儲小波

摘要：本文介紹了行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)的政策背景，并從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等內(nèi)部控制要素對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并針對存在的問題，提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：縣級行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；難點；建議

內(nèi)部控制最早是對企業(yè)的管理實踐研究而發(fā)展起來的，人們對內(nèi)部控制的認(rèn)識是一個不斷深化的過程。從防范舞弊、保證會計信息質(zhì)量，保護(hù)企業(yè)財產(chǎn)安全等側(cè)重于財務(wù)會計角度的職能，逐步擴(kuò)展到戰(zhàn)略管理、風(fēng)險管理、績效管理等在內(nèi)的管理活動，對內(nèi)部控制的研究和實踐也逐步從企業(yè)延伸到政府組織和非營利組織。

近幾年，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)入了快車道?？h級行政事業(yè)單位數(shù)量眾多，管理基礎(chǔ)相對薄弱，如何實施內(nèi)部控制建設(shè)，存在著諸多問題，本文結(jié)合工作實際，試做一些淺顯思考。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的政策背景

2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中要求：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。2015年12月，財政部下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體目標(biāo)、時間要求、內(nèi)控信息公開等方面做了全面的要求。

二、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的難點

縣級行政事業(yè)單位屬于基層單位，普遍規(guī)模不大，職能分離、崗位分工和輪崗機(jī)制等都未能很好的建立，各個單位的業(yè)務(wù)活動比較全面，具有不同的業(yè)務(wù)特性，內(nèi)部控制建設(shè)存在諸多難點，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）單位內(nèi)部控制意識淡化，控制環(huán)境薄弱

很多單位負(fù)責(zé)人重事業(yè)發(fā)展，輕內(nèi)部管理，缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅是財務(wù)部門的事情，沒有把內(nèi)部控制建設(shè)上升到單位內(nèi)部管理的高度。業(yè)務(wù)部門又認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)控后，辦事程序復(fù)雜，影響工作效率，對內(nèi)控建設(shè)消極應(yīng)付。整體上來說，縣級行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，宣傳培訓(xùn)和貫徹力度不大。

（二）內(nèi)控實施專業(yè)能力不足，風(fēng)險識別和評估能力不強(qiáng)

縣級行政事業(yè)單位普遍規(guī)模不大，但是業(yè)務(wù)覆蓋社會生活的方方面面，人員變動又比較頻繁。各單位都缺少既熟悉本單位的業(yè)務(wù)活動流程，又具有一定內(nèi)控專業(yè)知識的人員，對內(nèi)部控制的風(fēng)險識別和評估能力不足，導(dǎo)致其難以把握單位內(nèi)部控制建設(shè)的側(cè)重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）內(nèi)部控制活動缺乏規(guī)范，執(zhí)行流于形式

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位的內(nèi)部管理活動，為了達(dá)到組織目標(biāo)，必須制定規(guī)范，確保組織活動圍繞目標(biāo)進(jìn)行?？h級行政事業(yè)單位管理基礎(chǔ)比較薄弱，一般都是沿襲以前的業(yè)務(wù)流程，未能制定出內(nèi)部活動的規(guī)范流程。在執(zhí)行中，又往往受上級或者單位一把手個人影響，執(zhí)行的隨意性較大，存在內(nèi)部控制失敗的風(fēng)險。同時，囿于單位人員不足，輪崗制衡，職責(zé)分工和授權(quán)控制等控制手段的使用受到制約，內(nèi)部控制的有效性也難以得到保障

（四）會計核算基礎(chǔ)工作薄弱，信息記錄不健全

有效的內(nèi)部控制需要有健全的會計記錄，并且要和單位的業(yè)務(wù)運(yùn)行，資產(chǎn)管理等方面密切銜接。但是，縣級很多行政事業(yè)單位的會計核算基礎(chǔ)薄弱，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)活動中違紀(jì)支出改頭換面，以合規(guī)的方式入賬；二是資產(chǎn)管理與會計記錄嚴(yán)重脫節(jié)，“重建設(shè)，輕驗收”，“重購進(jìn)，輕核算”情況時有發(fā)生，資產(chǎn)的建設(shè)（購進(jìn)）、驗收、入賬等沒有規(guī)范程序，導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂，既存在實際使用的資產(chǎn)未作價入賬，形成賬外資產(chǎn)，又有實際處理資產(chǎn)后未做財務(wù)核算，賬上有實際無；三是往來款項不及時核對、催收、核銷，造成資產(chǎn)流失的風(fēng)險。

