yè)。

后者則在更多國(guó)家出現(xiàn)，它“獨(dú)立于國(guó)家民事、刑事司法體系之外，作為一種特殊法庭發(fā)揮作用?！盵墨]比斯瓦斯：《發(fā)展中國(guó)家水總體規(guī)劃》，王新才譯，第138頁(yè)。從功能上看，此種類型的“水法庭”主要起到兩方面作用。一方面，作為司法審查機(jī)關(guān)接受公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)作出的有關(guān)決定的投訴。例如，1991年修訂后的以色列《水法》設(shè)立了水法庭，該法庭接受對(duì)水行政長(zhǎng)官命令、保護(hù)帶劃定、施工生產(chǎn)執(zhí)照、供水費(fèi)用、管制用水、配額補(bǔ)償?shù)确矫鏇Q定的投訴;發(fā)展中國(guó)家如南非，在1998年依據(jù)《水法》設(shè)立了水法庭，其主要職責(zé)在于聽取對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)所作決定提出的上訴以及因被剝奪水使用權(quán)而提出的補(bǔ)償申請(qǐng)。公眾可以就流域管理機(jī)構(gòu)、水主管機(jī)構(gòu)提出的水資源分配計(jì)劃、用水權(quán)轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償費(fèi)用等事項(xiàng)向水法庭投訴;另一方面，作為水事許可機(jī)構(gòu)發(fā)放許可證。例如，1961年，芬蘭依據(jù)《水法》成立了水法庭，該法庭負(fù)責(zé)頒發(fā)水許可證、審查許可證發(fā)放后的實(shí)施情況，并對(duì)違規(guī)事件進(jìn)行處理。[英]雅羅、[英]格里菲斯、[英]博文：《歐洲水質(zhì)管理制度與實(shí)踐手冊(cè)》，黃河流域水資源保護(hù)局編譯，鄭州：黃河水利出版社，2012年，第100頁(yè)。1983年，瑞典設(shè)置了初級(jí)與地區(qū)兩級(jí)水法庭，該法庭主要受理與水上作業(yè)、水設(shè)施和水工程許可有關(guān)的案件，強(qiáng)化對(duì)許可證發(fā)放、變更、撤銷的監(jiān)督。李集合、李軍波：《環(huán)境法適用的理論、實(shí)踐與歐盟經(jīng)驗(yàn)》，北京：人民法院出版社，2015年，第271頁(yè)。

三 對(duì)我國(guó)流域綜合管理法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)啟示

上述分析表明，世界范圍內(nèi)流域綜合管理法治的發(fā)展演進(jìn)呈現(xiàn)出明顯的階段性和綜合趨向，流域一體化治理理念正逐步融入立法、執(zhí)法、司法之中，成為形塑流域法治的指導(dǎo)思想。就我國(guó)而言，由于面臨嚴(yán)峻的流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞形勢(shì)，加之流域環(huán)境治理仍然存在諸多體制機(jī)制問題，因此，我國(guó)也迫切需要通過加強(qiáng)流域綜合管理法治建設(shè)，提升流域管理水平，改善流域生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)流域可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

（一）基于一體化治理理念推進(jìn)流域綜合管理立法

從立法現(xiàn)狀看，雖然我國(guó)已經(jīng)制定出臺(tái)了一系列水事法律，包括《水土保持法》《水法》《漁業(yè)法》《水污染防治法》《防洪法》等，但也應(yīng)該看到，這些立法在制定理念和體系結(jié)構(gòu)上仍然存在諸多問題。一方面，在體系結(jié)構(gòu)上，功能性立法、部門立法的印記較為明顯。整個(gè)水法體系都圍繞流域水資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防洪、水土保持等各項(xiàng)流域功能要素展開，由不同水事主管部門推進(jìn)，如此一來，部門主導(dǎo)、分割立法使水法體系內(nèi)部張力不斷，弱化了其協(xié)同治理效應(yīng);另一方面，在立法理念上，整體統(tǒng)籌考慮、生態(tài)優(yōu)先原則尚未確立?！端ā放c《水污染防治法》兩法并立，水資源開發(fā)與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)被割裂開來、水量和水質(zhì)調(diào)控分離，更為嚴(yán)重的是，在流域生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益沖突時(shí)，生態(tài)利益未被置于優(yōu)先考慮地位，從而造成環(huán)保與開發(fā)關(guān)系上的錯(cuò)位?；诖?，為了形成內(nèi)在協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的水法體系應(yīng)當(dāng)基于一體化治理理念推進(jìn)流域綜合管理立法，在立法模式、規(guī)制認(rèn)識(shí)、規(guī)制理念等方面作出相應(yīng)調(diào)整。

