劉 金 發(fā)

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；曲阜師范大學(xué) 管理學(xué)院，山東 日照 276826)

在黨的十九大報(bào)告中，“全面”一詞先后出現(xiàn)了94次，凸顯出強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)、鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向和新時(shí)代的主攻方向，是深入理解習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政思想的邏輯總閥門(mén)。盡管“全面性”的邏輯至關(guān)重要，在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨等重大戰(zhàn)略上得到淋漓盡致的體現(xiàn)，然而，在已有的中國(guó)國(guó)家治理研究中，多數(shù)研究往往限于回溯治理的概念，闡釋中國(guó)國(guó)家治理的內(nèi)涵與意義[1]；或者描述中國(guó)轉(zhuǎn)型，解析國(guó)家治理模式的歷史變遷[2]；又或從體系與能力的概念出發(fā)，探究國(guó)家治理體系或治理能力的構(gòu)成要素[3]，卻鮮見(jiàn)從微觀實(shí)踐中提煉出新時(shí)代國(guó)家治理的“全面性”邏輯，也鮮有研究闡明這一“全面性”實(shí)踐邏輯如何跨越西方治理理論的叢林。

有鑒于此，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史性時(shí)刻，有必要圍繞國(guó)家治理這樣一個(gè)重大的時(shí)代性課題，對(duì)其“全面性”的實(shí)踐邏輯進(jìn)行科學(xué)的歸納與提煉，從而明確國(guó)家治理的實(shí)踐指向和理論意涵，凸顯治理研究的中國(guó)話語(yǔ)權(quán)。

一、“全面性”國(guó)家治理實(shí)踐：“分層、分權(quán)與合作”的立體式推進(jìn)

(一)分層次統(tǒng)籌治理：綜合國(guó)內(nèi)治理和全球治理，形成內(nèi)外統(tǒng)籌的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)

一是縱向上延伸國(guó)家治理鏈條，構(gòu)建從國(guó)內(nèi)治理到全球治理的多層級(jí)國(guó)家治理體系。已有對(duì)國(guó)家治理體系的研究，大多局限在中國(guó)范圍內(nèi)，鮮見(jiàn)從縱向邏輯上將全球治理視為國(guó)家治理體系的重要環(huán)節(jié)而加以討論。而中國(guó)國(guó)家治理已然包括了在全球治理中發(fā)出“中國(guó)聲音”、講好“中國(guó)故事”、貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”、謀求中國(guó)利益和全球利益最大交集的廣泛實(shí)踐。二是深度融入全球治理，橫向上形成多領(lǐng)域的全球治理參與格局。自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)參與全球治理經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng)、從淺層到深度、從局部到全面、從無(wú)為到貢獻(xiàn)、從跟隨到創(chuàng)制的發(fā)展歷程，體現(xiàn)出明顯的中國(guó)式增量改進(jìn)特征[4]，在全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各類(lèi)問(wèn)題上持續(xù)深入挖掘“中國(guó)作用”。三是凸顯中國(guó)特色的全球治理價(jià)值觀及治理模式。中國(guó)逐漸形成了“非西方”的全球治理認(rèn)識(shí)論和方法論，逐步建立起中國(guó)特色的全球治理模式。這一模式與美國(guó)的根本區(qū)別在于：中國(guó)是義利兼顧、共存共生、互利共贏式的，美國(guó)是重利輕義、遏制獨(dú)霸、贏者通吃式的；中國(guó)是去軍事性質(zhì)的，美國(guó)是強(qiáng)化軍事色彩的；中國(guó)是要維護(hù)各國(guó)共同建立的規(guī)則，美國(guó)是要鞏固和重新建立自己掌控的規(guī)則。

