王小芳

〔摘要〕 隨著市場體制的發(fā)展和民事法律制度的完善，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然。在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）改革中部分地區(qū)提出了同權(quán)同價、統(tǒng)一市場、收益共享的土地流轉(zhuǎn)原則以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。然而實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)尚未形成良好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，還存在許多制約因素，如規(guī)范性的法律制度缺失、農(nóng)民的主體地位缺失、土地增值收益分配失衡等。為此，應(yīng)統(tǒng)一立法，保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有序流轉(zhuǎn)，依法規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民權(quán)益;立法構(gòu)想;法律路徑

〔中圖分類號〕D90 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0087-05

隨著我國城市化的發(fā)展，城市化水平從2000年的36.22%提升到2018年的59.58%。城市化水平提高的同時也意味著城市建設(shè)用地需求的增加，單靠國有建設(shè)用地已無法滿足城市發(fā)展的需求。這清楚地表明，城市化發(fā)展對農(nóng)村建設(shè)用地的需求量非常龐大。《2016年全國土地利用計劃》提出，要“加大存量用地盤活”，這不僅是對城市國有建設(shè)用地整合的新要求，也是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化發(fā)展的新要求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民事法律制度的完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)成為必然。2015年初，在國務(wù)院授權(quán)33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的“三塊地”① 試點(diǎn)改革中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革就是其中之一。2019年“中央一號文件”又提出，要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。制度發(fā)展和完善的目的在于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市改革必然與農(nóng)民的權(quán)益緊緊聯(lián)系在一起，必須依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)尚未形成良好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)從自發(fā)、無序向中央政策支持、探索并不斷規(guī)范以來，在實(shí)踐中已經(jīng)取得顯著成效，農(nóng)民通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分享到了土地增值的收益。尤其是當(dāng)前各地試點(diǎn)縣（市、區(qū)）均以“維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入”為改革目標(biāo)，更是確立了農(nóng)民權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中的重要地位。但是，從各試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐的運(yùn)行情況來看，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間尚未形成良好的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，還存在許多制約因素。

（一）高位階的法律缺失限制了農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市最早是在一些沿海開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)發(fā)展起來的，這些地區(qū)在實(shí)踐中有相應(yīng)的規(guī)范性文件引導(dǎo);33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中，大多數(shù)也公布了在本試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)施方案、管理辦法、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用、土地增值收益分配等規(guī)范性文件。從內(nèi)容來看，已有規(guī)范性文件對入市范圍、入市條件、入市方式、交易規(guī)則、收益分配和法律責(zé)任等方面作了規(guī)定，還設(shè)有相關(guān)配套制度（如出讓評審、基準(zhǔn)地價等）以規(guī)范入市流轉(zhuǎn)。總的來說，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）旨在將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場行為納入法治化軌道，這對規(guī)范各地的流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益而言具有非常重要的借鑒作用。但不可否認(rèn)的是，由于缺乏相關(guān)理論基礎(chǔ)和上位法指引，這些層級較低的規(guī)范性文件對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)定較為籠統(tǒng)且差異較大，尤其是對直接關(guān)涉農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)主體、收益分配等方面的規(guī)定大多不明確。如廣西壯族自治區(qū)北流市推行的一宗地屬于多個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共有或一宗地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的情形，根據(jù)現(xiàn)行法律就很難確定入市主體;福建省《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》中關(guān)于收益分配的規(guī)定并未提及集體經(jīng)濟(jì)組織的分配比例以及土地增值收益的使用、管理等重要事項。甚至有些地方政府認(rèn)為，改革尚處于試點(diǎn)階段，相關(guān)的制度屬于內(nèi)部文件而不予公布。而在各地公布的交易案例中，交易金額、土地增值收益調(diào)節(jié)金、收益分配比例等差異較大卻沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。

各地制度差異和實(shí)踐困擾皆因缺乏頂層設(shè)計中統(tǒng)一的立法指引。而土地制度改革本身是一項系統(tǒng)性工程，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，還涉及諸如《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《稅法》等一系列相關(guān)法律、法規(guī)，地方性立法根本難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與協(xié)調(diào)各類法律的要求。高位階的規(guī)范性法律文件缺失是農(nóng)民權(quán)益保障的根本限制，其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在入市改革中步伐緩慢，難以達(dá)到切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的目的。

（二）農(nóng)民的法律主體地位缺失束縛了其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中部分地區(qū)構(gòu)建了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的農(nóng)民參與機(jī)制，如山西省澤州縣和湖北省宜城市的“四議兩公開”程序、浙江省德清縣和寧夏回族自治區(qū)平羅縣的“村級土地民主決策”機(jī)制等都將流轉(zhuǎn)的決策權(quán)交給農(nóng)民。但是，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)范性文件中并未包含此內(nèi)容，如《晉江市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理暫行規(guī)定》《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)暫行辦法》中沒有民主決策和信息公開的內(nèi)容。

