袁 鋼

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全國性單項體育協(xié)會改革的法治化路徑

袁 鋼

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

20世紀(jì)80年代中后期，我國競技體育管理體制改革啟動，確立了“運動項目管理中心+全國性單項體育協(xié)會”管理競技體育的同構(gòu)模式，該模式具有歷史合理性和局限性。在公共事務(wù)社會化管理和“放管服”改革大背景下，全國性單項體育協(xié)會管理體制改革必然選擇法治化改革路徑。這就要求必須明確全國性單項體育協(xié)會權(quán)利是來自法律授權(quán)和會員權(quán)利；作為獨立民事主體，全國性單項體育協(xié)會必須與運動項目管理中心脫鉤，與體育行政部門建立契約型合作關(guān)系；通過完善相關(guān)法律法規(guī)、自主制定章程來明確其權(quán)利義務(wù)；通過完善委員（理事）會建設(shè),加強(qiáng)會員建設(shè),建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和健全治理規(guī)則來提升其自治能力。

全國性單項體育協(xié)會；競技體育；善治；法治

無論過去還是現(xiàn)在，國內(nèi)還是國外，體育社團(tuán)在體育事業(yè)發(fā)展中均發(fā)揮重要作用，是體育事業(yè)發(fā)展的主體要素。1993年，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中提出“加快運動項目協(xié)會實體化步伐，建立有中國特色協(xié)會制”，開始設(shè)立運動項目管理中心（以下簡稱“項目管理中心”），到1998年底完成所有運動項目的中心管理制改革。自1998年開始，作為競技體育管理體制改革重要環(huán)節(jié)的全國性單項體育協(xié)會（以下簡稱“單項協(xié)會”）實體化改革與項目管理中心“脫鉤”探索以多種形式鋪開。2015年，中國足球協(xié)會與國家體育總局脫鉤，標(biāo)志著新一輪單項協(xié)會管理體制改革（以下簡稱“單項協(xié)會改革”）正式開啟。2017年，中國足球運動管理中心正式注銷以及新一屆中國籃球協(xié)會通過修訂其章程，真正從制度上實現(xiàn)政社分開，權(quán)責(zé)分明。當(dāng)前單項協(xié)會改革的“足協(xié)模式”、“脫鉤模式”和“功能優(yōu)化模式”3種模式（劉東鋒 等,2018）未實質(zhì)解決體育行政部門、運動項目管理管理中心與單項協(xié)會的關(guān)系以及單項協(xié)會自治能力、會員基礎(chǔ)薄弱等問題。筆者認(rèn)為，在制定單項協(xié)會改革方案時，特別是頂層設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)首先厘清改革中的主要法律問題，必須牢牢把握法治化基本方向，方能有序推進(jìn)單項協(xié)會改革。

1 為什么要堅持單項協(xié)會改革的法治化路徑

我國競技體育管理體制的改革，不僅關(guān)系到我國競技體育的發(fā)展，更事關(guān)我國體育事業(yè)總體目標(biāo)的實現(xiàn)。自20世紀(jì)50年代，我國競技體育全面引入高度集中的“舉國體制”，至今競技體育管理體制經(jīng)歷了一個引進(jìn)與消化、改革與發(fā)展的過程。隨著我國體育事業(yè)的發(fā)展，以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的“舉國體制”的管理體制和思維方式已經(jīng)不能滿足科學(xué)、有序發(fā)展我國競技體育的需要。

1.1 “同構(gòu)”模式的歷史意義

為便于參與國際體育賽事，20世紀(jì)50年代開始體育行政部門陸續(xù)設(shè)立了單項協(xié)會，形成了“國家體委（中華全國體育總會）+單項協(xié)會”的管理模式。由于職能不明、缺乏人員、經(jīng)費和編制，單項協(xié)會在很長一段時間可以說是“與體育行政部門合為一體”（張耀紅,2016）。在1993年開始的協(xié)會化改革試點的基礎(chǔ)上，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，在1998年新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，體育行政部門剝離運動項目管理職能，成立運動項目管理中心，并與各單項協(xié)會形成“兩塊牌子，一個機(jī)構(gòu)”的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“項目管理中心+單項協(xié)會”的管理體制，即“同構(gòu)”模式（史康成,2013）。隨著同構(gòu)模式形成，我國競技體育管理體制形成了由國家體育總局（作為競技體育決策主體）、國家體育總局運動項目管理中心（作為競技體育管理主體）、各全國性單項體育協(xié)會（作為競技體育執(zhí)行主體）、各業(yè)余與專業(yè)、商業(yè)和職業(yè)體育俱樂部等（作為競技體育運作主體）構(gòu)成的垂直化的管理層次。

同構(gòu)模式在特定歷史時期，作為我國競技體育管理體制改革的先鋒舉措，在打破原有政府“管得多、統(tǒng)得死”的體制束縛，增強(qiáng)競技體育國際交流，發(fā)揮政府與社會組織的溝通方面有著積極、重要作用。但在2008年后，單項協(xié)會實體化改革步伐“開始停滯不前，并未有實質(zhì)性舉措”（張毅恒 等,2013）。