總體來(lái)看，中國(guó)正尋求擴(kuò)大國(guó)內(nèi)治理和全球治理的利益交集，開(kāi)拓全球治理的區(qū)域和領(lǐng)域空間，“中國(guó)因素”在全球化下對(duì)全球治理的影響日漸增強(qiáng)。為促進(jìn)全球治理中各國(guó)的共同發(fā)展，習(xí)近平總書(shū)記提出“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的全球治理觀，促成其他國(guó)家與中國(guó)攜手全球治理的“健康心態(tài)”和“良性思維”；以國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的創(chuàng)新建制為突破口，完善全球治理體系、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。先后提出建設(shè)上合組織開(kāi)發(fā)銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行、絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、南南合作援助基金等；搭建全球治理務(wù)實(shí)合作平臺(tái)，提出囊括具體、長(zhǎng)期合作規(guī)劃的“一帶一路”遠(yuǎn)景構(gòu)想，落實(shí)中國(guó)對(duì)沿線國(guó)家的合作承諾，構(gòu)建“利益共同體”，呈現(xiàn)出從“周邊”到“葡萄串”式國(guó)家間合作發(fā)展格局；推動(dòng)“伙伴外交”，秉持“義利兼顧”的哲學(xué)觀來(lái)增強(qiáng)中國(guó)與伙伴國(guó)家的全球治理利益鏈接，拓展全球治理“伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”；加快推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，落實(shí)“亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)”倡議，借由主導(dǎo)啟動(dòng)FTAAP進(jìn)程來(lái)改變亞太區(qū)域貿(mào)易機(jī)制的重疊化和碎片化現(xiàn)狀，把中國(guó)形塑成亞太區(qū)域治理的核心力量。

(二)調(diào)適性分權(quán)治理：限定國(guó)家公權(quán)力，增進(jìn)社會(huì)微權(quán)利，形成權(quán)責(zé)相稱(chēng)、多元主體的國(guó)家治理分工格局

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是治理理論研究的核心問(wèn)題。中國(guó)在改革開(kāi)放前，社會(huì)被納入國(guó)家機(jī)器的制約下，形成了“國(guó)家覆蓋社會(huì)”的強(qiáng)國(guó)家和弱社會(huì)格局；改革開(kāi)放后，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)出“國(guó)家嵌入社會(huì)”和“社會(huì)疏離國(guó)家”的控制與疏離膠著狀態(tài)。而進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，在推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐的發(fā)展上：一是在指導(dǎo)思想上從國(guó)家“管控權(quán)力”轉(zhuǎn)向“放權(quán)讓利”，加快國(guó)家治理從權(quán)力邏輯、國(guó)家邏輯向權(quán)利邏輯、社會(huì)邏輯和市場(chǎng)邏輯的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)力量的調(diào)適性均衡；二是以更加理性、縝密、周延的頂層制度設(shè)計(jì)來(lái)持續(xù)優(yōu)化治理權(quán)力的配置，破除國(guó)家治理中的行政權(quán)力管控慣性和單中心思維，制度化賦予社會(huì)成員、社會(huì)組織等社會(huì)力量以合法地位、合法渠道、合法規(guī)則實(shí)質(zhì)性地參與國(guó)家治理，構(gòu)建包括國(guó)家、社會(huì)組織和公民自治在內(nèi)的多元化的國(guó)家治理主體系統(tǒng)。制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，重點(diǎn)突破社會(huì)組織參與國(guó)家治理的制度性障礙，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家“公權(quán)力”和個(gè)人“微權(quán)利”這兩種上下力量的法治化互動(dòng)。尤其是意識(shí)到，治理權(quán)力的優(yōu)化配置是國(guó)家治理的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”而非“衰敗蛻變”，當(dāng)國(guó)家和社會(huì)在治理過(guò)程中被“融合”在一起的時(shí)候，借由與社會(huì)的互動(dòng)，國(guó)家實(shí)際上完成了對(duì)社會(huì)利益的吸納，掌握了治理的主動(dòng)權(quán)。

具體來(lái)看，隨著中國(guó)將簡(jiǎn)政放權(quán)作為深化行政體制改革的“先手棋”，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界日漸明晰。為解決政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院自2013年以來(lái)大力推進(jìn)行政審批制度改革，砍掉一批審批事項(xiàng)、審批中介事項(xiàng)、審批過(guò)程中的繁文縟節(jié)、企業(yè)登記注冊(cè)和辦事的關(guān)卡、不合法不合規(guī)不合理的收費(fèi)，約有800多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和211項(xiàng)職業(yè)資格被取消[5]；為杜絕變相審批、非行政審批等“灰色地帶”大搞“模糊邊界”或“模糊權(quán)力”的現(xiàn)象，國(guó)務(wù)院在減權(quán)、放權(quán)的同時(shí)，先后出臺(tái)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，采取剛性制度來(lái)管權(quán)、限權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子；為防止政府在公眾參與、專(zhuān)家論證方面出現(xiàn)形式主義，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制；為提升社會(huì)組織參與國(guó)家治理的質(zhì)量，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(國(guó)辦發(fā)[2013]22號(hào))對(duì)成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織采取直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記的辦法，無(wú)須業(yè)務(wù)主管單位審查同意，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

