韓克慶

(中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京，100872)

一、問題的提出

對社會保障公平性進(jìn)行測量的想法由來已久。社會保障是現(xiàn)代社會的一項基本制度，公平性對于社會保障制度來說具有重要意義。然而，無論是公平性本身，還是社會保障制度的公平性，學(xué)術(shù)界都有不同的認(rèn)識。有人認(rèn)為，我國當(dāng)前流行的社會保障教科書喜歡講“公平”，社會保障學(xué)天然處于道德制高點上，這實際上是不了解“公平”的主觀性和相對性。[1]一般來說，社會保障制度有滿足公民福利需求、促進(jìn)社會平等的一面。但是，如果制度設(shè)計不合理，它本身也可能成為一個推進(jìn)不平等的機(jī)制。

在政策實踐層面，當(dāng)前我國社會保障制度建設(shè)還存在一些誤區(qū)，表現(xiàn)為“三重視三忽視”：一是重視社會保險而忽視社會服務(wù)；二是重視群體身份而忽視公民身份；三是重視制度擴(kuò)張而忽視效果評估。此外，雖然社會保障制度的總體框架已初步建立，但是政策易變性的問題比較突出。社會保障制度實踐是理論研究的具體化，但對于一些核心理論問題和制度設(shè)計的指導(dǎo)，目前學(xué)術(shù)界各種觀點差異較大，有的甚至針鋒相對，最終導(dǎo)致政策變來變?nèi)ィ坏屆癖姛o所適從，還使制度面臨推倒重來的選擇困境。

本文試圖回答以下問題：何謂社會保障公平性?如何測量社會保障制度的公平性?我國當(dāng)前社會保障公平性的基本狀況是什么?當(dāng)前我國社會保障制度公平性方面存在哪些問題?如何進(jìn)一步促進(jìn)社會保障公平性?

本研究對于豐富社會保障理論以及為政府決策提供有效的理論參考無疑具有重要意義。同時，對各項具體社會保障政策的發(fā)展走向，也具有重要政策參考價值。

二、文獻(xiàn)綜述和研究方法

一般來說，社會保障制度是否公平，主要取決于各項制度設(shè)計是否公平、公民的基本權(quán)利能否得到保障、受益對象是否滿意等。

(一)已有的研究

瓦爾特·考庇(Walter Korpi)和喬金·帕爾梅(Joakim Palme)認(rèn)為，社會科學(xué)家和社會改革者長期以來一直在討論如何設(shè)計福利國家和社會政策，以便最大限度地減少貧困和不平等。在這些爭論中，可以找出兩個不同的問題。有一個問題涉及社會政策是否有針對性或普遍性，即是否應(yīng)該只為窮人組織，或者福利國家是否應(yīng)該包括所有公民。第二個問題涉及通過社會保險獲得的福利水平，也就是說，福利是否應(yīng)該與以前的所得和收入相等。應(yīng)當(dāng)把“中產(chǎn)階級”納入福利國家，以保護(hù)他們的生活習(xí)慣，這是至關(guān)重要的。政策制定者和學(xué)術(shù)界的社會政策學(xué)生在這兩個問題上一直存在分歧，但他們的看法隨著時間的推移而有所不同。[2]

Esping-Andersen利用福利國家體制的概念，總結(jié)和描述國家、勞動力市場和家庭之間的復(fù)雜關(guān)系。通過強(qiáng)調(diào)福利國家變化的多維特征，以主要意識形態(tài)潮流為假定，創(chuàng)造性地提出福利國家三分法，即保守的、自由的和社會民主的三種福利國家體制類型。[3]

對于我國社會保障公平性問題，景天魁認(rèn)為，社會保障的目標(biāo)模式應(yīng)該滿足三個要求：適度性——成本較低，效益最大；適當(dāng)性——覆蓋面廣，促進(jìn)公平；適用性——機(jī)制靈活，持續(xù)性強(qiáng)。為此，應(yīng)該依據(jù)底線公平原則，建立“底線公平的福利模式”，其主要特點是包容性強(qiáng)，覆蓋面大，機(jī)制新，結(jié)構(gòu)合理。與福利國家模式不同，它不以追求福利最大化為目標(biāo)，而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利的均衡為目標(biāo)，是一個福利水平適當(dāng)、機(jī)制靈活、責(zé)任共擔(dān)、切實可行、持續(xù)性強(qiáng)的福利模式。[4]

鄭秉文則認(rèn)為，我國社會保障制度公平功能缺失，制度公平主要體現(xiàn)在縱向燙平和橫向燙平這兩個功能上。目前中國社保制度中橫向燙平功能嚴(yán)重缺損，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間的差異標(biāo)志著制度改革遠(yuǎn)未到位?？v向燙平的作用雖然要好于橫向燙平功能的發(fā)揮，但政府對縱向燙平的承諾常常受到質(zhì)疑，制度公信力受到制度缺陷示范效應(yīng)的極大抵消。[5]

縱觀國內(nèi)研究，目前學(xué)術(shù)界對社會保障制度在促進(jìn)社會公平、與社會階層結(jié)構(gòu)的契合方面的研究相對欠缺，對中國與其他國家之間的國別比較研究也相對缺乏。

在國際視域中，有關(guān)社會保障公平性的討論大多以約翰·羅爾斯(John Rawls)的正義理論為參照。羅爾斯的正義理論及其原則，引起了社會保險、社會救助、社會服務(wù)，乃至福利國家研究領(lǐng)域的研究者持續(xù)而廣泛的討論。這些國外研究者對社會保障公平性的討論，主要集中在社會保險、醫(yī)療保險、社會救助、社會服務(wù)、福利平等、福利國家、福利與正義等相關(guān)議題的比較上，[6-11]也有對地區(qū)和國別制度公平性的個案研究。[12-14]

羅爾斯在其名著《正義論》(A Theory of Justice)開篇中即說過，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[15]他提出，正義原則是在一個假想的無知帷幕(veil of ignorance)之后確定的，在那里人們被告知接受哪些制度安排，但他們看不到自己的社會經(jīng)濟(jì)地位和發(fā)展進(jìn)程?；谠谶@個無知帷幕背后決策的想法，羅爾斯提出了兩條正義原則。第一條原則，每個人都享有與其他人相同的最大限度的基本自由的平等權(quán)利。第二條原則，社會和經(jīng)濟(jì)上的不平等要這樣安排，一是能在符合每個人利益的前提下被合理地接受，二是相應(yīng)的職位和部門向所有人開放。[16]

聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會提出了如下定義：社會公正意味著人人享有平等的權(quán)利以及獲得資源和機(jī)會的機(jī)會，不論是男性還是女性，特別是消除那些阻礙弱勢群體實現(xiàn)其參與生活決策的潛力的障礙。[17]在這一定義中，社會正義以平等、公平、權(quán)利和參與為原則。

吳忠民認(rèn)為，公正是社會的一種基本價值觀念與準(zhǔn)則。公正與一定的社會基本制度相連，并以此為基準(zhǔn)，規(guī)定著社會成員具體的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定著資源與利益在社會群體之間、在社會成員之間的適當(dāng)安排和合理分配。現(xiàn)代意義上的公正主要表現(xiàn)在以下四個方面：(1)基本權(quán)利的保證，亦即保證的原則；(2)機(jī)會平等，亦即事前的原則；(3)按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配，亦即事后的原則；(4)進(jìn)行必要的一次分配后的再調(diào)劑，亦即調(diào)劑的原則。他認(rèn)為，公正的各項具體規(guī)則是一個有機(jī)整體。從操作層面看，公正的保證原則、事前原則、事后原則和調(diào)劑原則依次優(yōu)先實施的次序——公正規(guī)則體系的每一項規(guī)則均優(yōu)先于其后的規(guī)則，前一項規(guī)則均是后面規(guī)則的前提。[18]吳忠民對社會公正及其規(guī)則的界定，不僅豐富了羅爾斯的社會公正原則，而且對理解社會保障公平性具有重要理論指導(dǎo)意義。

根據(jù)吳忠民的類型劃分，本文提出社會保障公平性的四條測量準(zhǔn)則或者四個測量維度，亦即保證原則、事前原則、事后原則、調(diào)劑原則。需要說明的是，在社會保障公平性的四個測量準(zhǔn)則中，按照優(yōu)先順序，保證原則居首位，主要考察人人享有社會保障的權(quán)利是否平等，體現(xiàn)在社會保障制度的覆蓋范圍方面；其次是事前原則，主要考察社會保障的制度設(shè)計是否公平，亦即進(jìn)入制度的前提條件是否公平；第三是事后原則，主要考察社會保障待遇是否公平，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、不同省份之間和地區(qū)之間的差異性方面；第四是調(diào)劑原則，主要考察社會保障制度在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)情況，體現(xiàn)在國家在不同制度之間的財政支出尤其是財政補(bǔ)助方面。

(二)研究方法

本文的研究思路是，立足于社會保障公平性的基本理論框架，通過確定衡量指標(biāo)，對我國社會保障制度的公平性問題進(jìn)行分析比較。在此基礎(chǔ)上，對目前影響社會保障制度公平性的因素進(jìn)行討論。

在社會保障制度中，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是個人生命歷程中最為重要的制度設(shè)計。此外，針對弱勢群體的最低生活保障制度，也是至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。因此，本文選取當(dāng)前我國社會保障制度中的三個主體制度——養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障制度作為分析對象，對上述制度的四個公平性維度進(jìn)行測量。

本文的數(shù)據(jù)主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國民政統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒》《中國社會保險發(fā)展年度報告》以及財政部、人社部、民政部等相關(guān)部委的統(tǒng)計公報等。

三、現(xiàn)階段我國社會保障公平性的總體狀況

(一)保證原則：社會保障的覆蓋范圍

從保證原則的角度看，社會保障是否公平，很大程度上取決于參保人數(shù)和覆蓋范圍。只有制度覆蓋到每一個民眾，并為大眾所接受，才能說這項制度是公平的。否則，就是隔離和排斥，就是公正的反面。

社會保險是社會保障制度中最為重要的制度設(shè)計，其中，城鎮(zhèn)職工的社會保險制度是制度建設(shè)的核心。市場化改革以來，我國的就業(yè)總?cè)藬?shù)基本維持在7億人左右。[19]如何解除企業(yè)和職工在養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)等方面的后顧之憂，成為制度建設(shè)的首要問題。

20世紀(jì)90年代以來，我國先后建立了職工基本養(yǎng)老保險、職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險制度。截至2015年末，職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)35361.2萬人，職工基本醫(yī)療保險參保人數(shù)28839.1萬人，工傷保險人數(shù)21432.5萬人，失業(yè)保險人數(shù)17326萬人，生育保險人數(shù)17771萬人。[20]歷年數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)職工各項社會保險制度的參加人數(shù)和參保率逐年增加。

1.養(yǎng)老保險的覆蓋范圍

在城鎮(zhèn)職工各項社會保險制度快速推進(jìn)的同時，養(yǎng)老保險制度建設(shè)成為重中之重。本文以《中國統(tǒng)計年鑒》中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參加人數(shù)之和為分子，以全國應(yīng)參保人數(shù)為分母，計算1998—2015年的全國養(yǎng)老保險參保率，發(fā)現(xiàn)全國養(yǎng)老保險的參保率逐年提高，從1998年的12.66%，提高到2015年的79.43%(見表1)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明，養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍越來越大，相應(yīng)地，養(yǎng)老保險制度對公民基本權(quán)利的保障越來越公平。

2.醫(yī)療保險的覆蓋范圍

醫(yī)療保險也是市場化改革以來重要的社會保險制度建設(shè)內(nèi)容。本文以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的參保人數(shù)之和為分子，以全國應(yīng)參保人數(shù)為分母，計算全國醫(yī)療保險的參保率，發(fā)現(xiàn)參保率從1998年的1.56%，提高到2015年的102.15%(見表2)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，醫(yī)療保險制度近乎覆蓋全體社會成員，說明醫(yī)療保險制度保障了公民的基本權(quán)利。

表1 我國養(yǎng)老保險的覆蓋范圍

表2 我國醫(yī)療保險的覆蓋范圍

(續(xù)表2)

3.最低生活保障的覆蓋范圍

最低生活保障制度具有底線公平的意義。有學(xué)者提出，我國的社會保障制度應(yīng)以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，因為這項制度被實踐證明是花錢最少、效益最好的社會保障制度。[21]根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，以城市低保和農(nóng)村低保參加人數(shù)之和為分子，以全國總?cè)丝跒榉帜?，計算我國最低生活保障制度的覆蓋率，發(fā)現(xiàn)覆蓋率從1999年的0.20%，逐步提高到2011年的5.63%，再到2015年的4.80%(見表3)。總體來看，最低生活保障制度自1999年建立以來，覆蓋人數(shù)和覆蓋范圍逐步增加，到2011年達(dá)到高峰，此后略有下降。