同構(gòu)模式存在著歷史局限性。同構(gòu)模式是在政府主導(dǎo)下，自上而下推動形成，單項協(xié)會并非在社會歷史條件下，由功能性群體自然演化或者社會群體的正式化所形成，而是由社會動員造就（蔡建飛,2012）。同構(gòu)模式本質(zhì)上是原有體制內(nèi)權(quán)力與職能的優(yōu)化與調(diào)整，存在政府主導(dǎo)決策、組織產(chǎn)權(quán)不清、缺少監(jiān)督機(jī)制、“掛靠”的組織模式、非自愿入會等方面的問題。而從改革過程來看，體育行政部門分流人員組成受托行使行政權(quán)力的項目管理中心，實際承擔(dān)了單項協(xié)會的職能，控制資源配置的主導(dǎo)權(quán)，延緩或者阻滯了行政權(quán)力向社會分權(quán)的過程。而從改革效果來看，單項協(xié)會改革試點凸顯出社會化和產(chǎn)業(yè)化之間的矛盾。

1.2 單項協(xié)會改革的法治化路徑

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出，要“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合理”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，要求“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤”。這些決定為單項協(xié)會進(jìn)一步深化改革確立了新的目標(biāo)和任務(wù)，也要求必須對現(xiàn)行競技體育體制進(jìn)行根本性變革，這必然直接涉及體育行政部門及項目管理中心等人員的切身利益，能否實現(xiàn)這種改革，需要下力氣、真改革。

我國競技體育管理體制的改革目標(biāo)是明確的，即最終形成“以協(xié)會管理為主體、多種管理主體并存、業(yè)余與職業(yè)相銜接的具有中國特色的競技體育管理體制”（高雪峰,2007）。但是在競技體育體制改革思路上，卻存在改良和重組兩種意見。2014年，國家體育總局制定了《以運動項目管理中心和單項體育協(xié)會改革試點為突破口，深化體育管理體制改革的方案》，明確了統(tǒng)籌考慮、試點先行、分類推進(jìn)、分步實施的改革原則，但仍然堅持“非一步到位式”的改良思路，這也是目前單項協(xié)會改革的基本方向。正在實施中的單項協(xié)會綜合改革試點、單項協(xié)會承接項目管理中心全部職能、單項協(xié)會管辦分離、協(xié)會功能優(yōu)化等均屬改良型單項協(xié)會改革方案。

為實現(xiàn)單項協(xié)會完全、真正的脫鉤，不僅需要在清晰頂層設(shè)計下進(jìn)行務(wù)實地資源配置，而且更需要所有單項協(xié)會改革堅持法治化路徑，這是實現(xiàn)“依法治體”的基本要求，也是保證改革方案“不走彎路”的基本保證。首先，各國都把體育社團(tuán)納入了制度化、法治化軌道，這為體育社團(tuán)正常活動提供保障和制度供給，因此，堅持單項協(xié)會改革法治化路徑是各國體育社團(tuán)管理的必然選擇。其次，在科學(xué)、民主制定的有關(guān)體育立法基礎(chǔ)之上的單項協(xié)會改革法治化路徑，具有確保單項協(xié)會管理有章、權(quán)利得以保障的程序性價值，以及保障單項協(xié)會自由、公平、有效和有序發(fā)展的實體性價值，即借助“法治”最終實現(xiàn)從“人治”到“自治”的轉(zhuǎn)變。最后，堅持單項協(xié)會改革法治化路徑是重點解決目前我國體育社團(tuán)法治問題的必然選擇，這些問題主要表現(xiàn)為體育社團(tuán)法規(guī)不完善、體育社團(tuán)自治與政府規(guī)制結(jié)合不規(guī)范（殷澤鋒,2011）、體育社團(tuán)管理缺乏監(jiān)督（汪全勝 等,2010）等。

堅持單項協(xié)會改革法治化路徑需要提高單項協(xié)會的自身能力建設(shè)，需要真正實現(xiàn)單項協(xié)會的法人治理。正如解構(gòu)主義大師德里達(dá)所說，任何本文都是雙重的本文，總有兩個本文同在一起：兩個本文，兩只手，兩種眼光同在一起又同時是分開的（杜小真,2000）。用解構(gòu)主義觀點來審視單項協(xié)會改革，既往的傳統(tǒng)行政主導(dǎo)下改革試點是第一種本文，即在有限政府、法治政府、“小政府、大社會”的社會管理思維下，政府應(yīng)當(dāng)將“公共職能”逐步卸下，將執(zhí)行性、操作性、事務(wù)性職能授權(quán)、委托給民間團(tuán)體。政府對于競技體育的管理，也從直接、微觀管理轉(zhuǎn)向間接、宏觀管理，重點是對體育社團(tuán)進(jìn)行規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。行政主導(dǎo)下的改革，單項協(xié)會是競技體育管理體制改革的被動接收者。而法治化視野下的改革路徑就是“與第一種不同的、但又是同一個”（杜小真,2000）的第二種本文。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，體育社團(tuán)不同于政府，是具有合法性、自愿性、民間性、非營利性的組織。準(zhǔn)確界定單項協(xié)會法律定位是競技體育管理體制改革的基礎(chǔ)。根據(jù)《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）相關(guān)規(guī)定以及社團(tuán)設(shè)立的宗旨和性質(zhì)，單項協(xié)會屬于社團(tuán)法人，系非營利組織，這是單項協(xié)會的基本法律定位。從這一基本法律定位出發(fā)的單項協(xié)會改革法治化路徑，從法律權(quán)利角度，需要明確單項協(xié)會為何享有權(quán)利，享有何種權(quán)利，如何行使權(quán)利這三個基本的法治建設(shè)問題；從法律性質(zhì)角度，這三個問題對應(yīng)的是單項協(xié)會的法律主體地位、權(quán)利與義務(wù)和法人治理結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，只有真正解決好這三個基本問題，才能實現(xiàn)單項協(xié)會自我發(fā)展、自我完善和自我管理。

