高文文 張占錄

摘要：多源流模型是模糊性條件下的一種重要的政策選擇模型，對于理解政策制定過程具有重要作用。囿于人地掛鉤可為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展提供新思路，但鮮有研究對其政策過程進(jìn)行探討，故基于多源流模型對人地掛鉤政策過程進(jìn)行分析。研究表明，在人地掛鉤政策的多源流中，問題源流主要包括土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)、半城市化現(xiàn)象、農(nóng)村土地閑置浪費；政策源流中政府起主導(dǎo)作用，學(xué)者研究具有明顯的政策導(dǎo)向；政治源流主要包括農(nóng)民遭遇引發(fā)的社會群體事件和政黨重視人民幸福的意識形態(tài)；“兩會”時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗開啟以及政策顯化的關(guān)鍵力量。

關(guān)鍵詞：多源流；人地掛鉤；政策過程；新型城鎮(zhèn)化

一、 引言

人地掛鉤政策是根據(jù)一定區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等，將農(nóng)村拆舊復(fù)墾節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)給城市用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，但流轉(zhuǎn)限度取決于該城市接收的農(nóng)村人口及其由于人口增長所需增加的建設(shè)用地面積，也取決于該農(nóng)村流出的農(nóng)村人口及其應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少的建設(shè)用地面積。目前，關(guān)于人地掛鉤的研究主要有：一是政策的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵剖析以及人地掛鉤與增減掛鉤對比研究（姚瑤等，2016；李明秋等，2015）；二是政策實施的理論和實證研究（楊玉珍，2014；楊建云，2014）；三是政策機制、制度障礙、存在問題等研究，并提出建議、對策與新方法等（郟夢飛，2017；田月，2015）。從中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究都是從人地掛鉤政策制定后開始分析，而很少有文獻(xiàn)對政策的制定過程進(jìn)行研究。那么，人地掛鉤問題是如何被建構(gòu)的？人地掛鉤是如何被納入政策議程的？政策最終又是如何得以顯化的？本文基于一種重要的政策選擇模型--多源流模型，對以上問題進(jìn)行分析。

二、 多源流模型分析框架

多源流模型是在1984年由美國的約翰·W.金登（John W. Kingdon）于《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。該模型解釋了在模糊性條件下的政策選擇過程，其核心在于分析為什么有些問題能夠被決策者注意到并受到重視，而有些問題卻被忽視。多源流模型一般分析框架包含五個基本要素，分別是問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家和政策之窗。后有學(xué)者增加了議程建立、備選方案與決策系統(tǒng)三個要素，從理論層面完善了多源流框架（李文釗，2018）。本文結(jié)合中國的制度情境，對八要素進(jìn)行整合與重構(gòu)，提出多源流模型的六要素，即問題源流、政治源流、政策源流、政策企業(yè)家和備選方案、政策之窗、政策議程與決策系統(tǒng)（圖1）。

問題源流，主要是促進(jìn)問題的建構(gòu)，使行動者關(guān)注的社會問題成為政策問題，并列入政府議程。不同的行動者對政策問題所持態(tài)度不同，他們都希望自己重視的問題成為政策問題被納入議程。然而，決策者的注意力有限，故有些問題得不到重視。這使得行動者展開博弈和競爭，力爭被發(fā)覺和發(fā)聲的機會。

政策源流，主要是推動備選方案和政策建議的產(chǎn)生，由具有專業(yè)知識的人士組成政策共同體后共同推動。換言之，就是專家提出政策主張的過程（黃俊輝等，2012）。不同的思想和觀點相互碰撞甚至對抗，在政策原湯中不斷變異、重組、軟化。在此過程中，具有技術(shù)可行性和價值可接受性的思想得以幸存，并在社會中達(dá)到一定的共識。一般情況下，針對此問題的政策建議會隨即產(chǎn)生，其成為備選方案或被提上政府議程和決策議程的可能性也會大大增加。

