林金詠

摘 要：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督是檢察體制改革的重要內(nèi)容之一。但是，目前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度在法律支撐、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、監(jiān)督實(shí)效等方面還存在一些問題，制度運(yùn)行還未能取得預(yù)期效果。在問題導(dǎo)向指引下，探討行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的適用范圍問題，并探究訴前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督模示的合法性、必要性及完善路徑，厘清對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督的關(guān)系，為進(jìn)一步的制度建構(gòu)研究提供參考。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制措施;檢察監(jiān)督;監(jiān)督模式

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.019

[中圖分類號(hào)]D926.3? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009-0339（2019）01-0100-08

引言

強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是當(dāng)下檢察體制改革中的重要議題。以四川省廣安市為例，自2016年以來（截至2018年9月），該市檢察機(jī)關(guān)共辦理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件272件，辦理公益訴訟案件111件，向法院提起行政公益訴訟1件，刑事附帶民事公益訴訟4件。與此同時(shí)，廣安市檢察院在四川省率先成立行政檢察處，6個(gè)基層檢察院均已單設(shè)行政檢察部門[1]。此外，2017年7月始（截至2018年9月），張家口市檢察機(jī)關(guān)共摸排公益訴訟案件線索308件，發(fā)出訴前檢察建議246件，通過訴前程序辦結(jié)75件，提起行政公益訴訟2件，挽回國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失9 416萬元，督促收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)148畝[2]。可見，在檢察機(jī)關(guān)職能優(yōu)化調(diào)整的大背景下，檢察監(jiān)督日益成為檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè)，憲法賦予人民檢察院的法律監(jiān)督職能逐步歸位。

控制行政權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益是傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究基點(diǎn)之一。相較于行政處罰等損益行政行為，行政強(qiáng)制措施的侵益可能性更高。行政強(qiáng)制措施具有預(yù)防性、臨時(shí)性、過程性與非處分性等特征，其并不必然以行政相對(duì)人行為的違法性為前提。實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)目的對(duì)行政相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施，損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）亦旗幟鮮明地指出要加強(qiáng)對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施的司法監(jiān)督。從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的視角出發(fā)，司法監(jiān)督應(yīng)作廣義解釋，即指司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律對(duì)行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督，其中則包含了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的行政檢察監(jiān)督?；诖?，本文針對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督制度中存在的問題，探討行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的適用范圍問題，并探究訴前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的合法性、必要性及完善路徑，以期為進(jìn)一步的制度建構(gòu)研究提供參考。

一、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度之闕如

一般認(rèn)為，問題導(dǎo)向以論題學(xué)法學(xué)為其理論支撐。論題學(xué)法學(xué)強(qiáng)調(diào)“以問題為導(dǎo)向，發(fā)散性地展開探索，綜合考量相關(guān)因素，尋找合適的前提，構(gòu)建妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案” [3]。在對(duì)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度展開深入探索之前，應(yīng)以挖掘制度漏洞為研究起點(diǎn)。而目前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度在法律支撐、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式、監(jiān)督實(shí)效等方面還存在一些問題。

（一）法律滯后使得監(jiān)督工作缺乏“底氣”

對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督缺乏有力的組織法依據(jù)。有學(xué)者指出，通過對(duì)《人民檢察院組織法》第六條的體系解釋，我國(guó)法律體系之中的確存在一般意義上的行政檢察監(jiān)督權(quán) [4]。這一解釋稍顯牽強(qiáng)。首先，根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)刑事、民事以及行政等多個(gè)領(lǐng)域中法律的執(zhí)行、適用行為予以監(jiān)督?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》則主要關(guān)注檢察院對(duì)刑事案件的檢察監(jiān)督，在民事及行政案件領(lǐng)域著墨甚少，這與該法頒布生效的時(shí)代背景聯(lián)系緊密，立法目的指向性明顯，即發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在撥亂反正、平反冤假錯(cuò)案中的作用。其次，從體系解釋的角度出發(fā)，本法第五條規(guī)定了人民檢察院對(duì)重大犯罪案件的檢察權(quán)、對(duì)直接受理的刑事案件的偵查權(quán)、對(duì)刑事案件的公訴權(quán)以及對(duì)審判、生效法律文書的執(zhí)行等活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。第七條則規(guī)定了人民檢察院的工作原則，其中諸如“嚴(yán)禁逼供信”“正確區(qū)分和處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾”等表達(dá)顯然指涉刑事案件領(lǐng)域。然而，國(guó)家工作人員的行政違法行為一般并不必然引致犯罪。因此，無論是從目的解釋還是從體系解釋的角度看，將《人民檢察院組織法》第六條視為行政檢察監(jiān)督權(quán)的組織法依據(jù)并不周延。鑒于行政機(jī)關(guān)相對(duì)于司法機(jī)關(guān)一貫以來的強(qiáng)勢(shì)地位，行政機(jī)關(guān)難免會(huì)以檢察機(jī)關(guān)對(duì)其行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督缺乏組織法依據(jù)為由拒絕檢察機(jī)關(guān)的介入。申言之，組織法依據(jù)支撐的乏力束縛了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)開展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督工作。