2 為何享有權(quán)利：單項協(xié)會的法律主體地位

回答單項協(xié)會為何享有權(quán)利問題，首先，應(yīng)當(dāng)明確單項協(xié)會權(quán)利來源和主體性質(zhì)，以確定其法律主體地位；其次，應(yīng)當(dāng)解決單項協(xié)會權(quán)利邊界存在“行政性權(quán)力關(guān)系”和“契約性權(quán)力關(guān)系”雙重權(quán)利關(guān)系模糊的問題（王旭光等,2007），需要從權(quán)利角度來界定單項協(xié)會與項目管理中心、體育行政部門的關(guān)系。

2.1 明確權(quán)利來源：法律授權(quán)與契約讓渡

根據(jù)《民法總則》第57條，作為社團(tuán)法人，單項協(xié)會是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。獨立權(quán)利是法人的法律身份，是法人權(quán)利能力抽象體的體現(xiàn)，是通過法人具體權(quán)利的享有和義務(wù)主體具體義務(wù)的履行來實現(xiàn)。單項協(xié)會權(quán)利應(yīng)該來自于法律授權(quán)和契約讓渡。

實際上，《中國人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）在法律層面上對于單項協(xié)會的授權(quán)是非常明確的?！扼w育法》第31條第3款原則性規(guī)定“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理”。第29條和第39條又規(guī)定“單項協(xié)會享有對本項目的運動員實行注冊管理，以及管理運動的普及與提高工作，代表中國參加相應(yīng)的國際單項體育組織的權(quán)利”。而國家體育總局關(guān)于競技體育的職責(zé)被確定為“統(tǒng)籌規(guī)劃競技體育發(fā)展，設(shè)置體育運動項目，指導(dǎo)協(xié)調(diào)體育訓(xùn)練和體育競賽，指導(dǎo)運動隊伍建設(shè)，協(xié)調(diào)運動員社會保障工作”（國務(wù)院辦公廳,2009）。兩相對比，單項協(xié)會負(fù)責(zé)直接管理運動項目，而國家體育行政部門對于運動項目的管理限定于“設(shè)置”體育運動項目、“指導(dǎo)”訓(xùn)練、競賽和運動員以及“協(xié)調(diào)”社會保障，沒有具體管理體育運動項目的職權(quán)。

“公民體育權(quán)利是現(xiàn)代社會與現(xiàn)代法治發(fā)展的必然產(chǎn)物”（于旭善,1998），更是人權(quán)的重要組成部分。參與體育運動是人人享有的權(quán)利，并不屬于行政管理，更不是行政許可的范疇。各競技體育參與、經(jīng)營主體，如俱樂部、運動員應(yīng)當(dāng)成為單項協(xié)會的團(tuán)體會員或個人會員，并為實現(xiàn)共同利益共同讓渡出其享有的部分法定權(quán)利，通過契約方式（主要是以章程形式）將權(quán)利交由單項協(xié)會行使。單項協(xié)會通過組織、管理這類契約性權(quán)利以實現(xiàn)全體會員利益最大化。對應(yīng)的是，會員應(yīng)當(dāng)遵守單項協(xié)會通過民主程序制定的行業(yè)規(guī)則，否則要接受相應(yīng)處罰。

2.2 明確主體性質(zhì)：民事主體

在主體性質(zhì)上，依據(jù)《民法總則》《社會團(tuán)體登記管理條例》，單項協(xié)會為私法性質(zhì)社團(tuán)法人，屬于民事主體范疇。但實際上，單項協(xié)會行使權(quán)利的內(nèi)容大部分系公共事務(wù)管理，易被誤為“公法人”。嚴(yán)格根據(jù)公法人的概念（葛云松,2007）和理論（崔拴林,2011），單項協(xié)會不具有公法人的法律人格，也不應(yīng)具有公法屬性。

關(guān)于單項協(xié)會是否具有行政主體資格，朱利等（2006）建議，為了保證會員的利益受到侵害時能尋求到司法的保護(hù)，需要賦予單項協(xié)會行政主體資格。彭昕等（2011）認(rèn)為，單項協(xié)會管理行為的法律性質(zhì)具有多樣性的特征，應(yīng)對單項協(xié)會管理行為進(jìn)行細(xì)致分析后采取相應(yīng)的法律措施，以此平衡法律職權(quán)與法律職責(zé)。根據(jù)行政法基本理論，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織以及受委托組織3種類型。以單項協(xié)會對會員的處理為例，單項協(xié)會作為民事主體，可以依據(jù)章程、內(nèi)部規(guī)定對于會員進(jìn)行處分，會員對于處分不服，可以通過專門體育仲裁或者民事訴訟來解決；單項協(xié)會只有依據(jù)授權(quán)或委托所為時，才可成為行政訴訟的被告。因此，筆者認(rèn)為，由于單項協(xié)會受托行使行政權(quán)力（公權(quán)）與其自身享有自治權(quán)利（私權(quán)）的性質(zhì)不同，不具有一般意義上的行政主體資格。但是單項協(xié)會依授權(quán)或者受委托行使行政權(quán)力，特別是行使處罰權(quán)的時候（趙許明 等,2005），也必須遵循行政程序和承擔(dān)行政責(zé)任。單項協(xié)會作為民事主體，需要接受內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制民主監(jiān)督和制約，也需要接受社會公眾的外部監(jiān)督和制約。

