張輝

摘 要：由于歷史原因，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存量不清、賬實不符的現(xiàn)狀始終是困擾各級行政事業(yè)單位加強國有資產(chǎn)管理的瓶頸問題。本文通過對行政事業(yè)單位瓶頸問題的表現(xiàn)形式、形成原因進行闡述和分析，并基于資產(chǎn)“全生命周期”管理的理念，提出了解決問題的相關對策和建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);瓶頸問題;對策建議

國有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行法定職責、發(fā)展社會事業(yè)的重要物質基礎。加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，對于維護國有資產(chǎn)的使用安全、防止國有資產(chǎn)流失、提高國有資產(chǎn)使用績效、順利推進政府會計制度改革、準確編報權責發(fā)生制政府綜合財務報告、構建本級政府向同級人大報告國有資產(chǎn)管理情況的工作機制等都將起到積極推動作用。但是，在加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的大背景下，基于資產(chǎn)“全生命周期”管理的理念，諸多瓶頸問題亟認真分析、統(tǒng)籌解決。

一、瓶頸問題的表現(xiàn)

1.國有資產(chǎn)管理觀念淡薄

個別部門國有資產(chǎn)管理觀念淡薄、管理氛圍缺乏。在領導層面，“重資金、輕資產(chǎn)”的意識始終根深蒂固，比如：單位領導堅決不會同意將1元現(xiàn)金短缺列為損失，相反會嚴肅要求相關人員照價賠償，但面對幾萬元甚至幾十萬元的資產(chǎn)盤虧，往往“同意核銷”卻惰于分析原因。在資產(chǎn)管理員層面，常見資產(chǎn)管理員兼職資產(chǎn)會計核算，有悖于“不相容職務分離”的內(nèi)控要求;更有長病假、臨退休人員兼代資產(chǎn)管理，向外界傳遞了“資產(chǎn)管理不重要”的錯誤信號。在普通工作人員層面，“資產(chǎn)管理責任到人”的制度要求尚未落地生根，普遍存在“資產(chǎn)管理是會計的事、與己無關”的錯誤觀念。

2.資產(chǎn)管理與預算管理相脫節(jié)

相關制度明確要求，經(jīng)同級財政部門批準的資產(chǎn)購置計劃，方能列入部門預算。但實踐中，部門預算編制中涉及的通用辦公設備購置缺乏必要的資產(chǎn)存量審核，難點在于：一是目前僅有行政單位辦公設備配置標準可供參考，事業(yè)單位辦公設備配備標準暫缺;二是個別單位歷史欠賬導致資產(chǎn)存量龐大，資產(chǎn)數(shù)量高于設備配備標準，從而增加了資產(chǎn)存量審核難度;三是基層部門借用人員現(xiàn)象普遍，對此類人員的辦公設備配置缺乏相關制度規(guī)范。限于上述難點，資產(chǎn)管理與預算管理結合不夠緊密，導致只見資產(chǎn)購置、不見資產(chǎn)處置。

3.資產(chǎn)賬實不符，底數(shù)不清

部分行政事業(yè)單位歷經(jīng)多次機構改革、辦公遷址，造成大量歷史欠賬，賬實不符、賬卡不符現(xiàn)象較為普遍。一是個別單位國有資產(chǎn)私用、遺失、丟棄等現(xiàn)象較為嚴重。以農(nóng)村撤點學校資產(chǎn)為例，由于這類學校建設年代久遠，資料缺失，土地與房屋資產(chǎn)中，國有與集體成分兼而有之，學校撤點后，缺乏維護、房屋年久失修、損壞、設施被盜情況不在少數(shù)。二是大量出租資產(chǎn)游離在有效監(jiān)督之外，特別是房屋等重要資產(chǎn)存在低租金甚至“零租金”出租、長期限出租（發(fā)現(xiàn)過40年以上的出租合同，名“租”實“賣”）、違規(guī)改建等亂象。歷史欠賬不明，導致單位對資產(chǎn)“懶得盤”、“不想盤”、“不能盤”的問題十分突出。