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法中未確立農(nóng)民的主體地位，進(jìn)而造成實(shí)踐中農(nóng)民話語權(quán)的缺失。筆者對一些較早進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的地區(qū)實(shí)踐進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民和市場在土地流轉(zhuǎn)中的能動性較弱，市場的作用尚未充分發(fā)揮，農(nóng)民基于主客觀原因?qū)嶋H上并未真正參與到土地流轉(zhuǎn)中去。另外，根據(jù)其他學(xué)者的調(diào)研結(jié)果，村級集體是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易市場中最常見的主體，村集體作為交易主體的流轉(zhuǎn)面積達(dá)到流轉(zhuǎn)總面積的77.8%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體則占了近20%，二者幾乎構(gòu)成了集體建設(shè)用地交易主體的全部，村民小組和村民作為交易主體所占比例非常小 〔1 〕。在當(dāng)前的33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中也不乏此種情況，如江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐就是這種情況。農(nóng)民的話語權(quán)直接決定了農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的意愿和收益分配等關(guān)涉其切身利益的重要內(nèi)容，農(nóng)民話語權(quán)的缺失，主要原因還是農(nóng)民法律知識的匱乏，進(jìn)而影響到農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

（三）土地增值收益分配失衡阻礙了農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提升了土地的價值，產(chǎn)生了土地增值收益。從法理上講，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，真正參與流轉(zhuǎn)關(guān)系的主體只能是集體土地的所有權(quán)主體和使用權(quán)主體，地方政府不是土地流轉(zhuǎn)增值收益的分配主體（當(dāng)然，此處不能排除中央和地方政府在流轉(zhuǎn)過程中的稅收調(diào)控職能，政府在土地流轉(zhuǎn)中并非享有土地增值收益分配權(quán)而是享有收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的權(quán)力）。但是，由于我國當(dāng)前尚無專門的法律規(guī)范②，土地增值收益分配是由各地分別進(jìn)行規(guī)范，其結(jié)果就是不統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制為農(nóng)民權(quán)益的流失埋下了隱患。有學(xué)者指出，“土地收益分配不公已經(jīng)成為當(dāng)前影響社會和諧的眾多矛盾之一” 〔2 〕。這種利益分配的失衡在制度設(shè)計和實(shí)踐中時有發(fā)生。

目前，33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）對土地增值收益如何分配的規(guī)定多是原則性的。以天津市薊縣為例，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以后的土地增值收益的90%可由集體經(jīng)濟(jì)組織成員公平分配，但是由于缺乏成員資格的認(rèn)定機(jī)制，實(shí)際操作中又有困難。而江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)“兩頭均衡，做大中間”（政府與農(nóng)民是“兩頭”，“中間”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的分配模式，使農(nóng)民和政府處于同等地位且農(nóng)民獲得的利益和政府收取的調(diào)節(jié)金占比都較小，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得收益后如何使用和管理的問題也無具體規(guī)定。事實(shí)上，根據(jù)地段和土地用途不同，土地增值收益調(diào)節(jié)金差距也較大，這種情況下，農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后土地收益中的利益分享既不規(guī)范也不明確，這樣農(nóng)民能夠分享的收益就非常有限了。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法構(gòu)想

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已有多年實(shí)踐，當(dāng)前在全國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平不同的地區(qū)也都有試點(diǎn)。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的存量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市，城市發(fā)展的用地需求有一半以上需要由農(nóng)村供給。面對如此巨大的市場需求，加之前文分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中存在的一些法律問題，盡快制定一部頂層設(shè)計的統(tǒng)一立法以規(guī)范流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)相關(guān)法律部門的關(guān)系就顯得尤為迫切。實(shí)踐證明，如果沒有一部統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，即使是在同一省份或相近地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)也存在許多實(shí)際困難。國家政策對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)非常支持，建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”的統(tǒng)一土地市場是土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的需求。在依法治國的今天，我國需要有一部統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，以保障農(nóng)村土地制度的改革和發(fā)展走向法治化。

