周 彪，陳元欣，姬 慶

2016年4月，國家發(fā)改委和國家體育總局等24部門出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)帶動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的行動(dòng)方案》，提出對(duì)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬的體育場館實(shí)行所有權(quán)屬于國有，經(jīng)營權(quán)屬于公司的兩權(quán)分離改革。公共體育場館（以下簡稱場館）實(shí)施經(jīng)營權(quán)改革將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，旨在轉(zhuǎn)變政府職能，破解現(xiàn)有的場館由事業(yè)單位運(yùn)營的體制機(jī)制障礙，通過引入社會(huì)力量，激發(fā)市場主體的積極性，從而提升場館公共服務(wù)能力。當(dāng)前，場館兩權(quán)分離改革實(shí)踐如火如荼，為保障經(jīng)營權(quán)改革的順利推進(jìn)，政府的有效監(jiān)管勢在必行。但在監(jiān)管過程中，也存在缺失化和碎片化的問題，造成場館運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量下降、群眾滿意度較低、政府和運(yùn)營商產(chǎn)生糾紛等問題，為后續(xù)監(jiān)管帶來困難。場館經(jīng)營權(quán)改革是一項(xiàng)長期的過程，需要相關(guān)的配套政策以及一系列制度安排為其作支撐，而目前關(guān)于場館經(jīng)營權(quán)改革的研究多集中于改革模式和改革后的績效評(píng)價(jià)，對(duì)于改革后政府職能轉(zhuǎn)變以及政府監(jiān)管則鮮有涉及。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”和黨的十九大報(bào)告關(guān)于“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的要求，本文從整體性治理的角度分析當(dāng)前場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管中存在的問題，并提出相關(guān)建議。

1 整體性治理理論與政府監(jiān)管

1.1 整體性治理理論

整體性治理（Holistic Governance）是以公眾需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制（寇丹，2012），使政府部門在溝通與合作的基礎(chǔ)上，針對(duì)治理主體分散化、治理方式單一化等問題進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)，使公共治理模式從分散走向整合，從混亂走向協(xié)調(diào)，從破碎走向整體。整體性治理概念最早由英國學(xué)者安德魯·鄧西爾于1990年提出，真正提出并不斷完善整體性治理理論體系的是佩里·?？怂梗溆?997年在《整體性政府》中首次提出“整體性政府”概念，此后又在《圓桌治理：整體政府策略》一書中指出其構(gòu)建策略是整合。2002年，?？怂乖谥鳌哆~向整體治理：新一代革新議程》中首次提出“整體性治理”，將研究方向從整體性政府轉(zhuǎn)向整體性治理，并從基本理念、構(gòu)建策略等方面進(jìn)行了闡述（張玉磊，2016）。此后，各國學(xué)者對(duì)該理論進(jìn)行了進(jìn)一步的豐富和完善。國內(nèi)最早研究該理論的是臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬，其對(duì)整體性治理理論的發(fā)展脈絡(luò)及制度化構(gòu)建策略進(jìn)行了分析。大陸學(xué)者竺乾威（2008）對(duì)該理論的產(chǎn)生背景及主要思想進(jìn)行了研究，并指出整體性治理強(qiáng)調(diào)政府部門的整體運(yùn)作。胡象明等（2010）在回顧前人研究的基礎(chǔ)上，指出實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)、整合、信任機(jī)制的形成。曾維和（2012）在對(duì)整體性治理理論進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)析的基礎(chǔ)上，指出該理論對(duì)于我國構(gòu)建服務(wù)型政府具有重要意義。曾凡軍（2013）認(rèn)為，整體性治理是對(duì)政府功能碎片化的有力回應(yīng)。在體育研究方面，呂尋金等（2014）從整體性治理的角度探索了非營利體育組織的發(fā)展路徑及保障機(jī)制。王志文等（2017）就全民健身公共服務(wù)供給面臨的困境給出了整體性治理的建議。李洪波等（2018）將整體性治理理論融入城市社區(qū)健身秩序，為其規(guī)范化發(fā)展提出了相關(guān)建議。國內(nèi)學(xué)者將整體性治理理論應(yīng)用于城市治理、公共服務(wù)、“放管服”改革等領(lǐng)域的研究，成果豐碩。