表3 我國最低生活保障的覆蓋范圍

(二)事前原則：社會保障的準(zhǔn)入條件

從事前原則的角度看，社會保障公平與否還取決于各項制度設(shè)計本身是否公平。同樣是養(yǎng)老保險制度，在現(xiàn)有的制度框架中，既有職工基本養(yǎng)老保險制度，又有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，它們有不同的設(shè)計。醫(yī)療保險制度也是如此，既有職工基本醫(yī)療保險制度，又有城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度，還有機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療制度。這些不同的制度類別，制度設(shè)計起點不同，導(dǎo)致其覆蓋范圍和待遇水平也有較大差異。

1.養(yǎng)老保險制度設(shè)計

在目前的制度體系中，養(yǎng)老保險的法律依據(jù)主要有《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997)、《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(2005)、《中華人民共和國社會保險法》(2011)、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(2014)、《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(2015)等。按照現(xiàn)有的制度設(shè)計，養(yǎng)老保險分為三個制度類別，分別是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度(見表4)。

表4 現(xiàn)階段我國養(yǎng)老保險的制度設(shè)計

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險從2015年開始與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險并軌，覆蓋對象為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，分為個人繳費和單位繳費兩個部分，分別對應(yīng)于個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳費率為工資的8%，單位繳費率為工資總額的20%。達(dá)到法定退休年齡時，累計繳費滿15年的，按月領(lǐng)取統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋對象為企業(yè)職工、無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。籌資方式分個人繳費和企業(yè)繳費兩個部分，分別對應(yīng)個人賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳費率為工資的8%，企業(yè)繳費率不超過工資總額的20%，靈活就業(yè)人員繳費率為上年度當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的20%，其中8%計入個人賬戶。達(dá)到法定退休年齡時，累計繳費滿15年的，按月領(lǐng)取統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險由2009年開始試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與2011年開始試點的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并而成，覆蓋對象為不包括學(xué)生在內(nèi)的16周歲以上、不被之前兩項制度覆蓋的城鄉(xiāng)居民，個人繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，繳費計入個人賬戶。符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金①經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元。見《人力資源社會保障部、財政部關(guān)于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，人社部發(fā)〔2015〕5號文。。

根據(jù)上述制度安排，本文分別計算了2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費率。其中，城鄉(xiāng)居民月繳費額由繳費總額700億元和參保人數(shù)50472萬人計算所得，計算結(jié)果為11.57元/月，城鄉(xiāng)居民月人均收入為城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入和農(nóng)村居民月人均純收入的平均值，結(jié)果顯示，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費率為0.65%(見表5)。

表5 我國養(yǎng)老保險的籌資情況(2015年)

在現(xiàn)有的制度安排中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險，都要求企業(yè)或單位依法強(qiáng)制性繳費，保險基金維持自我平衡，只有當(dāng)基金出現(xiàn)支付不足時，政府才給予財政補(bǔ)貼。相比較而言，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的繳費比例更低。同時，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險帶有一定的自愿性，繳費標(biāo)準(zhǔn)相對較低，不按月繳費，而是按年繳費，地方政府對個人繳費給予補(bǔ)貼，也沒有社會統(tǒng)籌賬戶，基礎(chǔ)養(yǎng)老金則由政府全額支付，因而有了更多的福利色彩。

2.醫(yī)療保險制度設(shè)計

在目前的制度體系中，醫(yī)療保險制度的法律依據(jù)主要有《公費醫(yī)療管理辦法》(1989)、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(1998)、《中華人民共和國社會保險法》(2011)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險的意見》(2015)、《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》(2016)等。按照現(xiàn)有的制度設(shè)計，醫(yī)療保險制度分為四個制度類別，分別是公費醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民大病保險制度(見表6)。

公費醫(yī)療制度的覆蓋對象為中央直屬機(jī)關(guān)和部屬高校等工作人員，個人不用繳費，由政府承擔(dān)醫(yī)療費用。

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的覆蓋對象為各類企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會團(tuán)體等非企業(yè)單位的職工。籌資方式分為個人繳費和企業(yè)(單位)繳費兩個部分。個人繳費率為本人工資的2%，企業(yè)(單位)繳費率為工資總額的6%左右，個人繳費全部計入個人賬戶，單位繳費的30%左右劃入個人賬戶，其余劃入社會統(tǒng)籌賬戶。

城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險由2003年開始試點的新型農(nóng)村合作醫(yī)療與2007年開始試點的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險合并而成，它覆蓋職工基本醫(yī)療保險應(yīng)參保人員以外的其他所有城鄉(xiāng)居民。實行個人繳費與政府補(bǔ)助相結(jié)合為主的籌資方式，鼓勵集體、單位或其他社會經(jīng)濟(jì)組織給予扶持或資助。

表6 現(xiàn)階段我國醫(yī)療保險的制度設(shè)計

根據(jù)上述制度安排，本文計算了2015年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的繳費率。由于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險沒有全國性的繳費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，故使用了實際繳費數(shù)據(jù)，即由2015年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金個人繳費收入476億元除以參保人數(shù)37689萬人，計算結(jié)果為10.52元/月。同樣，本文以城鄉(xiāng)居民月人均收入水平1773.43元為分母，計算得出城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的繳費率為0.59%(見表7)。

表7 我國醫(yī)療保險的籌資情況(2015年)

相比較而言，公費醫(yī)療制度的福利水平最高，個人無須繳費，政府承擔(dān)醫(yī)療費用，并且醫(yī)療待遇高。這在很多研究中都有提及。[22-23]城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民大病保險制度，采取個人繳費和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，個人繳費負(fù)擔(dān)較低。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度由個人與用人單位共同繳費，基本上是一個自我平衡、封閉運行的制度體系。

3.最低生活保障制度設(shè)計

與社會保險制度不同的是，社會救助制度針對貧困群體，更強(qiáng)調(diào)政府的救助責(zé)任，是完全福利性質(zhì)的制度設(shè)計。2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》規(guī)定了八個救助項目，分別是最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助。

在目前的制度設(shè)計中，最低生活保障是我國社會救助的主體制度。最低生活保障的準(zhǔn)入條件是指共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭。為了更加客觀地衡量低保標(biāo)準(zhǔn)，本文計算了2015年最低生活保障的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)收入占比，結(jié)果顯示，城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為17.03%，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)占城鄉(xiāng)居民月平均收入的比例為29.50%(見表8)。

表8 我國最低生活保障制度的城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)(2015年)

(三)事后原則：社會保障待遇

從事后原則的角度看，主要考察社會保障制度的結(jié)果是否公平，亦即社會保障待遇水平的公平性問題。

1.養(yǎng)老保險待遇

長期以來，城鄉(xiāng)二元化是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的典型結(jié)構(gòu)。社會保障制度帶有明顯的城鄉(xiāng)二元化特征。