政治源流，主要指影響政府議程或政策產(chǎn)出的文化情境和政治背景。金登所說的“政治”主要是指選舉、政黨或壓力集團(tuán)等（約翰·W.金登，2004）。一般而言，當(dāng)有新政黨、新一屆政府、新的利益集團(tuán)出現(xiàn)、產(chǎn)生時，政治源流對議程狀態(tài)會有明顯的抑制或促進(jìn)作用，具體表現(xiàn)為一些新的議程項目被提出，而另一些議程項目被擱置。抑制還是促進(jìn)，取決于精英集團(tuán)的價值偏向或者公眾的反應(yīng)。

政策企業(yè)家是政策制定過程中最重要的推動者，在某些特定領(lǐng)域具有較高的認(rèn)知能力和專業(yè)辨識度，對備選方案的產(chǎn)生發(fā)揮著重要作用。一般而言，在政策之窗開啟之前，政策企業(yè)家的聲音和主張會反復(fù)出現(xiàn)，以促進(jìn)思想的軟化，使自己提出或期望的備選方案得到社會和決策者的關(guān)注和重視；在政策之窗開啟之時，其將普遍討論的問題與調(diào)整后的解決方案相結(jié)合，促進(jìn)三源流的融合。

政策之窗是三源流匯合和融合的時機，構(gòu)成了決策產(chǎn)生的制度情境。其可由問題源流推動，或由政治源流推動，抑或二者的結(jié)合。但無論哪種機制，政策之窗的開啟都是轉(zhuǎn)瞬即逝的，需要政策企業(yè)家趁熱打鐵，在最合適的時機采取最重要的行動，對已由社會層面上升至政策層面的問題再次提出自己的主張、備選方案。

政策議程和決策系統(tǒng)是客觀存在的。決策者對備選方案進(jìn)行比較后，通過一定的政策流程，發(fā)布一項新的政策，使之得以顯化。在政策議程中，決策層內(nèi)部可能對不同的備選方案持不同的觀點，但決策結(jié)果一般是權(quán)力和利益博弈后的產(chǎn)物。在我國，決策議程和決策系統(tǒng)具有一定的特殊性，其中的利益平衡難以獲取，且一旦備選方案被納入政府議程，政策出臺的可能性相對較高，故后文不再對此要素進(jìn)行分析。

三、 人地掛鉤政策的多源流模型分析

1. 人地掛鉤政策過程的三種源流。

（1）問題源流。人地掛鉤政策的問題源流主要是通過一系列指標(biāo)表征出來，而后這些土地問題、社會問題逐漸顯化，從而問題得以建構(gòu)。

首先是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計，我國1990年至2000年土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍，2000年至2010年為1.85倍，而這一指標(biāo)的合理值應(yīng)在1.12左右（馮長春，2016）。

其次是半城市化現(xiàn)象。由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，在城市從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的工作。盡管收入水平相對提高了，但因為戶籍制度不完善等原因，他們在醫(yī)療、教育、住房等重要領(lǐng)域不能享受與城市居民一樣的福利，亦即為城市建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的同時，并未切實融入城市社會，生活條件未有較大的改善。

再次是農(nóng)村土地閑置浪費。從理論上講，城市居住用地的集約化水平高，城鎮(zhèn)化水平的提高和農(nóng)村人口數(shù)量的減少會節(jié)約一定數(shù)量的宅基地。但實際情況卻是：城鎮(zhèn)和農(nóng)村的建設(shè)用地均有增加。數(shù)據(jù)顯示，2000年～2011年，農(nóng)村人口減少了1.33億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3 045萬畝。這是一個很不合理的現(xiàn)象，主要原因是農(nóng)村宅基地的大量閑置浪費。據(jù)統(tǒng)計和測算，我國農(nóng)村居民點閑置用地面積達(dá)3 000萬畝左右，低效用地達(dá)9 000萬畝以上，農(nóng)村空心化整治潛力約1.14億畝。

（2）政策源流。當(dāng)問題被識別并得到社會關(guān)注后，就會產(chǎn)生很多與之相關(guān)的政策建議，從而形成政策源流。那么，如何解決上述問題，成為政府各部門及學(xué)術(shù)界討論的焦點。