首先，在立法模式選擇上，制定“水基本法”與“特定流域管理法”應(yīng)并行不悖。從國(guó)外情況看，從分散立法到綜合立法的轉(zhuǎn)變反映了現(xiàn)代水法革新的方向。歐盟體系內(nèi)德國(guó)、法國(guó)、荷蘭等國(guó)家相繼朝著制定統(tǒng)一性水法目標(biāo)邁進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)了水法體系的整合。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)立法需求看，分別從水資源的某一特性或價(jià)值出發(fā)進(jìn)行分散立法，由于缺乏對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的整體考慮顯然無法起到流域綜合管理效果。因此，在分散立法與統(tǒng)一立法模式選擇上，統(tǒng)一立法更為合理，也更有說服力。那么，如何進(jìn)行統(tǒng)一立法？學(xué)者們持有不同觀點(diǎn)。一些學(xué)者支持制定“特定流域管理法”，如制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等;另一些學(xué)者支持制定“流域綜合管理法”，認(rèn)為應(yīng)將流域管理中的共性問題通過立法予以確認(rèn)。呂忠梅等學(xué)者支持“特定流域管理法”的觀點(diǎn)，曹明德、王曦等學(xué)者支持“流域綜合管理法”的觀點(diǎn)。參見呂忠梅、陳虹：《關(guān)于長(zhǎng)江立法的思考》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第18期，第32—38頁(yè);曹明德、黎作恒：《<黃河法>立法芻議》，《法學(xué)評(píng)論》 2005年第1期，第143—149頁(yè);王曦、胡苑：《流域立法三問》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2004年第4期，第137—139頁(yè)。其實(shí)，這兩種觀點(diǎn)相互之間并不矛盾?！八痉ā弊饔迷谟跒榱饔蚓C合治理提供管理框架、原則，“特定流域管理法”則是對(duì)“水基本法”的實(shí)施貫徹，并可以有針對(duì)性的就具有地方特色的流域治理問題提出法治解決方案。因此，在立法模式選擇上，一方面應(yīng)制定“水基本法”，整合現(xiàn)有《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》等的相關(guān)規(guī)范，使部門分割立法的現(xiàn)狀得到有效解決;另一方面，也需要針對(duì)重點(diǎn)流域、濕地制定特定流域濕地管理法以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)保護(hù)。李奇?zhèn)ィ骸稄目茖庸芾淼焦餐w治理：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域綜合管理的模式轉(zhuǎn)換與法制保障》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期，第60—68頁(yè)。

其次，在規(guī)制認(rèn)識(shí)上，應(yīng)基于流域綜合體整體展開立法。流域綜合管理的對(duì)象不是割裂的水質(zhì)或者水量，而是基于流域生態(tài)系統(tǒng)的整體。“不應(yīng)單從人類利益角度考慮，而應(yīng)將‘水體理解為生態(tài)系統(tǒng)共同體成員的生存空間，對(duì)陸地、水體及沿海水域一并進(jìn)行考慮?！鄙虬裒危骸侗容^法視野下的水法立法目的——我國(guó)水法與歐盟<水框架指令>及德國(guó)<水平衡管理法>》，《水利發(fā)展研究》2014年第3期，第27—35頁(yè)。從立法修正內(nèi)容上看，它要求新《水法》立法目的應(yīng)如《歐盟水框架指令》所規(guī)定的，是為了保護(hù)“水生態(tài)系統(tǒng)及直接依賴于水生態(tài)系統(tǒng)的陸地生態(tài)系統(tǒng)和濕地”;基本法律范疇?wèi)?yīng)是“水體”，而不是“水”“水資源”“水工程”;適用范圍應(yīng)擴(kuò)展至包括內(nèi)陸地表水、過渡性水域、沿海水域和地下水等各種水域，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)要素的全覆蓋。

再次，在規(guī)制理念上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先原則。水法的法律調(diào)整其本質(zhì)是多元利益的協(xié)調(diào)與重新配置，在這一過程中，必然會(huì)伴隨著各種利益沖突。如何平衡政府、企業(yè)、公眾的利益訴求，在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行合理選擇是水法調(diào)整的關(guān)鍵。從流域綜合管理法治的發(fā)展歷程看，水法正從資源利用法治轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境法治，其調(diào)整重點(diǎn)從水資源的經(jīng)濟(jì)效益管理轉(zhuǎn)向水生態(tài)的環(huán)境管理。這意味著，現(xiàn)代水法的主要目的在于促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)不再只是一種手段或者工具，而是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一樣，屬于目的本身。它也要求未來我國(guó)水法制建設(shè)應(yīng)該在注重多元利益協(xié)調(diào)的同時(shí)，更加側(cè)重于對(duì)環(huán)境利益的維護(hù)，當(dāng)環(huán)境保護(hù)與局部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相沖突時(shí)應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)位，在可持續(xù)發(fā)展理念指引下作出合理選擇。