從養(yǎng)老保險待遇的享受情況來看，《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)離退休人員的月人均養(yǎng)老金為2251元，其中離休人員為5453元，退休人員為2240元，[24]城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險月人均養(yǎng)老金水平為116.70元。計算結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率為42.71%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的替代率為6.58%(見表9)，前者是后者的6.49倍。

表9 不同制度的養(yǎng)老保險替代率(2015年)

2.醫(yī)療保險待遇

從醫(yī)療保險的待遇享受來看，《中國社會保險發(fā)展年度報告2015》數(shù)據(jù)顯示：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的享受待遇人次為16.20億人次，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的待遇享受人次為5.80億人次；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人均門診就診次數(shù)為5.60次，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的人均門診就診次數(shù)為1.60次；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險政策范圍內(nèi)住院費用基金的支付比例為81.90%，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的支付比例為68.60%；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的次均住院費用為10414元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的次均住院費用為6821元；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的異地就醫(yī)總?cè)舜螢?297萬人次，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的異地就醫(yī)總?cè)舜螢?223萬人次。[25]

從醫(yī)療保險基金支出的情況看，2015年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的月人均基金支出為217.24元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的人均基金支出為39.38元，分別占城鎮(zhèn)職工人均收入水平的4.12%和城鄉(xiāng)居民人均收入水平的2.22%(見表10)。

表10 不同制度下的醫(yī)療支出水平(2015年)

3.低保支出水平

從最低生活保障的待遇情況看，2015年城市低保的人均支出為316.60元/月，農(nóng)村低保為147.20元/月，分別占居民人均收入的11.95%和16.40%(見表11)。需要說明的是，城鄉(xiāng)低保一體化已經(jīng)成為今后最低生活保障制度的重要發(fā)展方向。目前，有些省市已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，城市低保和農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平將日漸縮小，甚至有可能完全統(tǒng)一。

表11 我國最低生活保障的支出水平(2015年)

(四)調(diào)劑原則：社會保障的財政補(bǔ)助

財政投入是衡量一個國家社會保障公平性的重要指標(biāo)，也是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的重要特征。

1.養(yǎng)老保險的財政補(bǔ)助

我國2010年頒布的《社會保險法》中，明確提出縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。其中，基本養(yǎng)老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補(bǔ)貼等組成，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險實行個人繳費和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。此后，政府補(bǔ)助成為社會保險基金收入的重要組成部分。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國社會保險基金總體運行平穩(wěn)，截至2015年底，社會保險收入46012.1億元，支出38988.1億元，累計結(jié)余59532.5億元。[26]另據(jù)統(tǒng)計，我國2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入26613億元，其中財政補(bǔ)助3970億元，財政補(bǔ)助占基金收入的比重為14.92%；我國2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入2855億元，其中財政補(bǔ)助2019億元，財政補(bǔ)助占基金收入的比重為70.72%(見表12)。

表12 全國基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助情況

2.醫(yī)療保險的財政補(bǔ)助

城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的財政補(bǔ)助占比要相對少一些。據(jù)統(tǒng)計，2015年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的基金收入9084億元，其中財政補(bǔ)助68億元，財政補(bǔ)助占基金收入的比重為0.75%。相比較而言，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的財政補(bǔ)助相對較多，數(shù)據(jù)顯示，2015年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金收入2109億元，其中財政補(bǔ)助1561億元，財政補(bǔ)助占基金收入的比重為74.02%(見表13)。

表13 全國基本醫(yī)療保險財政補(bǔ)助情況

3.最低生活保障的財政補(bǔ)助

最低生活保障由政府承擔(dān)救助責(zé)任，救助資金來自中央和地方的財政轉(zhuǎn)移支付。數(shù)據(jù)顯示：我國2015年城市最低生活保障的財政支出為719.30億元，人均財政補(bǔ)助為4228.44元；農(nóng)村最低生活保障的財政支出為931.50億元，人均財政補(bǔ)助為1899.62元(見表14)。計算得知，農(nóng)村低保人均財政補(bǔ)助占城市低保人均財政補(bǔ)助的44.92%。

表14 我國最低生活保障的財政補(bǔ)助情況(2015年)

四、社會保障公平性的效果評估

根據(jù)保障原則、事前原則、事后原則和調(diào)劑原則四個維度，本文對社會保障公平性進(jìn)行了描述分析。為了更好地判斷我國當(dāng)前社會保障公平性程度，有必要構(gòu)建一套指標(biāo)體系，并通過數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來。為此，在四個維度下，分別構(gòu)建了一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，同時兼顧數(shù)據(jù)可得情況進(jìn)行了測算(見表15)。

表15 社會保障公平性評估指標(biāo)(2015年)

(一)指標(biāo)構(gòu)建和計算方法

在保證原則維度下，以覆蓋范圍作為一級指標(biāo)，分別構(gòu)建養(yǎng)老保險覆蓋率、醫(yī)療保險覆蓋率和低保對象覆蓋率三個二級指標(biāo)。在二級指標(biāo)下，前文已分別計算出2015年養(yǎng)老保險覆蓋率為79.43%(見表1)、醫(yī)療保險覆蓋率為102.15%(見表2)，低保對象覆蓋率為4.8%(見表3)。本文根據(jù)目標(biāo)值分別計算得分，再算出平均數(shù)，作為保證原則的最終得分。

在事前原則維度下，以準(zhǔn)入條件作為一級指標(biāo)，分別構(gòu)建養(yǎng)老保險繳費指數(shù)、醫(yī)療保險繳費指數(shù)和低保標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)三個二級指標(biāo)。養(yǎng)老保險繳費指數(shù)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費率和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費率之比。根據(jù)前文的計算結(jié)果，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費率為0.65%，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費率為28%，因此當(dāng)年養(yǎng)老保險繳費指數(shù)為2.32%(見表5)。按照同樣的方法，2015年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險繳費率為0.59%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的繳費率為8%(見表7)，得出2015年醫(yī)療保險繳費指數(shù)為7.38%。低保標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)為城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民收入的比例除以農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民收入的比例，前文計算得出，城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民收入的比例為17.03%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)村居民收入的比例為29.50%(見表8)，因此，低保標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)為57.73%。