4.資產(chǎn)會計核算不規(guī)范

一是部分單位，以卡代賬，不按規(guī)定設置固定資產(chǎn)明細賬，“賬實相符”、“賬卡相符”竟然無“賬”可查。二是無形資產(chǎn)和房屋資產(chǎn)核算不嚴謹，會計人員不能運用職業(yè)判斷準確劃分費用化支出和資本化支出。例如，對于軟件開發(fā)、房屋改擴建等受益期超過一年的資本化支出，簡單采用費用化處理;對于行政事業(yè)單位擁有的、通過明確出資而取得的公車牌照使用額度這一特殊的無形資產(chǎn)，完全沒有登記在案。這類錯誤導致低估單位資產(chǎn)規(guī)模，影響政府綜合財務報告的準確性和有效性。三是資產(chǎn)年度盤點的內(nèi)控手段缺失，財務與資產(chǎn)人員年度例行盤點資產(chǎn)的機制缺失。四是部分主管部門沿用計劃經(jīng)濟時期資產(chǎn)統(tǒng)購統(tǒng)撥的理念，主管部門購置資產(chǎn)只列支出不計入資產(chǎn)，通過填制手工調撥單進行資產(chǎn)調撥，與會計制度和資產(chǎn)管理制度的要求嚴重不符，又因內(nèi)控執(zhí)行不到位，極易形成賬外資產(chǎn)，這種情況在教育、衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)部門更為突出。

5.資產(chǎn)處置隨意

一是資產(chǎn)處置“規(guī)矩”意識不夠，先處置后申報的情形反復出現(xiàn)，例如，部分主管部門習慣對資產(chǎn)先調撥后申報，先捐贈后申報，處置與申報時間前后間隔少則一年，多則幾年。二是資產(chǎn)報廢回收不規(guī)范，回收企業(yè)缺乏資質、資產(chǎn)被“零”值回收的現(xiàn)象較為常見。三是資產(chǎn)剛到使用最低年限就急于報廢，甚至提前報廢。四是資產(chǎn)評估不規(guī)范，部分資產(chǎn)評估價極低卻存在眾人搶拍的情況。

二、瓶頸問題的原因分析

第一，制度層面。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度建設相對滯后，各部門習慣按照上級資產(chǎn)管理的基礎制度設計、轉發(fā)本部門的基本制度，原則性多、針對性少，無法適應資產(chǎn)管理實踐。

第二，監(jiān)督層面。財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的責任部門限于人員、編制等原因，不能真正聚焦監(jiān)管;各行業(yè)主管部門，監(jiān)督管理形式化;審計部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)缺少必要的專項審計;紀檢監(jiān)察部門對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督基本處于有案查案的基礎層面。

三、解決瓶頸問題的對策建議

1.提高管理意識是首要前提

各走各的道，各吹各的調，啥事也辦不成;心往一處想，勁才能往一處使。要清醒認識瓶頸問題，堅決摒棄“輕輕松松、敲鑼打鼓就可以管好資產(chǎn)”的浮躁思想。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理面廣量大，單靠個別人、個別單位、個別群體努力必然無法取得協(xié)同效應。為全面落實“資產(chǎn)管理責任到人”的要求，必須夯實三類人員的國資管理意識：一是各級行政事業(yè)單位的主要負責同志，必須強化其責任擔當，發(fā)揮頭雁效應;二是各級行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理員，必須提升其專業(yè)素養(yǎng)，強化中流砥柱作用;三是各單位內(nèi)設機構、科室兼職資產(chǎn)管理人員，必須普及資產(chǎn)管理常識，營造資產(chǎn)管理氛圍。同時，為持續(xù)提高國有資產(chǎn)管理觀念，可以考慮：一方面在部門考核中專設國有資產(chǎn)考核項，細化考核因素，強化考核力度，層層傳導壓力、層層夯實責任;另一方面積極建議有關部門將有關行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的基本法規(guī)進黨校課堂，確保資產(chǎn)管理從頭普及。