另一方面，縱觀有關(guān)法規(guī)文本可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督具體制度的法規(guī)文件數(shù)量十分稀少。運(yùn)用“北大法寶”（Pkulaw）檢索系統(tǒng)，設(shè)置如下檢索條件：“標(biāo)題+行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督+模糊”，并未搜得相關(guān)法規(guī)文件。由于行政強(qiáng)制措施類屬行政執(zhí)法，在保留其他檢索條件的前提下，擴(kuò)大搜索范圍，將檢索條件中的“行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督”調(diào)整為“行政執(zhí)法檢察監(jiān)督”，并通過人工精確排除干擾項(xiàng)，最終搜得3篇法規(guī)文件，分別為《信陽(yáng)市人民政府關(guān)于支持配合檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》《南陽(yáng)市人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督意見（試行）》《寧夏回族自治區(qū)行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的若干規(guī)定》。此外，在“威科先行”（Wolters Kluwer）數(shù)據(jù)庫(kù)中，以“全文+精確+搜索詞：行政強(qiáng)制+檢察監(jiān)督”為檢索條件，并通過排除干擾項(xiàng)，最終搜得《南陽(yáng)市人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督意見（試行）》《船營(yíng)區(qū)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作若干規(guī)定》《銀川市行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的實(shí)施辦法》3篇法規(guī)文本。為了進(jìn)一步提高搜索命中率，在運(yùn)用“北大法寶”及“威科先行”檢索系統(tǒng)時(shí)，盡管設(shè)置了模糊條件，甚至將匹配條件設(shè)置為“全文”這一最寬泛的檢索條件，所得到的有關(guān)法律規(guī)定數(shù)量也不盡如人意?？梢?，雖然行政強(qiáng)制措施檢察制度并非一項(xiàng)新生的制度，但在實(shí)際運(yùn)行中，其運(yùn)行仍然缺乏一套行之有效的規(guī)范制度的支撐。在僅有的少數(shù)幾份法規(guī)文本中，雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督作出了一定的具體化規(guī)定，但在可操作性層面上仍存在巨大的改進(jìn)空間。同時(shí)，由于法規(guī)文本位階層級(jí)偏低，部分還是檢察機(jī)關(guān)自行制定印發(fā)的規(guī)范性文件，其約束力顯然不足。這也使得監(jiān)督主體常常陷入權(quán)威性不足之尷尬境地[5]?？梢?，法律滯后所引致的制度漏洞嚴(yán)重桎梏了行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督工作的開展。

（二）監(jiān)督對(duì)象邊界模糊使得監(jiān)督工作指向不明

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之對(duì)象看似無爭(zhēng)議，實(shí)則不然。行政強(qiáng)制措施是一個(gè)行為種類集?！缎姓?qiáng)制法》第九條將限制公民人身自由、查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物、凍結(jié)存款、匯款等行為設(shè)定為行政強(qiáng)制措施的法定種類，并規(guī)定了兜底性條款。在行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，行政強(qiáng)制措施的種類繁多，遠(yuǎn)超過《行政強(qiáng)制法》所列舉的范圍。有學(xué)者指出，在我國(guó)有效的近230部法律中，有32%規(guī)定了行政強(qiáng)制的種類，而在多部行政法規(guī)中，有20%亦規(guī)定了行政強(qiáng)制的種類 [6]。上述文件并沒有因?yàn)椤缎姓?qiáng)制法》的頒布而失效，僅是與《行政強(qiáng)制法》相沖突之部分應(yīng)適用行政強(qiáng)制法。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政強(qiáng)制措施本身所具備的概念彈性給實(shí)務(wù)部門開展檢察監(jiān)督工作帶來不少困惑，并突出表現(xiàn)為對(duì)行政行為的定性判別障礙上，有的行政檢察工作人員易將“國(guó)家行為”認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施，有的則在凍結(jié)存款、匯款以外的凍結(jié)行為性質(zhì)上存在分歧，有對(duì)“強(qiáng)制檢查”的行為定性存在爭(zhēng)議。