(三)共在式合作治理：實(shí)現(xiàn)碎片化治理資源的聚合，強(qiáng)化多元治理主體間功能的無(wú)縫隙對(duì)接

國(guó)家治理不僅是黨和國(guó)家的事情，也是每一位中國(guó)老百姓的事情，是一個(gè)關(guān)系到黨、國(guó)家和人民命運(yùn)的重大問(wèn)題。因此，需要發(fā)揮各類(lèi)治理主體的功能、整合各類(lèi)治理資源，構(gòu)建共在式合作的多元治理主體格局，形成推進(jìn)國(guó)家治理實(shí)踐發(fā)展的合力。

一是明確國(guó)家作為合作發(fā)起者的關(guān)鍵角色。由于過(guò)多的國(guó)家干預(yù)是國(guó)家治理失敗的首要原因，于是一些國(guó)家傾向于自由主義倡導(dǎo)的“國(guó)家極小化”論點(diǎn)，從個(gè)體主義立論，視民間社會(huì)為主體，將國(guó)家機(jī)關(guān)視為功能性的“殘余項(xiàng)”，力圖打造“小而美”的政府，將國(guó)家與治理對(duì)立起來(lái)。然而現(xiàn)實(shí)中，人們不可能被動(dòng)地等待通過(guò)自發(fā)演化和無(wú)限期重復(fù)博弈來(lái)生成多元治理主體的功能聚合，而是希望國(guó)家作為合作機(jī)制的頂層制度設(shè)計(jì)者，有效整合各治理要素于同一個(gè)治理流程中。在這一流程中，國(guó)家一改傳統(tǒng)的行政控制者、過(guò)程支配者、最終決定者的角色，成為整合過(guò)程的規(guī)則制定者、方向領(lǐng)航者、沖突協(xié)調(diào)者，是復(fù)雜的互動(dòng)、協(xié)商、協(xié)同與合作關(guān)系中的一個(gè)樞紐性要素，同時(shí)在法律上落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨作為核心力量在國(guó)家治理資源及治理主體功能聚合中的領(lǐng)導(dǎo)者角色，從根本上確保國(guó)家治理的社會(huì)主義方向。

二是針對(duì)政府“條塊分割”的問(wèn)題，構(gòu)建縱向與橫向間的政府職能協(xié)同機(jī)制。一方面，國(guó)家治理要經(jīng)歷從中央到地方的復(fù)雜治理細(xì)化過(guò)程，具有鮮明的層級(jí)性即“條條”特性。要建立共同合作的制度安排，確保不同層級(jí)政府間、上下級(jí)職能部門(mén)或機(jī)構(gòu)間相互調(diào)適、共同行動(dòng)，確保國(guó)家治理目標(biāo)落實(shí)的整體性、協(xié)調(diào)性和一致性。另一方面，國(guó)家治理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)依賴那些按照專(zhuān)業(yè)分工原則設(shè)置的不同功能的政府職能部門(mén)或機(jī)構(gòu)，是一個(gè)涉及多職能部門(mén)的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有典型的“塊塊”分割特征。為打破同級(jí)政府間、政府內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)間的“治理孤島現(xiàn)象”，消除因地方各自為政而出現(xiàn)的治理空隙及裂縫，有必要針對(duì)“塊塊”的性質(zhì)，構(gòu)建政府職能協(xié)同機(jī)制。Perri 6注意到，“塊塊”碎片化的形成有無(wú)心的(Benign)和有意的(Malign)兩類(lèi)差別。無(wú)心的碎片化是政府組織管理著眼于單一事項(xiàng)、單一流程或個(gè)別部門(mén)，而非著眼于整個(gè)政府組織，導(dǎo)致各自執(zhí)行政策時(shí)步調(diào)不一致，造成資源的重復(fù)使用和浪費(fèi)、計(jì)劃的彼此掣肘或相互沖突。有意的碎片化源于政府組織領(lǐng)導(dǎo)人或成員的私心或自利行動(dòng)，刻意將權(quán)力極大化，確立各自地盤(pán)，彼此之間井水不犯河水，遇事推諉塞責(zé)，從而在面對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)管理空隙及裂縫[6]。針對(duì)無(wú)心的碎片化，中國(guó)國(guó)家治理突破行政轄區(qū)的限制，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制，在區(qū)域性問(wèn)題上形成議題聯(lián)盟；創(chuàng)新政府內(nèi)部職能整合機(jī)制、“一站式”服務(wù)機(jī)制、多部門(mén)協(xié)作分工和牽頭負(fù)責(zé)機(jī)制等，讓地域間、部門(mén)間的配合無(wú)縫隙對(duì)接[7]。針對(duì)有意的碎片化，中國(guó)國(guó)家治理綜合施治，在價(jià)值理念上摒棄官本位、權(quán)本位、利本位等本位主義，秉持“以人民為中心”的理念；在制度規(guī)范上增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)作的公正、嚴(yán)密、細(xì)化、剛性和透明度，杜絕人為設(shè)置門(mén)檻，頂著、拖著不辦的“中梗阻”現(xiàn)象；在監(jiān)督約束上加大紀(jì)檢、監(jiān)察、輿論和民眾等的監(jiān)督力度，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