2.3 明確法律關(guān)系：與體育行政部門的法律關(guān)系

準(zhǔn)確界定單項協(xié)會與項目管理中心、體育行政部門之間的法律關(guān)系是單項協(xié)會改革法治化的重要組成部分。

2.3.1 “同構(gòu)”模式下項目管理中心與單項協(xié)會的關(guān)系

項目管理中心在我國競技體育管理體制中，扮演著國家體育總局直屬事業(yè)單位和單項協(xié)會的常設(shè)機(jī)構(gòu)的雙重社會角色。同構(gòu)模式設(shè)計初衷是體育行政部門在運動項目管理上依靠項目管理中心實現(xiàn)運動項目的社會化、市場化、國際化，是一種制度上的創(chuàng)新（楊麗芳,2013）?？梢哉f，在前期改革中，項目管理中心成為助推單項協(xié)會實體化改革的“孵化器”，孵化成熟后，應(yīng)將單項協(xié)會從體制內(nèi)釋放出來，成為真正具有實體功能的機(jī)構(gòu)（馮欣欣,2017）。

根據(jù)現(xiàn)行有效的《國家體育總局關(guān)于運動項目管理中心工作規(guī)范化有關(guān)問題的通知》（體政字〔2001〕46號）和1993年《國家體育運動委員會關(guān)于運動項目管理實施協(xié)會制的若干意見》，除了承擔(dān)“管理和指導(dǎo)國家單項運動訓(xùn)練基地工作”和其他任務(wù)外，項目管理中心與單項協(xié)會的職責(zé)幾乎沒有區(qū)別。1993年5月24日，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中將項目管理中心定性為“過渡性機(jī)構(gòu)”。項目管理中心成為前期體育管理體制改革的產(chǎn)物，而真正實施項目管理的是中心所屬的業(yè)務(wù)部門或處室。項目管理中心事實上行使著政府職能，導(dǎo)致單項協(xié)會對政府有著過分的依賴，實際上使項目管理中心成為單項協(xié)會的管理機(jī)構(gòu)。中國的社團(tuán)具有“官民二重性”是中國社會轉(zhuǎn)型的特點所決定的（孫炳耀,1994），“社會”自身具有相當(dāng)?shù)摹皣摇睂傩?，新設(shè)社團(tuán)多數(shù)走的是“體制內(nèi)生成路徑”。這也是體育行政部門為適應(yīng)行政體制改革的要求所做的制度選擇，項目管理中心政社同體性及單項協(xié)會同構(gòu)依附性表明了改革的不徹底性和過渡性，這也導(dǎo)致單項協(xié)會至今沒有真正發(fā)揮體育社團(tuán)的作用。

同構(gòu)模式的長期存在，形成了單項協(xié)會與項目管理中心同構(gòu)的利益關(guān)系，必然對單項協(xié)會實體化改革形成嚴(yán)重阻礙（王凱珍 等,2010）。而目前項目管理中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理方式等，客觀上對單項協(xié)會實體化進(jìn)程產(chǎn)生極大影響。有學(xué)者提出分類分步改革路徑，建議將現(xiàn)有的項目管理中心撤并成5個綜合運動項目管理中心的改良方案（楊麗芳,2015）。從單項協(xié)會改革的法治化路徑上來看，體育行政部門應(yīng)擺脫傳統(tǒng)以行政主導(dǎo)進(jìn)行改革的路徑依賴，以更大的制度變革力度，打破體育行政部門對體育資源的壟斷，推動單項協(xié)會與項目管理中心全面脫鉤，最終實現(xiàn)協(xié)會管理體制。筆者贊同多數(shù)學(xué)者意見，在以“改良思路”為主的單項協(xié)會改革方案中，項目管理中心仍然存續(xù)并發(fā)揮作用，這實際上是與法治精神相悖的。因為任何過渡性或臨時性立法、行政、司法機(jī)構(gòu)都必須有明確期限限制，即便沒有明確期限也應(yīng)在合理期限范圍內(nèi)發(fā)揮作用，項目管理中心作為過渡性機(jī)構(gòu)至今20余年，其歷史使命已經(jīng)基本實現(xiàn)。

2.3.2 “合作”模式下體育行政部門與單項協(xié)會的法律關(guān)系

1. 社會轉(zhuǎn)型期體育行政部門與單項協(xié)會的關(guān)系：中國社團(tuán)發(fā)育中出現(xiàn)了“形同質(zhì)異”（沈原,2007）現(xiàn)象，體育社團(tuán)發(fā)展亦是如此。西方國家先有市民社會（civil society），后有利益主體的自主化，而我國社團(tuán)的形成與發(fā)展更多是依靠政府制度供給。我國社團(tuán)通常以“掛靠”的形式，同時依賴“體制內(nèi)”和“體制外”兩種資源，并“政府”和“社會”的雙重需求。社團(tuán)基本職能是服務(wù)功能，在社會轉(zhuǎn)型期分擔(dān)了政府的社會管理職能，是政府管理社會權(quán)力的延伸，但單項協(xié)會“在政治上缺乏權(quán)威性，在經(jīng)濟(jì)上缺乏獨立性，體育政府部門對體育社團(tuán)能否承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任尚有疑慮”（宋劍英,2011）。此外，競技體育最重要的人、財、物、時間和信息要素還掌握在改革后所組建的項目管理中心手中（周玉波 等,2016），而管理體育運動需要科學(xué)處理、有效利用、合理配置這5種資源。

