李森 荊姍姍

摘 要：本文主要從財政分級視角對行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合問題進行分析，以期能對做好這項工作有所助益。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)管理;預(yù)算管理;財政分級;結(jié)合

行政事業(yè)資產(chǎn)管理作為財政管理不可或缺的重要組成部分，是一涉及面廣、影響因素多、技術(shù)要求高的復(fù)雜系統(tǒng)工程。近年來，理論界和實際工作部門對如何實現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效結(jié)合進行了卓有成效的改革探索，但就已有成果看，當(dāng)前的研究主要還是局限在一級政府內(nèi)部，對“塊塊資金”使用中資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合進行探討，對“條條資金”使用中資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合沒有給予足夠重視。事實上，在政府財政實行分級管理的制度架構(gòu)下，中央自上而下安排的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的“條條資金”對地方政府行政事業(yè)資產(chǎn)管理有著重要影響。

一、一級政府內(nèi)部“塊塊資金”使用中資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合

如果實行嚴格的財政分級管理，一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級財權(quán)和事權(quán)、一級舉債權(quán)，各級政府財政相對獨立，則整個財政資金的分配格局就呈現(xiàn)“塊塊”特征。一級政府財政掌握的財政資金，決策權(quán)屬于該級政府財政，那么政府財政就把資金切塊給各個部門，具體怎么使用財政資金，由各個部門分別決策，編制部門預(yù)算。每個部門需要把資金切塊給不同的單位，不同的單位怎么使用財政資金，由各個單位決策，分別編制單位預(yù)算。部門預(yù)算是單位預(yù)算的匯總。在這樣一種資金分配格局下，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，主要體現(xiàn)為一級政府內(nèi)部不同層次決策主體為了實現(xiàn)利益最大化而進行的相對獨立的決策。

在這樣的條件下，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合就相對容易實現(xiàn)，因為這項工作的開展本身有利于實現(xiàn)不同層次決策主體利益最大化。對不同層次決策主體來說，實現(xiàn)二者的結(jié)合不是客觀上要求其必須這樣做，而是主觀上其有積極性會這么做。對一級政府財政來說，通過資產(chǎn)管理機構(gòu)其可以相對準確地掌握本級政府行政事業(yè)資產(chǎn)存量配置狀況;通過預(yù)算機構(gòu)其可以相對準確地掌握本級政府各部門對消費性支出包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的需求，因而可以較為準確地確定多少資金應(yīng)用于消費，多少資金應(yīng)用于投資。如果行政事業(yè)資產(chǎn)存量規(guī)模偏小，就應(yīng)在一般公共預(yù)算編制中加大投資性支出所占比重;如果規(guī)模偏大，就應(yīng)降低比重，即可以通過確定一般公共預(yù)算投資性支出規(guī)模來保證增量資產(chǎn)配置規(guī)模優(yōu)化。然后根據(jù)不同部門的存量資產(chǎn)配置狀況，把用于投資的資金在不同部門之間進行分配。存量資產(chǎn)占有規(guī)模相對職能實現(xiàn)需要偏大的部門，其部門預(yù)算投資性支出指標應(yīng)被壓縮;反之，則應(yīng)提高，以此優(yōu)化一級政府行政事業(yè)資產(chǎn)配置的部門結(jié)構(gòu)。而部門則根據(jù)本部門的存量資產(chǎn)情況，把部門預(yù)算的投資性支出指標在不同單位之間進行分配。相對職能實現(xiàn)需要占有資產(chǎn)規(guī)模偏大的單位，其投資性支出指標應(yīng)被壓縮;反之，則應(yīng)提高，以此優(yōu)化部門內(nèi)部行政事業(yè)資產(chǎn)配置的單位結(jié)構(gòu);而單位則根據(jù)自己的存量資產(chǎn)情況，來確定具體的投資計劃和方案，優(yōu)化單位資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)（見圖1）。