三是針對(duì)國(guó)家與社會(huì)的疏離問(wèn)題，構(gòu)建基于權(quán)責(zé)相稱(chēng)原則的國(guó)家對(duì)全社會(huì)治理資源的整合機(jī)制。美國(guó)學(xué)者Hall認(rèn)為，治理問(wèn)題中的行為者不僅要具有完成目標(biāo)的資源，還要有能力整合與動(dòng)員所有部門(mén)的治理資源與步調(diào)，使其更能符合各種新興議題和社會(huì)需求[8]。與西方國(guó)家相比，中國(guó)國(guó)家治理的資源整合更為復(fù)雜。這是因?yàn)椋鞣絿?guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)力量相對(duì)均衡，國(guó)家治理中作為權(quán)力承載體的組織(或利益集團(tuán))并存并立、相互競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力資源高度分散，從而可以在地位平等原則下通過(guò)合作或網(wǎng)絡(luò)化的治理資源整合機(jī)制，來(lái)化解日漸嚴(yán)重的國(guó)家與社會(huì)疏離問(wèn)題。而由于中國(guó)國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的自我革命尚未完成，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)力量非均衡，因此，國(guó)家對(duì)全社會(huì)治理資源進(jìn)行整合，就有可能陷入依賴行政權(quán)力吸納社會(huì)資源的陷阱。為防患于未然，國(guó)家對(duì)治理資源的整合，既不意味著讓其停留在原生態(tài)或視其為政府的對(duì)立面，也不是將其全部納入國(guó)家權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)，而是綜合運(yùn)用政治、法律、行政和市場(chǎng)的手段等，將政府以外的社會(huì)組織、志愿團(tuán)體、普通公民等整合納入國(guó)家治理，形成合作關(guān)系。尤其重要的是，中國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)家與社會(huì)之間的合作關(guān)系是基于權(quán)責(zé)相稱(chēng)原則進(jìn)行分工，而非彼此居于對(duì)等地位或平均分配責(zé)任。