政府方面，2008年7月，《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟體制改革工作意見的通知》首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點工作”的思想，可以認(rèn)為是人地掛鉤的雛形。2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》首次使用了“人地掛鉤”的表述，并簡要提出了探索實行“城鄉(xiāng)之間”和“地區(qū)之間”人地掛鉤的政策。這兩個文件均沒有進(jìn)行詳細(xì)解釋或者說明。2011年9月，《關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》賦予河南省實施人地掛鉤政策試點工作的權(quán)利，允許其在封閉、可控的前提下試行人地掛鉤政策。經(jīng)過幾年的探索，尚未建立起一套科學(xué)的人地掛鉤機制，且出現(xiàn)了農(nóng)民“被城市化”等社會問題。2016年9月，《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》提出了建立人地掛鉤機制的五項具體措施。

學(xué)者方面，與一些焦點事件引發(fā)的政策過程不同，人地掛鉤政策主要靠正確的價值觀進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，也就是中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計與任務(wù)下達(dá)，地方對上級意見作出響應(yīng)與執(zhí)行，并在執(zhí)行中提出具有可操作性的備選方案。因此，在學(xué)術(shù)研究方面可以看到明顯的政策導(dǎo)向。在中國知網(wǎng)上按主題檢索“人地掛鉤”，截止2016年，共有108篇文獻(xiàn)。其中，2011年4篇，2012年7篇，2013年22篇，2014年21篇，2015年13篇，2016年41篇。研究內(nèi)容主要為人地掛鉤內(nèi)涵鑒定、經(jīng)驗探索和借鑒、實施路徑研究等。從時間上可以發(fā)現(xiàn)，政策研究緊隨政策發(fā)布，尤其是2016年五部委直接針對人地掛鉤發(fā)文后，文獻(xiàn)數(shù)量達(dá)到峰值。除直接以人地掛鉤為題的研究外，還有與其相關(guān)的研究，如以人為本的新型城鎮(zhèn)化等。這些都為人地掛鉤政策的提出奠定了理論和學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。

綜上可得，在人地掛鉤政策源流的政策共同體中，政府起主導(dǎo)作用，其根據(jù)國家發(fā)展階段選擇關(guān)鍵性問題，進(jìn)行自上而下的探索。人地掛鉤與其他土地政策不同的是，其涉及戶口、社保、公共服務(wù)等眾多領(lǐng)域，實施難度較大。因此作為試點地區(qū)，從某種角度而言，不像得到了“福利”，更像是接收上級“任務(wù)”。故中央政府不僅擔(dān)任政策企業(yè)家身份，還肩負(fù)監(jiān)管職能，在適宜的時機將得到的反饋通過會議、講話等進(jìn)行宣傳，以此向前推動政策。

（3）政治源流。

首先是國民情緒。從城市角度看，低廉的農(nóng)村勞動力為城市經(jīng)濟發(fā)展提供了勞動力要素，但城市卻表現(xiàn)出“經(jīng)濟吸納，社會排斥”。從土地角度看，在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村作出了較大的犧牲，除通過土地征收等手段將農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移給城市外，農(nóng)村土地還肩負(fù)著耕地保護(hù)的職責(zé)，發(fā)展權(quán)受到極強的限制。在這樣的情況下，農(nóng)民為了提高收入離鄉(xiāng)進(jìn)城。但由于中國的二元戶籍制度，農(nóng)民在城市中不能平等地享受城市的醫(yī)療、教育、公共服務(wù)設(shè)施等，生存存在諸多狀況：就業(yè)時遭受歧視，從事的工作勞動強度大、工資待遇低；為了節(jié)省開支，不得不選擇環(huán)境惡劣的居住場所， 伙食條件也很艱苦；生病、傷殘以及失業(yè)都得不到應(yīng)有的保障；隨遷子女上學(xué)難，一些子女和老人留守家中。因此，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民成為弱勢群體，當(dāng)其遭遇不公正、不公平時，社會矛盾一觸即發(fā)（劉翠霄，2005），如2004年的重慶萬州事件。