在事后原則維度下，以待遇水平為一級指標(biāo)，分別構(gòu)建了養(yǎng)老保險待遇指數(shù)、醫(yī)療保險待遇指數(shù)和低保支出水平三個二級指標(biāo)。養(yǎng)老保險待遇指數(shù)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險替代率和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險替代率之比。根據(jù)前文的計算結(jié)果，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險替代率為6.58%，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的替代率為42.71%(見表9)，因此當(dāng)年養(yǎng)老保險待遇指數(shù)為15.41%。醫(yī)療保險待遇指數(shù)為城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險占收入比除以城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險占收入比。根據(jù)前文的計算結(jié)果，2015年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險占收入比為2.22%，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險占收入比為4.12%(見表10)，因此當(dāng)年養(yǎng)老保險待遇指數(shù)為53.88%。低保支出水平為城市低保支出水平占城市居民收入的比例除以農(nóng)村低保支出水平占農(nóng)村居民收入的比例。根據(jù)前文的計算結(jié)果，2015年城市低保支出水平占城市居民收入的比例為11.95%，農(nóng)村低保支出水平占農(nóng)村居民收入的比例為16.40%(見表11)，因此當(dāng)年低保支出水平為72.87%。

在調(diào)劑原則維度下，以財政補(bǔ)助為一級指標(biāo)①社會保險基金全國統(tǒng)籌情況也是本維度的一個重要方面。但是，目前制度安排中，統(tǒng)籌層級低，基金調(diào)劑難，自我平衡差，加之?dāng)?shù)據(jù)缺失，故本文未予考慮。，分別構(gòu)建了養(yǎng)老保險財政占比率、醫(yī)療保險財政占比率和低保財政補(bǔ)助差異率三個二級指標(biāo)。養(yǎng)老保險財政占比率的計算方法是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金財政占比除以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金財政占比。數(shù)據(jù)顯示，2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助占基金收入的14.9%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險財政補(bǔ)助占基金收入的70.7%(見表12)。因此，養(yǎng)老保險財政占比的計算結(jié)果為21.09%。同樣的方法，2015年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險財政補(bǔ)助占基金收入的比重為0.75%，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補(bǔ)助占基金收入的74.02%，得出醫(yī)療保險財政占比率為1.01%(見表13)。低保財政補(bǔ)助差異率為農(nóng)村人均財政補(bǔ)助除以城市低保人均財政補(bǔ)助的得分(見表14)，計算得出，2015年我國低保財政補(bǔ)助差異率為44.92%。

(二)公平性評價

根據(jù)簡單平均數(shù)計算得出社會保障公平性四個維度的最終得分，亦即本文所言的社會保障公平性指數(shù)。計算結(jié)果如下：2015年我國社會保障公平性指數(shù)41.60，其中，養(yǎng)老保險公平性指數(shù)29.56，醫(yī)療保險公平性指數(shù)40.57，最低生活保障公平性指數(shù)54.69。為了更加直觀地展示我國社會保障公平性情況，以雷達(dá)圖加以呈現(xiàn)(圖1～圖4)。

1.養(yǎng)老保險公平性雷達(dá)圖

根據(jù)前文的計算結(jié)果，在養(yǎng)老保險制度的四個公平性維度中，覆蓋率得分79.43，繳費指數(shù)得分2.32，待遇指數(shù)得分15.41，財政占比率得分21.09(表15)。據(jù)此繪制出2015年我國養(yǎng)老保險公平性雷達(dá)圖(見圖1)。

圖1 我國養(yǎng)老保險公平性雷達(dá)圖(2015年)

圖2 我國醫(yī)療保險公平性雷達(dá)圖(2015年)

養(yǎng)老保險公平性雷達(dá)圖顯示，雷達(dá)圖總面積偏小，說明我國養(yǎng)老保險制度的公平性程度不高。其中，準(zhǔn)入條件的公平性程度最低，說明養(yǎng)老保險制度的起點存在嚴(yán)重的不公平；待遇水平的公平性較低，說明養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金水平存在較大差異；財政補(bǔ)助的公平性不高，說明政府財政補(bǔ)助的調(diào)劑作用在各項制度中存在不平衡；覆蓋范圍的公平性程度最高，說明養(yǎng)老保險制度基本達(dá)到了保證公民權(quán)利的作用。

2.醫(yī)療保險公平性雷達(dá)圖

如前所述，在醫(yī)療保險的四個公平性維度中，覆蓋率得分100.00，繳費指數(shù)得分7.38，待遇指數(shù)得分53.88，財政占比率得分1.01(表15)。據(jù)此繪制出2015年我國醫(yī)療保險公平性雷達(dá)圖(見圖2)。

醫(yī)療保險公平性雷達(dá)圖顯示，雷達(dá)圖總面積狹小，近乎呈一條直線，說明我國醫(yī)療保險制度的公平性程度偏低。其中，財政補(bǔ)助的公平性程度最低，說明政府財政補(bǔ)助的調(diào)劑作用在各項制度中存在嚴(yán)重不公平；準(zhǔn)入條件公平性程度也較低，說明醫(yī)療保險制度的起點存在嚴(yán)重的不公平；待遇水平的公平性相對較高，說明醫(yī)療保險制度的在基金支付方面較為公平；覆蓋范圍的公平性程度最高，說明醫(yī)療保險制度總體上達(dá)到了保證公民健康權(quán)利的作用。

3.最低生活保障公平性雷達(dá)圖

同樣地，在最低生活保障的四個公平性維度中，低保對象覆蓋率得分43.24，低保標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)得分57.73，低保支出水平指數(shù)得分72.87，低保財政補(bǔ)助差異率得分44.92(表15)。據(jù)此繪制出2015年我國最低生活保障公平性雷達(dá)圖(見圖3)。

低保公平性雷達(dá)圖顯示，雷達(dá)圖總面積較大，說明我國最低生活保障制度的公平性程度總體較高。其中，待遇水平的公平性程度最高，說明城鄉(xiāng)低保實際支出水平較為公平；財政補(bǔ)助公平性較高，說明政府財政投入較大，較好地承擔(dān)了公共救助的責(zé)任；準(zhǔn)入條件的公平性也相對較高，說明城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計較為合理；相比較而言，覆蓋范圍的公平性程度較低，說明仍然有較多低收入群體未納入到低保制度中來。

需要說明的是，覆蓋范圍維度得分較低，與目標(biāo)值設(shè)定有較大關(guān)系。考慮到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家有較大差距，實際上低保對象覆蓋率得分要更高一些。此外，財政補(bǔ)助維度有可能拉高，一個原因是使用社會救助占比替代單一的低保財政占比，會拉大分子；另一個原因則是目標(biāo)值的設(shè)定是2009年的數(shù)據(jù)，會減小分母。

4.社會保障公平性總雷達(dá)圖

綜合起來，在社會保障公平性的四個維度中，覆蓋范圍得分74.22，準(zhǔn)入條件得分22.48，待遇水平得分47.37，財政補(bǔ)助得分22.34(表15)。據(jù)此繪制出2015年我國養(yǎng)老保險公平性雷達(dá)圖(見圖4)。

