李超

摘 要：自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》開始實(shí)施以來，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，單位內(nèi)部管理水平得到很大提升。但是，由于事業(yè)單位種類眾多，管理基礎(chǔ)參差不齊，內(nèi)部控制建設(shè)過程中暴露出一些問題，嚴(yán)重影響了內(nèi)部控制工作的順利推進(jìn)。本文簡(jiǎn)述了事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀，梳理存在的常見問題，并提出相應(yīng)對(duì)策，希望能為相關(guān)工作提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制建設(shè);問題;對(duì)策

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，大部分事業(yè)單位按照本級(jí)財(cái)政部門要求設(shè)立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，并且由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)，各職能部門和所屬分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員，內(nèi)控工作辦公室大多設(shè)在財(cái)務(wù)部門。內(nèi)部控制建設(shè)工作在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這說明事業(yè)單位內(nèi)部控制工作架構(gòu)已初具雛形。

但是，事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組成立以后，專門召開工作會(huì)議和組織專題培訓(xùn)卻很少。同時(shí)，由于財(cái)務(wù)部門在單位組織架構(gòu)中與其他職能部門或分支機(jī)構(gòu)級(jí)別相同，在單位內(nèi)部控制建設(shè)過程中難以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，加之日常財(cái)務(wù)管理和核算工作比較繁重，所以內(nèi)控工作大多流于形式，僅為應(yīng)付財(cái)政部門檢查，內(nèi)部控制制度被束之高閣，并未真正發(fā)揮作用。

部分事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人較為重視內(nèi)控工作，單位積極開展了內(nèi)部控制建設(shè)工作，并且取得了很大進(jìn)展，但是建設(shè)水平卻有待提高。比如，某事業(yè)單位委托專業(yè)內(nèi)部控制研究機(jī)構(gòu)制定了風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)，但是各職能部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)的理解卻大不相同，有的僅將廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)列入其中;有的將原有審批流程羅列進(jìn)去，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)視而不見;有的風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)對(duì)措施缺乏針對(duì)性，不具有可行性和可操作性;一些事業(yè)單位雖然建立了完備的內(nèi)部控制制度，但是各職能部門并未引起重視，致使內(nèi)部控制制度執(zhí)行不夠到位。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的常見問題

梳理分析事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的常見問題，究其原因不外乎兩個(gè)方面，一是主觀上對(duì)內(nèi)部管理建設(shè)不夠重視，觀念轉(zhuǎn)變慢，這對(duì)單位自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展極為不利;二是客觀上單位內(nèi)部管理模式千差萬別，長(zhǎng)期以來的管理習(xí)慣和方式已經(jīng)固化。

1.內(nèi)部控制手冊(cè)照抄照搬，缺乏針對(duì)性

事業(yè)單位提供事科學(xué)研究、義務(wù)教育、文化傳播、衛(wèi)生醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)，同時(shí)，根據(jù)所處行業(yè)和工作性質(zhì)的不同，有自收自支、差額撥款、全額撥款之分。各事業(yè)單位在所有制形式、內(nèi)部組織形式、行業(yè)分工、管理模式、人員資產(chǎn)規(guī)模等方面存在巨大差別，在制定內(nèi)部控制手冊(cè)時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)不同的需求。

雖然借鑒其他單位的成功經(jīng)驗(yàn)無可厚非，但是如果只是簡(jiǎn)單照搬，機(jī)械套用，不能從本單位實(shí)際出發(fā)，不結(jié)合單位工作特性，就會(huì)在實(shí)際工作中出現(xiàn)內(nèi)控制度與原有制度沖突，內(nèi)控制度難以落到實(shí)處等問題，最終導(dǎo)致內(nèi)控工作缺乏可操作性。這樣制定出的內(nèi)部控制手冊(cè)也只能是應(yīng)付上級(jí)檢查，并不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

2.單位內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間缺少協(xié)同配合，無法形成合力

很多事業(yè)單位把內(nèi)部控制理解為單純的會(huì)計(jì)控制，認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，與其他業(yè)務(wù)部門無關(guān)，結(jié)果形成了財(cái)務(wù)部門單槍匹馬開展內(nèi)控工作的局面。但是，如果得不到其他部門協(xié)同配合，根本無法建立起科學(xué)完善的內(nèi)控制度。

以預(yù)算業(yè)務(wù)為例，某單位預(yù)算編制環(huán)節(jié)，根據(jù)資金來源不同，分別由不同的內(nèi)部管理部門組織實(shí)施：來源于同級(jí)財(cái)政部門的專項(xiàng)資金預(yù)算由單位財(cái)務(wù)部門組織編制，來源于同級(jí)科技部門的項(xiàng)目資金預(yù)算由單位科研管理部門組織編制，來源于非同級(jí)財(cái)政部門或者企業(yè)的項(xiàng)目資金由下屬業(yè)務(wù)單位自行編制。由此看來，單單預(yù)算編制環(huán)節(jié)的內(nèi)控工作，就會(huì)形成“九龍治水”的管理局面。根本原因還是部門間的溝通機(jī)制不健全，各部門無法高效傳遞和分享信息，也無法形成工作合力，最終導(dǎo)致部門之間的內(nèi)控協(xié)同效果弱化。同時(shí)，由于受到多種因素影響，內(nèi)部控制變?yōu)椤皟?nèi)部分條塊控制”，根本無法形成合力。