2. 體育行政部門對單項協(xié)會的“放權(quán)”：在不少國家，政府與體育社團(tuán)采取合作方式，由體育社團(tuán)承擔(dān)體育事業(yè)的管理職能，實行自主管理，如美國地區(qū)性的公園與休閑委員會、澳大利亞體育委員會、西班牙最高體育理事會、意大利國家奧委會等，體育協(xié)會在英國競技體育機(jī)制中處于核心地位（黎涌明,2017）?，F(xiàn)代社會管理已從政府一元化管理走向政府、組織（包括營利和非營利組織）共同參與的多元化合作模式，體育行政部門不能再統(tǒng)一行使公共管理職能。在當(dāng)前推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，客觀上要求體育行政部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)：創(chuàng)新加強(qiáng)監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)變政府職能減少政府對市場的干預(yù)，減少沒有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)（李克強(qiáng),2015）。體育行政部門應(yīng)將競技體育執(zhí)行層面的全部工作直接交由單項協(xié)會負(fù)責(zé)。

體育行政部門的“放權(quán)”也不是“一放到底”或者“一刀切”式放權(quán)。體育行政部門應(yīng)在總結(jié)“脫鉤”試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善配套措施，有序推進(jìn)單項協(xié)會改革，尊重、保障單項協(xié)會的社團(tuán)法人資格及對體育資源的掌控，發(fā)揮單項協(xié)會在管理微觀體育事務(wù)中的主體作用。這需要打破國家與社會分離與對抗，構(gòu)建體育行政部門與單項協(xié)會協(xié)議化的合作關(guān)系，建立合作模式（馬志和,2003），因為合作有助于彌補(bǔ)雙方各自的弊端，有助于平衡雙方各自的利益。體育行政部門還應(yīng)當(dāng)以政府購買公共服務(wù)的方式，建立與單項協(xié)會的合作互動機(jī)制。因此，二者之間是協(xié)議關(guān)系，而不是直接管理的關(guān)系。

3. 體育行政部門對單項協(xié)會“監(jiān)管”：作為社團(tuán)的單項協(xié)會的運作與完善，必然使得競技體育整合趨向組織網(wǎng)絡(luò)化，有利于將分散個體依其意愿加以組織，這有利于政府提高效能、協(xié)助政府實現(xiàn)善治。社團(tuán)在政治、社會發(fā)展中發(fā)揮積極推動作用，但是在某些特定情況下，也可能造成負(fù)面效應(yīng)。社團(tuán)活動可能會產(chǎn)生某些集團(tuán)收入增加，但是社會總收入?yún)s減少的“分利”傾向（奧爾森,1993），會阻礙公共利益的實現(xiàn)，也可能出現(xiàn)提供公共產(chǎn)品不足的“失靈”現(xiàn)象，需要政府擔(dān)負(fù)起提供公共產(chǎn)品的主要責(zé)任。應(yīng)當(dāng)說，任何國家的社團(tuán)都存在“失靈”問題（王紹光,1999）。

解決單項協(xié)會“失靈”問題，要求在改革中，不是完全取消體育行政部門對競技體育的管理，但體育行政部門對單項協(xié)會的監(jiān)管必須在法律許可范圍內(nèi)進(jìn)行，并且法律強(qiáng)力高于行政權(quán)利會促進(jìn)體育行政部門依法行政。體育行政部門對單項協(xié)會的監(jiān)管方式要發(fā)生轉(zhuǎn)變，從對競技體育的直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，即通過法律法規(guī)“立改廢”，制定體育發(fā)展目標(biāo)，擬定體育運作政策來加強(qiáng)對競技體育的管理。此外，體育行政部門要建立和健全體育社團(tuán)工作考核評估體系，由其委托第三方對單項協(xié)會的組織建設(shè)、日常工作、競賽活動、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等方面進(jìn)行定期或不定期考核和評估。

3 享有何種權(quán)利：單項協(xié)會的權(quán)利義務(wù)

從韋伯和哈貝馬斯關(guān)于合法性的論述出發(fā)，康曉光（2007）提出社團(tuán)的“官方合法性”（依法登記注冊和行政管理）和“社會合法性”（社會的承認(rèn)和信任）問題。而獲得社會支持與認(rèn)同是社團(tuán)持續(xù)性發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社團(tuán)有別于其他組織的基本特征。社團(tuán)合法性根源于社會，只有不斷強(qiáng)化自主能力，才能獲得更大發(fā)展空間。不明晰的政府與社團(tuán)的關(guān)系、社團(tuán)與社會的關(guān)系、社團(tuán)的權(quán)利和義務(wù)導(dǎo)致社團(tuán)合法性的欠缺。目前單項協(xié)會的自身權(quán)益、業(yè)務(wù)活動、權(quán)責(zé)范圍、組織管理、經(jīng)費收支等都缺乏保障機(jī)制，這也對單項協(xié)會發(fā)揮其應(yīng)有的民主法治功能構(gòu)成了一定的制約。

3.1 完善法律法規(guī)界定權(quán)利范圍

建立完全社團(tuán)化的單項協(xié)會管理體制，是建立我國現(xiàn)代體育事業(yè)改革的歷史必然要求，具有可行性，是單項協(xié)會改革的理想模式。作為專業(yè)性行業(yè)組織，單項協(xié)會具有代表會員利益，以及作為行業(yè)代表表達(dá)整體訴求和維護(hù)行業(yè)發(fā)展的共同利益的功能，特別是當(dāng)行業(yè)利益與國家利益沖突時，要代表行業(yè)與國家進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成利益平衡。