圖3 我國最低生活保障公平性雷達(dá)圖(2015年)

圖4 我國社會保障公平性雷達(dá)圖(2015年)

我國社會保障公平性雷達(dá)圖呈“鉆石狀”顯示，頂尖底小兩邊瘦，雷達(dá)圖總面積不大，說明我國社會保障公平性程度總體不高。其中，覆蓋范圍的公平性程度最高，說明社會保障制度基本起到了保證公民權(quán)利的作用；待遇水平的公平性接近坐標(biāo)軸一半，說明各項制度的待遇水平仍有較大差異；準(zhǔn)入條件的公平性程度不高，說明社會保障制度設(shè)計存在先天缺陷；財政補(bǔ)助的公平性不高，說明政府的財政責(zé)任和投入順序在各項制度中不夠公平。從雷達(dá)圖的形狀來看，未來我國社會保障公平性的主要任務(wù)是“拉底擴(kuò)邊”。

五、結(jié)論和討論

囿于統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法獲得和制度設(shè)計理念的差異，本文構(gòu)建了一個簡單有效的指標(biāo)體系，用以測量當(dāng)前我國社會保障制度的公平性，并試圖通過雷達(dá)圖，把復(fù)雜的公平性問題直觀地展現(xiàn)出來。

在給出本文的結(jié)論之前，先檢討一下本研究的局限性：一是沒有討論失業(yè)保險制度、工傷保險制度以及養(yǎng)老保險制度中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度中的公費醫(yī)療對社會保障公平性的影響；二是受城鄉(xiāng)二元化制度結(jié)構(gòu)的影響，沒有討論地區(qū)差異和單位體制差異；三是只選取養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障的核心測量指標(biāo)，省略了其他測量指標(biāo)，客觀上對研究結(jié)論有一定影響。

然而，理想類型永遠(yuǎn)不會與現(xiàn)實完美地結(jié)合在一起。[27]本文的研究價值也很明顯。一是構(gòu)建了社會保障公平性的四個維度，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計了社會保障公平性的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，指標(biāo)的選取不但考慮了變量之間的內(nèi)在關(guān)系，也兼顧了變量之間的外部關(guān)系。這在筆者所研究的國際社會政策相關(guān)領(lǐng)域中尚不多見，在國內(nèi)社會保障研究中也屬于理論創(chuàng)新。二是本文所建立的評估指標(biāo)體系，不但可以測量社會保障不同制度之間的公平性，也適用于分省、分地區(qū)的評估研究，可以進(jìn)一步細(xì)化對社會保障公平性的認(rèn)識，因而具有更多的應(yīng)用價值。三是社會保障公平性指數(shù)可以較為全面客觀地反映我國社會保障制度建設(shè)的基本狀況，也為我國社會保障制度未來走向提供了理論定位。四是基于城鄉(xiāng)二元化制度結(jié)構(gòu)的指標(biāo)構(gòu)建，不僅為社會保障的評估研究提供了測量工具，也為進(jìn)一步構(gòu)建三元或多元化制度評估指標(biāo)體系提供了參照。

(一)研究結(jié)論

研究結(jié)果顯示，2015年我國社會保障公平性指數(shù)為41.60，說明當(dāng)前我國社會保障制度公平性總體不高。其中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障三項基本制度，在覆蓋范圍、準(zhǔn)入條件、待遇水平、財政補(bǔ)助四個公平性維度上的差異較大。在覆蓋范圍維度上，三項制度的公平性得分均較高，其中醫(yī)療保險最高，養(yǎng)老保險次之，低保最低。在準(zhǔn)入條件維度上，低保得分最高，醫(yī)療保險次之，養(yǎng)老保險最低，三項制度的公平性得分之比為24.88∶7.82∶1。在待遇水平維度上，低保得分最高，醫(yī)療保險次之，養(yǎng)老保險最低，三項制度的公平性得分之比為4.73∶1.35∶1。在財政補(bǔ)助維度上，低保得分最高，養(yǎng)老保險次之，醫(yī)療保險最低，三項制度的公平性得分之比為44.48∶2.13∶1。具體到三項制度的公平性而言，養(yǎng)老保險公平性指數(shù)為29.56，公平性程度最低；醫(yī)療保險次之，公平性指數(shù)為40.57；最低生活保障最高，公平性指數(shù)為54.69。

鑒于上述結(jié)果主要基于城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩大制度板塊的測量數(shù)據(jù)得出，因此，當(dāng)前我國社會保障制度的不公平更多體現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。此外，就身份特征而言，有工作的覆蓋對象和沒有工作的覆蓋對象差異較大。

(二)相關(guān)討論

上述研究結(jié)論只是提供了一個對當(dāng)前我國社會保障制度公平性的直觀判斷。事實上，研究結(jié)論背后的形成原因更值得探究，也對未來制度發(fā)展更具有現(xiàn)實意義。社會保障公平性背后，隱含著制度設(shè)計理念、政策目標(biāo)取向、制度運行方式、政策決策模式等諸多更深層次的問題。

1.保證原則的實現(xiàn)：普遍性與選擇性

在社會保障制度中，普遍性往往意味著以公民身份為基礎(chǔ)的福利模式。Goul-Andersen認(rèn)為，普遍性有五個不同的維度：第一，資格和授權(quán)是明確規(guī)定的權(quán)利，而不是自由裁量權(quán)；第二，包容性規(guī)則適用于所有可能成為相關(guān)受益人的公民或者居民；第三，普遍的福利和服務(wù)由一般稅收而非社會繳費作為財政支撐；第四，所有公民的受益通常應(yīng)該是一樣的，至少通過家計調(diào)查(means-testing)沒有人被排除在外；第五，要有足夠的受益水平以防止中產(chǎn)階級轉(zhuǎn)向私人市場。[28]反觀我國當(dāng)前的社會保障制度，尤其是在市場化初期的制度變革中，強(qiáng)調(diào)“企業(yè)—個人”責(zé)任和“社會福利社會化”的自由主義福利模式取向尤為突出。相應(yīng)地，在制度建設(shè)層面，有工作的和無工作的、窮人和非窮人之間的制度碎片化現(xiàn)象非常明顯，針對不同職業(yè)群體如農(nóng)民工、失地農(nóng)民之類的過渡性制度，也時常在政府文件中出現(xiàn)。