（五）外部監(jiān)控不足，未能建立有效的追責(zé)機(jī)制

行政事業(yè)單位是履行政府管理職責(zé)或服務(wù)公共利益的組織，管理者對國家和社會公眾要履行受托責(zé)任，內(nèi)部控制的建立和實施為促進(jìn)管理者盡職履責(zé)提供了合理保證。目前，縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，審計、監(jiān)察等外部監(jiān)督不足。當(dāng)由于內(nèi)部控制制度缺失、失效造成經(jīng)濟(jì)損失后，也僅僅局限于追究直接責(zé)任人的責(zé)任，對單位內(nèi)部控制建設(shè)和防范風(fēng)險等方面的不作為，沒有建立有效的追責(zé)機(jī)制。

三、實施縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳培訓(xùn)

在我國，內(nèi)部控制規(guī)范首先是引入企業(yè)實務(wù)應(yīng)用，而構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系，則是開始于財政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系構(gòu)建時間不長，縣級很多行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)業(yè)務(wù)人員對內(nèi)部控制的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義所在，甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為內(nèi)部控制影響業(yè)務(wù)工作效率，消極應(yīng)付，內(nèi)部控制制度難以建立，建立后又沒有認(rèn)真執(zhí)行，作用得不到有效發(fā)揮。建議要加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范的宣傳培訓(xùn)，提高有關(guān)人員對內(nèi)部控制的認(rèn)識，提升其對內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行的能力。

（二）落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，優(yōu)化控制環(huán)境

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》明確要求，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任在單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。在加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)宣傳培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提高單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制建設(shè)重要性的認(rèn)識，才能培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。有了良好的控制環(huán)境，管理層就能重視內(nèi)部控制的建設(shè)，根據(jù)單位的實際情況不斷完善內(nèi)控制度，單位內(nèi)部全體人員就能自覺遵守各項制度，保證組織目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，加強(qiáng)對內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督檢查，對由于未能建立健全有關(guān)內(nèi)控制度的，或者單位負(fù)責(zé)人個人意志導(dǎo)致內(nèi)控失效，引發(fā)風(fēng)險事故的，要追究單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制失敗和失效方面的責(zé)任。只有有效追責(zé)、問責(zé)，才能更有效的激勵和推行內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施。

（三）推動內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，提高內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行效果

財政部組織專家設(shè)計了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度基礎(chǔ)性評價指標(biāo)體系，分別設(shè)置了單位層面評價指標(biāo)（6類21項）和業(yè)務(wù)層面評價指標(biāo)（6類15項），以量化打分的方式對單位的內(nèi)部控制進(jìn)行評價。要認(rèn)真組織，通過真實有效的開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，來明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢的進(jìn)行改善。建議財政部在單位的基礎(chǔ)性評價工作結(jié)束后，收集評價反饋情況，制訂行政事業(yè)單位各項管理活動的內(nèi)部控制應(yīng)用指引，以更好的指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)。

（四）夯實管理基礎(chǔ)，暢通信息溝通渠道

一是要嚴(yán)格按照《會計法》《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》等做好會計核算的基礎(chǔ)工作，單位財務(wù)要能夠準(zhǔn)確反映資金流、業(yè)務(wù)流和實物流的信息。二是要通過例行會議、編制工作手冊、專題報告等多種方式，強(qiáng)化單位內(nèi)外對內(nèi)部控制的理解，暢通信息溝通渠道，促進(jìn)各相關(guān)單位或部門之間信息交流，加強(qiáng)部門之間在授權(quán)、不相容職務(wù)相分離等具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作和配合，從而保證內(nèi)部控制的健全有效，促進(jìn)管理層和員工正確履行相應(yīng)的職責(zé)。

（五）強(qiáng)化審計等外部監(jiān)督，推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)

引入風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷睦砟睿趯挝蝗粘５膶徲嬛?，進(jìn)行審計實質(zhì)性測試之前，要實施符合性測試，對被審計單位的內(nèi)部控制是否完善做出評估，在審計報告中形成對單位內(nèi)部控制的評價結(jié)論。開展內(nèi)部控制專項審計，利用審計部門的專業(yè)力量，幫助單位改善內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)。通過審計部門的外部監(jiān)督，可以改善普遍存在的對單位一把手的監(jiān)督弱化情況，促進(jìn)單位逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制建設(shè)。

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