邱前鋒

摘要：人類文明自誕生以來，就以多元化的形態(tài)存續(xù)和發(fā)展。中外監(jiān)察制度在不同地理環(huán)境、歷史背景下，發(fā)展特點差異顯著。古代中國的監(jiān)察制度，意在“彰善癉惡，激濁揚清”，隨著封建集權(quán)的加強，愈發(fā)附著于專制皇權(quán)。西方監(jiān)察制度的古希臘源頭有著“分權(quán)與制衡”的理念，經(jīng)中世紀(jì)的消沉，直至近現(xiàn)代，才得以普遍確立和發(fā)展。民國“五權(quán)憲法”意圖將古代中國的監(jiān)察制度置于西方“三權(quán)分立”政治模式之上，卻忽略了基本國情。這些監(jiān)察制度的經(jīng)驗教訓(xùn)，對我國推進全面依法治國，構(gòu)建監(jiān)察權(quán)力法制化有著深刻的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度;法制化;監(jiān)察杈;監(jiān)察委

中圖分類號：D523

文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5381（2019）02-0056-07

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，決定設(shè)立監(jiān)察委員會，對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。這是我國監(jiān)察權(quán)法制化的重大標(biāo)志性事件，對深化國家監(jiān)察體制改革，加強對公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。監(jiān)察權(quán)需要在法制內(nèi)行使，在推進監(jiān)察法制化的進程中，可以在人類文明多種形式的監(jiān)察制度上探尋歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)。

一、古代中國殛民國監(jiān)察制度

中國古代的監(jiān)察制度發(fā)端于先秦，確立于秦代，經(jīng)兩漢發(fā)展，至唐代趨于定型，宋元以降，又于明清進一步加強。

先秦時代的奴隸制社會中，由于社會生產(chǎn)力落后，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，政治組織形式與結(jié)構(gòu)都相對簡單，尚未形成專職監(jiān)察機構(gòu)。只是出現(xiàn)了嗇夫、糾察令等具有監(jiān)察效用的官職，因此，監(jiān)察制度尚在孕育之中。

秦統(tǒng)一六國后，設(shè)御史大夫，位列三公，執(zhí)掌監(jiān)察之權(quán)，并設(shè)垂向御史監(jiān)察系統(tǒng)，是為我國古代監(jiān)察制度的正式確立。漢代在秦制上發(fā)展，武帝時期為強化大一統(tǒng)，設(shè)立刺史。并頒行《六條問事》，該法具有監(jiān)察法的性質(zhì)，以作為監(jiān)察強宗豪右、二千石以上高官的依據(jù)準(zhǔn)則，是為古代監(jiān)察制度法制化的重要一步。

唐代是我國古代法制發(fā)展的高峰時期，中華法系趨于定型，而作為古代法制重要組成部分的監(jiān)察制度也進一步定型。唐代的監(jiān)察機構(gòu)包括一臺三院體制和諫官體系，影響深遠(yuǎn)?！侗O(jiān)察六法》是該時期監(jiān)察法的代表，明文規(guī)定按察使的職權(quán)范圍，察“官人”、“戶口”、“徭役”、“農(nóng)?！薄ⅰ皞}庫”、“盜賊”、“冤苦”、“德行孝悌”等，監(jiān)察內(nèi)容包含司法、行政、人事、治安、經(jīng)濟、農(nóng)事等諸多方面，使我國古代監(jiān)察法制化進一步發(fā)展，并為開元盛世提供了重要的法制保障。

宋在繼承唐制的基礎(chǔ)上，深刻吸取唐末五代以來，地方藩鎮(zhèn)割據(jù)勢力對朝廷的威脅，大力加強中央集權(quán)，監(jiān)察機構(gòu)的職能隨之加強，實行了臺諫合一制度，地方建立監(jiān)司、通判，嚴(yán)防結(jié)黨營私。該時期監(jiān)察法規(guī)相對零散，形式主要為皇帝頒發(fā)的詔、敕、令，體現(xiàn)了封建專制時期皇權(quán)的加強，其內(nèi)容具體充實，在我國古代監(jiān)察法制史上具有重要的地位。

