馮飛鵬，韋瓊?cè)A

(桂林旅游學(xué)院a.國際商學(xué)院；b.圖書館，廣西 桂林 541006)

0 引言

產(chǎn)業(yè)政策，是國家調(diào)控社會經(jīng)濟資源在產(chǎn)業(yè)內(nèi)以及產(chǎn)業(yè)間配置的重要手段之一，在后進工業(yè)化國家中表現(xiàn)得更為突出。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，在新中國成立后以政府直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要形式的政策措施，一直飽受國內(nèi)外關(guān)注中國產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展的學(xué)者的爭議。但這些爭議并未妨礙中國中央政府(包括地方政府)實施產(chǎn)業(yè)政策推動經(jīng)濟發(fā)展的巨大熱情和動力。中國經(jīng)濟經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，工業(yè)化進程已經(jīng)進入到中后期階段[1]，以前依靠大量投入物質(zhì)資源拉動經(jīng)濟快速發(fā)展的粗放式發(fā)展道路，越來越受到生態(tài)環(huán)境惡化、資源價格上漲以及人力資源成本提高的巨大挑戰(zhàn)。中國政府也在不同國際場合表達了改變經(jīng)濟發(fā)展模式由速度規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變的愿景。其中，2016年實施的“十三五規(guī)劃綱要”進一步將“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”確立為今后相當(dāng)長時期的首要發(fā)展理念之一。Jnelles以德國漢堡地區(qū)創(chuàng)新體系的經(jīng)驗為例考察了創(chuàng)新政策作為產(chǎn)業(yè)政策的情況，他認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)的廣泛轉(zhuǎn)變已經(jīng)引發(fā)傳統(tǒng)制造業(yè)經(jīng)濟的下降和知識經(jīng)濟的興起[2]。因此，傳統(tǒng)的制造型產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)受到知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)，并逐漸被創(chuàng)新政策取代。對漢堡地區(qū)的研究表明，如果有效實現(xiàn)，創(chuàng)新政策作為一種面向未來的產(chǎn)業(yè)政策形式，可以將地方經(jīng)濟作為具有強大科學(xué)和工業(yè)聯(lián)系的高科技研究和發(fā)展中心進行重組。

制度背景，是我們研究問題所受的重要外界約束或研究得以開展的社會宏觀環(huán)境之一。因此，在本文中我們嘗試在中國國情下對影響產(chǎn)業(yè)政策的制度以及影響企業(yè)研發(fā)投資的制度作以下的總結(jié)。一方面是為了加深對相關(guān)制度場景的認知；另一方面是對我國產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)研發(fā)投資制度背景的總結(jié)和思考，旨在為那些關(guān)心中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新態(tài)勢的人們提供一個宏觀的歷史視野，以便更為清晰地了解中國產(chǎn)業(yè)政策及其研發(fā)投資的制度環(huán)境，并為有關(guān)政府決策部門提供以產(chǎn)業(yè)政策促進企業(yè)創(chuàng)新制度的啟示和參考。我們認為，產(chǎn)業(yè)政策在促進企業(yè)創(chuàng)新行為方面要關(guān)注的細節(jié)包括：第一，必須把私人部門的主動性納入到公共政策框架中，發(fā)揮政府政策的戰(zhàn)略引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用；第二，對產(chǎn)業(yè)政策的分析，應(yīng)把注意力集中在如何使政策過程變得更為合理，即設(shè)計一個能使私人部門與政府部門一起合作來解決生產(chǎn)領(lǐng)域問題的政策；第三，政府部門與私人部門必須保持適當(dāng)距離，力求使腐敗和尋租最小化；第四，針對那些限制“自主發(fā)現(xiàn)”活動的信息外部性，最優(yōu)的政策是對新的、非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的投資進行補貼，且將事前補貼與事后監(jiān)督相結(jié)合；第五，獲得補貼的活動必須明顯具有提供外溢和示范效應(yīng)的潛力。

