謝珊珊 盛莉

摘 要：績效管理的核心是建立一套能夠反映政府公共活動績效的評價體系。本文基于治理體系的三大要素（誰來評、如何評和評價效果怎樣），分析當(dāng)前我國預(yù)算績效評價體系存在的問題，并從完善多元評價主體、夯實(shí)預(yù)算績效評價技術(shù)基礎(chǔ)、強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算績效管理、推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)等方面提出建議對策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價體系;評價主體;評價方法;評價效果

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。全面實(shí)施預(yù)算績效管理的號角已經(jīng)吹響，預(yù)算績效管理需要進(jìn)一步自我完善，以推動實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。績效評價是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善預(yù)算績效評價體系，厘清績效評價的主體、評價方法、結(jié)果應(yīng)用，將直接影響評價結(jié)果的科學(xué)性、公信力及其評價工作的持續(xù)性，關(guān)系到全面績效管理的推進(jìn)。

一、 研究背景

1.財(cái)政收支矛盾加大

近年來，我國財(cái)政收入穩(wěn)定增長，但財(cái)政支出增長速度更快。據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2011？017年間我國財(cái)政收入從10.37萬億元增長到17.26萬億元，財(cái)政支出則由10.89萬億元增長到20.33萬億元，幾乎每年的財(cái)政支出都高于財(cái)政收入，財(cái)政收支矛盾依舊存在。2018年《政府工作報告》中披露， 2018年全國財(cái)政支出將進(jìn)一步增加到21萬億元。此外，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)等重大決策的實(shí)施，財(cái)政收支壓力加大，這要求政府積極探索新的管理方式，對財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)管理，抑制無效低效資金需求，提供更多有效公共服務(wù)，推動實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.預(yù)算反對票持續(xù)增加

在近年來的全國“兩會”上，對全國預(yù)算報告草案的反對票不斷增多，且呈上升趨勢。2011至2014年分別為362票、438票、509票、293票，2015年、2016年反對票更是位居各項(xiàng)議案票首。有專家認(rèn)為，這意味著我國社會民主與法治意識逐步提高，老百姓和人大代表對預(yù)算報告的關(guān)注度逐年上升。但分析預(yù)算反對票增多的深層次原因，癥結(jié)在于預(yù)算制度本身。由于我國長期采用投入式預(yù)算，預(yù)算報告主要反映各類項(xiàng)目的支出情況，很少報告這些投入所帶來的產(chǎn)出和結(jié)果等績效信息。在審議時間較短、預(yù)算報告提供的信息有限的情況下，代表們普遍存在“看不完、看不懂、無法審”的情況，因此反對票的出現(xiàn)有其必然性。這一現(xiàn)象從側(cè)面凸顯加快推進(jìn)績效預(yù)算管理、增加公共財(cái)政收支透明度、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要性和緊迫性。

3.有可供借鑒的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)七八十年代，西方國家普遍面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，政府效率低下，財(cái)政收支加劇。為走出困境，同時應(yīng)對全球信息化、國際化的挑戰(zhàn)，推動政府管理改革，英、美等國家實(shí)施了“重塑政府”或“新公共管理”運(yùn)動，進(jìn)行了以政府預(yù)算為重心的公共管理改革，全力建立基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算。近十多年來，我國各有關(guān)部門和地方積極推進(jìn)預(yù)算績效管理，特別是廣東、浙江、上海、北京、山東青島等績效評價起步較早且目前已經(jīng)較為成熟的地區(qū)，在評價理論、方法和評價工具上積累了較好的經(jīng)驗(yàn)，為全面推進(jìn)預(yù)算績效評價工作提供了良好的理論和實(shí)踐支撐。

二、當(dāng)前預(yù)算績效評價實(shí)踐中存在的問題

1.評價主體不夠獨(dú)立

評價主體決定了預(yù)算績效評價的公信力，影響評價的技術(shù)體系及結(jié)果應(yīng)用。當(dāng)前，我國預(yù)算績效評價還是以體制內(nèi)評價模式為主，主要采取“部門自評+財(cái)政部門審核”、財(cái)政部門重點(diǎn)評價與委托第三方評價等方式。部門自評模式本質(zhì)上是“自己評自己”，主觀性較強(qiáng)，影響評價結(jié)果的客觀性和真實(shí)性。而由財(cái)政部門作為主體實(shí)施預(yù)算績效評價，也難于取信于眾。因?yàn)樨?cái)政部門作為財(cái)政資金的分配和監(jiān)管部門，由其主導(dǎo)評價工作容易陷入“自己做自己的法官”的悖論，更應(yīng)作為評價客體納入績效評價體系。第三方評價當(dāng)前主要由財(cái)政部門或預(yù)算單位委托第三方實(shí)施，由于存在“攬活掙錢”現(xiàn)象，為配合委托方的要求，第三方評價容易喪失獨(dú)立性。因此，為改善評價效果，保證績效評價質(zhì)量，需要進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效評價主體設(shè)置模式。