筆者認(rèn)為，從統(tǒng)一性和可行性角度出發(fā)，可參照《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，依法頒布“集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法”。具體內(nèi)容按照總則、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)條件和方式、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)價格及收益分配、流轉(zhuǎn)管理、法律責(zé)任、附則八章體例編排。第一章，總則。主要包含立法目標(biāo)和流轉(zhuǎn)原則。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要符合土地利用規(guī)劃、保證耕地數(shù)量、保證農(nóng)民權(quán)益并促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;為確保立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及遵循市場規(guī)律，流轉(zhuǎn)的基本原則應(yīng)予以明確，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持平等協(xié)商、依法、民主、自愿、有償原則。第二章，流轉(zhuǎn)當(dāng)事人。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)當(dāng)事人范圍廣泛，既應(yīng)包括土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人，也應(yīng)包括土地管理者，另外還應(yīng)包括土地專營公司、評估機(jī)構(gòu)等中介組織和部門。第三章，流轉(zhuǎn)條件和方式。立法要明確可流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在當(dāng)前應(yīng)限定在存量建設(shè)用地的范圍，避免新增建設(shè)用地對耕地的占用;對工業(yè)用地和商業(yè)用地等不同類型的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)時間等應(yīng)予區(qū)分規(guī)定。第四章，流轉(zhuǎn)合同。立法應(yīng)明確流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容和形式，土地管理部門可參照國有土地出讓合同制定范本，要式合同能夠在一定程度上保證流轉(zhuǎn)主體在流轉(zhuǎn)中避免遭遇合同風(fēng)險。第五章，流轉(zhuǎn)價格及收益分配。這一部分內(nèi)容與農(nóng)民權(quán)益關(guān)系密切，農(nóng)民乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于地價評估不具有專業(yè)能力，需要制度上的引導(dǎo)和保障。當(dāng)前試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中，遼寧省海城市、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、福建省晉江市、河南省長垣縣等市（區(qū)）都設(shè)定了基準(zhǔn)地價評估及等級機(jī)制，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格的形成和土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取奠定了基礎(chǔ)，這是非常有益的探索，立法中應(yīng)予以體現(xiàn)。在立法中可以嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估體系并建立最低價保護(hù)制度。對土地增值收益的分配應(yīng)兼顧國家、集體和個人利益的平衡，法律中可根據(jù)不同用地類型對分成比例劃分一定幅度，具體標(biāo)準(zhǔn)各地可根據(jù)實(shí)際情況予以確定。這里需要注意的主要問題有三：一是國家、集體和個人在土地增值收益中的分配比例幅度的確認(rèn)（主要考慮因素包括：土地增值中社會發(fā)展的影響程度、土地流轉(zhuǎn)后的用途等，農(nóng)民的分成比例則根據(jù)農(nóng)民發(fā)展需要的角度進(jìn)行衡量）;二是國家、集體收益的管理、使用，明確國家（政府）并非分享土地增值收益而是收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，并確保和探索土地增值收益調(diào)節(jié)金“取之于農(nóng)用之于農(nóng)”的實(shí)現(xiàn)路徑;三是個人收益的發(fā)放制度，根據(jù)筆者在前期調(diào)研中得出的經(jīng)驗(yàn)，個人收益不宜一次性發(fā)放，可按照年度或季度安排發(fā)放。第六章，流轉(zhuǎn)管理。這是通過程序性約束以規(guī)范流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。需要注意的是，民主參與和決策是流轉(zhuǎn)管理制度中最為重要的內(nèi)容，必須在立法中予以體現(xiàn)。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中踐行的“四議兩公開”制度具有很好的參考價值。第七章，法律責(zé)任。針對違反本管理辦法的行為，可依具體情況責(zé)令當(dāng)事人承擔(dān)民事、刑事和行政責(zé)任。第八章，附則。

上述立法構(gòu)想從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，兼顧農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的其他法律問題進(jìn)行框架設(shè)計。農(nóng)民土地權(quán)益的立法保護(hù)是最基本的保護(hù)，應(yīng)予以高度重視。制定“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法”，有利于我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有章可循、有法可依，有利于減少和避免農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場中存在的各種侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的問題，有利于補(bǔ)充和協(xié)調(diào)現(xiàn)行立法中的制度缺失和規(guī)范沖突，有利于增強(qiáng)法律的可操作性和權(quán)威性?！稗r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法”更是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)“同地、同權(quán)、同價”的法律保證。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律化路徑

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該決定指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享受平等權(quán)益”。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在政策上取得了和城市國有建設(shè)用地同等的權(quán)力地位，可以進(jìn)入市場通過招標(biāo)、拍賣、掛牌或市場議價等方式確定流轉(zhuǎn)價格來實(shí)現(xiàn)其土地增值，這也就是政策文件中所講的農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地的“同地、同權(quán)、同價”。黨的十九大報告指出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的財產(chǎn)價值體現(xiàn)，是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)益的實(shí)現(xiàn)路徑之一。2019年“中央一號文件”指出，要全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在這一時代背景下，在堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這“三條底線”的基本前提下，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)、避免農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益和集體利益的損失，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)路徑可依圖1予以法律化。

