摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，推動了拆遷工作進(jìn)行，但在這過程中，仍存在征收補(bǔ)償顯失公平、正當(dāng)程序缺失、公共利益概念界定不清等問題，使得房屋拆遷工作面臨困難。而信賴保護(hù)原則是為了保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，國家在行使職權(quán)時(shí)要必須以公共利益為前提，嚴(yán)格遵守正當(dāng)程序，如有損失應(yīng)該給予適當(dāng)合理的補(bǔ)償。由此，在城市房屋拆遷中適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，有利于公共利益目的、房屋拆遷權(quán)的正當(dāng)程序和拆遷補(bǔ)償?shù)戎贫鹊倪M(jìn)一步完善，從而更好地維護(hù)被拆遷人的利益。

關(guān)鍵詞 城市房屋拆遷 信賴?yán)姹Ｗo(hù) 公共利益 正當(dāng)程序 合理補(bǔ)償

作者簡介：羅秀雪，北方民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：民族法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.337

在城市房屋拆遷實(shí)施過程中容易會出現(xiàn)很多矛盾和沖突，如權(quán)力尋租、房屋權(quán)屬不明、政府實(shí)施非法強(qiáng)拆行為等等。盡管頒布了新的征收條例，也不能有效遏制非法強(qiáng)拆等違法行為。房屋拆遷補(bǔ)償范圍窄，方式單一、程序的缺失、濫用公共利益目的等問題仍然阻礙房屋拆遷工作的進(jìn)行，所以研究城市房屋拆遷中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用很有必要。

一、城市房屋拆遷中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的理論分析

（一）城市房屋拆遷中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的內(nèi)容

1.行政法上的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)容

有關(guān)信賴保護(hù)原則的內(nèi)容行政法上的規(guī)定有，第一，行政行為作出后，不是因法律規(guī)定并通過合法程序，行政機(jī)關(guān)不得任意撤掉或者改變已經(jīng)生效的行政決定;第二，行政行為產(chǎn)生后，如有不合法情形，該情形不是因相對人原因?qū)е碌模姓C(jī)關(guān)不能撤銷或改變，除非不撤該行為會對公共利益造成損害;第三，行政機(jī)關(guān)因公共利益需要撤銷或者改變其作出的行政行為，如果相對人因此造成損失，應(yīng)根據(jù)信賴?yán)嬖瓌t補(bǔ)償相對人。

2.城市房屋拆遷中信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)容

對于城市房屋拆遷中的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的界定主要對房屋拆遷中“公共利益”進(jìn)行考量。行政主體行使房屋拆遷權(quán)時(shí)應(yīng)以公共利益為前提條件，以此達(dá)到保護(hù)被拆遷人的利益。行政主體擁有房屋拆遷權(quán)的權(quán)力，而信賴保護(hù)原則能夠在一定程度上限制其權(quán)力。因此，城市房屋拆遷中信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)容主要包括：一是房屋在進(jìn)行不動產(chǎn)物權(quán)登記之后，不能隨意撤銷、變更該登記行為;二是國家以公共利益為前提條件，可以對房屋征收、征用或拆遷，但應(yīng)給予合理補(bǔ)償;三是國家必須遵循正當(dāng)程序原則。

（二）城市房屋拆遷中信賴?yán)姹Ｗo(hù)的適用條件

行政法上信賴?yán)嬖瓌t的適用以下幾個(gè)條件，第一，行政機(jī)關(guān)作出的一行為，行政相對人對該行為有一種信賴心理，這是信賴的前提。第二，行政相對人因信任并依靠行政機(jī)關(guān)的行為而作出一定行政行為，通過信賴前提作出表現(xiàn)行為。第三，行政行為作是善意的信賴，不存在過失。因而，在城市房屋拆遷中信賴?yán)娴倪m用條件有：其一，行政主體的行為，讓被拆遷人產(chǎn)生信賴?yán)妫热鐚Ψ课葸M(jìn)行不動產(chǎn)物權(quán)登記;其二，被拆遷人對房屋登記的信賴，對房屋作出出賣或出租等行為;其三，被拆遷人對于信賴?yán)娲嬖谏埔鉀]有無過失。

二、我國城市房屋拆遷的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

2011年我國頒布實(shí)施了新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不再適用。在管理?xiàng)l例中，房屋拆遷的補(bǔ)償、程序條件都沒有詳細(xì)規(guī)定。在新的補(bǔ)償條例中，政府成為了征收人，出現(xiàn)了新的主體“被征收人”，進(jìn)一步明確了拆遷法律關(guān)系。而且在制定征收補(bǔ)償方案時(shí)，積極邀請拆遷地區(qū)的人民群眾參與，這更充分的保障拆遷過程中行政相對人的合法權(quán)益。