1 影響產(chǎn)業(yè)政策的制度

我們這里所說影響產(chǎn)業(yè)政策的制度，意為業(yè)已存在的對人們的行為具有廣泛約束力的正式或非正式的契約或行為規(guī)范。本文若沒有特別說明均是指廣義的制度，既包括正式的具有法律效力的規(guī)章，例如法律條文、行事規(guī)則、具有強制力的懲罰或獎賞的合約等，也包括非正式的制度，例如風(fēng)俗、習(xí)慣、道德情感、眾人接受的思想、上升為集體行動的意識形態(tài)以及社會心理等。不同的經(jīng)濟制度設(shè)計，會極大地影響經(jīng)濟體的生產(chǎn)效率、利益分配、經(jīng)濟機會、經(jīng)濟優(yōu)勢等[3]。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向隨著經(jīng)濟的發(fā)展其手段也會有所改變[4]。產(chǎn)業(yè)政策的正式頒布是在1989年推出《有關(guān)目前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》之后。作為實現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而制定的調(diào)節(jié)資源配置結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟政策[5]，到底哪些制度左右著產(chǎn)業(yè)政策的制定呢？我們認為產(chǎn)業(yè)政策在制定過程中，會受到政府權(quán)威、產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想、國家發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展階段的規(guī)劃、技術(shù)水平、對外經(jīng)濟交往中所采取的政策措施等制度性因素的影響。現(xiàn)將以上制度因素分別說明如下。

1.1 政府權(quán)威

市場的交換關(guān)系必須以權(quán)威作為保障[6]。權(quán)威，是一種支配、指揮和控制地位的確認，此種情形被賦予了導(dǎo)致秩序的許可，而接受權(quán)威者誓約了一個服從的角色[7]。人們有可能基于以下原因給予這種許可：①他們認為某個人最了解該怎么做；②他們想把做出某個棘手決定的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到某人身上；③因為他們需要把責(zé)任集中在某個人身上，由他協(xié)調(diào)眾人并提供公共物品。

獲得權(quán)威的途徑有多種，例如，可以通過壓服、誘導(dǎo)以及欺騙的方法；也可以施以好處，改變被控制者的態(tài)度，使其同意接受既定規(guī)則。權(quán)威的實現(xiàn)有賴于以合法性為基石[8]。而那種人們被迫接受、服從的規(guī)則，或出于暴力脅迫，如納粹德國的情形，這不能作為合法的基礎(chǔ)。而中國共產(chǎn)黨歷來植根于廣大人民之中，新生的社會主義有著深厚的群眾基礎(chǔ)，有著高度的權(quán)威性。在推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，各地均是在中央政府統(tǒng)籌安排下進行的。

1.2 產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想

產(chǎn)業(yè)政策的制定不僅受到政府權(quán)威的影響，而且還受到產(chǎn)業(yè)政策賴以實施的指導(dǎo)思想的影響，其中最重要的是受到將指導(dǎo)思想具體化、制度化了的經(jīng)濟制度或經(jīng)濟體制的影響。建國之初，百廢待興，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)顯得更為迫切。1952-1978年，以指令性計劃為指針，突出表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)嚴重滯后于工業(yè)，阻礙經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展；輕工業(yè)落后，生活物資短缺；重、農(nóng)、輕工業(yè)脫節(jié)，片面發(fā)展；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展的需要；對外貿(mào)易止步不前。而1978年以后，中國的產(chǎn)業(yè)政策開始明確目標并逐步完善，通過行政、經(jīng)濟相結(jié)合方式加以實施。在1978-1988年間，當(dāng)時中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨著以下問題：農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴重滯后于工業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，拖累國民經(jīng)濟發(fā)展的速度，甚至不能滿足人民的溫飽需要；輕工業(yè)落后，市場供應(yīng)不足；能源、電力、燃料、動力、交通運輸業(yè)發(fā)展不足，限制了經(jīng)濟的發(fā)展力量。1989-1994年，由于輕工業(yè)和其他加工業(yè)連續(xù)幾年脫離基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始由改革開放前的重向輕轉(zhuǎn)向。1988年以前，單獨的產(chǎn)業(yè)政策非體系化實施，1989年后，產(chǎn)業(yè)政策趨于目標清晰、定位明確，更具戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性[9]。進入2000年以后，中國產(chǎn)業(yè)政策的制定與運用日趨成熟。中國跨入中等收入國家序列，買方市場處于支配地位，致使投資需求大幅攀升。自2002年重化工業(yè)推動下經(jīng)濟快速成長，以技術(shù)水平不高、高能耗、高污染的重化工業(yè)粗放增長為突出特點。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為中國進入21世紀后仍然不變的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級成為“十五”(2001-2005)、“十一五”規(guī)劃(2006-2010)的焦點所在，這一時期出臺了多項整治措施。值得指出的是，2008年全球經(jīng)濟遭遇了史上罕見的、肇始于美國的全球性金融危機，全球經(jīng)濟尤其是美國經(jīng)濟受到巨大沖擊，進而影響到中國的對外出口。2008年11月，國務(wù)院召開會議，決定從2008年第四季度到2010年底共投資4萬億，但是只取得了短期效果，2010年開始中國經(jīng)濟大幅下滑，甚至出現(xiàn)比2008年還要糟糕的情況。因為這4萬億屬于沒有任何規(guī)劃和項目支撐的突擊花錢，頗具隨意性，破壞了“十一五”規(guī)劃中“調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的目標，失去了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的良機[10]。“十二五”(2011-2015)期間，中國產(chǎn)業(yè)政策緊緊圍繞“轉(zhuǎn)方式，調(diào)結(jié)構(gòu)”這一中心主題，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作為制定產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵的指導(dǎo)思想。