總體上來(lái)看，國(guó)家正拓展和創(chuàng)新多元治理主體的功能及其合作機(jī)制，避免治理資源的碎片化或“一盤(pán)散沙”現(xiàn)象，形成推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的合力。習(xí)近平總書(shū)記提出實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，激發(fā)和凝聚了全國(guó)人民對(duì)國(guó)家治理改革的意識(shí)與共識(shí)；在黨的十八屆三中全會(huì)重大決策具體落實(shí)和實(shí)施過(guò)程中，建立高層次的跨部門(mén)職能整合的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制，如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組等，其中僅中央領(lǐng)導(dǎo)小組就有20多個(gè)，既實(shí)現(xiàn)了“黨政協(xié)調(diào)、決策與執(zhí)行協(xié)調(diào)”，又有效整合了職能部門(mén)資源、清除了職能部門(mén)間的“隔離帶”；為了減少部門(mén)職責(zé)交叉和分散，國(guó)務(wù)院通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、“大部制”、新設(shè)職能機(jī)構(gòu)等方式，最大限度地整合分散在不同地域、不同部門(mén)的相同或相近職責(zé)；提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)諸如網(wǎng)上“一站式”服務(wù)等跨部門(mén)職能的電子化鏈接；提出“一帶一路”倡議，實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)從國(guó)內(nèi)到國(guó)外、從中央到地方、從省域到省際等層面的治理資源與治理功能的網(wǎng)狀整合。

上述國(guó)家治理的實(shí)踐邏輯如圖1所示。

圖1 國(guó)家治理實(shí)踐的立體式全面推進(jìn)

二、“全面性”國(guó)家治理理論：對(duì)西方治理理論的反思與超越

理論來(lái)源于實(shí)踐。然而長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大多熱衷于用西方治理理論指導(dǎo)或改造中國(guó)治理實(shí)踐，并且呈現(xiàn)出“兩個(gè)極端、一個(gè)折中”的研究狀態(tài)。所謂兩個(gè)極端：一是以西方治理理論的思路脈絡(luò)為根據(jù)，對(duì)原典文句、篇章和思想進(jìn)行理解和詮釋?zhuān)康脑谟诒M可能呈現(xiàn)原作者的本意。這種方式強(qiáng)調(diào)中國(guó)的治理要不斷滿足原有理論預(yù)設(shè)[9]，導(dǎo)致西方治理理論以獨(dú)霸天下的姿態(tài)支配了中國(guó)治理研究的格局和思維方式；二是中國(guó)充當(dāng)了與眾不同的“隱喻”。這種方式以建立、表達(dá)、論述自己的觀點(diǎn)為目標(biāo)，認(rèn)為中國(guó)總體上并不存在成熟的多元治理主體，現(xiàn)存的黨政一元化政治結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期制約著多元主體的獨(dú)立成長(zhǎng)[10]，因此，西方治理理論并不適用于中國(guó)。上述研究代表了兩種傾向：面向文本與歷史的理論詮釋?zhuān)约懊嫦虍?dāng)下和現(xiàn)實(shí)的理論排斥。前者導(dǎo)致中國(guó)的治理研究無(wú)法進(jìn)行獨(dú)立批判式思考，后者則很難與西方研究展開(kāi)有效的對(duì)話，壓縮了治理理論創(chuàng)新的動(dòng)能和空間。而所謂折中，是指在意識(shí)到上述問(wèn)題后，強(qiáng)調(diào)對(duì)西方治理理論進(jìn)行“本土化”改造并凸顯中國(guó)特色，從而為治理的去國(guó)家化與中國(guó)國(guó)家建構(gòu)之間的張力提供一種消解途徑[11]。然而，上述皆未能明確指出所謂的中國(guó)特色國(guó)家治理理論，除了中國(guó)特色之外，理論上究竟與西方治理理論有何異同，從而切實(shí)建構(gòu)治理研究的“中國(guó)話語(yǔ)權(quán)”。

基于上述背景，本文首先在西方治理理論叢林中梳理出三個(gè)面向(見(jiàn)表1)，然后跳出單一理論的研究視野局限，從“全面性”的邏輯出發(fā)，對(duì)已有西方理論進(jìn)行整合性分析。