2.績效評價技術(shù)基礎(chǔ)有待夯實(shí)

當(dāng)前，預(yù)算績效管理的目標(biāo)體系、指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)尚未完善，政府追求多元化公共目標(biāo)，很多內(nèi)容難以量化，導(dǎo)致預(yù)算績效管理指標(biāo)很難設(shè)定。目標(biāo)設(shè)定不夠優(yōu)化。設(shè)定科學(xué)合理的績效目標(biāo)，有利于強(qiáng)化預(yù)算部門的績效意識，優(yōu)化預(yù)算資源的配置。從近兩年中央和部分省份公開的績效評價報告情況看，較多存在績效目標(biāo)編制不科學(xué)、不具體、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。一些地方和部門雖然在形式上做到預(yù)算和績效目標(biāo)同步申報，但由于目標(biāo)設(shè)定時未進(jìn)行充分調(diào)查認(rèn)證，且缺乏實(shí)質(zhì)上的審批程序，資金分配方式實(shí)質(zhì)上仍然是采用基數(shù)法或切塊法，影響預(yù)算績效管理實(shí)效。

績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)仍待完善。2013年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系》，制定了預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架。作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)之一的“公平性”目標(biāo)，理應(yīng)作為評價支出績效的重要方面，但現(xiàn)有指標(biāo)體系尚未將其納入。而在實(shí)際的指標(biāo)體系制定過程中，往往以管理類指標(biāo)為多，缺少投入類指標(biāo)。如2016年水污染防治專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系，一級指標(biāo)有資金管理、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出和效益3個指標(biāo)，沒有設(shè)立投入類指標(biāo)。在這種目標(biāo)導(dǎo)向下，某些沒有經(jīng)過充分認(rèn)證的項(xiàng)目也被列入預(yù)算安排，項(xiàng)目實(shí)施過程中由于前期準(zhǔn)備不足，項(xiàng)目啟動慢，無效和低效不可避免。

3.績效評價結(jié)果應(yīng)用不到位

“無效要問責(zé)”，評價結(jié)果的應(yīng)用是維護(hù)績效評價生命力和嚴(yán)肅性的重要手段。當(dāng)前，績效評價大多是事后評價，評價結(jié)果大多停留在反映問題的層面，結(jié)果應(yīng)用流于形式。究其原因，一方面，受評價體系科學(xué)性、評價機(jī)制合理性限制，形成的績效評價報告質(zhì)量參差不齊，評價結(jié)果的科學(xué)性和公正性有待提高，導(dǎo)致評價結(jié)果不敢用、不能用。另一方面，當(dāng)前在部門績效考評體系中，預(yù)算績效評價所占分值較低，直接導(dǎo)致預(yù)算績效評價的約束力度十分有限。而績效問責(zé)和社會公開等尚未到位，也影響了評價結(jié)果有效應(yīng)用。

4.項(xiàng)目支出績效管理較為粗放

預(yù)算項(xiàng)目支出（含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)）占我國各級總預(yù)算50%―70%，邊際增長率超過90%。相對于基本支出，項(xiàng)目支出是預(yù)算績效評價的重點(diǎn)和難點(diǎn)。當(dāng)前，預(yù)算項(xiàng)目管理存在的主要問題有：一是項(xiàng)目庫管理不夠規(guī)范。項(xiàng)目庫建設(shè)缺少規(guī)劃性和前瞻性，項(xiàng)目儲備不夠，評審論證不充分、立項(xiàng)隨意，數(shù)量過多和交叉重復(fù)，項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊。二是項(xiàng)目整合不夠。部分專項(xiàng)資金涉及政府部門多、層級多，資金管理呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，各路資金“各自為政”，缺乏配合，導(dǎo)致資金使用整體效益很差。如H省2016年傳統(tǒng)村落保護(hù)資金，既有來自農(nóng)業(yè)口的，又有來自經(jīng)建口的，且部分資金分批下達(dá)。據(jù)地方反映，多頭散雜的資金來源，給部門間工作溝通銜接造成一定困難，也影響了資金使用效益。

5.預(yù)算績效評價信息化水平不高

大數(shù)據(jù)時代，建立功能強(qiáng)大的信息系統(tǒng)是預(yù)算績效管理的工作基礎(chǔ)和技術(shù)保障。目前，我國雖然已經(jīng)有部分地方財(cái)政部門、中央部門自行開發(fā)了績效管理系統(tǒng)，財(cái)政部也開發(fā)了新一代“預(yù)算績效管理信息交流平臺”，但尚未出現(xiàn)全國性的通用技術(shù)平臺。各部門之間信息不共享，不利于預(yù)算績效信息的交流與利用。同時，績效評價指標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)庫、資料庫建設(shè)滯后，共建共享的數(shù)據(jù)庫尚未形成，要處理成千上萬的項(xiàng)目和更為龐大的績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等績效信息，沒有完善的信息系統(tǒng)，將嚴(yán)重制約評價質(zhì)量的提升和預(yù)算績效管理的深入發(fā)展。