在“塊塊資金”使用中，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的實現(xiàn)之所以相對比較直接、容易，在于充分發(fā)揮了不同級次財政資源配置主體的比較優(yōu)勢。一級政府最為熟悉、了解本級政府各個部門的資產(chǎn)配置情況，其負責(zé)本級預(yù)算的編制，便于做到根據(jù)存量資產(chǎn)配置情況，結(jié)合部門職能實現(xiàn)需要在本級政府實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合;一個部門最為熟悉、了解本部門的資產(chǎn)配置情況，其負責(zé)編制本部門的預(yù)算，便于做到根據(jù)存量資產(chǎn)配置情況，結(jié)合部門內(nèi)部各單位職能實現(xiàn)需要在部門內(nèi)部實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合;一個單位最為熟悉、了解本單位的資產(chǎn)配置情況，其負責(zé)編制本單位的預(yù)算，便于做到根據(jù)單位存量資產(chǎn)配置情況，結(jié)合單位內(nèi)部各機構(gòu)職能實現(xiàn)需要在單位內(nèi)部實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合?？傊凇皦K塊資金”使用中，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合最大的優(yōu)勢體現(xiàn)在：政府可以根據(jù)資產(chǎn)存量確定增量資產(chǎn)配置的規(guī)模并通過統(tǒng)籌安排來優(yōu)化增量資產(chǎn)配置的部門結(jié)構(gòu);以此類推，部門、單位也可以在部門、單位內(nèi)部來確定增量資產(chǎn)配置的規(guī)模并通過統(tǒng)籌安排來優(yōu)化部門、單位內(nèi)部的增量資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。

在“塊塊資金”使用中，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合所面臨的制約因素主要是資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算管理機構(gòu)關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算管理機構(gòu)都是綜合性管理機構(gòu)，與財政部門內(nèi)部各個部門司、處性質(zhì)上存在區(qū)別。各個部門司、處負責(zé)管理政府特定部門的財政事務(wù)，其在部門預(yù)算編制中分別發(fā)揮特定作用，預(yù)算機構(gòu)主要負責(zé)本級預(yù)算的編制和部門預(yù)算的統(tǒng)籌匯總工作。所以預(yù)算管理機構(gòu)與部門司、處之間的關(guān)系就是財政綜合管理與分門別類管理的關(guān)系，這種關(guān)系的處理相對簡單而容易。如果財政部門再成立一個綜合管理機構(gòu)，負責(zé)管理人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，那么該機構(gòu)的職能范圍與預(yù)算機構(gòu)就必然是交叉重疊的，二者關(guān)系的處理就變得相當(dāng)復(fù)雜和麻煩。同樣的道理，財政部門資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算機構(gòu)之間關(guān)系本質(zhì)上就是這種關(guān)系。資產(chǎn)管理機構(gòu)作為綜合管理機構(gòu)，負責(zé)管理一級政府的行政事業(yè)資產(chǎn)，負責(zé)匯總政府各個部門資產(chǎn)信息，但其并不負責(zé)統(tǒng)籌安排一般公共預(yù)算投資性支出指標。預(yù)算機構(gòu)不負責(zé)管理一級政府的行政事業(yè)資產(chǎn)管理，不匯總各個部門的資產(chǎn)信息，但卻掌握一般公共預(yù)算投資性支出指標的分配權(quán)。這種機構(gòu)設(shè)置天然存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的可能性。如果資產(chǎn)管理機構(gòu)和預(yù)算管理機構(gòu)的關(guān)系協(xié)調(diào)處理不好，則資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)就是必然的。

從理論上分析，即便強調(diào)資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的可能性也很高。因為按照通常的思路，預(yù)算機構(gòu)確定部門、單位的投資性支出指標，需要先讓資產(chǎn)管理機構(gòu)依據(jù)其所掌握的部門、單位的存量資產(chǎn)信息來判斷部門、單位的資產(chǎn)需求指標是否合適。但是資產(chǎn)管理機構(gòu)和預(yù)算管理機構(gòu)的利益目標并不一定是兼容的。作為資產(chǎn)管理機構(gòu)，其希望管理更多的行政事業(yè)資產(chǎn)，這樣其地位和作用才能得到充分體現(xiàn)，至于部門、單位資產(chǎn)需求指標過大加大財政支出壓力，其并不會給予過多考慮。因為該壓力事實上是由預(yù)算機構(gòu)承擔(dān)的。預(yù)算機構(gòu)雖然會充分考慮部門、單位資產(chǎn)需求指標對財政支出的壓力，但其并不掌握部門、單位的存量資產(chǎn)信息。因此，即便強調(diào)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，資產(chǎn)管理機構(gòu)也未必能充分利用自身的信息優(yōu)勢嚴格審核部門、單位的資產(chǎn)需求指標。畢竟放松審核有利于實現(xiàn)其自身利益最大化，因此預(yù)算投資性支出指標通常難以合理確定，增量資產(chǎn)通常難以合理配置，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合往往會流于形式。