（二）以流域共同體建設(shè)為中心重構(gòu)綜合管理體制

從管理體制看，《水污染防治法》《防沙治沙法》的規(guī)定主要依循統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的原則展開，分別由環(huán)保部門和林業(yè)部門作為統(tǒng)管部門;《水法》則規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合體制，流域管理由水利部在重要江河湖泊，如長(zhǎng)江、黃河、淮河等設(shè)立的流域水利委員會(huì)實(shí)施?？傮w上，上述關(guān)于流域管理體制的規(guī)定仍然呈現(xiàn)出部門管理與行政區(qū)劃管理特征。從機(jī)構(gòu)設(shè)置原則看，縱向設(shè)置主要按行政序列展開，橫向設(shè)置主要依事項(xiàng)按照政府部門分工進(jìn)行劃分，并整合于對(duì)應(yīng)一級(jí)政府。這樣的體制設(shè)計(jì)看似機(jī)構(gòu)明確、職責(zé)清晰，但恰恰違背了綜合管理原則。上下級(jí)間、部門與部門間協(xié)調(diào)不夠，特別是針對(duì)跨行政區(qū)域事務(wù)，地方利益、部門利益的分割使協(xié)調(diào)的制度成本增加，容易形成流域管理的碎片化、斷裂局面;從專門流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置看，黃河水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置在形式上符合基于流域單元進(jìn)行管理的原則，但從實(shí)施效果看并不盡如人意。因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)都隸屬于水利部，在性質(zhì)上屬于部委派出機(jī)構(gòu)，并不具備獨(dú)立的管理職能，限于權(quán)限很難糅合地方政府以及其他部門形成對(duì)流域的整體管理。而且囿于派出機(jī)構(gòu)定位，《水法》對(duì)這些機(jī)構(gòu)的綜合管理授權(quán)有限，承擔(dān)水利部門具體執(zhí)法的職能卻較多。在這種情況下，這些機(jī)構(gòu)的作用實(shí)質(zhì)上只是水利部門在具體流域職能管理的延伸，很難達(dá)到整合效果。

為了能夠真正實(shí)現(xiàn)以流域?yàn)閱卧M(jìn)行管理，避免在跨區(qū)域事項(xiàng)上出現(xiàn)府際間隙、“九龍治水”等現(xiàn)象，需要在管理體制、流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面作出新的調(diào)整。

一方面，在管理體制總體安排上，應(yīng)從行政區(qū)域管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗(yàn)閱挝坏牧饔蚬餐w治理。從國(guó)外情況看，以流域?yàn)閱挝坏木C合管理無論在國(guó)際水域還是國(guó)內(nèi)流域都取得了積極進(jìn)展。例如，在歐盟《水框架指令》要求下，歐洲29個(gè)國(guó)家，包括27個(gè)歐盟成員國(guó)和瑞士、挪威，都已經(jīng)致力于以流域?yàn)閱卧?，采用統(tǒng)一目標(biāo)、措施和時(shí)限對(duì)流域資源實(shí)施共同管理。[德]J.F.棟澤爾：《歐盟水框架指令下法國(guó)水資源管理的創(chuàng)新》，李慧、孫遠(yuǎn)譯，《水利水電快報(bào)》2009年第9期，第41—46頁(yè)。就我國(guó)而言，《水法》規(guī)定的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的體制由于種種原因并沒有達(dá)到政策預(yù)期，流域內(nèi)行政區(qū)域間協(xié)作困難、部門缺乏協(xié)同仍是流域公共治理碎片化的主因。因此，在流域管理體制總體設(shè)計(jì)上，仍然需要進(jìn)一步革新。這種革新反映在管理結(jié)構(gòu)上，主要是確立起國(guó)家—流域管理機(jī)構(gòu)—地方的新型管理關(guān)系。在國(guó)家層面，一方面設(shè)立國(guó)家河川委員會(huì)負(fù)責(zé)研究擬訂國(guó)家河川可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、審議河川發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)水資源開發(fā)和國(guó)際合作的重大事項(xiàng);另一方面，延展已有改革成果。例如，結(jié)合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步以事權(quán)為中心展開部門整合;以“河長(zhǎng)制”建設(shè)為契機(jī)，在落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的同時(shí)，附加區(qū)域協(xié)調(diào)、部門整合功能;在流域?qū)用?，設(shè)立獨(dú)立于水利部門的流域管理機(jī)構(gòu)，圍繞流域水資源可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)展開各項(xiàng)工作;在地方層面，在同級(jí)政府指導(dǎo)下強(qiáng)化橫向涉水部門整合，可以借鑒廣州市的作法，設(shè)立水系建設(shè)指揮部，將水利、環(huán)保等各部門及區(qū)縣負(fù)責(zé)人納入其中，實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)同。任敏：《“河長(zhǎng)制”：一個(gè)中國(guó)政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期，第25—31頁(yè)。