《行政強(qiáng)制法》第三條第2款、第3款排除了若干類行政行為作為本法的適用對(duì)象。具體言之，發(fā)生或者即將發(fā)生突發(fā)事件背景下行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施、行政機(jī)關(guān)在金融領(lǐng)域采用的有關(guān)管控手段以及在貨物進(jìn)出口領(lǐng)域采用的硬性監(jiān)控措施不受《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的限制。由此則引發(fā)如下問題：不適用行政強(qiáng)制法的行政強(qiáng)制措施是否應(yīng)該納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍？換言之，檢察監(jiān)督的橫向邊界幾何？在搜集到的法規(guī)樣本中，僅有《船營(yíng)區(qū)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作若干規(guī)定》明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督權(quán)力。然而，該法亦沒有對(duì)檢察監(jiān)督語境下行政強(qiáng)制措施之邊界范圍作出規(guī)定。換言之，目前并沒有任何一部法規(guī)文件對(duì)該問題進(jìn)行解答。檢察監(jiān)督對(duì)象邊界尚未得以澄清，具體監(jiān)督范圍難以拿捏。

（三）監(jiān)督線索匱乏使得監(jiān)督工作開展被動(dòng)

結(jié)合我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間互相配合、互相制約的關(guān)系，在行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間搭建起信息共享渠道本非難事。然而，實(shí)務(wù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間存在信息壁壘，嚴(yán)重制約了檢察監(jiān)督工作的開展。出現(xiàn)這種情況的原因有三：其一，行政機(jī)關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施時(shí)由其單方審批并予以執(zhí)行，同時(shí)由于行政強(qiáng)制措施本身具有緊急性、臨時(shí)性、過程性等特征，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人往往難以介入，甚至在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)外作出強(qiáng)制行為之前難以被發(fā)覺;其二，部分行政機(jī)關(guān)以擔(dān)憂檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督干擾其執(zhí)法辦案效率為由消極對(duì)待檢察監(jiān)督，配合意識(shí)不強(qiáng);其三，檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中以職務(wù)案件的偵查及針對(duì)刑事案件提起公訴為主業(yè)，形成了“重刑事輕民行”思想，以至于檢察機(jī)關(guān)疏于拓寬線索渠道來源。

有關(guān)法條的描述亦從反向上論證了監(jiān)督線索之匱乏使得監(jiān)督工作開展被動(dòng)這一論點(diǎn)。我們知道，地方規(guī)范性文件是地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)上位法并結(jié)合地方實(shí)踐需要而制定的具有普遍約束力的文件，制定的目的是為了解決地方問題。當(dāng)其對(duì)某項(xiàng)問題作出有關(guān)制度性規(guī)定時(shí)，則可從反向上說明該問題的實(shí)際存在。在搜集到的法規(guī)樣本中，《南陽(yáng)市人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督意見（試行）》指出，探索建立行政執(zhí)法線索協(xié)查制度及行政執(zhí)法監(jiān)督線索協(xié)查通報(bào)制度，并應(yīng)暢通受理舉報(bào)渠道。《船營(yíng)區(qū)加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作若干規(guī)定》第15條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與人民檢察院加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)作，建立重大信息通報(bào)制度。此外，《信陽(yáng)市人民政府關(guān)于支持配合檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》《寧夏回族自治區(qū)行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的若干規(guī)定》《銀川市行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的實(shí)施辦法》等亦對(duì)拓寬檢察監(jiān)督線索作出了相應(yīng)規(guī)定。由此，可從反面推知監(jiān)督線索匱乏掣肘了監(jiān)督工作的開展，這成為檢察監(jiān)督制度改革必須解決的一個(gè)問題。