1.3 國家發(fā)展戰(zhàn)略

一個國家的發(fā)展戰(zhàn)略決定著國家經(jīng)濟的整體走向和實現(xiàn)目標的重要舉措，而產(chǎn)業(yè)政策往往承擔(dān)著實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段的功能。因此，不同的國家戰(zhàn)略，要借以不同的產(chǎn)業(yè)政策來具體體現(xiàn)。國家發(fā)展戰(zhàn)略受經(jīng)濟環(huán)境、產(chǎn)業(yè)初始狀態(tài)的制約，而國家發(fā)展戰(zhàn)略直接規(guī)定了產(chǎn)業(yè)政策的選擇[11]。在建國初期，由于經(jīng)濟狀況惡劣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，中國政府采取了集中力量發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略?！耙晃濉逼陂g(1953-1957)在前蘇聯(lián)幫助下建設(shè)的156個項目，建立了我國工業(yè)的初步基礎(chǔ)。1962年，隨著經(jīng)濟狀況的惡化(例如，中蘇關(guān)系破裂、蘇聯(lián)專家的撤走等)，中國執(zhí)行了極左的發(fā)展戰(zhàn)略，如始終優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這一戰(zhàn)略歷經(jīng)“三五”(1966-1970)、“四五”(1971-1975)時期。盲目追求高速度、高積累對以后國民經(jīng)濟的發(fā)展造成了不利影響?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后的“五五”(1976-1980)時期繼續(xù)以高指標、重工業(yè)為突出特點。1952-1980年我國執(zhí)行的是趕超經(jīng)濟戰(zhàn)略，重工業(yè)為導(dǎo)向，指令計劃為手段，倡導(dǎo)自力更生精神，產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行就是在這樣的發(fā)展戰(zhàn)略背景下進行的。

上世紀70年代末，中國逐步走向以行政和經(jīng)濟手段結(jié)合的方式執(zhí)行和實施產(chǎn)業(yè)政策。在1978-1989年間，執(zhí)行的是國民經(jīng)濟調(diào)整和解決農(nóng)、輕、重比例嚴重失衡的產(chǎn)業(yè)政策。其后，經(jīng)過十多年的經(jīng)濟政策實踐，我國經(jīng)濟實力逐漸增強，政府提出了增強經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，由粗放向集約轉(zhuǎn)變的發(fā)展策略。時間邁入新世紀后，產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為經(jīng)濟戰(zhàn)略主軸。與此相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)政策在落實五年規(guī)劃中起著重要的作用。例如，“十五”“十一五”計劃都將推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級作為產(chǎn)業(yè)政策的中心任務(wù)，并加以落實和保證實施。不幸的是，2008年中央政府出于應(yīng)對全球性金融危機、穩(wěn)增長的需要(俗稱“保八(8%)”)，在2008-2010年投資的四萬億，打斷了“促轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)”的努力，使原本業(yè)已存在的產(chǎn)能過剩問題變得更為嚴重。“十二五”時期政府本著走中國特色新型工業(yè)化發(fā)展道路的根本要求，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出以下指導(dǎo)原則：質(zhì)量效益原則、自主創(chuàng)新原則、節(jié)能環(huán)保原則、兩化深融原則、園(區(qū))(基)地著力原則、開放深入原則。

1.4 經(jīng)濟發(fā)展階段的規(guī)劃

一國(地區(qū))經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，也制約著產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施。在1978年以前，由于中國當(dāng)時的國力還很弱，資金缺乏，原材料短缺，大規(guī)模成套設(shè)備制造或生產(chǎn)的能力不足，所以，國家只能采取集中社會資源，有重點、按先后次序逐步走符合國情的工業(yè)化道路。1978年改革開放以后，中國逐漸由封閉狀態(tài)和計劃經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，經(jīng)濟實力逐漸增強，其產(chǎn)業(yè)政策手段也逐漸更多地由行政手段轉(zhuǎn)為主要依靠經(jīng)濟、法律手段和激發(fā)企業(yè)、市場的力量去實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標。尤其是進入新世紀以后，伴隨著整體經(jīng)濟的快速上升，2013年中國邁入中等收入國家序列。因經(jīng)濟發(fā)展、收入水平提高所導(dǎo)致的對產(chǎn)品品質(zhì)、技術(shù)含量的要求，以及對環(huán)境的關(guān)注越來越成為產(chǎn)業(yè)政策制定中不可忽視的因素。所以，“十五”“十一五”“十二五”期間的產(chǎn)業(yè)政策中體現(xiàn)了資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、技術(shù)含量高、創(chuàng)新性發(fā)展的理念。