普遍性服務(wù)供給與第二次世界大戰(zhàn)后英國的福利改革相關(guān)。戰(zhàn)后的改革家們極力避免一些戰(zhàn)前不受歡迎的福利供給模式，主要體現(xiàn)在公共救助計劃只限于為最貧窮的人提供，地方的健康和醫(yī)院服務(wù)只提供給那些無法支付低水平醫(yī)療費用的人等方面。戰(zhàn)后的國家健康服務(wù)(NHS)免費為所有公民提供，費用由稅收支付。同樣地，在當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T管理的學(xué)校中，公辦教育也免費提供給所有的孩子們。[29]

普遍主義(universalism)作為現(xiàn)代福利國家建立的重要原則，已經(jīng)成為馬歇爾(Marshall)和蒂特馬斯(Titmuss)筆下社會政策文獻(xiàn)中的突出主題。[30]戰(zhàn)后英國福利國家的建立，被認(rèn)為是世界社會保障制度建設(shè)的楷模。當(dāng)今世界，強(qiáng)調(diào)公民身份基礎(chǔ)上的社會保障制度建設(shè)，成為各個國家普遍遵循的重要原則。

毫無疑問，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、戶籍制度和歷史形成的社會結(jié)構(gòu)的影響，我國社會保障制度帶有明顯的城鄉(xiāng)二元化身份特征。在上文分析的三個主體制度中，養(yǎng)老保險通過三個不同層面的制度平臺——機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，搭建起不同身份群體的制度體系。其中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，因強(qiáng)調(diào)雇員雇主的繳費責(zé)任和精算平衡原則，帶有更多的選擇性而非普遍性特征。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度因凸顯了政府的財政責(zé)任，帶有更多的普遍性而非選擇性特征。

醫(yī)療保險則通過機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，搭建起不同身份群體的制度體系。其中，公費醫(yī)療制度基本符合普遍性原則，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度因強(qiáng)調(diào)雇員雇主的繳費責(zé)任和精算平衡原則，帶有更多的選擇性而非普遍性特征。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，因凸顯了政府的財政責(zé)任，帶有更多的普遍性而非選擇性特征。

至于最低生活保障，無論是馬歇爾還是羅爾斯，都認(rèn)識到最后的安全網(wǎng)在社會最低程度上的重要性。在自由主義福利體制中，基于家計調(diào)查的社會救助制度甚至被當(dāng)作社會保障制度建設(shè)的核心。我國當(dāng)前的最低生活保障制度，深受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，帶有更多的選擇性而非普遍性。

總體來看，就Goul-Andersen提及的普遍性維度而言，我國目前的社會保障制度帶有更多的選擇性，而非普遍性。此外，普遍性意味著統(tǒng)一的制度平臺，選擇性意味著不同的制度設(shè)計。盡管我國社會保障制度的覆蓋范圍較大，但是不論社會保險，還是社會救助，尤其是和救助、保險相關(guān)聯(lián)的社會服務(wù)，如醫(yī)療和教育，分層化的選擇性特征均較為明顯。

2.事前原則：“看得見的公平”與“看不見的公平”

事實上，在討論公平性的時候，往往容易忽略一個基本前提，即有些公平是看得見的，有些公平則是看不見的。至少，對于特定對象而言，公平已經(jīng)被羅爾斯所言的“無知帷幕”分割為“可見”和“不可見”兩個部分。換句話說，在公平的不同視界，公平與公平是不一樣的。通常而言，我們所討論的公平，往往是“看得見的公平”。但尤為緊要的是，“看不見的公平”往往影響甚至顛覆著“看得見的公平”。

在社會保障公平性的討論中，也存在著“看得見的公平”與“看不見的公平”的誤差。就社會保障制度來說，影響公平性的一個因素，是制度設(shè)計本身是不是處在同一個邏輯起點上，亦即處在同一個公平性平臺上。通俗一點說，就是“看得見大家都看得見，看不見大家都看不見”。具體就上文分析的三項主體性制度而言，養(yǎng)老保險制度中的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，剛剛經(jīng)歷了從機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度的蛻變，亦即從“無知帷幕”背后走到了前臺。醫(yī)療保險中的公費醫(yī)療制度，則還躲在“無知帷幕”背后。這種制度設(shè)計，明顯有悖于公平。前者曾經(jīng)被批評為“養(yǎng)老金雙軌制”，后者也常常為公眾所詬病。相比較而言，最低生活保障基本上處于“看得見的公平”視界。

影響社會保障制度公平性的另一個因素，是政策決策公開透明與否。當(dāng)前，社會保障公平性受到質(zhì)疑的一個重要原因，是政策決策程序不夠公開透明。比如圍繞養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計，無論是延遲退休年齡，還是完善個人賬戶制度，學(xué)界和公眾對政府的決策都有強(qiáng)烈的質(zhì)疑甚至反對的聲音。因此，如何提高制度的知曉度，如何增進(jìn)決策的透明性和科學(xué)化，也是社會保障公平性需要解決的非常重要的問題。

3.事后原則：公民福利與保險收益

無論如何，結(jié)果公平對于總體公平來說至關(guān)重要。中國古語有云：不患寡而患不均。新中國成立以來，平均主義的分配方式也有深厚的民眾基礎(chǔ)。然而，不同的制度模式可能輸出不同的分配結(jié)果。

從制度運行的實際效果看，瓦爾特·考庇等人提出福利國家的五種理想類型：(1)目標(biāo)型(the targeted)，例如澳大利亞，已經(jīng)將目標(biāo)逐漸集中于排除高收入者，而非只包括窮人。(2)自愿國家補(bǔ)貼型(voluntary state subsidized)，稅收的錢用于幫助互助協(xié)會和其他志愿組織提供保險，以保護(hù)其成員免受收入損失。由于領(lǐng)取福利的資格是以各自計劃中其成員的自愿繳費為基礎(chǔ)的，因此該類型對技術(shù)工人和中產(chǎn)階級比對非技術(shù)人員和窮人更為重要。(3)合作主義型(corporatist)，其基本觀點可以說是創(chuàng)建勞動力不同層級間的“社會—政治共同體”，以期吸引雇主和雇員在這些領(lǐng)域的合作。在該模式中，項目都是針對人口中的經(jīng)濟(jì)活動人口。(4)基本保障型(basic security)，其資格依據(jù)是繳費或公民身份(居住地)?；颈Ｕ闲徒咏へ惛ダ锲?William Beveridge)所表達(dá)的中心理想。根據(jù)貝弗里奇的說法，社會保險計劃的首要原則是統(tǒng)一的保險受益率，不論在何種程度上收入已被中斷。另一個基本想法是實現(xiàn)相關(guān)人口類別的大規(guī)模覆蓋或全覆蓋。然而，在基本保障型中，我們確實發(fā)現(xiàn)了有關(guān)覆蓋率不同層級的兩個子變量。在“公民”這一子變量下，資格基于國籍或住所，這是基于“人民保險”覆蓋全民的想法?？墒窃凇氨ｋU”這一子變量下，資格是通過被保險人和(或)雇主的繳費而獲得的，在這里我們找不到全覆蓋。然而與繳費者在不同的職業(yè)類別中屬于不同計劃的合作主義型相比，在基本保障型里，所有的被保險人都覆蓋到相同的項目中。(5)包攬型(encompassing)，可以說是把俾斯麥(Bismarck)和貝弗里奇的思想結(jié)合到一起的一個新模式。這個模式中，資格是基于繳費和公民身份的。因此，覆蓋所有公民并給予他們基本保障的全民方案，與經(jīng)濟(jì)活動人口的收入相關(guān)聯(lián)的福利明顯結(jié)合在一起。這一制度設(shè)計很可能減少對私人保險的需求，并有可能涵蓋同一項目中的所有公民。[31]