（四）監(jiān)督手段柔性化使得監(jiān)督工作實(shí)效不佳

監(jiān)督手段的柔性化實(shí)則是由法律規(guī)定的滯后性引發(fā)的子問題，但卻成為了影響監(jiān)督實(shí)效的重要因素。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段以行政強(qiáng)制措施的狀態(tài)為分類標(biāo)準(zhǔn)，分為非訴訟中的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與訴訟中的行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督。對(duì)于前者，檢察機(jī)關(guān)有支持起訴、提出檢察建議、提起公益訴訟、糾正違法通知書、檢察提醒等手段[7]。對(duì)于后者，根據(jù)《行政訴訟法》第九十三條及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三條，人民檢察院可向人民法院提出檢察建議或抗訴，以行使其訴訟監(jiān)督的職能?？梢哉f，監(jiān)督手段從表面上看呈多樣化態(tài)勢(shì)，從應(yīng)然角度看，其必然有助于保障監(jiān)督實(shí)效，但實(shí)則不然。

以檢察建議為例。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)較為常用監(jiān)督手段。由于行政機(jī)關(guān)相較于檢察機(jī)關(guān)處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)發(fā)給的檢察建議置之不理，有些行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議陽(yáng)奉陰違。究其根本，在于法律有關(guān)規(guī)定的缺失導(dǎo)致了檢察建議手段柔軟化，缺乏強(qiáng)制力保障。通過對(duì)法規(guī)樣本的實(shí)證分析，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察院發(fā)出的檢察建議書未及時(shí)予以答復(fù)或拒絕接受相關(guān)建議的，一般應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任后果有幾種：（1）向檢察院說明理由，并抄送同級(jí)政府;（2）由本級(jí)或上級(jí)政府責(zé)令改正并給予通報(bào)批評(píng);（3）影響績(jī)效考評(píng)結(jié)果。可見，上述責(zé)任后果顯然難以對(duì)處于強(qiáng)側(cè)地位的行政機(jī)關(guān)形成有力威懾，監(jiān)督實(shí)效大打折扣。

二、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度完善的思考

（一）監(jiān)督對(duì)象范圍不應(yīng)局限于《行政強(qiáng)制法》所明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施

美國(guó)法理學(xué)家博登海默有言，一個(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需求或者要求，而是死死抱住上個(gè)時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放，那顯然是不可取的 [8]。當(dāng)下行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度缺乏一套行之有效的規(guī)范制度的支撐。然而，現(xiàn)階段要出臺(tái)一部法律為行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督工作提供法律支撐似乎不太現(xiàn)實(shí)，原因有三。其一，立法條件仍不充分。一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，另一方面對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督缺乏足夠的理論研究積累和儲(chǔ)備，難以為立法工作提供充足可靠的支持。其二，立法時(shí)機(jī)仍不成熟。有學(xué)者認(rèn)為“立法的基本前提是事物的穩(wěn)定性，對(duì)正處于過渡時(shí)期、轉(zhuǎn)型時(shí)期的事物進(jìn)行立法、試圖通過人為法的外來穩(wěn)定性來固化事物的內(nèi)在穩(wěn)定性，這無論對(duì)于立法還是對(duì)于事物都是一種傷害” [9]。我國(guó)人大立法工作堅(jiān)持”成熟一個(gè)、制定一個(gè)“的立法方針。當(dāng)下，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督工作正面臨新開局，許多工作還未能有效開展，立法時(shí)機(jī)難言恰當(dāng)。其三，專門立法概率不大。對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督僅是體量龐雜、種類繁多的行政檢察工作內(nèi)容之一，針對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督工作進(jìn)行專門立法的可能性不高。

基于上述分析，對(duì)行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度之完善，首先應(yīng)從對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督范圍考慮。范圍的框定與行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度之設(shè)立與改革背景息息相關(guān)。20世紀(jì)70年代末，我國(guó)重新制定了檢察院組織法。該法對(duì)檢察權(quán)的有關(guān)內(nèi)容作出重大調(diào)整，只保留了對(duì)刑事訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督，一般監(jiān)督權(quán)被取消 [10]。1989年，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)重新覆蓋至民事與行政訴訟領(lǐng)域。2001年，國(guó)務(wù)院與最高檢通過制定一系列法規(guī)規(guī)章，賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)“以刑代罰”的法律監(jiān)督權(quán)。直至2004年，《關(guān)于提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安、檢察機(jī)關(guān)工作聯(lián)系的意見》明確了檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中參與并行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)力。行政強(qiáng)制措施的實(shí)施亦屬于行政執(zhí)法范疇。換言之，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督制度早在2004年已經(jīng)得以確立。