1.5 技術(shù)水平

產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟不同發(fā)展階段會有不同的政策方向，同時也會受本國技術(shù)水平狀況的影響。在建國初期，由于中國技術(shù)能力弱，因此必須有先后、有重點地進行技術(shù)提升和實現(xiàn)國家工業(yè)化。1978年改革開放后，在資金、技術(shù)力量不足的條件下，我國的外向型經(jīng)濟，大多以來料、來樣、來件和補償形式進行外貿(mào)業(yè)務(wù)，這也是在當(dāng)時情況下產(chǎn)業(yè)政策的一種重要形式。1989年后，特別是進入20世紀90年代，隨著資金積累和技術(shù)水平的提高，國家頒布多項產(chǎn)業(yè)政策文件，將調(diào)結(jié)構(gòu)與提技術(shù)相結(jié)合。其中，2001年，將中國稱為“世界工廠”的說法首次出現(xiàn)在日本有關(guān)貿(mào)易與工業(yè)發(fā)展的白皮書中。2010年在制造業(yè)領(lǐng)域中國取代美國，成為世界制造業(yè)大國。目前，在全球五百種重要工業(yè)產(chǎn)品中，我國有二百二十種工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量位列世界首位。所以，產(chǎn)業(yè)政策的取向更多地強調(diào)節(jié)能減排、創(chuàng)新與發(fā)展持續(xù)競爭力。

1.6 對外經(jīng)濟交往中采取的政策措施

對外經(jīng)濟交往會深刻地影響到國家產(chǎn)業(yè)政策的制定及其內(nèi)容的設(shè)計方向。隨著全球化的加深，各國經(jīng)濟依存度日益提高。因為各國資源結(jié)構(gòu)不一，要素稟賦不同，生產(chǎn)力水平、技術(shù)先進性上也存在差異，所以，各國在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必然要與世界其他國家發(fā)生或多或少、或淺或深的經(jīng)濟關(guān)系，以實現(xiàn)互通有無，乃至影響全球性的資源配置。這種經(jīng)濟關(guān)系，往往是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展或經(jīng)濟形態(tài)的外向延伸。對外經(jīng)濟交往的需要，也是造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、調(diào)整的一個重要因素。新中國建立初期，面臨著極為惡劣的外部環(huán)境，因此，政府雖然有著對外經(jīng)濟交往的強烈愿望，然而西方世界對我國采取敵對政策，中國對外經(jīng)濟交往的主要對象國僅僅限于社會主義國家。在這一時期，來自前蘇聯(lián)的援助對建設(shè)和發(fā)展中國工業(yè)顯得尤為珍貴。1962年以后，中蘇關(guān)系徹底破裂，我國不得已依靠自己的力量發(fā)展經(jīng)濟。直到上世紀七十年代末，中美復(fù)交，兩國經(jīng)濟與貿(mào)易聯(lián)系、科學(xué)技術(shù)等多領(lǐng)域的交流與合作才得以大規(guī)模展開。

上世紀九十年代，技術(shù)提升、擴大出口創(chuàng)匯、進口替代戰(zhàn)略被我國列為產(chǎn)業(yè)政策的重點發(fā)展方向。例如，1992年政府提出了“以市場換技術(shù)”的對外經(jīng)濟合作戰(zhàn)略，修訂了合資企業(yè)相關(guān)法律，讓外方可出任企業(yè)關(guān)鍵崗位職務(wù)。在2008年金融危機后，歐美發(fā)達國家加強了對本國產(chǎn)業(yè)的保護，旨在促進國民就業(yè)，因此不斷增加和翻新進口限制措施，設(shè)置貿(mào)易壁壘，貿(mào)易保護主義抬頭。例如，在“十二五”期間的2011年，針對中國消費品出口的技術(shù)貿(mào)易壁壘、綠色貿(mào)易壁壘、反傾銷等非關(guān)稅壁壘五花八門；加上外匯市場的波動，中國消費品貿(mào)易受到嚴重挑戰(zhàn)，消費品產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到巨大沖擊。面臨這種不利局面，政府方面完善協(xié)調(diào)機制、積極參與標準化工作、加強雙邊認證；企業(yè)盡可能生產(chǎn)符合目標國技術(shù)標準、環(huán)境標準的產(chǎn)品，這也是產(chǎn)業(yè)政策著力引導(dǎo)的一個方向。