三、完善預(yù)算績效評價體系的建議

1.完善多元評價管理格局，加大對第三方評價力量的培育

第一，在強(qiáng)化預(yù)算部門主責(zé)的基礎(chǔ)上，完善多元參與機(jī)制。作為資金的使用部門，預(yù)算部門既是預(yù)算管理第一責(zé)任主體，也是績效管理第一責(zé)任主體。在現(xiàn)有評價主體格局下，進(jìn)一步構(gòu)建財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)部門、人大等多元主體協(xié)同治理的格局。積極引導(dǎo)高校、科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、第三方評估機(jī)構(gòu)及民眾參與，為預(yù)算績效管理提供強(qiáng)大的智力支持。

第二，探討由人大主導(dǎo)、財(cái)政與主管部門協(xié)同、第三方實(shí)施的財(cái)政支出績效評價模式，并通過立法賦予制度安排。根據(jù)委托――代理理論，政府預(yù)算就是受公眾之托，理公共之財(cái)。由人大主導(dǎo)的預(yù)算績效評價能有效克服當(dāng)前政府內(nèi)部評價（財(cái)政、預(yù)算單位等）的角色沖突，體現(xiàn)政府績效評價的民主屬性，結(jié)果更權(quán)威公正。

第三，著力加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的管理與培育。針對當(dāng)前第三方中介機(jī)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)良莠不齊的情況，要出臺第三方績效評價管理辦法，建立績效評價機(jī)構(gòu)資質(zhì)準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)范社會中介機(jī)構(gòu)參與績效評價的門檻、標(biāo)準(zhǔn)與程序，增強(qiáng)第三方績效評價的客觀性、公正性和專業(yè)性。

2.建立全生命周期預(yù)算績效管理制度，推進(jìn)預(yù)算和績效的緊密融合

將事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價嵌入預(yù)算管理全周期鏈條，形成完整的PDCA（計(jì)劃、實(shí)施、控制、調(diào)整）閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的完美融合，推動預(yù)算管理的完善與創(chuàng)新。

第一，推進(jìn)績效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算編制有機(jī)融合。預(yù)算績效管理最基本的特征是“以結(jié)果為導(dǎo)向”。通過合理設(shè)置績效目標(biāo)，促使各部門更加關(guān)注預(yù)算編制是否緊密聯(lián)系績效目標(biāo)，從而進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制方式，優(yōu)化資源配置，提高預(yù)算編制的科學(xué)化、合理化水平。

第二，推進(jìn)績效目標(biāo)審核與預(yù)算審核緊密結(jié)合。通過對部門績效目標(biāo)填報的規(guī)范性、合理性進(jìn)行審核和確認(rèn)，確定部門是否有必要為某一項(xiàng)目花費(fèi)預(yù)算資金，界定部門支出的合理性，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算安排和資金使用中存在的問題，最大限度地提高財(cái)政資金使用績效。

第三，推進(jìn)績效運(yùn)行監(jiān)控和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控有機(jī)結(jié)合。對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和資金執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算績效執(zhí)行中的問題和薄弱環(huán)節(jié)，及時彌補(bǔ)管理中的漏洞，確保財(cái)政資金在既定支出范圍和軌道內(nèi)運(yùn)行，助推績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四，推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算編制緊密結(jié)合。通過績效評價，真正與規(guī)范預(yù)算管理、完善預(yù)算編制、加強(qiáng)部門管理以及提高財(cái)政資金使用效益有效銜接起來，為政府做出相關(guān)決策提供依據(jù)。積極探索將績效評價結(jié)果與編制預(yù)算三年滾動規(guī)劃相銜接。

3.創(chuàng)新技術(shù)體系，夯實(shí)預(yù)算績效評價基礎(chǔ)

第一，優(yōu)化績效目標(biāo)設(shè)置。一是實(shí)行績效目標(biāo)設(shè)置全覆蓋，將財(cái)政資金的績效責(zé)任傳導(dǎo)到各部門和各個預(yù)算單位。二是提高績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)合理性。緊緊圍繞貫徹落實(shí)國家政策、有效履行部門職能，從部門戰(zhàn)略目標(biāo)、和年度工作計(jì)劃和具體業(yè)務(wù)層面，逐層分解設(shè)定績效目標(biāo)。強(qiáng)化論證，嚴(yán)格審核績效目標(biāo)，績效目標(biāo)審核結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤。三是體現(xiàn)“以人民為中心”的理念?？冃繕?biāo)設(shè)計(jì)過程中，充分容納公民的意愿、關(guān)注點(diǎn)，從提高社會經(jīng)濟(jì)效益、公共服務(wù)質(zhì)量和公共管理效率等不同視角去考慮。