依據(jù)《體育法》《社會團(tuán)體登記管理條例》《反興奮劑條例》等法律法規(guī)，單項協(xié)會具有章程制定權(quán)、日常管理權(quán)、制定協(xié)會發(fā)展規(guī)劃與政策、各級競賽與興奮劑處罰事務(wù)、糾紛處理事務(wù)等權(quán)利（彭昕 等,2012）。目前，在同構(gòu)模式下，項目管理中心與單項協(xié)會運作中公權(quán)和私權(quán)較為模糊，規(guī)避規(guī)則約束，會出現(xiàn)分別以項目管理中心或單項協(xié)會來行使公權(quán)、私權(quán)的現(xiàn)象。宛麗等（2001）認(rèn)為，體育社團(tuán)的社會合法性、行政合法性和政治合法性是法律合法性的前提，并且在實際運作的過程中體育社團(tuán)如僅依托單一合法性，其法律合法性是難以訴求的。就單項協(xié)會而言，這種難以訴求的法律合法性表現(xiàn)在現(xiàn)行體育法律法規(guī)的不完善方面，只對單項協(xié)會的權(quán)利義務(wù)做了原則性授權(quán)，未對單項協(xié)會享有的權(quán)利范圍作出明確規(guī)定。

因此，相關(guān)體育法律法規(guī)需要對于單項協(xié)會的公益性（非營利性）、獨立性（自治性）、組織架構(gòu)、職能等進(jìn)行建構(gòu)?，F(xiàn)行《體育法》在競技體育和體育社會團(tuán)體的兩章中對于單項協(xié)會權(quán)利進(jìn)行概括性規(guī)定，較為符合《體育法》作為體育行業(yè)基本法的定位，并且，《體育法》難以增加更多具體條款。較為適宜的做法是在國家體育總局2001年制定并實施的《全國性體育社會團(tuán)體管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的基礎(chǔ)上，由國家體育總局制定部門規(guī)章層面的《全國性體育社會團(tuán)體管理辦法》。第一，從立法依據(jù)來看，作為《暫行辦法》立法依據(jù)的《體育法》和《社會團(tuán)體登記管理條例》目前都處于修訂之中，《暫行辦法》會陷入立法依據(jù)不足的困境。第二，從法條沖突來看，現(xiàn)行《暫行辦法》中部分規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)行法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)存在沖突，如《暫行辦法》第39條關(guān)于總局領(lǐng)導(dǎo)兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)規(guī)定等。第三，從法律效力上來看，《暫行辦法》已經(jīng)實施近20年，不能再繼續(xù)暫行下去。第四，從法律效果來看，《暫行辦法》仍讓單項協(xié)會與體育行政部門保持掛鉤關(guān)系，有關(guān)規(guī)定已經(jīng)侵害了單項協(xié)會的法人治理。第五，從規(guī)定內(nèi)容上看，《暫行辦法》實質(zhì)是全國性體育社團(tuán)登記管理辦法，更關(guān)注的是全國性體育社團(tuán)的登記，而不是對于單項協(xié)會進(jìn)行有效管理。

國家體育總局直接管理競技體育的職責(zé)只有“設(shè)置體育運動項目”（國務(wù)院辦公廳,2009），且《體育法》已經(jīng)明確應(yīng)由單項協(xié)會負(fù)責(zé)管理單項運動，因此，真正實現(xiàn)單項協(xié)會實體化轉(zhuǎn)型的問題癥結(jié)不在于《體育法》修訂，而在于《體育法》的實施。筆者建議，《全國性體育社會團(tuán)體管理辦法》應(yīng)以專章形式，逐一規(guī)定單項協(xié)會權(quán)利與義務(wù)的范圍，明確單項協(xié)會享有的權(quán)利與體育行政部門對于運動項目指導(dǎo)和協(xié)調(diào)權(quán)力的界限，特別是廢止《暫行辦法》中國家體育總局各職能部門的歸口管理，按照“放管服”要求實行一個職能部門對口管理；取消單項協(xié)會的各種報批規(guī)定，只保留在重大事項上的事后備案要求，以避免國家體育總局指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的宏觀權(quán)力微觀化，以保障單項協(xié)會的自治地位。在條件成熟的情況下，建議將《全國性體育社會團(tuán)體管理辦法》上升到國務(wù)院制定的行政法規(guī)。

3.2 自主制定章程，明確權(quán)利義務(wù)

獨立意志是單項協(xié)會的主體意識，是其自主活動意識。單項協(xié)會應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)程序自主決定其組織章程，自主作出組織決定，其中，依法制定章程是單項協(xié)會獨立的基礎(chǔ)?！睹穹倓t》第58條原則性規(guī)定，單項協(xié)會應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財產(chǎn)或者經(jīng)費。《社會團(tuán)體登記管理條例》《暫行辦法》具體規(guī)定單項協(xié)會成立的條件和程序。根據(jù)《民法總則》第90條，單項協(xié)會經(jīng)依法登記成立，取得社團(tuán)法人資格。雖然絕大多數(shù)單項協(xié)會都已制定章程（崔麗麗 等,2002），但是章程往往是僅被發(fā)起人視為設(shè)立社團(tuán)必需報送的一個文件，章程整體未能發(fā)揮其應(yīng)有功能。