2 影響企業(yè)研發(fā)投資的制度

由于企業(yè)是盈利性的市場微觀主體，企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新，說到底是為了在市場競爭中占據(jù)有利的競爭地位，獲取相對于其他企業(yè)要高的壟斷利潤。此外，創(chuàng)新活動的產(chǎn)出有其公共物品屬性，導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品相對社會需求而言是供給不足的；創(chuàng)新活動的高風(fēng)險性和未來市場前景的不確定性，也會造成投資者對創(chuàng)新投入融資的不足[12]。這是政府有必要介入私人創(chuàng)新領(lǐng)域的一個重要的理論依據(jù)。因此，企業(yè)進行研發(fā)投資，除了受自身利益激勵機制的影響外，還受到國家公共政策或制度的影響，這些公共政策或制度，包括國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、科技發(fā)展規(guī)劃、政府規(guī)制和競爭政策等。

2.1 在產(chǎn)業(yè)方面的技術(shù)政策

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，旨在以不同方式鼓勵不同行業(yè)企業(yè)發(fā)展新技術(shù)，整體提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。其實質(zhì)就是影響和促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策覆蓋面廣，主要包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的指導(dǎo)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的激勵政策。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展、對外經(jīng)濟聯(lián)系的日益密切和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的內(nèi)在要求，政府通過產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策推動企業(yè)研發(fā)投資和創(chuàng)新活動，這是中國經(jīng)濟得以轉(zhuǎn)型升級的重要手段。

建國初期，囿于當(dāng)時的國力，為保證重點建設(shè)，投資、物資、人員管理等方面都由中央政府集中控制，抑制了地方政府和企業(yè)微觀主體的自主權(quán)和積極性。在這種情況下，地方各級政府和生產(chǎn)單位，只是被動地執(zhí)行中央政府的生產(chǎn)和投資決策。所以，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策對企業(yè)研發(fā)的推動作用，帶有很強的政府意志傾向和計劃指令性質(zhì)。比如，“一五”期間由前蘇聯(lián)幫助設(shè)計的156個建設(shè)項目，即是在國家力量直接推動下完成的。

隨著改革開放、經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府決定實行由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，國家由行政手段更多地轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟、法律手段等來激勵企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級和加大對科技創(chuàng)新的投入。20世紀80年代中后期，國務(wù)院提出了以市場力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)技術(shù)的方針。例如，1986年，計算機、軟件、集成電路、程控交換機被國家列為高科技產(chǎn)品支持計劃之中；在“七五”期間(1986-1990)實施了不同的稅收減免措施。尤其是在1989年國務(wù)院推出《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》之后，國家特別強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級、調(diào)整與推動企業(yè)創(chuàng)新活動中的作用。1994年，《九十年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》(以下簡稱《綱要》)頒布，列明國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)為：機械工業(yè)、電子工業(yè)、石化工業(yè)、汽車制造業(yè)、建筑工業(yè)等；附加值高、競爭力強的產(chǎn)品出口受到鼓勵；支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；大力扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。在這之后，國家還相繼制定了《科技興貿(mào)行動規(guī)劃》等一系列促進高新技術(shù)產(chǎn)品出口的政策措施。

政府通過一系列財稅手段鼓勵高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減稅、貼息等優(yōu)惠政策是常用的政策措施。自1991年開始，在市場需求和技術(shù)進步的推動下，高新技術(shù)、高附加值產(chǎn)業(yè)受到鼓勵，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化和高加工度化傾向明顯。同年9月，《關(guān)于推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》頒布：高新技術(shù)產(chǎn)品被政府列入優(yōu)先訂購清單中；明確行業(yè)、產(chǎn)品技術(shù)準入規(guī)定，落后產(chǎn)品和技術(shù)被限制、淘汰；補貼、利率、稅率、貼息等措施被采用，用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受到支持；將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)改革引向深入。特別針對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，又在財稅、進出口稅、外貿(mào)便利、銀行貸款、定價、人力安排等方面提供讓利，并將電子信息、生物工程、自動化、能源技術(shù)、原材料、宇航技術(shù)、海洋工程、超導(dǎo)激光技術(shù)等列入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)范圍。對在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)開辦的高新技術(shù)企業(yè)，在稅收方面享受按15%的稅率減征所得稅等優(yōu)惠；在關(guān)稅方面，對大多數(shù)出口產(chǎn)品免征出口關(guān)稅；在定價方面，享受自行定價的優(yōu)惠；在進出口業(yè)務(wù)方面，出口業(yè)務(wù)開展較好的高新技術(shù)企業(yè)可以得到外貿(mào)經(jīng)營權(quán)；在人員使用方面，高新技術(shù)企業(yè)中的經(jīng)營人員和技術(shù)人員在調(diào)動、出國、生活待遇等方面享受優(yōu)惠條件。