明清時期，封建君主專制發(fā)展到極端，皇權(quán)得到空前加強，監(jiān)察制度亦隨之進一步強化。明初，設(shè)都察院代替一臺三院體制，監(jiān)察百官，以為皇帝耳目之寄;又設(shè)六科給事中，以監(jiān)察六部;地方監(jiān)察設(shè)監(jiān)察御史。明代制定的監(jiān)察法律數(shù)量豐富，內(nèi)容充實，細(xì)致嚴(yán)密，而其中又以《憲綱條例》最為完備。明代監(jiān)察常4度以及監(jiān)察立法的情況均體現(xiàn)出了依附于高度強化的君權(quán)之上。清代更是把加強君主專制演繹到了極致，基本繼承明代監(jiān)察制作，其制定的《欽定臺規(guī)》等監(jiān)察法規(guī)，成為中國古代監(jiān)察法的一部代表之作。

民國時期，不同階段的監(jiān)察制度多有不同。其中初期的南京臨時政府、廣州和武漢國民政府存續(xù)時間較短，并且政治環(huán)境激蕩多變，監(jiān)察制度未得到有效貫徹。1927年成立的南京國民政府，根據(jù)中山先生“五權(quán)憲法”思想，即立法、行政、司法、考試、監(jiān)察這五種治權(quán)獨立行使，建立了監(jiān)察制度。1927年頒行《監(jiān)察院組織法》組建監(jiān)察院，并隨后相繼出臺《監(jiān)察委員保障法》《彈劾法》《監(jiān)察院審查規(guī)則》《審計部組織法》，賦予了監(jiān)察院彈劾、調(diào)查、糾舉、審計等監(jiān)察職權(quán)，形式上表現(xiàn)出監(jiān)察權(quán)力的法制化、獨立化。但由于該國民政府代表的就是大資產(chǎn)階級和大地主的利益，不能代表最廣大人民群眾的利益，南京國民政府時期政府內(nèi)部腐敗滋生、官僚貪腐成風(fēng)，監(jiān)察法制化和獨立性、權(quán)威性也就得不到根本保障。

二、古代中國及民國監(jiān)察制度借鑒意義

中國古代監(jiān)察制度跨度達(dá)兩千余年，其間隨著中國古代經(jīng)濟政治模式的發(fā)展而不斷演進，催生出了多樣的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察法規(guī)，給我們后人留下了深刻的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

監(jiān)察制度的日趨法制化。中國古代監(jiān)察制度，不論監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)置，還是監(jiān)察法規(guī)的制定，均是從簡單到精密，彰顯了法制化的進程。從早期根本沒有專門的監(jiān)察機構(gòu)，到后期設(shè)立多項并舉的垂向監(jiān)察制度，如明代設(shè)都察院和六科給事中，地方監(jiān)察再設(shè)監(jiān)察御史行巡按制度，越加的復(fù)雜精細(xì)。而歷代所頒行的監(jiān)察法規(guī)，如漢《六條問事》、唐《監(jiān)察六法》、明《憲綱條例》、清《欽定臺規(guī)》等也愈發(fā)嚴(yán)密，明文規(guī)定監(jiān)察權(quán)的行使范圍，亦對監(jiān)察官員進行法制約束，不能恣意妄為。

權(quán)威陛對監(jiān)察權(quán)力的行使提供了重要保障。古代中國監(jiān)察權(quán)力的來源是明確的，監(jiān)察權(quán)來源于朝廷，或者說直接來源于皇權(quán)，御史巡按即代天子巡狩，而皇帝“受命于天”，封建專制下的皇權(quán)或“天命”都是絕對權(quán)力，故監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威不容挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性值得借鑒，但現(xiàn)代社會，絕對權(quán)力應(yīng)該讓位于憲法和法律，法律能夠保障監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威性。

相對獨立性是監(jiān)察權(quán)力發(fā)揮有效性的關(guān)鍵。古代監(jiān)察權(quán)逐漸發(fā)展出相對獨立的地位，獨立于地方，也獨立于中央行政機構(gòu)，但卻是完全附庸于皇權(quán)的。監(jiān)察官作為皇帝的耳目，以相對獨立的地位，監(jiān)察百官，糾舉非法，對于澄清吏治，整頓朝綱，意義重大。是故，發(fā)揮監(jiān)察的相對獨立性，保障獨立的監(jiān)察權(quán)力，對于今人又有相當(dāng)重要的意義。