2.推進資產(chǎn)管理與預算管理結合是有效補充

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《關于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導意見》都明確提出將資產(chǎn)配置管理職能嵌入預算管理流程中的工作要求。據(jù)此，一是要研究制定行政事業(yè)單位通用辦公設備配備標準，解決無章可循的難題。二是要對混編混崗等借用人員實行通用辦公設備同步調撥的管理措施。三是從部門預算編制環(huán)節(jié)落實資產(chǎn)存量審核，將編制資產(chǎn)購置計劃作為財政部門審批部門預算的必要依據(jù)。四是在政府采購環(huán)節(jié)實施資產(chǎn)存量審核，對資產(chǎn)存量不清、資產(chǎn)超配的停止政府采購，鞏固資產(chǎn)存量審核的成果。五是在資產(chǎn)捐贈、資產(chǎn)調撥環(huán)節(jié)同步實施資產(chǎn)存量審核，防止借道處置、再行申請預算進行資產(chǎn)購置。五管齊下，確保預算管理同步帶動資產(chǎn)管理。

3.強化資產(chǎn)的會計核算是基礎保障

一是會計人員必須切實履行“反映和監(jiān)督”職能，形成“管理會計”的思維，準確建立固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)明細賬，不得以卡代賬。二是嚴格會計核算，對涉及資本化項目支出，必須納入資產(chǎn)核算。三是要統(tǒng)一開展年度資產(chǎn)盤點工作，試點國有資產(chǎn)監(jiān)盤和抽盤，廣泛推行順查法以查資產(chǎn)的完整性、逆查法以查資產(chǎn)的存在。四是要規(guī)范主管部門日常調撥資產(chǎn)的管理，嚴格通過資產(chǎn)信息系統(tǒng)進行調撥資產(chǎn)，同時必須通過會計雙分錄核算（注：政府會計制度改革后要嚴格進行平行記賬）。

4.加強資產(chǎn)處置是關鍵步驟

一是通過政府采購方式將資產(chǎn)回收企業(yè)納入政府采購協(xié)議供貨范疇，確?；厥掌髽I(yè)資質合格，方便單位小額、零星資產(chǎn)的日常處置和規(guī)范回收。二是建立重大資產(chǎn)處置公示制度。處置資產(chǎn)原值在30萬元以上的資產(chǎn)以及土地、房屋和汽車等重點國有資產(chǎn)的處置必須在本部門進行公示，接受公眾監(jiān)督。三是建立資產(chǎn)公開處置制度。對資產(chǎn)原值在30萬元以上的資產(chǎn)處置必須通過招投標、拍賣、專業(yè)交易平臺（公共資源交易中心及其他交易平臺）公開處置資產(chǎn)。四是強化資產(chǎn)損失認定標準，資產(chǎn)非正常損失時必須提供相應的證據(jù)，如資產(chǎn)被盜時的出警記錄、資產(chǎn)因責任事故造成損失時的責任認定報告等。

5.完善日常監(jiān)督是強大保障

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理要真正形成上下同心、橫向聯(lián)動、齊抓共管的有效局面，必須要落實相關資產(chǎn)管理日常監(jiān)督的工作機制。要全力打造“部門日常管理是主責、財政監(jiān)督管理是基礎、監(jiān)察審計監(jiān)督是補充”這一條監(jiān)督管理的主線。一是各部門必須樹立“部門日常管理是主責”的擔當意識，全面落實部門國有資產(chǎn)的配置、驗收入庫、分配、保管、維修、轉移、歸還、盤點和報告等內(nèi)部管理流程，并加強內(nèi)部審計監(jiān)督和績效考評，前述管理流程應在本部門內(nèi)部控制制度中予以規(guī)范;同時要定期對資產(chǎn)管理內(nèi)控流程的有效性進行評估，在評估有效的基礎上，還要定期對國有資產(chǎn)內(nèi)控執(zhí)行情況進行評估。二是區(qū)財政部門要強化基礎管理職責，嚴格按照各項規(guī)章制度，落實基礎管理責任，確保財政監(jiān)督管理制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。三是努力建立部門間協(xié)作機制，積極尋求監(jiān)察審計部門的配合，利用巡視、干部經(jīng)濟責任審計、干部離任審計等途徑，加大對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督力度，共同打造全面、有效的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡。

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