其次是政黨意識形態(tài)。習(xí)近平總書記在“中國夢”中提出了“人民幸?！边@一內(nèi)容，其綜合考慮了經(jīng)濟發(fā)展、收入分配公平、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、社會治安、居住環(huán)境等因素?！氨仨毥∪w制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”等，無不體現(xiàn)出以人為本、公平善治的執(zhí)政理念。因此，人地掛鉤是黨中央意識形態(tài)的體現(xiàn)，也是新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。2016年3月5日，李克強總理在兩會政府工作報告中指出，“要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，包括深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全人地錢掛鉤政策”。黨中央對人地掛鉤直接表示支持與鼓勵。

2. 三源流匯合。三大源流的匯合需要適當(dāng)?shù)臅r機和政策行動者的推動。通過對人地掛鉤相關(guān)文件的分析得出，人地掛鉤政策經(jīng)歷了試探階段（2008年～2010年）、試點階段（2011年～2015年）和制定階段（2016年）三個階段。在試探階段，各方反應(yīng)均不明顯，政策第一次飄出。2011年，中央推進(jìn)試點，引起了關(guān)注，學(xué)者們都認(rèn)為盡管人地掛鉤的實施會面臨一系列制度障礙，但該政策能夠促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也更能體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的關(guān)懷。但在試點階段，該政策又一次飄出，原因可能是政策涉及部門眾多，可操作性不強，地方推進(jìn)受阻。在試點階段，還出現(xiàn)了為掛鉤而掛鉤的“被城市化”、損害農(nóng)民利益現(xiàn)象。當(dāng)這些問題在各地區(qū)集聚到一定程度時，借助李克強總理的講話，于2016年制定了人地掛鉤相關(guān)細(xì)則和要求，既對總理的部署進(jìn)行了響應(yīng)，又對已有問題進(jìn)行了回應(yīng)，還明確了政策實施目標(biāo)，可謂一舉三得。由此可以看出，中央政府和國家部委作為人地掛鉤中的政策企業(yè)家，一直在觀望地方、學(xué)者等的反應(yīng)，在此過程中采取了兩次強化行為，最終在全國兩會這個關(guān)鍵時點，拋出觀點，確定立場，迅速引起廣泛關(guān)注。各部委趁熱打鐵，擬定最終的實施意見，于同年9月份發(fā)布。

人地掛鉤政策兼具專業(yè)性和價值可接受性，兩會這個重要時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗的開啟以及政策顯化的關(guān)鍵力量。學(xué)者在這個過程中為備選方案的形成提供了思路，發(fā)揮了重要作用；媒體的報道則不痛不癢，沒有發(fā)揮像其他焦點事件引發(fā)政策時的顯著作用。

四、 結(jié)語

多源流模型為人地掛鉤政策過程分析提供了新的視角，對于理解政策制定過程具有重要作用。結(jié)合中國的制度情境，對多源流模型的要素進(jìn)行整合與重構(gòu)后，對人地掛鉤政策過程進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：問題源流主要包括土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)、半城市化現(xiàn)象、農(nóng)村土地閑置浪費；政策源流中政府起主導(dǎo)作用，學(xué)者研究具有明顯的政策導(dǎo)向；政治源流主要包括農(nóng)民遭遇引發(fā)的社會群體事件和政黨重視人民幸福的意識形態(tài)；“兩會”時機和中央政府、國家部委的推動成為政策之窗開啟以及政策顯化的關(guān)鍵力量。研究結(jié)果可為土地制度改革后續(xù)政策的推動與發(fā)展提供參考。此外，政策有自上而下形成的，也有自下而上形成的。對于不同類型的政策，各源流中的關(guān)鍵要素不同，三源流匯合時的主導(dǎo)因素也不同。在中國，自上而下的政策多由政府主導(dǎo)，而自下而上的政策多由焦點事件主導(dǎo)。

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基金項目：中國人民大學(xué)“中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金”項目。

作者簡介：張占錄（1963-）（通訊作者），漢族，北京市通州區(qū)人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、土地整治、土地政策；高文文（1991-），女，漢族，山西省晉城市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地整治、土地政策。

收稿日期：2019-01-08。