在此前提下，一個(gè)制度在建立并實(shí)行十年之后重新得以強(qiáng)調(diào)并提上改革日程，證明了該制度的實(shí)施并未能取得預(yù)期效果，需要進(jìn)行一定的調(diào)整。將視野聚焦到行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度之上。以是否為《行政強(qiáng)制法》明確設(shè)定為分類標(biāo)準(zhǔn)，行政強(qiáng)制措施可以分為《行政強(qiáng)制法》明確設(shè)定的種類與非《行政強(qiáng)制法》明確設(shè)定的種類。對(duì)于前者，其定性已得到明確，并受到較為嚴(yán)格的控制。一方面，其業(yè)已受《行政強(qiáng)制法》之程序上與實(shí)體上之約束，內(nèi)部控制制度可以說已經(jīng)基本建立。另一方面，其又被《行政訴訟法》納入受案范圍，行政相對(duì)人得以此為由向人民法院提起主觀訴訟請(qǐng)求救濟(jì)。此外，行政相對(duì)人可向有權(quán)機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，對(duì)結(jié)果不服的可向有管轄權(quán)的人民法院請(qǐng)求司法救濟(jì)。由此，對(duì)《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施之保護(hù)已較為周密，若制度改革仍局限于《行政強(qiáng)制法》所明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施這一范疇內(nèi)，改革必要性將大打折扣。

那么，檢察監(jiān)督對(duì)象范圍應(yīng)以何為限？由于追求目標(biāo)和適用場(chǎng)合不同，行政強(qiáng)制措施在實(shí)際存在的形態(tài)和實(shí)定法上的名稱都有較大差異，通常是指一個(gè)范圍較寬廣的概括性、包容性概念 [11]。可以說，將數(shù)量龐大、種類繁多的行政強(qiáng)制措施一一列舉顯然并不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)從學(xué)理出發(fā)，回歸到行政法學(xué)對(duì)行政強(qiáng)制措施的定義、特征中去，而不是拘泥于《行政強(qiáng)制法》的約束中。關(guān)于行政強(qiáng)制措施之定義，《行政強(qiáng)制法》第二條已經(jīng)作出闡述且業(yè)已在學(xué)界中形成共識(shí)，即指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為 [12]。可以看到，行政強(qiáng)制措施具備預(yù)防性、臨時(shí)性、過程性與非處分性等特征。只要行政機(jī)關(guān)符合行政強(qiáng)制措施的定義、特征，且與公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益相關(guān)涉，無論《行政強(qiáng)制法》是否明確設(shè)定，都應(yīng)進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督視野中。對(duì)于《行政強(qiáng)制法》未明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，如行政管理領(lǐng)域中涉及限制公民人身自由的“制止”行為、國(guó)家衛(wèi)生機(jī)關(guān)對(duì)患有流行性傳染病的人采取的強(qiáng)制隔離和治療措施、行政機(jī)關(guān)的登記保全措施等，可被視為符合《行政強(qiáng)制法》第九條第5款的規(guī)定，屬于對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督對(duì)象之一。同時(shí)，為了滿足檢察監(jiān)督實(shí)踐的需要，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)工作，逐步列明對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督事項(xiàng)。

對(duì)于《行政強(qiáng)制法》第三條第2款、第3款所規(guī)定的有關(guān)應(yīng)急措施、臨時(shí)措施、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施和出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控措施，雖然被排除適用于《行政強(qiáng)制法》之外，但同樣具備行政強(qiáng)制措施的若干特征。據(jù)全國(guó)人大法工委對(duì)《行政強(qiáng)制法》的解讀，將突發(fā)事件排除在《行政強(qiáng)制法》適用范圍之外緣于在緊迫形勢(shì)下行政秩序與行政效率應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，當(dāng)事人則負(fù)有容忍義務(wù);將金融業(yè)審慎監(jiān)管措施排除在《行政強(qiáng)制法》適用范圍則是基于金融業(yè)特殊的運(yùn)行規(guī)律和管理規(guī)則;將出境貨物強(qiáng)制性技術(shù)監(jiān)控排除在《行政強(qiáng)制法》適用范圍是因?yàn)槠渑c重大公共利益的密切關(guān)系 [13]17。然而，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督一般為事后監(jiān)督，并不會(huì)對(duì)上述行為的產(chǎn)生直接影響，相反可對(duì)行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督作用，更有利于維護(hù)行政秩序的良好運(yùn)行。