1.2 整體性治理與場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管的理論聯(lián)系

政府監(jiān)管是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)通過規(guī)章制度等方式對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。國內(nèi)學(xué)者將整體性治理理論應(yīng)用于政府監(jiān)管的各個(gè)領(lǐng)域，以解決監(jiān)管面臨的實(shí)際問題。陳剛等（2012）、楊建國等（2018）、翁士洪（2018）、方衛(wèi)華等（2018）等學(xué)者運(yùn)用整體性治理理論，分別就食品安全、城市共享單車、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的碎片化監(jiān)管問題提出整體性治理之策。作為為解決傳統(tǒng)公共治理過程中的碎片化問題而產(chǎn)生的新公共治理范式，整體性治理通過多主體、多領(lǐng)域的信任、協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給，其與場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管有較強(qiáng)的理論契合度。1）價(jià)值理念相契合。場館經(jīng)營權(quán)改革后的政府監(jiān)管是為鞏固改革成果，實(shí)現(xiàn)場館經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏，滿足新時(shí)期群眾和市場的多樣化體育需求?？梢?，整體性治理與場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管具有一致的價(jià)值理念，即以滿足群眾需求為根本目標(biāo)（劉瀟陽 等，2018）。2）運(yùn)行機(jī)制相契合。整體性治理強(qiáng)調(diào)信任機(jī)制的重要性，注重政府部門之間以及公私部門之間的協(xié)調(diào)合作。而場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管涉及政府部門、運(yùn)營商以及公眾等多個(gè)主體，各主體在監(jiān)管過程中需相互信任與配合。兩者運(yùn)行機(jī)制皆強(qiáng)調(diào)處理好政府、市場、公眾之間的關(guān)系，厘清各主體的職能邊界。3）治理手段相契合。伴隨著信息時(shí)代的發(fā)展，整體性治理以信息技術(shù)為治理手段，場館經(jīng)營權(quán)改革后，充分利用信息技術(shù)的發(fā)展，采用線上線下相結(jié)合的方式，不斷拓寬群眾參與監(jiān)管的渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新。

2 場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管的必要性

2.1 貫徹落實(shí)相關(guān)政策文件要求

完善場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管體系不僅是確保場館公益屬性、促進(jìn)場館良性運(yùn)營的需要，更是落實(shí)相關(guān)政策文件的要求。2015年，國家體育總局印發(fā)《體育場館運(yùn)營管理辦法》，要求體育主管部門需增強(qiáng)對(duì)場館運(yùn)營管理的監(jiān)督，建立健全監(jiān)管責(zé)任制，并將責(zé)任落實(shí)到具體部門。2016年，國家體育總局出臺(tái)《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，厘清各政府部門權(quán)力邊界，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。當(dāng)前，隨著我國深入推進(jìn)全面深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能，各省市在開展場館經(jīng)營權(quán)改革時(shí)，均通過設(shè)計(jì)不同的制度或機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管。

2.2 規(guī)范運(yùn)營行為，提高場館運(yùn)營效率

目前，國內(nèi)場館業(yè)主多為政府部門，其更注重充分發(fā)揮自身公共體育服務(wù)職能，滿足群眾日益增長的體育需求，強(qiáng)調(diào)場館的社會(huì)效益。而場館經(jīng)營權(quán)改革后，場館運(yùn)營商獲得較大的經(jīng)營自主權(quán)，自然會(huì)選擇通過多種途徑擴(kuò)大場館經(jīng)營項(xiàng)目和業(yè)務(wù)范圍，追求經(jīng)濟(jì)效益，出現(xiàn)過度市場化行為（陳元欣 等，2014）。因而在運(yùn)營過程中業(yè)主與運(yùn)營商容易產(chǎn)生利益沖突，此時(shí)政府需通過設(shè)計(jì)合理的制度加強(qiáng)監(jiān)管。改革后場館的監(jiān)管涉及財(cái)政、安全生產(chǎn)、體育等多個(gè)領(lǐng)域，從課題組的問卷調(diào)研結(jié)果來看，超過70%的受訪者認(rèn)為改革后政府對(duì)場館的監(jiān)管應(yīng)圍繞公共體育服務(wù)和資產(chǎn)安全進(jìn)行（表1）。有效的政府監(jiān)管是平衡運(yùn)營商所追求的經(jīng)濟(jì)效益與場館自身公共效益的杠桿（應(yīng)建華 等，2012），因此，構(gòu)建科學(xué)合理的政府整體性監(jiān)管體系對(duì)于規(guī)范運(yùn)營商行為，提升場館綜合效益具有重要意義。