(一)西方治理理論叢林的三個(gè)面向

一是強(qiáng)調(diào)治理的空間層次延展。根據(jù)治理作用的空間和場(chǎng)域，治理具有空間延展性，即涉及地方、國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際等不同層次。治理既強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理、地方治理等國(guó)內(nèi)治理問(wèn)題，又關(guān)注區(qū)域治理、全球治理等跨國(guó)界問(wèn)題。西方國(guó)家基于殖民擴(kuò)張、區(qū)域共同利益、共同危機(jī)意識(shí)、分散彼此風(fēng)險(xiǎn)及霸權(quán)意志主導(dǎo)等多方面因素，其治理活動(dòng)早在新航路開(kāi)辟后就不再被限制于國(guó)家疆界中，而是活躍于區(qū)域及全球范疇中，并通過(guò)在貿(mào)易、金融、環(huán)境或安全等議題上的全球建制和文化意識(shí)形態(tài)輸出等手段，構(gòu)建起西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球治理體系。二是強(qiáng)調(diào)治理權(quán)力的分散。根據(jù)治理權(quán)力由國(guó)家到社會(huì)的分權(quán)，治理具有權(quán)力再分配特性，即形成不同治理主體提供公共服務(wù)的多中心權(quán)力格局。為實(shí)現(xiàn)政府從統(tǒng)治到管理、再到治理的轉(zhuǎn)變，西方國(guó)家借助元治理、公共治理、參與治理、互動(dòng)治理、社會(huì)治理和多中心治理等理論，以分權(quán)方式來(lái)重新界定國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。一方面向下轉(zhuǎn)移治理權(quán)力，即對(duì)特定區(qū)域、地方政府、基層社區(qū)分權(quán)；另一方面向外轉(zhuǎn)移治理權(quán)力，將傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力從政治精英手中轉(zhuǎn)至社會(huì)組織或私人機(jī)構(gòu)等。三是應(yīng)對(duì)治理資源碎片化問(wèn)題。治理資源或功能隨著分工、分權(quán)的日益細(xì)化而呈現(xiàn)出孤島化、碎片化現(xiàn)象，治理愈發(fā)強(qiáng)調(diào)互補(bǔ)性和合作性，即應(yīng)對(duì)治理資源碎片化，實(shí)現(xiàn)多元治理主體功能的無(wú)縫隙對(duì)接，全面聚合多元治理力量。合作方式不僅跨越公私部門(mén)的界線，而且涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的科層體制、平行的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，或其他跨越不同層級(jí)政府職能領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)之間所形成的復(fù)雜相互依存關(guān)系，背后的理論支撐主要有整體性治理、協(xié)同治理、聯(lián)合治理、跨域治理、合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理等(詳見(jiàn)表1)。

表1 西方治理理論的三個(gè)面向

表1(續(xù))

資料來(lái)源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而成。

(二)“全面性”國(guó)家治理理論的三個(gè)維度

通過(guò)上述分析，我們就可以對(duì)西方各種治理理論進(jìn)行整合，從而跳出單一西方治理理論的思維局限性，并從中國(guó)國(guó)家治理立體式全面推進(jìn)實(shí)踐邏輯出發(fā)，初步構(gòu)建“三維一體”的國(guó)家治理理論框架。

具體來(lái)看，中國(guó)國(guó)家治理理論在治理層次的演進(jìn)性維度上，已然呈現(xiàn)出分層次治理的特征，表現(xiàn)為在綜合國(guó)內(nèi)治理和全球治理的過(guò)程中，構(gòu)建立足國(guó)內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌的、由內(nèi)而外的社區(qū)治理、地方治理、國(guó)家治理、區(qū)域治理和全球治理體系，形成內(nèi)外兼顧的國(guó)家治理縱向體系；在治理權(quán)力優(yōu)化配置和不斷調(diào)適的維度上，呈現(xiàn)出分權(quán)化治理的特征，表現(xiàn)為在實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)力量漸趨均衡的過(guò)程中，有效融合和體現(xiàn)政府治理、公共治理、參與治理、互動(dòng)治理、社會(huì)治理、自主治理和多中心治理的精神實(shí)質(zhì)，形成因地、因時(shí)、因事而異，多樣化的國(guó)家治理權(quán)力優(yōu)化配置方案；在治理資源或功能整合的維度上，呈現(xiàn)出合作式治理的特征，表現(xiàn)為在有機(jī)整合碎片化治理資源、多元治理主體功能的過(guò)程中，綜合運(yùn)用整體性治理、協(xié)同治理、聯(lián)合治理、跨域治理、合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理的思維與策略，創(chuàng)設(shè)全面聚合多元治理資源和力量的、高度協(xié)同一體的國(guó)家治理體制機(jī)制。