按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的改革目標(biāo)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不需要經(jīng)過征收（或征用）來為城市化發(fā)展供給土地，而是要以出租、出讓、抵押、入股等方式進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行交易。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，應(yīng)堅持三個基本前提：第一，基于《憲法》對土地所有權(quán)的規(guī)定，流轉(zhuǎn)不能改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì)，保證土地的農(nóng)民集體所有;第二，基于國家堅持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地紅線不能碰，禁止占用耕地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn);第三，基于以人為本的法律理念，作為流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)民權(quán)益必須保證，土地流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿的原則之上，任何行政組織、個人都不得以任何形式強(qiáng)迫其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在上述土地流轉(zhuǎn)前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場還要符合以下幾個條件：第一，進(jìn)入管制。進(jìn)入土地市場的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須符合土地利用規(guī)劃，符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，這有利于防止違法占用耕地現(xiàn)象的發(fā)生。同時待流轉(zhuǎn)的土地應(yīng)有四至清楚的權(quán)屬證書，并確認(rèn)無司法和行政法上的限制，這能有效避免流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。第二，價格管制。既然農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要通過市場進(jìn)行交易，就需要以市場的方式進(jìn)行議價，也就是要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌或農(nóng)民集體、農(nóng)民和土地受讓方之間談判或協(xié)商定價的方式來確定土地流轉(zhuǎn)價格;為了保護(hù)農(nóng)民在談判中的弱勢地位，地方政府還必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定一個最低保護(hù)價格。第三，方式管制。鑒于土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)在于使用權(quán)在主體之間的轉(zhuǎn)移，因此流轉(zhuǎn)方式只能是以使用權(quán)變更為前提，在立法中規(guī)定出（轉(zhuǎn)）讓、出（轉(zhuǎn)）租、入股、抵押等流轉(zhuǎn)方式;應(yīng)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地有同等的抵押貸款權(quán)能，解決試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中市場對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款不接受的尷尬，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)”要求。第四，期限管制。我國法律對土地的使用期限均有限制，法律明確了國有建設(shè)用地的使用期限，那么對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)期限也應(yīng)予以明確;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)期限可參照國有建設(shè)用地的使用期限，再次流轉(zhuǎn)按規(guī)定不得超過土地使用的剩余期限。

按照圖1，流轉(zhuǎn)主體在符合上述前提和條件的情況下向國土管理部門提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的申請，由國土管理部門進(jìn)行審查，符合條件的予以批準(zhǔn);流轉(zhuǎn)主體簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）以后到土地登記部門進(jìn)行登記備案，完成土地流轉(zhuǎn) 〔3 〕。在這個過程中，需要輔之以法律上的保障機(jī)制：第一，加強(qiáng)政府監(jiān)管;第二，中介組織參與;第三，建立民主決策機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府部門要承擔(dān)起引導(dǎo)土地合理流轉(zhuǎn)和用途監(jiān)管的責(zé)任，農(nóng)民、中介組織也有權(quán)參與議價、決策和監(jiān)督等，從而規(guī)避土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。這一流轉(zhuǎn)路徑，遵循我國憲法和法律的基本原則和精神，符合法律公平、效率的價值要求。通過立法將上述路徑明確，有利于推動“同權(quán)、同價”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成，實(shí)現(xiàn)“兩種產(chǎn)權(quán)，一個市場”的流轉(zhuǎn)格局。這一格局既保證了土地集體所有的屬性，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn);既滿足了城市化發(fā)展建設(shè)用地的需求，又增加了農(nóng)民集體和農(nóng)民個人的財產(chǎn)性收入，達(dá)到雙贏效果。

目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的試點(diǎn)縣（市、區(qū)）改革還在繼續(xù)，2019年“中央一號文件”對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的期許還需在制度建構(gòu)中予以實(shí)現(xiàn)。隨著試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的不斷探索和理論研究的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范、有序入市的進(jìn)程會不斷加速。農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新和完善是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的根本。我國土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)法律制度完善的基本原則是堅持土地公有制，要義是保證土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的很好實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源配置的效率和有序。針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在的損害農(nóng)民權(quán)益的問題，基于上述價值目標(biāo)的選擇，我們在農(nóng)村“三塊地”改革之集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中必然要走法治化道路。通過頂層設(shè)計、統(tǒng)一立法和土地流轉(zhuǎn)路徑的法律化，既實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的有序性，又保護(hù)農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)，更為重要的是，制度的完善和模式的合理選擇對于我國耕地保護(hù)亦具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

〔注 釋〕

①“三塊地”試點(diǎn)改革是2015年2月27日十二屆全國人大

常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規(guī)定，針對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度進(jìn)行的試點(diǎn)改革。

②目前對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益分配中，政府征收的情況較高層級的立法有財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》。但該辦法只適用于國家確定的包括北京大興在內(nèi)的15個農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)），與試點(diǎn)時限保持一致。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕林 卿.農(nóng)民土地權(quán)益流失與保護(hù)研究——基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，2012：315.

〔2〕劉潤秋.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究——基于利益協(xié)調(diào)的視角〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012：178.

〔3〕劉潤秋，高 松.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地權(quán)的激勵模式〔J〕.財經(jīng)科學(xué)，2011（02）：116-124.