表1 場館經(jīng)營權(quán)改革后監(jiān)管內(nèi)容占比情況Table 1 The Proportion of Supervision Content after the Reform of Venue Management Rights

2.3 降低信息不對(duì)稱導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

理想狀態(tài)下，場館實(shí)施經(jīng)營權(quán)改革引入市場主體運(yùn)營，業(yè)主與運(yùn)營商所掌握的信息是相同的，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，運(yùn)營商作為行業(yè)內(nèi)專業(yè)機(jī)構(gòu)，掌握的信息遠(yuǎn)多于業(yè)主，二者表現(xiàn)出明顯的信息不對(duì)稱（宋慧宇，2013）。如前所述，業(yè)主追求社會(huì)效益最大化，而運(yùn)營商則相反，在市場經(jīng)濟(jì)刺激下，作為理性經(jīng)濟(jì)人，其以實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，且在市場競爭壓力下，運(yùn)營商會(huì)通過多種途徑擴(kuò)大收入來源，受這一動(dòng)機(jī)驅(qū)使，往往會(huì)忽視社會(huì)效益。運(yùn)營商利用信息不對(duì)稱，采取某些隱蔽行為獲利。如在場館經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)過程中，運(yùn)營商可能會(huì)隱瞞某些妨礙自己中標(biāo)的信息，導(dǎo)致場館業(yè)主誤選；而運(yùn)營商在獲得場館經(jīng)營權(quán)后，業(yè)主對(duì)運(yùn)營商究竟付出了多大程度的努力來運(yùn)營場館也無從得知。因此，需通過設(shè)計(jì)多種形式的監(jiān)管機(jī)制降低信息不對(duì)稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

3 場館經(jīng)營權(quán)改革后政府的碎片化監(jiān)管及其弊端

場館經(jīng)營權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)在激發(fā)市場主體積極性、提升公共體育服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)注意到經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管方面存在的碎片化困境，主要表現(xiàn)在監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式以及保障措施上，在一定程度上影響了場館經(jīng)營權(quán)改革的效果。

3.1 監(jiān)管依據(jù)碎片化——制度供給不足，專項(xiàng)法規(guī)缺乏

目前，有關(guān)政府對(duì)場館經(jīng)營權(quán)改革事中事后監(jiān)管沒有專門的規(guī)定，只是在相關(guān)政策文件中有所提及，且多為原則性的要求，并沒有具體的監(jiān)管操作細(xì)則，有關(guān)政府監(jiān)管的專項(xiàng)法規(guī)制度建設(shè)較為滯后。具體表現(xiàn)為當(dāng)前政府監(jiān)管制度供給不足，較為權(quán)威的只有國家體育總局近年來發(fā)布的相關(guān)文件，但作為指導(dǎo)性的政策文件，其約束力剛性稍顯不足。而各地在實(shí)踐過程中，頒布的文件多沿用中央下發(fā)的文件，缺乏實(shí)質(zhì)性的操作規(guī)范。由于相關(guān)法律規(guī)范的不完善，導(dǎo)致政府監(jiān)管職能模糊。此外，場館業(yè)主與運(yùn)營商在簽訂合同時(shí)更多地考慮場館經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)于運(yùn)營過程中的監(jiān)管問題則容易忽視。

3.2 監(jiān)管主體碎片化——政府角色多樣，職責(zé)權(quán)限模糊

政府監(jiān)管最重要的前提是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間需保持距離，否則難以確保監(jiān)管的獨(dú)立性，事實(shí)上，監(jiān)管部門的獨(dú)立性和權(quán)威性是監(jiān)管結(jié)果公平公正的重要保障（馮維勝 等，2016）。而從已實(shí)施經(jīng)營權(quán)改革的場館來看，并未設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管職責(zé)多由場館業(yè)主或政府部門承擔(dān)，從國內(nèi)情況來看，場館業(yè)主多為行政部門下屬事業(yè)單位，與政府關(guān)系密切，二者職能界限模糊。政府部門既是實(shí)際的場館資產(chǎn)所有者，也是政策制定者和場館運(yùn)營監(jiān)管者，集多種角色于一身，導(dǎo)致出現(xiàn)自己監(jiān)管自己的局面。