《體育法》第36條規(guī)定：“國家鼓勵、支持體育社會團(tuán)體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展?！庇捎趩雾梾f(xié)會具有專業(yè)性和技術(shù)性的特點，因此，單項協(xié)會在章程制定中應(yīng)當(dāng)突出其享有行業(yè)管理的主要權(quán)利，包括運動員、教練員、俱樂部等資格認(rèn)定；運動員的注冊；研究制定并組織本運動項目全國競賽制度、計劃、規(guī)程和裁判法，負(fù)責(zé)本項目全國性競賽的管理，審定全國比賽規(guī)則和運動成績；指導(dǎo)和管理本項目優(yōu)秀運動隊伍的建設(shè)和后備人才的培養(yǎng)；制定和執(zhí)行聯(lián)賽規(guī)則、裁判規(guī)則、仲裁規(guī)則；代表中國參加相應(yīng)的國際單項體育組織等。不同運動項目協(xié)會行業(yè)管理權(quán)利既具有相似性，又具有專屬性，因此，在制定、修訂章程時還需根據(jù)運動項目特點、國際交流需要等，特色化確定協(xié)會權(quán)利，切忌“照搬照抄”。此外，章程應(yīng)對單項協(xié)會內(nèi)部管理做出具體規(guī)定，如發(fā)起人的資格、組成人員資格、會員的資格、會員代表大會權(quán)利等。

《民法總則》第60條和62條，單項協(xié)會應(yīng)以其全部財產(chǎn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任，其法定代表人因執(zhí)行職務(wù)造成他人損害的，由其承擔(dān)民事責(zé)任。此外，單項協(xié)會還應(yīng)承擔(dān)為會員提供如信息服務(wù)、組織培訓(xùn)、交流、專業(yè)合作、項目研究和成果出版等服務(wù)的義務(wù)。

4 如何行使權(quán)利：單項協(xié)會的法人治理

民間社會組織的興起正在一定程度上改變著當(dāng)代的社會結(jié)構(gòu)、秩序性狀和法治模式，展現(xiàn)著全球化時代的法治理念變革和法治秩序走向（馬長山,2008）。

4.1 加強(qiáng)委員（理事）會建設(shè)

單項協(xié)會應(yīng)當(dāng)具備法人治理結(jié)構(gòu)，通常是指委托者、決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者之間通過分工合作和各司其職而形成的權(quán)責(zé)明確、制約有效、規(guī)范代理、保障使命，并依照法律法規(guī)和章程等規(guī)定予以制度化的角色關(guān)系模式（王凱珍 等,2016）。根據(jù)《民法總則》第91條，設(shè)立單項協(xié)會應(yīng)當(dāng)依法制定章程，應(yīng)當(dāng)設(shè)立會員大會或者會員代表大會等權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立委員（理事）會等執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

目前，單項協(xié)會僅具有社團(tuán)或獨立法人的外觀，其實際運作與社團(tuán)獨立法人要求嚴(yán)重背離。作為會員大會或者會員代表大會閉會期間常設(shè)機(jī)構(gòu)的委員（理事）會或委員（理事）一般不參與單項協(xié)會的長期戰(zhàn)略制定，也不參與管理，決策權(quán)基本上在體育行政部門，這也是單項協(xié)會所發(fā)布的制度、規(guī)則實際上具有部門規(guī)章或者規(guī)范文件的性質(zhì)的主要原因。并且，單項協(xié)會委員（理事）會的職責(zé)不甚明確，委員（理事）的代表性不足。

單項協(xié)會治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題主要源自《暫行辦法》自身存在矛盾，既規(guī)定社團(tuán)自律（第17條），又安排內(nèi)部人事（第31～47條）。單項協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過民主程序選舉產(chǎn)生，但是目前單項協(xié)會存在明顯的行政化人事管理傾向，這從根本上違背了政社分開的原則。作為《暫行辦法》上位法的《社會團(tuán)體登記管理條例》并未對任職情況作出明確規(guī)定，《暫行辦法》第五章“任職管理”的依據(jù)不足，并存在與現(xiàn)有規(guī)定的沖突。

4.2 加強(qiáng)會員建設(shè)

單項協(xié)會的社團(tuán)屬性決定了其應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展會員，因為壯大會員隊伍是單項協(xié)會發(fā)展的基礎(chǔ)，同時完善的會員制度是單項協(xié)會可持續(xù)發(fā)展的基石。目前，我國單項協(xié)會會員普遍來源不夠充分，部分單項協(xié)會只有團(tuán)體會員，個人會員有限。如德國足球協(xié)會下轄俱樂部數(shù)量、會員人數(shù)眾多，相比而言，我國足球協(xié)會的會員制度不完善，會員人數(shù)少（王瑞 等,2018）。因此，法治化改革路徑要求單項協(xié)會應(yīng)將本項目的所有利益相關(guān)方，包括運動員、教練員、研究者等都吸收成為會員，設(shè)置合理的會員條件，進(jìn)而發(fā)揮會員代表大會的實質(zhì)作用。此外，目前我國體育協(xié)會管理制度普遍采取國家、地區(qū)“分級管理”原則，部分單項協(xié)會采取間接承認(rèn)地區(qū)協(xié)會會員的機(jī)制，這導(dǎo)致單項協(xié)會作為全國性體育社團(tuán)與其會員的直接聯(lián)系薄弱。因此，單項協(xié)會必須打破分級管理的束縛，借鑒國內(nèi)外社團(tuán)建設(shè)經(jīng)驗，不作“迭床架屋”式要求，不把成為地區(qū)協(xié)會會員作為全國性協(xié)會會員的前置條件，進(jìn)一步吸納社會力量參與建設(shè)，真正把作為單項協(xié)會基礎(chǔ)建設(shè)的會員工作抓好，才能單項協(xié)會真正具有“社會合法性”。

4.3 設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)