與上述理想類型相比較，我國的社會保障制度更像是從基本保障型向包攬型的過渡形態(tài)。與基本保障型相同的是，在“公民”這一子變量下，我國的社會保障也在追求高覆蓋率或者全覆蓋，但帶有明顯的戶籍身份分割；與基本保障型不同的是，在“保險”這一子變量下，我國社會保障制度并沒有將所有被保險人覆蓋到相同的項目中?；蛟S當(dāng)前我國社會保障具備了某些包攬型的特征。因為我國的社會保障領(lǐng)取資格也是基于繳費和公民身份的，并且力圖構(gòu)建一種覆蓋全體公民的基本保障方案，再輔之以構(gòu)建面向勞動者的與收入關(guān)聯(lián)的保險福利。

然而，無論是基本保障型，還是包攬型，都有一個無法回避的問題：基于公民身份和繳費的項目設(shè)計是否能夠帶來公平的社會保障待遇?事實上，我國社會保障制度的項目設(shè)置相對多樣化，與福利國家的理想類型有明顯不同。例如，同樣是養(yǎng)老保險制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的受益水平明顯不同，還有一些貧困者沒有參與到養(yǎng)老保險計劃中。同樣是醫(yī)療保險，機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的受益水平有顯著差別，也有一些貧困者沒有參與到醫(yī)療保險計劃中。如果以“公民”和“保險”兩個制度為子變量，以“有無工作”作為資格條件，可以對我國當(dāng)前的社會保障制度做一個大致的類別劃分(見圖5)。

圖5 當(dāng)前我國社會保障制度的類別劃分

由此，保險收益與公民福利之間也呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的情形。首先，對于有工作的人來說，其保險收益和公民福利均明顯高于無工作的群體。其次，有工作者的公民福利(公費醫(yī)療)高于有工作者的保險受益。第三，無工作貧困者的公民福利(低保)高于無工作的城鄉(xiāng)參保人的保險收益。于是，在社會保障待遇領(lǐng)取方面，就形成了這樣一個公平性邏輯：不論是有業(yè)者還是無業(yè)者，公民福利均高于保險收益。這種邏輯顯然有別于上文所述的任何一種福利國家類型。

4.調(diào)劑原則：再分配預(yù)算規(guī)模與福利國家

與福利國家類型密切相關(guān)的一個問題是政府的再分配預(yù)算在社會保障項目中的規(guī)模。按照武川正吾(Takegawa)的觀點，一種判定福利國家的方法是在社會開支和GDP之間設(shè)定一個比重(通常20%左右)，任何國家一旦超過這個比重就是“福利國家”；另外一種方法是通過社會開支漸進(jìn)變化中的一個間斷點，來發(fā)現(xiàn)“福利國家”建立的時點，類似于用羅斯托(Rostow)所說的“起飛(take-off)”以及格申克隆(Gerschenkron)所說的“大沖刺(great spurt)”這樣的概念，來發(fā)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)程中的間斷點一樣。[32]然而，再分配預(yù)算規(guī)模并非越大越好。為此，有人提出“再分配悖論”：我們越是只把窮人的利益放在更大的目標(biāo)上，以及越是關(guān)心如何通過平等的公共轉(zhuǎn)移來創(chuàng)造平等，我們減少貧困和不平等的可能性就越小。[33]看來，如何在再分配預(yù)算與制度持續(xù)性之間維持平衡，就成為一個關(guān)鍵問題。

從再分配預(yù)算規(guī)模的角度看，社會保障公平性至少包含了兩個層面：一是社會保障開支占GDP比重的大小，二是政府財政補(bǔ)助在不同制度間的公平分配。我國社會保障制度改革與發(fā)展進(jìn)程中，財政預(yù)算規(guī)模是一個無法回避的核心問題。一方面，從國際比較看，我國社會保障再分配預(yù)算規(guī)模總體偏小。國際勞工組織的數(shù)據(jù)顯示，我國2010年社會保障開支占GDP的比重為6.83%，不到世界平均水平的8.60%，與主要福利國家的差距也比較大(見表16)。另一方面，財政補(bǔ)貼在現(xiàn)行各項制度間的分配極不均衡。未來應(yīng)從調(diào)整制度結(jié)構(gòu)入手，擴(kuò)大社會保障財政預(yù)算規(guī)模，通過政府的宏觀調(diào)控，增進(jìn)社會保障制度公平性。

(三)結(jié)語

建立更加公平的社會保障制度，是中國共產(chǎn)黨的重要執(zhí)政目標(biāo)。建立更加公平的社會保障制度，就要明確社會保障發(fā)展的基本邏輯。尤其在公民和保險、有工作者和無工作者幾個子變量之間，構(gòu)建明晰的制度發(fā)展路徑，從社會保障制度的價值理念、制度設(shè)計起點、制度待遇水平、國家財政責(zé)任幾個方面，建立適合中國國情的社會保障制度新模式。

建立更加公平的社會保障制度，還應(yīng)重視其他三個方面。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從過去一直到現(xiàn)在，甚至以后多少年，都是民族國家發(fā)展的主體動力因素，不能片面強(qiáng)調(diào)福利而滯緩了經(jīng)濟(jì)增長。第二，公平的分配機(jī)制。公平的分配機(jī)制是多方面的，既包括勞動者收入報酬獲取的公平，也包括個人和家庭財富、財產(chǎn)分配的公平，還包括在社會資源和機(jī)會獲取方面的公平、公正。第三，主體多元性。要區(qū)分國家、市場、社會對福利獲取和需求滿足的作用，構(gòu)建多元化的福利供給主體，建設(shè)中國特色的福利國家。

表16 社會保護(hù)(包括健康)公共開支占GDP的比重