3.3 監(jiān)管方式碎片化——缺位越位并存，監(jiān)管手段單一

政府監(jiān)管缺位主要表現(xiàn)在意識(shí)層面上，政府部門對(duì)于自身應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職能認(rèn)識(shí)不足，自認(rèn)為場館交由公司運(yùn)營后就徹底解決了場館運(yùn)營難的問題。但實(shí)質(zhì)上，場館經(jīng)營權(quán)改革只是提升場館公共服務(wù)能力的一種手段，并不意味著政府不必再履行公共服務(wù)供給職能。相反，政府更應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)場館運(yùn)營的監(jiān)管職責(zé)，維護(hù)好各利益相關(guān)方的權(quán)益。在政府監(jiān)管缺位的情況下，運(yùn)營商為實(shí)現(xiàn)利益最大化，通過多種手段增加收入來源，甚至不惜侵蝕公共利益。監(jiān)管越位則表現(xiàn)在政府對(duì)運(yùn)營商的監(jiān)管過于全面，且以直接的行政干預(yù)為主，從部分場館經(jīng)營權(quán)改革實(shí)踐來看，運(yùn)營商在涉及場館冠名、非體項(xiàng)目經(jīng)營以及大型賽事開展等重大事項(xiàng)方面均需向監(jiān)管部門申請匯報(bào)（李佳穎 等，2018），導(dǎo)致運(yùn)營商在場館資源多元化開發(fā)方面不敢放開手腳。政府在監(jiān)管過程中應(yīng)調(diào)整監(jiān)管手段，形成以合同契約、規(guī)章制度等經(jīng)濟(jì)和法律手段為主，行政指導(dǎo)為輔的監(jiān)管機(jī)制。

3.4 監(jiān)管保障碎片化——配套措施不健全，監(jiān)管效果受限

如前所述，場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管是一個(gè)長期的過程，需要一系列政策、制度等保障措施才能穩(wěn)步推進(jìn)，但是從實(shí)踐來看，上述保障措施還存在不足。首先，統(tǒng)一獨(dú)立的政府監(jiān)管部門缺乏。場館經(jīng)營權(quán)改革涉及部門眾多，除體育行政部門外，還有財(cái)政等部門。由于經(jīng)營權(quán)改革過程中完善的部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致監(jiān)管流于形式。其次，合同內(nèi)容規(guī)范性缺失。根據(jù)相關(guān)政策文件要求，場館經(jīng)營權(quán)改革應(yīng)通過公開競爭性方式進(jìn)行，在確定好運(yùn)營商后，應(yīng)通過合同將雙方權(quán)責(zé)以及場館公共服務(wù)、履約保證金等內(nèi)容契約化，以規(guī)范雙方的行為。但從筆者查閱到的部分合同來看，合同文本多未能結(jié)合場館實(shí)際情況，合同內(nèi)容規(guī)范性不足，場館服務(wù)定價(jià)權(quán)、政府監(jiān)管方式等核心內(nèi)容未能明確（陳元欣 等，2018），導(dǎo)致后期政府監(jiān)管困難。最后，第三方評(píng)估參與不足。經(jīng)營權(quán)改革后對(duì)場館運(yùn)營商的運(yùn)營質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估是檢驗(yàn)改革效果的必要手段，同時(shí)也是政府監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。但實(shí)踐中，部分改革后的場館未引入第三方評(píng)估，而從筆者參與的評(píng)估來看，多為期末對(duì)運(yùn)營商進(jìn)行評(píng)估，運(yùn)營過程中各個(gè)階段的評(píng)估缺乏，致使運(yùn)營效果不夠理想。

4 域外場館監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示

歐美等發(fā)達(dá)國家在場館運(yùn)營方面經(jīng)驗(yàn)豐富，尤其在構(gòu)建完善的事中事后監(jiān)管體系方面投入大量時(shí)間和精力，形成了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，深入分析國外的經(jīng)驗(yàn)和做法可為我國政府構(gòu)建場館經(jīng)營權(quán)改革后的監(jiān)管體系提供借鑒和參考。