綜上所述，監(jiān)督對(duì)象范圍應(yīng)不局限于《行政強(qiáng)制法》所明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，《行政強(qiáng)制法》未明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施以及不適用《行政強(qiáng)制法》的行政強(qiáng)制措施均可納入對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督范圍之內(nèi)。值得注意的是，納入對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督范圍僅僅意味著檢察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督，至于檢察機(jī)關(guān)是否實(shí)質(zhì)性開展檢察監(jiān)督，則需要在法律與政治的沖突博弈與協(xié)調(diào)中作出最優(yōu)決定。

（二）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)擴(kuò)展至訴訟外監(jiān)督

在解決行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之橫向邊界后，尚有一與邊界關(guān)涉的問題有待解決，即行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之縱向邊界問題。如果說橫向邊界之框定有助于厘清檢察監(jiān)督之寬度，那么縱向邊界之廓清則有益于明晰檢察監(jiān)督之深度。有學(xué)者指出，目前由檢察機(jī)關(guān)的民事行政檢察機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政檢察工作，更多是一種訴訟中的監(jiān)督，以司法審判為主要檢察對(duì)象，并非嚴(yán)格意義上的行政檢察 [14]。具體言之，行政強(qiáng)制措施之本質(zhì)特征決定了其容易給公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的極大限制，同時(shí)，實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制中亂象頻發(fā) [15]，如催化劑一般加劇了這種“化學(xué)反應(yīng)”，很可能嚴(yán)重影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，對(duì)于行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，僅有訴訟中監(jiān)督顯然是不夠的。訴訟中監(jiān)督是一種檢察權(quán)依傍審判權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的事后監(jiān)督模式。但顯然這種事后監(jiān)督滯后性明顯，無法及時(shí)遏制違法行政強(qiáng)制措施對(duì)行政相對(duì)人造成的損害，如此監(jiān)督重點(diǎn)更偏向于訴訟公正而非行政行為本身，難以從實(shí)質(zhì)上保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。

有學(xué)者指出，“不能僅僅把檢察制度看作是一項(xiàng)訴訟制度，主要執(zhí)行訴訟職能，應(yīng)從國(guó)家政治制度的更高層次上加以研究，充分肯定其法律監(jiān)督職能，才能看清楚檢察制度的本質(zhì)，從而完善人民代表大會(huì)制度下的法律監(jiān)督機(jī)制”[16]。由此，對(duì)于行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，應(yīng)在保留訴訟中監(jiān)督這一模式的前提下，開辟訴訟外監(jiān)督模式。訴訟外監(jiān)督模式既具有法規(guī)范依據(jù)，同時(shí)是對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。

1. 訴訟外監(jiān)督模式之法規(guī)范依據(jù)。我國(guó)憲法第一百三十四條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是我國(guó)憲法的創(chuàng)設(shè)。通過對(duì)西方國(guó)家檢察制度發(fā)展歷史的梳理發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家檢察制度之建立以分權(quán)制衡為基礎(chǔ)，這一點(diǎn)與我國(guó)的檢察制度存在本質(zhì)上的差異。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)所擁有的法律監(jiān)督權(quán)則是基于人民代表大會(huì)制度下國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互配合、相互協(xié)作的關(guān)系而產(chǎn)生，即使法律監(jiān)督權(quán)的行使起到一定的制約作用，但這種制約作用依然是為了各機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力。有學(xué)者指出，“這種監(jiān)督當(dāng)然不是為了制約，而是為了配合對(duì)方、將對(duì)方變得更好”[17]。訴訟外監(jiān)督模式無疑可以通過比訴訟更加經(jīng)濟(jì)高效的手段予以監(jiān)督，甚至可防范于未然，將違法行政行為扼殺于內(nèi)部階段，從而更有效地保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