3.內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)計(jì)不集中，細(xì)化的控制點(diǎn)未抓住關(guān)鍵

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定單位內(nèi)部控制預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)包括：提高公共服務(wù)效率、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、合理保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、合理保證資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)等五大方面。部分事業(yè)單位在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度時(shí)，忽視了目標(biāo)定位，導(dǎo)致內(nèi)部控制目標(biāo)不清晰的問題，主要表現(xiàn)在僅僅關(guān)注內(nèi)部控制的具體目標(biāo)，沒有與單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃相銜接。有的事業(yè)單位對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整或者業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)后，相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制卻沒有跟上，不能做到與時(shí)俱進(jìn)。

按照事業(yè)單位所處行業(yè)的不同，內(nèi)部控制目標(biāo)的設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該不同。例如，公立醫(yī)院兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性，其內(nèi)部控制應(yīng)該定位為向群眾提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)這一公益性目標(biāo)，同時(shí)由于醫(yī)院面臨著激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也應(yīng)關(guān)注成本效益，不能忽視經(jīng)營(yíng)管理。

另外，有的事業(yè)單位在設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度時(shí)，既沒有覆蓋單位全體員工，也沒有覆蓋各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)，同時(shí)在內(nèi)控流程上沒有覆蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督、結(jié)果反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。最顯著的表現(xiàn)就是沒有抓住關(guān)鍵控制點(diǎn)這個(gè)內(nèi)控分析的核心要素。例如，銀行賬戶管理環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)之一就是定期與銀行核對(duì)存款余額和收支，而有的事業(yè)單位出于信任和方便工作，常年不與銀行對(duì)賬，不按月編制銀行余額調(diào)節(jié)表，或者讓出納自己進(jìn)行對(duì)賬，違背了不相容崗位相分離的原則，缺乏對(duì)出納人員的必要監(jiān)督，沒有抓住該項(xiàng)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點(diǎn)。

三、事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

事業(yè)單位大部分以財(cái)政資金為主要經(jīng)濟(jì)來源，履行相應(yīng)的社會(huì)職責(zé)，向社會(huì)提供各種公共服務(wù)。要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，首先要提高認(rèn)識(shí)，站在維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的高度來看待內(nèi)部控制建設(shè)工作。這就需要事業(yè)單位全體工作人員，尤其是單位管理層，提高對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，結(jié)合單位實(shí)際，廣泛開展培訓(xùn)教育和交流學(xué)習(xí)，促進(jìn)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)，激發(fā)全體員工參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境。

2.結(jié)合單位實(shí)際，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定具有針對(duì)性的內(nèi)控制度

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，根據(jù)單位所處的行業(yè)特性及單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)有管理模式，科學(xué)制定本單位的內(nèi)部控制制度。制定內(nèi)部控制制度要充分了解和掌握本單位風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是內(nèi)部控制工作的重要組成部分，在制定內(nèi)部控制制度之前要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，深入開展風(fēng)險(xiǎn)管理。另外，要緊緊圍繞內(nèi)部控制目標(biāo)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，有針對(duì)性地開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的針對(duì)性和時(shí)效性。在有效開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位特點(diǎn)，制定共性與個(gè)性相結(jié)合，既符合建設(shè)要求又滿足自身需求的內(nèi)部控制制度。

3.加強(qiáng)單位內(nèi)部信息溝通，促使形成內(nèi)部控制建設(shè)合力

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)不是財(cái)務(wù)部門能夠獨(dú)立完成的任務(wù)，需要單位各層級(jí)、各部門、各崗位的共同努力。而建立良好的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，是內(nèi)部控制建設(shè)成功的必由之路。

首先，單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組要定期或不定期地召開溝通協(xié)調(diào)會(huì)，專題研究?jī)?nèi)部控制建設(shè)過程出現(xiàn)的新情況，促使單位內(nèi)部各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。其次，要充分尊重并重視各部門原有的管理制度和模式，將其嵌入、融合到內(nèi)部控制制度中，進(jìn)行改造升級(jí)，而不是簡(jiǎn)單地照抄照搬。

4.不偏離內(nèi)部控制目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，抓好關(guān)鍵控制點(diǎn)進(jìn)行控制

目標(biāo)是一切工作的先導(dǎo)，要搞好單位內(nèi)部控制建設(shè)，首先要抓住目標(biāo)這個(gè)“牛鼻子”，要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和單位個(gè)性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不偏離單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。同時(shí)，要注重內(nèi)部控制目標(biāo)與單位戰(zhàn)略目標(biāo)的融合，要相互促進(jìn)，而不是形成掣肘。另外，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，梳理內(nèi)部控制流程，摸清各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地提出控制措施，讓關(guān)鍵控制點(diǎn)的控制成為內(nèi)部控制體系的有效支撐。

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（責(zé)任編輯：王文龍）