如此，中國(guó)國(guó)家治理既吸納了對(duì)西方治理理論整合性分析后所提煉出的核心觀點(diǎn)，又在理論形式上避免陷入“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的理論叢林陷阱，呈現(xiàn)出“三維一體”的全面性特征(見(jiàn)圖2)，極大地彰顯出理論的包容性和綜合性，從而在理論內(nèi)涵上形成對(duì)已有西方治理理論的超越。

三、“全面性”國(guó)家治理的內(nèi)核：中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義“十四條”基本方略的第一條，強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的……提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。由此出發(fā)，無(wú)論是立體式全面國(guó)家治理實(shí)踐的推進(jìn)，還是“三維一體”的國(guó)家治理理論生成，國(guó)家治理“全面性”邏輯的內(nèi)核必須是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

圖2 國(guó)家治理理論的“三維一體”

(一)“全面性”國(guó)家治理實(shí)踐的推進(jìn)需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的而是具體的，必須把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具體貫徹到國(guó)家治理實(shí)踐的全部活動(dòng)中，體現(xiàn)到分層次統(tǒng)籌治理、調(diào)適性分權(quán)治理和共在式合作治理的各個(gè)維度上。

首先，分層次統(tǒng)籌治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種發(fā)展上的不平衡不充分體現(xiàn)在國(guó)家治理實(shí)踐上，一方面表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)治理、省際治理、區(qū)域治理等方面的不平衡不充分，另一方面表現(xiàn)為中國(guó)對(duì)全球治理體系和改革中的參與和貢獻(xiàn)有余，但中國(guó)話語(yǔ)、中國(guó)方案的引領(lǐng)力不足。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是為中國(guó)人民謀幸福的政黨；中國(guó)共產(chǎn)黨也是專(zhuān)注人類(lèi)命運(yùn)的黨，是為全人類(lèi)謀進(jìn)步的政黨。因此，分層次統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)治理和全球治理離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的智慧、責(zé)任和力量。

其次，調(diào)適性分權(quán)治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨肩負(fù)著分權(quán)化治理的重大歷史性責(zé)任。在公眾的心目中，政府必須承擔(dān)大部分的治理行動(dòng)和責(zé)任。雖然公眾反對(duì)政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的過(guò)度控制，并希望政府在決策過(guò)程中能夠開(kāi)放民主參與，在政策執(zhí)行時(shí)更重視分權(quán)化的作用，然而一旦政府變得軟弱或缺乏決斷力時(shí)，公眾也將立刻提出嚴(yán)厲的斥責(zé)[12]。而在分權(quán)化治理過(guò)程中，如果按照新公共管理提供的政府業(yè)務(wù)外包、民營(yíng)化等改革途徑，公共利益與利潤(rùn)之間的價(jià)值沖突便容易產(chǎn)生。而作為“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”的中國(guó)共產(chǎn)黨，在分權(quán)化治理中理應(yīng)不斷創(chuàng)新民主機(jī)制，擴(kuò)大公眾政治和政策參與，強(qiáng)化公平、正義、公正、責(zé)任等國(guó)家治理原則，不斷增強(qiáng)分權(quán)化治理的正當(dāng)性、合法性和社會(huì)認(rèn)同。

再次，共在式合作治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)、市場(chǎng)之間的力量對(duì)比并不均衡，從而也就無(wú)法滿足西方理論提出的國(guó)家與社會(huì)共治的前提條件。社會(huì)共治更多的是理想狀態(tài)，缺少共治的體制、機(jī)制和法治化渠道。在此背景下，作為“全面性”國(guó)家治理實(shí)踐中重要維度的共在式合作治理的達(dá)成，必須經(jīng)由中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)相應(yīng)的政策引導(dǎo)、制度安排等，在對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的不斷增權(quán)賦能中，充分挖掘和動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)的資源，構(gòu)建將社會(huì)多元主體的知識(shí)、資源相聯(lián)結(jié)，功能相整合的長(zhǎng)效機(jī)制，依靠黨的全面領(lǐng)導(dǎo)形成國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)功能協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定共在的“鐵三角”關(guān)系。