進入新世紀后，技術(shù)水平不高、能源消耗大、污染嚴重的重化工業(yè)大規(guī)模擴張，在“十五”期間表現(xiàn)得尤為明顯。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、過度競爭等問題十分突出。因此，控制產(chǎn)能過剩，限制高污染、高能源消耗的產(chǎn)業(yè)無序化發(fā)展被列為“十五”“十一五”時期的重大緊迫事項。如《關(guān)于促進新興工業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)目錄(試行)》《加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》《加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》等文件頒發(fā)并實施，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級。國家出臺了一系列產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，促進企業(yè)進行技術(shù)升級和研究開發(fā)。建設(shè)“國家創(chuàng)新體系”，推行“跨越式發(fā)展”的國家戰(zhàn)略，在“十五”規(guī)劃《綱要》中被首次提出。黨的十六大(2002)后，國家先后出臺了一系列的政策措施，以鼓勵高新技術(shù)行業(yè)的發(fā)展。例如，依照《關(guān)于支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干問題的通知》《國家鼓勵的集成電路企業(yè)認定管理辦法(試行)》等政策文件，對合乎要求的企業(yè)予以支持；在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指導(dǎo)目錄》中，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品提供扶持；對科技型核心企業(yè)，在研發(fā)創(chuàng)新、籌資等方面提供扶助；為了引導(dǎo)外商投資向產(chǎn)業(yè)技術(shù)提高方面轉(zhuǎn)變，國家還出臺了《鼓勵外商投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)目錄》等。

在“十二五”期間政府面對企業(yè)利潤下滑、經(jīng)濟增長放緩、產(chǎn)能嚴重過剩的窘境，將淘汰落后產(chǎn)能、推動產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新作為未來中國經(jīng)濟發(fā)展方向的戰(zhàn)略指針。比如，2011年，工業(yè)和信息化部推出《淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)的通知(2011)》，規(guī)定“十二五”期間工業(yè)領(lǐng)域19個重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)，列明了全國2011年18個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)目錄、生產(chǎn)線(設(shè)備)及產(chǎn)能，共涉及2 255家企業(yè)；明確“十二五”期間全國19個重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標責(zé)任制，并將其分解為各地年度計劃，落到企業(yè)層面，多方監(jiān)管，保證將落后設(shè)備(生產(chǎn)線)徹底拆除，消除向中西部轉(zhuǎn)移的隱患，全面完成“十二五”期間限產(chǎn)淘汰任務(wù)。其中鋼鐵工業(yè)、焦炭采掘業(yè)、鐵合金制造業(yè)、有色金屬采掘業(yè)、電石采掘業(yè)、水泥建材業(yè)、平板玻璃制造業(yè)、造紙工業(yè)、制革產(chǎn)業(yè)、印染工業(yè)等“三高一資”行業(yè)為實施重點。

2.2 科技發(fā)展規(guī)劃

科技發(fā)展規(guī)劃，是一國或一地區(qū)根據(jù)本國(地區(qū))經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)或科技發(fā)展的自身特點，有選擇、有目的地對未來科技發(fā)展戰(zhàn)略的前瞻性安排?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展，和人類社會其他事物一樣，有賴于人類不斷地生產(chǎn)實踐和創(chuàng)造性活動。而現(xiàn)代社會中，國家有意識地通過科技發(fā)展規(guī)劃來推動科技創(chuàng)新和提高生產(chǎn)效率，是政府發(fā)揮其經(jīng)濟治理功能的重要體現(xiàn)。

科技發(fā)展歷來為各國政府所重視，因此通過科技規(guī)劃來改變中國技術(shù)落后的面貌，成為政府決策的重要考量。新中國成立以來，科技規(guī)劃經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期(1978年以前)、轉(zhuǎn)型期(1978-2000年)、21世紀(2000年-現(xiàn)在)，出臺的科技方面的規(guī)劃有11次，分別是：從1956到1967年的《十二年科技發(fā)展規(guī)劃》，從1963到1972年的《十年科技規(guī)劃》，1978到1985年的《八年規(guī)劃》，從1986到2000年的《科技發(fā)展綱要》，從1990到2020年的《國家科技發(fā)展綱領(lǐng)》，1991到2000年的《科技十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要》，1996到2010年的《科技“九五”計劃和長期發(fā)展規(guī)劃》，從2001到2005的《科技“十五”計劃專項》，從2006到2020年的《中長期科技發(fā)展綱領(lǐng)》，從2006到2010年的《科技“十一五”規(guī)劃》，從2011到2015年的《科技“十二五”規(guī)劃》。