（二）社會現(xiàn)狀

雖然2011年頒布了新的征收條例，但是房屋拆遷過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛依然存在。最高院發(fā)布的十大典型拆遷案中涉及的比如對違法拆除建筑、當(dāng)事人對補(bǔ)償形式?jīng)]有選擇權(quán)、非法進(jìn)行執(zhí)行拆遷等程序違法問題，訴訟中不及時(shí)舉證的實(shí)體違法問題。通過這些違法行為中可以反映出共性問題：一是拆遷人在進(jìn)行拆遷時(shí)，違法法定程序，比如，在拆遷前拆遷人沒有向被拆遷人告知相關(guān)事項(xiàng)，拆遷中沒有與被拆遷人溝通就直接拆除房屋，事后也沒有給予補(bǔ)償。二是政府在拆遷中無明確地位。三是拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶^小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)含糊不清。

三、基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)的城市房屋拆遷中的問題

（一）補(bǔ)償制度的不健全

當(dāng)前我國相關(guān)法律也對拆遷補(bǔ)償作出規(guī)定，但也存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，范圍過窄等問題。第一，忽視拆遷補(bǔ)償原則。我國憲法規(guī)定，“國家征收公民私有財(cái)產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”;新的征收條例規(guī)定，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)給予公平補(bǔ)償”。這說明了這些法律法規(guī)對拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t并未作詳細(xì)規(guī)定。第二，補(bǔ)償范圍過小。地方政府只為自身利益，自己制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而且規(guī)定直接的財(cái)產(chǎn)性損失才得以補(bǔ)償，而沒有包括對房地產(chǎn)增值部分的補(bǔ)償和因拆遷所造成的間接損失的補(bǔ)償。

（二）正當(dāng)程序缺失

當(dāng)前我國的房屋拆遷程序違法現(xiàn)象層出不窮，主要表現(xiàn)有：其一，房屋拆遷程序不透明。在現(xiàn)行征收條例中，公開程序沒有具體的規(guī)定;其二，房屋拆遷程序?qū)φ畽?quán)力的規(guī)制不足。征收條例規(guī)定由縣級以上地方政府負(fù)責(zé)拆遷工作，國務(wù)院建設(shè)管理部門實(shí)施監(jiān)督。這樣一種模式，會使得房屋拆遷的實(shí)質(zhì)權(quán)力會高度集中于地方政府，地方政府出于自身利益，會出現(xiàn)違法拆遷;其三，拆遷過程中缺乏被拆遷人參與的權(quán)利。房屋拆遷決定由政府單方面作出，被拆遷人沒有話語權(quán)，這樣在發(fā)生糾紛時(shí)，都會損害被拆遷人的利益。

（三）對公共利益的界定含糊

對公共利益含義的界定在我國憲法、物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)中都有規(guī)定，政府在征收、征用公民私人財(cái)產(chǎn)時(shí)應(yīng)符合公共利益的需要。在新的補(bǔ)償條例中也未對對公共利益含義進(jìn)行界定，只是進(jìn)行簡單的列舉式規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)隨意對“公共利益”的進(jìn)行界定，一些政府部門打著公共利益的旗號，進(jìn)行非法拆遷，甚至違法設(shè)立拆遷機(jī)構(gòu)，制定違法拆遷標(biāo)準(zhǔn)，等等?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對公共利益的界定不清，導(dǎo)致地方政府利用法律漏洞，實(shí)施侵犯被拆遷人合法利益的行為。

四、基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的房屋拆遷中的制度構(gòu)建

（一）基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立

1.確定房屋拆遷補(bǔ)償原則

當(dāng)當(dāng)事人的信賴?yán)嬖馐軗p失時(shí)應(yīng)以是否為“公共利益需要”作為考量因素，給予其合理補(bǔ)償，這是信賴保護(hù)原則內(nèi)含。在拆遷過程中拆遷行為可以為拆遷人與被拆遷人帶來利益，他們是共同受益者，一旦拆遷行為損害了被拆遷人的利益，那么這個(gè)額外的損失應(yīng)該由雙方共同承擔(dān)，不應(yīng)只有被征收人承擔(dān)。因此，依據(jù)信賴保護(hù)原則，房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以“合理補(bǔ)償為原則”，既要全面補(bǔ)償又要合理補(bǔ)償。要求拆遷人既要全面合理的補(bǔ)償被拆遷人的既得利益損失。