4.1 設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管部門

監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的獨(dú)立性是場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管有效性的重要保證。從美國路易斯安那州體育場館委托管理實(shí)踐來看，州政府與運(yùn)營商在簽訂委托合同時(shí)就約定了合同管理者對(duì)體育場館的預(yù)算等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，但不得干涉運(yùn)營商的日常運(yùn)營活動(dòng)（陳元欣，2014）。同時(shí)，政府還設(shè)有專門機(jī)構(gòu)——體育場館與展覽區(qū)域委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行場館管理。通過設(shè)置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)專門就場館業(yè)主與運(yùn)營商簽訂的合同進(jìn)行監(jiān)管，定期對(duì)運(yùn)營商的行為進(jìn)行審查，既保證了合同雙方能按合同約定行事，也增強(qiáng)了監(jiān)管的可信度。

4.2 以合同監(jiān)管為核心

國外體育場館委托經(jīng)營實(shí)踐尤其是美國起步較早，運(yùn)作模式已發(fā)展較為成熟，其能夠保證委托經(jīng)營良性發(fā)展的核心是完善的委托經(jīng)營合同制度設(shè)計(jì)，對(duì)運(yùn)營商實(shí)施契約化監(jiān)管。從查閱到的部分合同來看，委托人多為州政府，受托人則為專業(yè)運(yùn)營商如SMG、AEG等，通過合同明確委托人享有一定范圍內(nèi)的監(jiān)管權(quán)，但在此范圍外，委托人則不得影響運(yùn)營商的正常經(jīng)營。委托人的監(jiān)管權(quán)限主要包括財(cái)務(wù)審查、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、預(yù)算審批等。如美國康涅狄格州政府與AEG簽訂的合同中約定，AEG在場館管理、大型賽事演藝活動(dòng)收支以及銀行賬戶等方面須接受州政府的審查，且業(yè)主有權(quán)對(duì)AEG的年度預(yù)算提出修改意見（王健 等，2013）。美國體育場館委托經(jīng)營合同雙方通過事前在合同中對(duì)監(jiān)管范圍等內(nèi)容予以明確，保證了后期運(yùn)營過程中政府監(jiān)管權(quán)力的有效行使。

4.3 注重全過程監(jiān)管

為了充分發(fā)揮場館的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，必須對(duì)運(yùn)營商進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。美國體育場館委托給專業(yè)運(yùn)營公司后，除每年末對(duì)運(yùn)營商進(jìn)行評(píng)估外，運(yùn)營商還需定期向業(yè)主提供運(yùn)營情況月度、季度、年度報(bào)告（陳磊 等，2018）。根據(jù)合同約定，運(yùn)營商需定期向業(yè)主匯報(bào)當(dāng)月或當(dāng)年的總收支情況、主要收入來源、每月大型活動(dòng)舉辦情況以及年度計(jì)劃完成情況等內(nèi)容，此外，在每個(gè)季度的報(bào)告中，運(yùn)營商還需向業(yè)主說明后續(xù)經(jīng)營中需購置或維護(hù)的設(shè)備以及未來必要的支出，以便業(yè)主能夠隨時(shí)了解場館的運(yùn)營狀況，并根據(jù)運(yùn)營商提供的報(bào)告及時(shí)做出應(yīng)對(duì)。國外場館運(yùn)營政府監(jiān)管涉及運(yùn)營的全過程，既保證了業(yè)主能夠順利行使其知情權(quán)，也保證了運(yùn)營商在運(yùn)營過程中的兢兢業(yè)業(yè)。

4.4 定期進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)

財(cái)務(wù)審計(jì)是美國體育場館委托運(yùn)營合同中的重要內(nèi)容。運(yùn)營商需定期向業(yè)主提交財(cái)務(wù)報(bào)告，及時(shí)向業(yè)主匯報(bào)場館收支情況。如知名場館運(yùn)營商AEG每月或每季度要向業(yè)主上報(bào)主要收入來源、支出去向、應(yīng)付應(yīng)收賬款說明以及銀行賬戶信息等情況。此外，部分委托合同還明確指定獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營商的財(cái)務(wù)預(yù)算或運(yùn)營收支進(jìn)行審計(jì)，如發(fā)現(xiàn)運(yùn)營商有弄虛作假的行為，運(yùn)營商除需彌補(bǔ)業(yè)主的損失外，還要承擔(dān)審計(jì)相關(guān)的費(fèi)用（嚴(yán)小娟，2012）。