另一方面，在流域?qū)ｉT管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)在每個(gè)流域或者流域群設(shè)置適當(dāng)?shù)男姓才拧，F(xiàn)有體制只在重要江河、湖泊設(shè)立了七個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)將這一機(jī)構(gòu)建制向全國(guó)其他流域穩(wěn)步鋪開。從分類管理角度看，全國(guó)性重要江河、湖泊管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)范圍應(yīng)在《水法》中予以明確規(guī)定;其他跨省江河、湖泊管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立可以采取“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的方式，由國(guó)家作指導(dǎo)，地方政府間通過平等協(xié)商以契約形式予以確定;省內(nèi)流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立則可以由省級(jí)政府自主決定，國(guó)家層面只對(duì)流域水質(zhì)進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任考核;從性質(zhì)上看，流域?qū)ｉT管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)只是咨詢機(jī)構(gòu)而應(yīng)是實(shí)質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。在其內(nèi)部又可以分為流域委員會(huì)和流域管理局，前者作為決策機(jī)構(gòu)，后者作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，既職責(zé)分工又相互配合;從管理事項(xiàng)上看，只有影響到整個(gè)流域?qū)用娴氖聞?wù)，如流域管理規(guī)劃、水量分配、跨界水糾紛處理等才屬于流域管理機(jī)構(gòu)管理范圍，更多的流域管理事務(wù)仍應(yīng)交由具有信息優(yōu)勢(shì)的地方流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，形成層級(jí)互動(dòng)的良性管理結(jié)構(gòu)。

（三）圍繞司法專門化建設(shè)提升流域司法保障能力

在環(huán)境司法專門化建設(shè)方面，我國(guó)已經(jīng)取得了初步成效。截止2017年7月，全國(guó)共有18家高級(jí)人民法院、149家中級(jí)法院和128家基層法院設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。呂忠梅：《環(huán)境司法專門化：現(xiàn)狀調(diào)查與制度重構(gòu)》，北京：法律出版社，2017年，第13—14頁(yè)。但也應(yīng)該看到，我國(guó)在流域司法保障能力建設(shè)方面還存在一些問題。例如，對(duì)跨界水糾紛處置，《水法》僅規(guī)定了行政裁決制度，卻沒有規(guī)定訴訟解決方案;在法院管轄上，流域水事糾紛仍然按照一般糾紛由普通法院受理，并沒有歸口于專門的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)或者集中于層級(jí)較高的法院，與涉水事務(wù)集中管轄的應(yīng)然要求相悖。為化解這些問題，需要圍繞司法專門化建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化審判機(jī)制以提升流域司法保障能力。

首先，針對(duì)跨行政區(qū)域水糾紛，應(yīng)在行政裁決機(jī)制基礎(chǔ)上增設(shè)跨行政區(qū)域水糾紛司法處置路徑。我國(guó)《水法》對(duì)跨行政區(qū)域水事糾紛處理作出了規(guī)定，形成了同級(jí)政府協(xié)商、上級(jí)政府裁決的處理方案。這意味著相關(guān)案件只能通過政府協(xié)商機(jī)制解決而不能通過訴訟途徑解決，其后果是司法適用被排斥，應(yīng)有的司法保障功能未能實(shí)現(xiàn)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，多元化糾紛解決方式特別是司法救濟(jì)途徑是化解跨界水糾紛的基本形式。例如，荷蘭《水法》規(guī)定了水糾紛平等協(xié)商、行政裁定和法院判決三種形式。當(dāng)發(fā)生水資源利用矛盾或者水污染事件時(shí)先由利益相關(guān)者自主協(xié)商，如果協(xié)商不成可以由水資源部作出行政裁定，對(duì)裁定不服可以要求行政復(fù)議或者提起訴訟。陳燕、傅春：《荷蘭水管理體制與水資源綜合管理》，《中國(guó)水利》2004年第3期，第70—71頁(yè)。就我國(guó)而言，通過適時(shí)修訂立法增設(shè)司法糾紛解決途徑是必要且可行的。具體的作法是，修改現(xiàn)行《水法》第五十六條的規(guī)定，在“協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決”后補(bǔ)充規(guī)定“對(duì)裁定不服可以要求行政復(fù)議或者提起訴訟”，以覆蓋訴訟機(jī)制。