單項協(xié)會的監(jiān)督和制約目前主要通過體育行政部門來實現(xiàn)，會員難以對單項協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督。有些單項協(xié)會“透明度”低，內(nèi)部管理不公開，財務(wù)制度不完善。由于相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章并未對單項協(xié)會的監(jiān)事制度作出任何規(guī)定，因此，單項協(xié)會普遍沒有設(shè)立監(jiān)事或者監(jiān)事會。監(jiān)事制度的缺位使得單項協(xié)會缺乏相應(yīng)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。因為單項協(xié)會具有自主制定章程的權(quán)利，即便沒有上位法的強(qiáng)制規(guī)定，也是可以根據(jù)現(xiàn)代治理理論與實踐，借鑒其他社團(tuán)經(jīng)驗建立單項協(xié)會監(jiān)事制度，如可以參考“國際體育組織善治計劃”提出的體育行業(yè)組織的內(nèi)部治理體系（羅思婧,2017）。盡快推動監(jiān)事或者監(jiān)事會的設(shè)立和制度建設(shè)，并盡快發(fā)揮其應(yīng)有作用，是保障單項協(xié)會具有健全、有效的法人治理結(jié)構(gòu)的重要舉措（王揚 等,2018）。

4.4 健全治理規(guī)則

單項協(xié)會內(nèi)部治理需要一系列制度加以保障，主要包括民主選舉制度、民主決策制度、日常管理制度、財務(wù)管理制度、誠信自律制度、信息公開制度、會員權(quán)益保障制度、重大事項公示制度、激勵制度和監(jiān)督制度。多數(shù)單項協(xié)會選舉、會議、決策、運行等日常管理制度不太完善，即使有相關(guān)規(guī)定，實際運行中往往流于形式。此外，還應(yīng)當(dāng)重視建立健全單項協(xié)會專職工作人員的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險等社會保障制度。單項協(xié)會可以通過制定章程或者修訂單行規(guī)則的方式來完善相關(guān)制度，并且相關(guān)制度的完善還需要考慮單項協(xié)會的社會文化影響、體育的職業(yè)化和市場化等制約因素。相關(guān)制度的實施更需要配套的健全機(jī)制、合格人員、充足經(jīng)費，這樣才能保證規(guī)則不會停留在“紙面上”。

5 結(jié)論

回顧20世紀(jì)80年代中后期啟動的我國競技體育管理體制改革（張偉,2017），必須充分肯定漸進(jìn)式改革所取得的有益成果，必須吸收單項協(xié)會實體化改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，更也必須認(rèn)識到，單項協(xié)會改革已步入深入?yún)^(qū)，抵達(dá)攻堅期。其中，作為體育社團(tuán)的單項協(xié)會“合法性”（legitimacy）或者更應(yīng)翻譯為“正當(dāng)性”問題，是單項協(xié)會改革理論研究的基礎(chǔ)性問題（王旭光 等,2007）。

法治是治國理政的基本方式，更應(yīng)該是單項協(xié)會改革的基本方向。單項協(xié)會“正當(dāng)性”源自其能夠真實地扎根于社會、能夠真正地服務(wù)于社會，堅持單項協(xié)會改革法治化或者稱之為“法律合法性”是保證單項協(xié)會能夠“正當(dāng)性”最基本的保障，也是包括單項協(xié)會在內(nèi)中國體育社團(tuán)改革最基本的模式。

保證單項協(xié)會改革堅持法治化路徑，所有利益相關(guān)方必須達(dá)成共識并有所作為：應(yīng)當(dāng)堅持單項協(xié)會非營利性質(zhì)，不能讓單項協(xié)會成為營利工具或者營利主體；應(yīng)當(dāng)真正明確單項協(xié)會社團(tuán)法人的法律定位，方能從法律上保證其獨立性；應(yīng)當(dāng)明確單項協(xié)會的權(quán)利是來自法律授權(quán)和會員權(quán)利，方能從公共職能上保證其運作的有效性；應(yīng)當(dāng)明確單項協(xié)會是獨立民事主體，必須與體育行政部門、項目管理中心完全脫鉤，并與體育行政部門以簽訂契約方式建立合作關(guān)系；必須完善相關(guān)法律法規(guī)、自主制定章程，方能解決單項協(xié)會改革中的掣肘問題；必須完善委員（理事）會建設(shè)、加強(qiáng)會員建設(shè)、建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和健全治理規(guī)則，才能提高單項協(xié)會的自治能力。只有堅持法治化改革路徑，單項協(xié)會才能不斷提高社會公信力；只有堅持單項協(xié)會基本法律定位、性質(zhì)和地位，單項協(xié)會才能走上多元發(fā)展道路。

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The Path of Rule of Law of National Sports Association Reform in China

YUAN Gang

Since the reform of China's competitive sports management system started in the 1980s, the isomorphic model of national sports governing body and national sports association has been established, which have historical rationality and limitations. In the context of socialized management of public affairs and reform of delegating more powers, improving regulation and optimizing services, the reform of national sports association system chooses the path of rule of law inevitably. This requires that the rights of the national sports association must be clearly from the legal authorization and the transfer of the rights of members. As an independent civil subject, the sports association must decouple from the national sports governing body, and establish contractual cooperative relationship with the sports administration. To clarify the rights and obligations of the national sports association by improving relevant laws and regulations and independently formulating articles of sports association. To strengthen the autonomy of the national sports association by improving the construction of committee members, strengthening the construction of members, establishing supervision institutions and improving the governance rules.

1000-677X(2019)01-0020-07

10.16469/j.css.201901004

2018-07-12；

2019-01-06

中國政法大學(xué)交叉學(xué)科培育與建設(shè)計劃（體育法學(xué)）資助項目

袁鋼(1979-),男,副教授,碩士研究生導(dǎo)師,主要研究方向為體育法學(xué)、司法制度、人權(quán)法學(xué),E-mail:yuangang @ china.com。

G80-05

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