可以說，訴訟外監(jiān)督模式具有憲法基礎(chǔ)，同時(shí)具有一定的法律規(guī)范文本依據(jù)。《警察法》等法律均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域享有監(jiān)督權(quán)，這其中即包含了對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督。我們知道，行政行為與行政強(qiáng)制措施是上下位關(guān)系。鑒于此，行使法律監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的行為進(jìn)行檢察監(jiān)督便取得了直接意義上組織法依據(jù)。訴訟外監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種模式，本質(zhì)上是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)之一。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政采用或不采取行政強(qiáng)制措施損害他人或公眾利益的行為應(yīng)進(jìn)行督促糾正。

近年來，部分省市制定了若干地方規(guī)范性文件，對(duì)訴訟外行政行為的檢察監(jiān)督作出安排，為當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)開展訴訟外行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督提供制度保障。2016年，青島市人大常委通過《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》，指出“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立足職能積極開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督”。此外，通州區(qū)、廣安市、涼山彝族自治州、太倉(cāng)市、三門縣、東門縣等州市縣亦陸續(xù)出臺(tái)類似規(guī)定。可以說，這些規(guī)定的出臺(tái)為訴訟外監(jiān)督模式的實(shí)踐提供了初步依據(jù)?！稕Q定》明確指出，要“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”[18]。這為訴訟外行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度在國(guó)家層面的立法提供了重大契機(jī) [19]。

2. 訴訟外監(jiān)督模式之現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性。法律監(jiān)督的根本價(jià)值就在于保障法律的實(shí)施。將專門法律監(jiān)督限制在司法領(lǐng)域不符合社會(huì)主義監(jiān)督原則，訴訟監(jiān)督也難以真正實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)國(guó)家公權(quán)的制約 [20]。在監(jiān)察機(jī)關(guān)成立之后，檢察機(jī)關(guān)職能優(yōu)化調(diào)整已是大勢(shì)所趨。繼而，檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來著力較少的領(lǐng)域逐步得以重視，對(duì)民事行政檢察的強(qiáng)化已經(jīng)成為檢察體制改革的“富礦”。通過對(duì)訴訟外監(jiān)督模式的體系化建構(gòu)，有利于從制度上拓寬和保障檢察機(jī)關(guān)的線索來源。

從實(shí)踐情況看，訴訟外行政檢察監(jiān)督模式的運(yùn)用取得了良好效果。以山西省為例，2013年，該省檢察機(jī)關(guān)共辦理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件多達(dá)753件，其中，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議共655件，被行政機(jī)關(guān)采納的有623件，占比95.1%，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)4000余萬元?？梢哉f，訴訟外行政檢察監(jiān)督模式在其他領(lǐng)域所取得的豐碩成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無疑可推動(dòng)訴訟外行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的發(fā)展。

（三）訴訟外行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督具有一定的獨(dú)立性

《決定》將行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督、行政違法行為的檢察監(jiān)督以及公益訴訟制度明確為三大檢察改革任務(wù) [21]。眾所周知，行政強(qiáng)制措施是行政行為中的重要部分，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督本已包含了對(duì)違法行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督，《決定》將其單列必然不是出于簡(jiǎn)單的列舉說明，或許可將其理解為訴訟外強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督具有一定的獨(dú)立性，即訴訟外行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督在制度設(shè)計(jì)的具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容上應(yīng)該體現(xiàn)出一定的差異性。

1. 訴訟外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督非對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督的下位制度。在制度設(shè)計(jì)初衷上，訴訟外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督是出于人權(quán)保障的需要，即防止行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制措施不當(dāng)侵害行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國(guó)憲法第三十三條第4款規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。這意味著國(guó)家對(duì)人權(quán)具有尊重、保護(hù)、實(shí)現(xiàn)義務(wù)。鑒于行政強(qiáng)制措施的行為特性，其極易對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成不可逆之侵害。正是出于保障人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的需要而強(qiáng)調(diào)對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督。對(duì)于行政違法行為檢察監(jiān)督，則是出于控制行政權(quán)的需要。行政權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)益關(guān)系十分密切，容易被濫用。檢察監(jiān)督是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督的制度安排。