2.擴(kuò)大房屋拆遷補(bǔ)償范圍

房屋的價(jià)值包括土地和房屋兩方面，所以在拆遷時(shí)應(yīng)該考慮著兩者。但在實(shí)踐中很少有對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，而且房屋的預(yù)期收益和其他無形利益損失也并未涉及。因此，應(yīng)擴(kuò)大房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?。第一，拆遷人在收回被拆遷人的土地使用權(quán)是應(yīng)給予其適當(dāng)補(bǔ)償;第二，房屋的預(yù)期收益應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。新的征收條例將經(jīng)營用房的主營業(yè)務(wù)收益納入補(bǔ)償范圍，但排除了住宅用房的收益;第三，無形利益損失應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。無形利益主要是指健全的社區(qū)配套和社區(qū)環(huán)境，這有利于房屋的增值。

3. 確定房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式

第一， 對詳細(xì)劃分房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面依據(jù)土地區(qū)位、用途和征收目的進(jìn)行劃分給予補(bǔ)償。另一方面，區(qū)分不同房屋的所有權(quán)性質(zhì);第二，房屋拆遷的補(bǔ)償方式的多樣化。一般情況下，房屋拆遷主要以金錢補(bǔ)償為主，產(chǎn)權(quán)調(diào)換或其他補(bǔ)償方式幾乎很少。所以，被拆遷人可以對房屋拆遷補(bǔ)償方式進(jìn)行選擇;第三，將土地使用權(quán)作股權(quán)入股的補(bǔ)償方式。第四，通過其他補(bǔ)償方式鼓勵被拆遷人積極配合拆遷后續(xù)活動。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則下房屋拆遷中正當(dāng)程序的構(gòu)建

1.規(guī)范行政部門拆遷行為的程序性規(guī)定

通過規(guī)范行政部門拆遷行為程序性規(guī)定的方式約束政府拆遷權(quán)的行使。所以，一是在政府作出拆遷決定之前應(yīng)告知被拆遷人有聽證的權(quán)利，通過聽證表達(dá)自己意見，使拆遷人真正參與到房屋的拆遷過程當(dāng)中，讓整個(gè)拆遷程序公開、透明。二是要對與拆遷管理工作相關(guān)的各機(jī)構(gòu)實(shí)行職權(quán)分離原則。明確拆遷部門與管理部門的職責(zé)分工，把掌握在政府手中的公權(quán)力，分散到不同的部門，分制各部門的權(quán)力。

2.增強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督

被拆遷人的合法權(quán)利受到侵害后，可以進(jìn)行司法救濟(jì)。但是在審判實(shí)踐當(dāng)中，因政府機(jī)關(guān)施加壓力，使得法院對行政行為的司法審查受到阻礙，這導(dǎo)致了政府在拆遷工作濫用公權(quán)力的現(xiàn)象。因此，法院要獨(dú)立審理拆遷案件，嚴(yán)格審查房屋拆遷裁決，如有侵犯被拆遷人合法權(quán)益的行為，應(yīng)及時(shí)作出裁判。通過司法權(quán)對地方政府行政權(quán)的制約和監(jiān)督，使政府的拆遷工作按照正當(dāng)程序開展，更好的保護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)利。

（三）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則下房屋拆遷中公共利益的審查

我國在新頒布實(shí)施的征收條例中采用列舉的方式確定了我國公共利益的基本范圍，涵蓋了法律法規(guī)規(guī)定的其他本質(zhì)上屬于公共利益需要的情形。所以應(yīng)對拆遷項(xiàng)目是否公共利益進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查。形式審查實(shí)施主體是否為政府機(jī)關(guān)、拆遷目的是否為了公共利益等方式。實(shí)質(zhì)審查拆遷項(xiàng)目的獲益者以及拆遷項(xiàng)目是否為必要拆遷，是否可找其他替代方案等方式。通過對拆遷項(xiàng)目的形式審查和實(shí)質(zhì)審查來對公共利益的實(shí)質(zhì)審查，使拆遷項(xiàng)目既合法又合理，以障拆遷人的合法權(quán)益。

城市房屋拆遷一方面推動了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是另一方面，拆遷過程引發(fā)的矛盾也不斷增加。因此，將信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則引入房屋拆遷的具體制度中，有其合理性和必要性，最終也使得房屋拆遷中突出的拆遷補(bǔ)償問題、拆遷程序問題、公共利益界定等問題找到了新的突破口。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在房屋拆遷中的適用有利于厘清政府與被拆遷人在拆遷中關(guān)系，在一定程度上解決了政府與被征收人信賴?yán)婧馄降膯栴}，進(jìn)一步加強(qiáng)對房屋拆遷權(quán)的約束和給予被拆遷人更充分的權(quán)利保障。

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