二、不同級次政府間“條條資金”使用中資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合

在分級財政下，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合不能不受不同級次政府間財政分配關(guān)系的影響。一級政府財政使用的財政資金除了“塊塊資金”，還有大量的“條條資金”。一般來說，在一級政府使用的財政資金中，“塊塊資金”所占的比重越大，體制越傾向于分權(quán)，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合做起來也就越簡單和容易;“條條資金”所占的比重越大，體制越傾向于集權(quán)，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合做起來也就越復(fù)雜和困難。

從廣義上講，“條條資金”指的是政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付資金，主要表現(xiàn)為從中央到地方的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付。其中的一般性轉(zhuǎn)移支付，并不規(guī)定資金的具體用途，一級政府可以根據(jù)自己的偏好及所掌握信息自主決定資金使用方向。從這個意義上講，這種一般性轉(zhuǎn)移支付資金雖然在性質(zhì)上看屬于“條條資金”，但從資金使用方式看與“塊塊資金”區(qū)別不大。其對一級政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合所造成的負面影響，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金的時間安排上。一般全國人民代表大會在每年的3月召開，中央預(yù)算經(jīng)全國人大審批通過后1個月內(nèi)，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付才會下達到省級政府，然后由省級政府逐級下達。所以作為基層的縣鄉(xiāng)政府得到一般性轉(zhuǎn)移支付時，預(yù)算年度往往已過去近半，這意味著其當(dāng)初編制預(yù)算時對一般轉(zhuǎn)移性支出的規(guī)模只能是大致估算。以此為基礎(chǔ)編制的政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算的資產(chǎn)預(yù)算必然帶有較大的盲目性、隨意性。即便其掌握較為充分的存量資產(chǎn)信息，仍然難以做到資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。因為其對自己到底能安排多大規(guī)模的支出包括多大規(guī)模的投資性支出并無確切把握。至于自上而下的轉(zhuǎn)移支付中的專項轉(zhuǎn)移支付，其對地方政府資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合所造成的負面影響則不僅體現(xiàn)為預(yù)算編制時間上的影響，而且體現(xiàn)為對地方政府資金使用方向上的限制。專項轉(zhuǎn)移支付自上而下條條下達，專款專用，對地方政府來說，不能調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付資金使用的部門結(jié)構(gòu)，因此地方政府即便清楚行政事業(yè)資產(chǎn)的存量配置結(jié)構(gòu)存在問題，也無法通過調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向來優(yōu)化增量資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。專項轉(zhuǎn)移支付的支出方向、支出結(jié)構(gòu)及支出方式一般都由上級政府財政直接確定。因此，對使用專項轉(zhuǎn)移支付資金的政府、部門、單位來說，要實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合難度相對較大。從做好資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合工作的角度講，適當(dāng)壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減少條條資金在地方財政資金中所占比重也是完全必要的。