基于制度設(shè)計(jì)初衷之差異，訴訟外行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督在其他方面存在著差異。其一，在制度適用范圍上，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督不包括行政機(jī)關(guān)不作為的情形，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督則含括行政機(jī)關(guān)不作為的情形。其二，在法益的保護(hù)上，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督僅限于保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而后者既有保護(hù)公民法人或其他組織的合法權(quán)益之效，又有維護(hù)整個(gè)法秩序之用。其三，在監(jiān)督條件的啟動(dòng)上，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督并不限于“履職過程中發(fā)現(xiàn)”，只要檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)所采取或計(jì)劃采取的行政行為具備預(yù)防性、臨時(shí)性、過程性與非處分性等特征，且存在或可能存在不當(dāng)影響公民合法人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形，即可運(yùn)用法律監(jiān)督權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督。此外，在監(jiān)督程序、監(jiān)督方式等維度上，二者亦可能存在差異。由此可以說，訴外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督之間并非呈包含關(guān)系。

2. 訴訟外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督的獨(dú)立性是相對(duì)的。從行政強(qiáng)制措施這一概念本身出發(fā)，行政強(qiáng)制措施是行政行為的下位概念。一方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督實(shí)則已包含了對(duì)違法行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的制度安排，這也決定了訴外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督并非絕對(duì)獨(dú)立于對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督。另一方面，行政強(qiáng)制措施具有依附性特征，是對(duì)當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暫時(shí)性控制。盡管其作為一類獨(dú)立的具體行政行為存在，但行政強(qiáng)制本身不是目的，不能為了強(qiáng)制而強(qiáng)制，行政強(qiáng)制總是為其他行政行為的作出或者實(shí)現(xiàn)而服務(wù)的 [13]9。因此，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督通常伴隨著對(duì)其他違法行政行為的檢察監(jiān)督，二者在實(shí)務(wù)工作中難以作涇渭分明的劃分。

從檢察監(jiān)督制度運(yùn)行出發(fā)，訴外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督同屬檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作范疇，理應(yīng)都由民事行政檢察職能部門負(fù)責(zé)開展。此外，行政機(jī)關(guān)作出的違法行政強(qiáng)制措施很有可能既屬違法行政行為，同時(shí)又侵犯了公民的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此引致訴外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督之間“監(jiān)督競(jìng)合”現(xiàn)象。

由此，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督的關(guān)系已基本得以厘清。質(zhì)言之，在訴訟領(lǐng)域外，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督呈交叉關(guān)系，其中交叉部分為基于控制行政權(quán)而對(duì)違法行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督。訴訟外對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督則側(cè)重于對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，在制度設(shè)計(jì)中必然要體現(xiàn)對(duì)公民合法權(quán)益的保障與救濟(jì)，這也是對(duì)《決定》中相關(guān)內(nèi)容的有力回應(yīng)。在訴訟領(lǐng)域中，對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督則與對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督一樣，都由檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟的方式進(jìn)行，且在舉證責(zé)任分配與舉證期限、管轄規(guī)則、訴訟程序、法律適用等層面并無二致，僅是在訴訟請(qǐng)求、訴訟標(biāo)的等個(gè)別內(nèi)容上存在差異。結(jié)合行政強(qiáng)制措施之于行政行為的下位關(guān)系，可以說，訴中對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為檢察監(jiān)督之間呈包含關(guān)系。因此，在訴訟外行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督的制度安排上應(yīng)該體現(xiàn)出獨(dú)立性。至于具體的制度建構(gòu)安排，則有待學(xué)界進(jìn)一步研究和實(shí)務(wù)界不斷地實(shí)踐創(chuàng)新。

結(jié)語

站在檢察制度改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，應(yīng)結(jié)合當(dāng)下行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度實(shí)際運(yùn)行中存在的問題，有的放矢地進(jìn)行相應(yīng)的制度性建構(gòu)。目前，訴中行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督依托《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋文件業(yè)已形成一套較為完備的制度。而對(duì)于訴前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的實(shí)踐則方興未艾，其監(jiān)督程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容尚乏定論。但不可否認(rèn)的是，檢察監(jiān)督范圍擴(kuò)展到訴訟外公權(quán)力的監(jiān)督，符合檢察監(jiān)督的規(guī)律 [22]。應(yīng)進(jìn)一步探索建立一套符合檢察規(guī)律，適合中國(guó)國(guó)情，訴前行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度與訴中行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度雙軌并行，接力式保護(hù)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度。

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