第二，健全績效評價指標(biāo)體系。績效評價指標(biāo)不僅是評價的依據(jù)，更體現(xiàn)了政府管理的價值導(dǎo)向。一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立分行業(yè)、分部門、分項(xiàng)目的績效評價指標(biāo)框架，包括共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，把政府模糊、定性的目標(biāo)用量化的指標(biāo)體系來表示。二是指標(biāo)設(shè)計(jì)要體現(xiàn)簡潔、實(shí)用的原則。要用相對清晰、簡潔的指標(biāo)反映預(yù)算績效的主要方面，壓縮總量，減少無效指標(biāo)，使指標(biāo)體系科學(xué)合理，便于使用。

第三，完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)行《辦法》雖然規(guī)定了八種評價依據(jù)，但在具體應(yīng)用方面除了績效目標(biāo)外，大部分缺乏操作性，難以直接應(yīng)用。因此，在各類績效評價指標(biāo)體系建立的同時，建立相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，使得績效評價在實(shí)踐過程中有標(biāo)準(zhǔn)可對照，從而績效信息的質(zhì)量才有保障。

4.完善項(xiàng)目庫管理，增強(qiáng)預(yù)算支出決策的科學(xué)化

第一，規(guī)范項(xiàng)目庫管理。完善預(yù)算項(xiàng)目的申報、立項(xiàng)制度。圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，按照戰(zhàn)略-計(jì)劃-行動的行為邏輯，根據(jù)加強(qiáng)政府與社會溝通的需要，對項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)選，成熟一個，申報一個，入庫一個。入庫的預(yù)算項(xiàng)目要根據(jù)中期財(cái)政框架，根據(jù)績效信息，按照改革支出的優(yōu)先等級，由高到低進(jìn)行細(xì)化排列，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門“資金鏈”與預(yù)算單位“項(xiàng)目鏈”有效吻合。

第二，加強(qiáng)同性質(zhì)項(xiàng)目整合。改善目前預(yù)算項(xiàng)目存在多散雜亂的現(xiàn)象，部門內(nèi)部要加強(qiáng)專項(xiàng)資金的整合，部門之間性質(zhì)相同、用途相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行“大專項(xiàng)”模式管理，化零錢為整錢，加強(qiáng)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌。

第三，建立項(xiàng)目動態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立預(yù)算項(xiàng)目動態(tài)調(diào)整和退出機(jī)制，不得固化安排，也不得對無實(shí)質(zhì)效果和實(shí)際工作任務(wù)的支出方向持續(xù)安排資金。

5.加強(qiáng)績效管理信息庫建設(shè)，開發(fā)相配套管理信息系統(tǒng)

第一，建立全過程、多主體的預(yù)算績效管理信息共享系統(tǒng)。在“金財(cái)工程”的總體框架下，打造專業(yè)化、數(shù)字化、系統(tǒng)化的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，涵蓋部門預(yù)算、財(cái)政專項(xiàng)資金、專家評審、財(cái)政綜合支出績效管理、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)庫、項(xiàng)目庫、專家?guī)?、資料檔案庫等系統(tǒng)功能和模塊設(shè)置，為績效評價提供有力的技術(shù)支撐。

第二，有效收集績效數(shù)據(jù)。打通財(cái)政、部門和外部的預(yù)算績效數(shù)據(jù)采集體系，實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)共享。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化和流程化建設(shè)，通過數(shù)據(jù)積累，進(jìn)一步制訂完善面向不同地區(qū)、各種類型指標(biāo)的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)績效評價標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系的一體化。

第三，構(gòu)建為決策服務(wù)的數(shù)據(jù)分析及應(yīng)用模型。有效利用大數(shù)據(jù)，通過建立大數(shù)據(jù)分析模型，為政府決策提供參考。比較政府行為和履職的績效差異，不斷改善公共服務(wù)和政策效果，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

四、結(jié)語

從國際經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算績效管理改革不是一個一蹴而就的過程，還有待于績效評價相關(guān)法律的完善、績效意識的不斷增強(qiáng)及政府會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革、中期預(yù)算框架、行政體制改革的協(xié)同推進(jìn)。隨著績效評價體系的不斷完善，全面績效預(yù)算的實(shí)施，法制健全、機(jī)制科學(xué)、體系完備、配套到位的中國模式績效預(yù)算將會煥發(fā)勃勃生機(jī)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）