5 場館經(jīng)營權(quán)改革后政府整體性監(jiān)管體系的構(gòu)建

公共體育場館經(jīng)營權(quán)改革是全面深化體育改革的重要組成部分，未來將持續(xù)進(jìn)行。因此，完善改革后的政府監(jiān)管體系尤為重要。針對(duì)目前改革后政府在監(jiān)管實(shí)踐中存在的碎片化困境，本文擬結(jié)合整體性治理理論，從以下幾方面入手，構(gòu)建場館經(jīng)營權(quán)改革后政府整體性監(jiān)管體系（圖1）。

5.1 整合監(jiān)管主體，構(gòu)建以政府為核心的多元參與格局

在整體性政府監(jiān)管理念下，要將政府作為場館經(jīng)營權(quán)改革后唯一監(jiān)管主體的傳統(tǒng)思維轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與，推動(dòng)各監(jiān)管主體的溝通協(xié)作，以及各個(gè)主體內(nèi)部的協(xié)調(diào)，構(gòu)建多層次的監(jiān)管體系和多元化的參與格局。多層次的監(jiān)管體系強(qiáng)調(diào)以政府監(jiān)管為核心，設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)；多元化的參與格局則強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織、公眾等多元主體的共同參與。在構(gòu)建以政府為核心的監(jiān)管體系方面，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等和經(jīng)濟(jì)高效的原則，在場館實(shí)施經(jīng)營權(quán)改革過程中，政府應(yīng)成立由業(yè)主與運(yùn)營商共同認(rèn)可的監(jiān)管部門，并安排專職人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，同時(shí)，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備獨(dú)立性、專業(yè)性，獨(dú)立于被監(jiān)管者和政府部門之外。多元化的參與格局則要求以政府為主導(dǎo)，市場主體、社會(huì)組織、公眾等多元主體協(xié)同參與，妥善處理政府部門與社會(huì)力量之間的關(guān)系（舒宗禮 等，2016）。政府作為場館經(jīng)營權(quán)改革后監(jiān)管的核心主體，應(yīng)明確自身在監(jiān)管體系中的職責(zé)定位，順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，創(chuàng)新監(jiān)管思維，轉(zhuǎn)變治理理念，正確認(rèn)識(shí)到社會(huì)力量參與監(jiān)管的重要性，給予社會(huì)組織、公眾等更多的參與機(jī)會(huì)。同時(shí)，政府應(yīng)協(xié)助能力強(qiáng)、信譽(yù)好的運(yùn)營商共同建立行業(yè)規(guī)范，推動(dòng)場館運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提高場館運(yùn)營市場進(jìn)入門檻，合理運(yùn)用監(jiān)管結(jié)果，確保經(jīng)營權(quán)改革過程中有更多的優(yōu)質(zhì)運(yùn)營商參與（任鵬飛，2018）；場館運(yùn)營商應(yīng)積極配合政府的工作，加強(qiáng)自我監(jiān)管，最大限度地公開場館運(yùn)營相關(guān)信息，主動(dòng)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，共同建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)彼此的互聯(lián)、互動(dòng)，為政府監(jiān)管提供便利。同時(shí)，注重自身建設(shè)，積極學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)營理念，借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，提高自身專業(yè)化水平，探索與國內(nèi)場館實(shí)際情況相結(jié)合的運(yùn)營模式；場館協(xié)會(huì)等專業(yè)社會(huì)組織應(yīng)積極承接政府轉(zhuǎn)移職能，在政府監(jiān)管不到位的地方，發(fā)揮自身優(yōu)勢參與場館運(yùn)營評(píng)估；公眾是場館經(jīng)營權(quán)改革最直接的感受者，應(yīng)積極接納公眾的意見，鼓勵(lì)群眾通過多種途徑對(duì)改革建言獻(xiàn)策。場館經(jīng)營權(quán)改革涉及的主體眾多，主要有政府部門、運(yùn)營商、公眾等，各主體之間溝通難度大、成本高且效率較低，而構(gòu)建以政府為核心的多元監(jiān)管格局一方面能對(duì)經(jīng)營權(quán)改革進(jìn)行全過程監(jiān)管，保證改革的順利進(jìn)行，另一方面則能更好地協(xié)調(diào)各利益主體間的關(guān)系，保證監(jiān)管的公平公正。