R&D經(jīng)費是衡量創(chuàng)新活動是否活躍的重要指標。中國R&D經(jīng)費支出占GDP比重呈現(xiàn)出波浪式變化態(tài)勢。例如，R&D經(jīng)費支出占GDP比重上世紀九十年代初趨于降低，1995年起增加，1997年恢復(fù)到1992年水平，1999年以后加速增長。研究表明，一般認為R&D經(jīng)費支出/GDP<1%，創(chuàng)新能力處于不足狀態(tài)；1%到2%，適宜，創(chuàng)新能力處于中等狀態(tài)；大于2%，則這個國家的創(chuàng)新活動較為活躍，創(chuàng)新能力可能比較強。中國R&D經(jīng)費支出占GDP比重，從2002年開始超過1%，2006年為1.42%，2007年為1.49%，已經(jīng)達到中等發(fā)達國家水平。中央政府2006年2月7日頒布的《“十一五”科技發(fā)展規(guī)劃》中明確提出“從2006年起大幅提高科技創(chuàng)新投入力度，與科研、公益和經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)”，在“十一五”期間(2006-2010)R&D經(jīng)費支出占GDP比例要求在2005年的1.3%的基礎(chǔ)上，增加到2%。2011年出臺的《國家“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》，提出到“十二五”末，創(chuàng)新能力、可持續(xù)發(fā)展能力、國際競爭力顯著增強；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，信息化、軍民融合、質(zhì)量品牌初見成效；資源節(jié)約、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)水平顯著增強。但實際上R&D經(jīng)費支出占GDP比重，2011年、2012年分別為1.83%，1.98%，仍未達到OECD國家同期2.3%的均值。2012年，在R&D經(jīng)費支出構(gòu)成中，企業(yè)、研究機構(gòu)、高校經(jīng)費支出占比分別是：76.2%，15%，7.6%，企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新體系中的主體地位進一步加強。

科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。2012年底，我國工程研究中心、工程實驗室、野外觀測臺站(網(wǎng))、國家地方聯(lián)合工程研究中心、國家地方聯(lián)合工程實驗室數(shù)量分別為：130，128，105，149，180個；國家認定企業(yè)技術(shù)中心887個、省級企業(yè)技術(shù)中心8 137個；建成產(chǎn)品質(zhì)量和體系認證機構(gòu)173個，法定計量技術(shù)機構(gòu)3 496個。

此外，從科技投入體制上看，改革開放前，中國政府屬于全能型政府，實行的是計劃管理體制，科研任務(wù)由上級確定，科技資金投入由上級主管部門下?lián)艿剿鶎倏蒲袡C構(gòu)，全面支持基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等科技活動。改革開放后，我國科技投入逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹橹鞯难邪l(fā)投入體制。在這一背景下，政府不再全面主導(dǎo)科技投入供給，而是將重點逐步轉(zhuǎn)向公益性強、外部效益大、邊際社會效益高的研究項目，如基礎(chǔ)研究。政府科技資金的主要作用是彌補市場不足，投入方向逐步清晰。

基礎(chǔ)研究帶有先導(dǎo)性、觀念導(dǎo)向性，往往屬于理論型研究，其效益顯現(xiàn)周期長、風(fēng)險大，具有公共物品的特點，通常是在政府資助下由大學(xué)和科研機構(gòu)來完成。應(yīng)用研究以特定目的為研發(fā)導(dǎo)向，距市場的商業(yè)化還有一定距離，其研究成果具有廣泛的應(yīng)用性和共通性，然而單個企業(yè)難以承擔(dān)，且難以阻絕其他企業(yè)的競相模仿，對此政府可適當(dāng)予以資助，尤其是對經(jīng)濟社會發(fā)展、國家安全、科技發(fā)展有重要作用的前沿技術(shù)、重大共性關(guān)鍵技術(shù)。試驗開發(fā)活動通常與某個特定市場需求密切相關(guān)，是企業(yè)層次的研究開發(fā)，通常讓市場來配置創(chuàng)新投入，政府通常不予以資助；但如果屬于社會效益顯著、經(jīng)濟效益較低的社會公益研究項目，政府則給予政策扶持。