做好“條條資金”使用中資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作，需要對政府間財政管理權(quán)限劃分予以優(yōu)化調(diào)整。政府間財政管理權(quán)限的劃分不僅要包括政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、政府間財權(quán)和收入范圍的劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，還應(yīng)包括政府間資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分，需要把政府間收支管理權(quán)限劃分與政府間資產(chǎn)管理權(quán)限劃分結(jié)合起來，以做到預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合。但是，就筆者所見，研究政府間財政管理權(quán)限劃分的文獻，基本局限在三個大的方面，即政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、政府間財權(quán)和收入的劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計。幾乎見不到把財政管理權(quán)限劃分與資產(chǎn)管理權(quán)限劃分結(jié)合起來的研究文獻。這既與實踐中長期存在“重財務(wù)輕資產(chǎn)”的傾向有關(guān)，更是不同級次政府間資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)的結(jié)果和表現(xiàn)。從某種意義上講，行政事業(yè)資產(chǎn)是滿足公共需要、生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的手段。由于公共產(chǎn)品按照受益范圍可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品，那么行政事業(yè)資產(chǎn)總體上也可以分為服務(wù)于全國性公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供的行政事業(yè)資產(chǎn)和服務(wù)于地方性公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供的行政事業(yè)資產(chǎn)兩大類。根據(jù)公共經(jīng)濟學(xué)基本原理，中央政府提供全國性公共產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢，所以服務(wù)于全國性公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供的行政事業(yè)資產(chǎn)的管理，應(yīng)成為中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任;服務(wù)于地方性公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供的行政事業(yè)資產(chǎn)管理，應(yīng)成為地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。因此，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分客觀上應(yīng)包括資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分。由于政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是政府間財政管理權(quán)限劃分的基礎(chǔ)和前提，其中必然包含行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分，所以行政事業(yè)資產(chǎn)管理權(quán)限的劃分也與政府間財權(quán)、收入劃分及政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計相互影響、相互制約（見圖2）。

從理論上講，行政事業(yè)資產(chǎn)應(yīng)在不同級次政府之間根據(jù)其所擔(dān)負的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給責(zé)任合理配置，保證每級政府都能順利實現(xiàn)其職能。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，如果某級政府占有、使用了過多的資產(chǎn)，那么資產(chǎn)的邊際收益就會很小，甚至為負;如果某級政府占有、使用了過少的資產(chǎn)，那么資產(chǎn)的邊際收益就會很大。因此，如果不同級次政府占有、使用的行政事業(yè)資產(chǎn)的邊際收益不等，為了提高資產(chǎn)使用效益和社會福利水平，就需要對行政事業(yè)資產(chǎn)配置的政府級次結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，把占有、使用過多行政事業(yè)資產(chǎn)的政府的一部分資產(chǎn)調(diào)劑給占有、使用資產(chǎn)過少的政府。如果能最終做到不同級次政府占有、使用的行政事業(yè)資產(chǎn)邊際收益相等，這就使行政事業(yè)資產(chǎn)配置的政府級次結(jié)構(gòu)達到了最優(yōu)。這種資產(chǎn)在不同級次政府之間的調(diào)劑屬于純粹的資產(chǎn)管理問題，并不涉及預(yù)算管理。但是若這種政府間的存量資產(chǎn)調(diào)劑難以開展，從理論上講，就需要通過行政事業(yè)資產(chǎn)的增量配置來彌補和糾正存量資產(chǎn)配置所存在的局限和不足。這就涉及了預(yù)算支出的安排。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，占有、使用行政事業(yè)資產(chǎn)量偏少的政府更有理由擴大預(yù)算投資性支出規(guī)模;占有、使用行政事業(yè)資產(chǎn)量偏多的政府就需要壓縮預(yù)算投資性支出規(guī)模。這就需要對政府間財權(quán)和收入的劃分進行調(diào)整。如果政府間財權(quán)和收入劃分已經(jīng)確定，就需要通過政府間轉(zhuǎn)移支付的安排來協(xié)調(diào)不同級次政府的投資性支出規(guī)模，以便能形成合理的政府間增量資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)。由于專項轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的“條條資金”對地方政府通過資產(chǎn)增量配置來解決存量問題形成了較大束縛，因此在轉(zhuǎn)移支付體系中應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，壓縮專項支付規(guī)模。這是在不同級次政府間做好行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作的必然要求。而目前關(guān)于財政管理體制的研究基本上撇開了行政事業(yè)資產(chǎn)管理，僅就政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、政府間財權(quán)和收入劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度三個方面進行研究。這種做法帶有一定程度的片面性，既不利于真正完善財政管理體制，也不利于通過優(yōu)化資金分配在不同級次政府間實現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：劉海琳）