(二)“全面性”國(guó)家治理理論的生成需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)是引領(lǐng)重大理念創(chuàng)新、思想創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的政黨。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨就深刻意識(shí)到：當(dāng)前所要構(gòu)建的中國(guó)特色國(guó)家治理理論，其本質(zhì)表現(xiàn)在它最高層次上的根本性、長(zhǎng)期性、前瞻性、全面性、統(tǒng)合性和復(fù)雜性，而不是對(duì)任何單一西方治理理論的簡(jiǎn)單借鑒，它更是一種戰(zhàn)略思想和對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重大創(chuàng)新。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持辯證思維，從工具理性和價(jià)值理性兩方面全面、辯證地看待西方治理理論：既不簡(jiǎn)單照搬西方治理概念來(lái)套解中國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，無(wú)視中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提，以及中國(guó)共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；又避免將治理概念視為西方政治理論和管理理論的專(zhuān)利，無(wú)視馬克思主義國(guó)家理論的內(nèi)在邏輯及中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的豐富經(jīng)驗(yàn)[13]。

具體來(lái)看，只有在“全面性”國(guó)家治理理論生成過(guò)程中以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為內(nèi)核，才能構(gòu)建凸顯中國(guó)基本政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度立場(chǎng)，與中國(guó)特色社會(huì)主義制度相匹配的中國(guó)特色國(guó)家治理理論。概言之，國(guó)家治理理論的生成是在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話語(yǔ)語(yǔ)境和話語(yǔ)系統(tǒng)中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政所進(jìn)行的重大理論探索和創(chuàng)新[14]，是對(duì)西方治理理論的全面整合、凝練和超越。

為了更形象地表明“全面性”國(guó)家治理的實(shí)踐推進(jìn)和理論生成如何經(jīng)由黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，本文對(duì)分層次統(tǒng)籌治理、調(diào)適性分權(quán)治理和共在式合作治理進(jìn)行水平刻畫(huà)，并分別用數(shù)字1、2、3(代表低、中、高)對(duì)每個(gè)維度進(jìn)行三級(jí)刻畫(huà)(見(jiàn)圖3)。

圖3 中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“全面性”國(guó)家治理

從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨正領(lǐng)導(dǎo)并推進(jìn)國(guó)家治理實(shí)踐從(1，1，1)向(1，2，2)、(2，2，2)、(3，2，2)、(3，3，2)或(3，3，3)階段轉(zhuǎn)型升級(jí)。即從偏重國(guó)內(nèi)治理、治理權(quán)力相對(duì)集中于國(guó)家、治理資源和主體功能較為分散的階段向更積極地貢獻(xiàn)全球治理的中國(guó)智慧和方案、更均衡的國(guó)家與社會(huì)間治理權(quán)力調(diào)適性配置、更前瞻性地打造治理資源和功能協(xié)同機(jī)制的階段加速演進(jìn)，從而在國(guó)家治理實(shí)踐水平上追趕并超越西方國(guó)家，并在實(shí)踐中生成中國(guó)特色的“全面性”國(guó)家治理理論。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐紛繁復(fù)雜，如果沒(méi)有一個(gè)有效的理論分析框架，則很難透過(guò)現(xiàn)象抓住本質(zhì)，清晰地闡明國(guó)家治理實(shí)踐的發(fā)展路徑和主要方向。有鑒于此，本文嘗試從中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合對(duì)西方治理理論的整合分析，構(gòu)建中國(guó)本土的“全面性”國(guó)家治理理論，從而跨越西方治理理論叢林，明晰中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐指向。

“全面性”國(guó)家治理與以往學(xué)界提出的“全能主義”治理、“總體支配”治理等概念有著本質(zhì)區(qū)別，它不僅要在實(shí)踐中解決國(guó)家治理中國(guó)家的全方位、剛性化控制問(wèn)題[15]，實(shí)現(xiàn)調(diào)適性分權(quán)治理，還要實(shí)現(xiàn)分層次統(tǒng)籌治理、共在式合作治理?！叭嫘浴眹?guó)家治理概念的提出，有助于學(xué)界拓展對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理總體特征的認(rèn)識(shí)，深刻理解國(guó)家治理實(shí)踐的“全面性”推進(jìn)邏輯、國(guó)家治理理論的“全面性”整合邏輯和中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家治理的“全面性”領(lǐng)導(dǎo)邏輯，充分正視上述三重邏輯在國(guó)家治理現(xiàn)代化推進(jìn)中所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。