3 對以宏觀產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)微觀企業(yè)創(chuàng)新活動作用的評論

產(chǎn)業(yè)政策在中國的制度環(huán)境下往往由政府主導(dǎo)制定，而企業(yè)創(chuàng)新活動，體現(xiàn)的是市場微觀主體的商業(yè)經(jīng)營行為，因此要將二者結(jié)合起來使產(chǎn)業(yè)政策為企業(yè)創(chuàng)新提供助力，我們不得不深入探討一下產(chǎn)業(yè)政策得以發(fā)揮力量的潛在細節(jié)。

第一，在發(fā)展中國家必須把私人部門的主動性，納入到公共政策框架中，這樣將市場力量充分的發(fā)揮與有效推動整體經(jīng)濟的改造、多元化、技術(shù)升級相結(jié)合。市場力量和私人部門依舊是經(jīng)濟的驅(qū)動力，但政府部門除在產(chǎn)權(quán)保護、合同執(zhí)行、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定調(diào)節(jié)方面發(fā)揮作用外，還對生產(chǎn)部門發(fā)揮著戰(zhàn)略引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用[13]。

第二，對產(chǎn)業(yè)政策的分析不應(yīng)只看政策的效果，這是事先難以預(yù)知的；而應(yīng)把注意力集中在如何使政策過程變得更為合理，即如何設(shè)計一個能使私人部門與政府部門一起合作來解決生產(chǎn)領(lǐng)域問題的政策。政府應(yīng)明了私人部門所面臨的機遇和局限，從而決定采取合理的政策工具。例如，是直接補貼還是研發(fā)補貼，或者作為這個政策的延續(xù)，決定是該資助軟件業(yè)，還是鋼鐵產(chǎn)業(yè)。

第三，政府部門與私人部門必須保持距離，從而使腐敗和尋租最小化，但政府部門只有與私人部門保持長期關(guān)系，才能從私人部門那里獲得有用信息，即所謂的“嵌入式自主性”。普遍的市場失靈，會導(dǎo)致在追求經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中企業(yè)家精神的供給不足，其重要原因是存在技術(shù)的外部性。我們認為，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟體成本構(gòu)成時的信息外部性和保證規(guī)模經(jīng)濟的協(xié)調(diào)外部性，是兩類更為普遍的市場失靈。創(chuàng)造一個合理的制度環(huán)境，以及政府官員在自主性與嵌入性之間保持足夠的平衡，要遠比如何實施精準的政策措施更為重要。政策制定者往往將補貼等激勵措施更集中用于推動出口、吸引國外直接投資，并認為這些活動可以產(chǎn)生顯著的正溢出效應(yīng)。而最終結(jié)果顯示，上述看法在很大程度上缺乏足夠的證據(jù)。因此，對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，真正的困難并不在于重新發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策，而是以一種更為有效的方式重新布署產(chǎn)業(yè)政策。

第四，針對那些限制“自主發(fā)現(xiàn)”活動的信息外部性，最優(yōu)的政策是對新的、非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的投資進行補貼。而我們認為，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)采用“葫蘿卜加大棒”策略。因為“自主發(fā)現(xiàn)”的活動，需要事先給先行企業(yè)提供回報，它可以是某種形式的補貼、貿(mào)易保護、提供風(fēng)險投資，但需指出的是，這些補貼必須提供給最初的投資者，而非后來的模仿者。為了保證可能的政策錯誤不被延續(xù)下去，以及不良的項目能夠及時被剔除，這些被資助的項目必須能夠達到一些基本要求(例如對出口的要求)，或者要求對補貼的使用去向有嚴格的監(jiān)控，即是說，必須有“大棒”措施對那些接受補貼的機會主義行為進行懲罰，事前補貼與事后監(jiān)督相結(jié)合。

第五，獲得補貼的活動必須明顯具有提供外溢和示范效應(yīng)的潛力。除非一個項目具有對社會中其他人有益的潛力，例如促使協(xié)同投資、產(chǎn)生信息和技術(shù)的外溢效應(yīng)，否則沒有理由為其提供公共支持。此外，獲得支持的產(chǎn)業(yè)活動的構(gòu)建，必須具有最大化溢出效應(yīng)，有益于后來者和競爭對手。我們真正需要的不是更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是更好的產(chǎn)業(yè)政策。事實上，如果許多國家的產(chǎn)業(yè)政策能夠減少其應(yīng)用范圍從而加強其針對性，那么這些政策反而能夠取得更好效果。