圖1 場館經(jīng)營權(quán)改革后政府整體性監(jiān)管體系示意圖Figure 1. Schematic Diagram of the Government's Overall Regulatory System after the Reform of the Venue Management Rights

5.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合

在監(jiān)管方式上應(yīng)有所創(chuàng)新，將正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合。在正向激勵(lì)方面，通過制定一系列明確的正向激勵(lì)指標(biāo)以及配套的激勵(lì)方案，對(duì)按照合同誠信運(yùn)營的場館運(yùn)營商給予物質(zhì)或精神激勵(lì)。物質(zhì)激勵(lì)主要包括為優(yōu)秀運(yùn)營商提供政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、運(yùn)營便利等，精神激勵(lì)則主要指聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制等，此種激勵(lì)雖不能直接帶來經(jīng)濟(jì)利益，但其能夠提升場館運(yùn)營商品牌形象，是一項(xiàng)重要的無形資產(chǎn)，主要包括榮譽(yù)激勵(lì)如授予公共體育服務(wù)優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商稱號(hào)以及法律許可范圍內(nèi)的優(yōu)先續(xù)約權(quán)，即合同到期后，對(duì)于評(píng)估良好的運(yùn)營商可優(yōu)先續(xù)約（陳元欣等，2019）。負(fù)向激勵(lì)是指當(dāng)運(yùn)營商的行為違背合同約定而做出有損場館業(yè)主利益的行為時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為及時(shí)糾正而對(duì)運(yùn)營商做出處罰或負(fù)面評(píng)價(jià)等。通過對(duì)運(yùn)營商進(jìn)行負(fù)面激勵(lì)如警告、沒收履約保證金等促使運(yùn)營商規(guī)范其運(yùn)營行為，使其按照合同約定執(zhí)行。正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合的監(jiān)管方式從獎(jiǎng)懲兩方面約束運(yùn)營商的行為，降低了運(yùn)營商采取機(jī)會(huì)主義行為的可能性，推動(dòng)了監(jiān)管效果的提升。

5.3 拓寬監(jiān)管渠道，激發(fā)社會(huì)力量積極性

場館經(jīng)營權(quán)改革的核心目標(biāo)是提升場館經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，滿足群眾日益增長的多元化體育需要，而完善監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要保證。整體性監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化趨勢，拓寬監(jiān)管渠道，激發(fā)社會(huì)力量參與的積極性，形成政府、社會(huì)、公眾緊密配合的局面。培育社會(huì)監(jiān)管力量，發(fā)揮多元主體的監(jiān)管作用，主要從以下三方面進(jìn)行：一是增強(qiáng)公眾監(jiān)管意愿和權(quán)利意識(shí)，使其自覺對(duì)運(yùn)營商的行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)，完善相關(guān)配套措施，運(yùn)用信息技術(shù)，如開通監(jiān)督熱線或官方微信公眾號(hào)，提供多種需求表達(dá)和服務(wù)投訴渠道，為群眾監(jiān)管提供便利。二是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)相關(guān)社會(huì)組織或市場主體的積極性，引入第三方評(píng)估。由場館經(jīng)營權(quán)改革利益相關(guān)者共同確定第三方機(jī)構(gòu)，通過第三方服務(wù)認(rèn)證、第三方績效評(píng)估等方式定期或不定期對(duì)運(yùn)營商的運(yùn)營效果進(jìn)行考核，并及時(shí)向監(jiān)管部門反映。三是增強(qiáng)信息透明度。通過線上線下多種途徑，及時(shí)對(duì)外公布場館經(jīng)營權(quán)改革相關(guān)信息，增強(qiáng)公眾的信息知情權(quán)和責(zé)任感，同時(shí)提升政府公信力。場館經(jīng)營權(quán)改革后的政府監(jiān)管是一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的工作，需要多元主體的協(xié)調(diào)配合才能完成，而拓寬社會(huì)力量參與渠道是彌補(bǔ)政府監(jiān)管缺位、完善監(jiān)管體系的有效途徑。