其次，以集中管轄為主，輔之以指定管轄推進(jìn)省域內(nèi)流域環(huán)境司法體制建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，省域內(nèi)流域和跨省際流域應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。針對(duì)省域內(nèi)流域，應(yīng)選擇省會(huì)城市或者流經(jīng)地級(jí)市某一中院進(jìn)行集中管轄，并在該院設(shè)置環(huán)境資源審判庭?？梢越梃b海南省的做法，將省內(nèi)“五大河流”歸口某一地方中院環(huán)資庭實(shí)施跨區(qū)域集中管轄。例如，萬泉河流域相關(guān)案件由海南省第一中級(jí)人民法院管轄，昌化江流域相關(guān)案件由海南省第二中級(jí)人民法院管轄，寧遠(yuǎn)河流域相關(guān)案件由三亞中院管轄，南渡相關(guān)案件由?？谥性汗茌牭?。除了集中管轄以外，為了避免受地方因素影響，在特殊情況下，應(yīng)由省高院直接指定某一地區(qū)中院進(jìn)行管轄，以解決管轄不能或者管轄爭(zhēng)議問題。此外，還應(yīng)指出的是，上述法院受理范圍除了流域環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件、環(huán)境公益訴訟案件以外，還應(yīng)涵蓋司法審查案件以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

再次，發(fā)揮專門法院跨區(qū)域管轄優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)跨省際流域環(huán)境司法體制建設(shè)。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)作出設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的決策部署。但究竟如何建設(shè)尚處于摸索階段。可能的方案主要有兩種，一種是改造現(xiàn)有的專門法院，例如將海事法院發(fā)展成為跨行政區(qū)劃法院;另一種方案是另起爐灶，新建跨行政區(qū)劃法院及上訴法院。相較而言，前一種方法制度轉(zhuǎn)換成本較低，不會(huì)大幅增加人員編制，而且在現(xiàn)有體制下能更好的與地方法院協(xié)調(diào)，應(yīng)是較為合理的選擇。具體海事法院的改革方案，一方面應(yīng)根據(jù)《法院組織法》，由全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定海事法院所在地高級(jí)人民法院作為一審法院，同時(shí)明確十個(gè)海事法院管轄的具體流域;另一方面，擴(kuò)展海事法院受理案件范圍，在現(xiàn)有船舶碰撞、船舶排污案件基礎(chǔ)上擴(kuò)大到跨行政區(qū)劃環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件，特別是行政案件，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨行政區(qū)劃案件的專門管轄。

四 結(jié) 語(yǔ)

流域綜合管理法治已成為推動(dòng)流域可持續(xù)發(fā)展的重要措施。未來，我國(guó)流域綜合管理法治建設(shè)不僅需要從制度發(fā)展邏輯中尋找規(guī)律，也需要立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)在實(shí)踐中探索前進(jìn);不僅需要基于一體化治理理念推進(jìn)流域綜合管理立法，亦需要以流域共同體建設(shè)為中心重構(gòu)綜合管理體制，圍繞司法專門化建設(shè)提升司法保障能力。當(dāng)然，流域綜合管理法治仍處在不斷發(fā)展演進(jìn)之中，更多的從理論到實(shí)踐、從國(guó)家到地方的系列問題仍有待深入研究，這將是未來不斷充實(shí)提升的方向。

Historical Logic and Practical Enlightenment of Law

in Basin Integrated Management

LI Qi-wei

Abstract： Integrated management by law is the institutional foundation of good governance in the basin. From the diachronic angle of view， integrated management by law has experienced the transformation from “comprehensive development” to “equal stressing between development and environmental protection” and to “integration management”. In addition， there are obvious comprehensive trends in legislation， law enforcement and judicature. Therefore， it is suggested that we should make the law based on the concept of integrated management， reconstruct the integrated management system centered on the basin community and improve the judicial support by judicial specialization to enhance the capacity of basin governance.

Keywords： integrated management; comprehensive legislation; basin community; judicial specialization