5.4 加強(qiáng)監(jiān)管保障，完善合約內(nèi)容

合同是場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管的重要依據(jù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，契約思想已深入社會(huì)生活的方方面面，場館業(yè)主在選定運(yùn)營商后，需就場館運(yùn)營可能遇到的問題以及雙方的權(quán)責(zé)與運(yùn)營商協(xié)商一致后簽訂合同，合約監(jiān)管既有法律約束力，同時(shí)在方式上又靈活多變。從目前國內(nèi)場館經(jīng)營權(quán)改革后業(yè)主與運(yùn)營商簽訂的合同內(nèi)容來看，存在較為明顯的規(guī)范性缺失的問題，部分合同核心條款缺失。因此，業(yè)主與運(yùn)營商應(yīng)就合同問題反復(fù)協(xié)商，除合同雙方權(quán)利與義務(wù)等一般性內(nèi)容外，還應(yīng)重點(diǎn)細(xì)化公共體育服務(wù)、服務(wù)定價(jià)權(quán)以及政府監(jiān)管等核心內(nèi)容。通過細(xì)化公共體育服務(wù)內(nèi)容和要求，為運(yùn)營商提供群眾滿意的公共體育服務(wù)指明方向；通過明確服務(wù)定價(jià)權(quán)給予政府實(shí)施價(jià)格監(jiān)管的權(quán)力，針對(duì)公共體育服務(wù)提出最高限價(jià)，避免運(yùn)營商的過度經(jīng)營行為；通過明確監(jiān)管主體、方式和內(nèi)容，為政府實(shí)施有效監(jiān)管提供保障。同時(shí)，政府層面應(yīng)積極推廣示范合同，為各地在場館經(jīng)營權(quán)改革中提供參考。

5.5 優(yōu)化監(jiān)管過程，確保監(jiān)管的持續(xù)性

在保持監(jiān)管效果方面，場館經(jīng)營權(quán)改革后政府監(jiān)管并不是一勞永逸的，而是一個(gè)長期持續(xù)的過程。對(duì)運(yùn)營商的監(jiān)管可分為改革前的監(jiān)管，運(yùn)營過程中的監(jiān)管以及合約到期后的監(jiān)管，只有對(duì)運(yùn)營商實(shí)施全過程的監(jiān)管才能有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)改革的目的。改革前的監(jiān)管主要集中在對(duì)運(yùn)營商資質(zhì)的監(jiān)管。場館業(yè)主根據(jù)自身利益訴求和群眾體育需要，通過招投標(biāo)等公開競爭性方式向社會(huì)公開遴選運(yùn)營機(jī)構(gòu)，符合相關(guān)要求的運(yùn)營商參與競爭，由政府部門對(duì)運(yùn)營商的資質(zhì)和服務(wù)能力進(jìn)行審核，通過完善的招投標(biāo)程序，綜合考慮多種因素，選擇最優(yōu)的運(yùn)營商。運(yùn)營過程中的監(jiān)管主要是對(duì)運(yùn)營商的合同履行情況進(jìn)行監(jiān)督。政府在確定運(yùn)營商后應(yīng)與之就合同內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，盡量簽訂內(nèi)容完備的合同，此后，政府根據(jù)合同內(nèi)容履行監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，政府還可充分發(fā)揮公眾、社會(huì)組織或第三方機(jī)構(gòu)的作用。公眾是場館經(jīng)營權(quán)改革效果優(yōu)劣的直接體驗(yàn)者，最具發(fā)言權(quán)，公眾通過向監(jiān)管機(jī)構(gòu)反饋信息幫助政府及時(shí)修改合同內(nèi)容或?qū)\(yùn)營商進(jìn)行約束。第三方獨(dú)立評(píng)估主體對(duì)運(yùn)營效果進(jìn)行評(píng)估既可以緩解政府壓力，又能夠保證監(jiān)管的公正準(zhǔn)確。合約到期后的監(jiān)管主要包括運(yùn)營期滿后場館資產(chǎn)順利移交，以及確保運(yùn)營商能夠誠實(shí)守信，嚴(yán)守場館相關(guān)的商業(yè)秘密。