馮子璇

【摘 要】隨著我國城市社區(qū)的不斷發(fā)展和完善，社區(qū)在城市社會中發(fā)揮的作用日益增強(qiáng)，特別是十八屆三中全會以來黨提出要加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我國城市社區(qū)治理提供了良好的發(fā)展契機(jī)。但另一方面，社區(qū)規(guī)模的急速擴(kuò)張、社區(qū)利益主體的多元化以及社區(qū)環(huán)境的復(fù)雜化等問題，使政府在城市社區(qū)治理中的傳統(tǒng)行為導(dǎo)向略顯被動，治理目標(biāo)和治理實際效果之間差距拉大，因此，在新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)下政府需要重新角色定位，重構(gòu)自身職能，充分調(diào)動多方利益相關(guān)者的能動性，發(fā)展一核多元的社區(qū)治理模式，共同打造適應(yīng)城市發(fā)展的新型社區(qū)。

【關(guān)鍵詞】利益相關(guān)者；政府職能；多元治理

一、利益相關(guān)者與社區(qū)治理

（一）利益相關(guān)者概念界定

利益相關(guān)者一詞最早出現(xiàn)于1963年斯坦福研究所的備忘錄中，來表明企業(yè)管理需要應(yīng)對的利益相關(guān)者不僅僅是股東，還有其他更為重要的需要納入企業(yè)考慮范圍的利益相關(guān)者[1]。目前流行的是弗里曼對利益相關(guān)者的定義，即“任何能夠影響組織目標(biāo)的實現(xiàn)或受這種實現(xiàn)影響的團(tuán)體或個人”，后來又將定義修改為“利益相關(guān)者是那些因公司活動受益或受損，其權(quán)利也因公司活動而受到尊重或侵犯的人”，其他經(jīng)典性定義都主要是從這個角度界定的，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者與企業(yè)組織之間的交互影響關(guān)系[2]。隨著新公共管理的發(fā)展，利益相關(guān)者這一概念廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，通過明確利益相關(guān)者的群體范圍和職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)各個利益相關(guān)者之間的合作與對話，使其在達(dá)到各方利益最大化的同時又能推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

（二）利益相關(guān)者共同參與社區(qū)治理

界定城市社區(qū)治理中的利益相關(guān)者就要明確在社區(qū)治理過程中誰是參與者的問題，社區(qū)治理包含方方面面，事務(wù)繁雜瑣碎，并且不同利益主體之間有不同的參與需求和利益取向，因此要了解各個相關(guān)參與者的實際需求，識別利益相關(guān)者，增強(qiáng)政府在整個社區(qū)治理規(guī)劃中的融合性和針對性。

近些年城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市社區(qū)管理體制從單位制為主、街居制為輔的管理體制逐步過渡到社區(qū)制，大量人口涌入城市，城市社區(qū)人口的流動性和復(fù)雜性增大，社區(qū)治理過程中的老舊問題尚未解決，新困難又層出不窮，這對于傳統(tǒng)城市社區(qū)治理模式中政府獨挑大梁來說顯得十分吃力，因此，在社會團(tuán)體和公眾力量日益發(fā)展壯大的情況下，政府開始積極尋求外部的幫助和支持。在當(dāng)前城市社區(qū)治理過程中，政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、社會團(tuán)體等均為參與主體，是社區(qū)治理的利益相關(guān)者，各方都應(yīng)該明確自己的職責(zé)定位，特別是就政府而言，要隨著社會的變遷適時轉(zhuǎn)變自身職能，將部分城市社區(qū)管理和服務(wù)職能讓渡給其他利益相關(guān)者，一方面可以減輕政府負(fù)擔(dān)使其能夠集中精力履行基本職能，另一方面可以讓其他利益主體發(fā)揮自身所長，最大限度地整合和利用社會資源，達(dá)到社區(qū)治理效能最大化。

二、社區(qū)治理中政府職能定位的問題分析

從我國當(dāng)前實際國情來看，傳統(tǒng)上的國家權(quán)威主義傳統(tǒng)在短期內(nèi)還很難從整個社會的思維與行為慣性中消除，政府體系內(nèi)不僅帶有很高的硬性資源，而且還擁有很高程度的軟性資源，通過利用這樣的政府權(quán)威可以解決整個國家層面上集體行動的難題[3]。但隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革以及社會環(huán)境的復(fù)雜化，傳統(tǒng)意義上的政府主導(dǎo)模式暴露出眾多問題，使政府職能在社區(qū)治理過程中無法有效發(fā)揮作用。

（一）政府職能存在“越位”和“缺位”

1.政府職能的“越位”

在城市社區(qū)治理實踐中，政府有責(zé)任和義務(wù)主導(dǎo)和治理社區(qū)事務(wù)，但政府做了不該做的工作就造成了職能的越位，而且目前在社區(qū)治理中政府越職行政的現(xiàn)象是非常普遍的。政府職能越位表現(xiàn)為政府組織直接介入各種社區(qū)非政府組織的內(nèi)部管理與日常工作以及過度干預(yù)社區(qū)工作，使其難以真正按照組織既定的規(guī)章制度實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展，阻礙非政府公共組織作用的發(fā)揮[4]。政府職能部門與社區(qū)組織之間應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)助的關(guān)系，但在實際治理過程中，政府更多的是采取行政命令的形式，直接領(lǐng)導(dǎo)和管理社區(qū)日常工作，使社區(qū)居委會變?yōu)檎块T的“一條腿”，成為政府部門落實政策的工具，是為政府工作和服務(wù)而非社區(qū)居民，缺乏自主性和獨立性，對政府形成嚴(yán)重的依賴心理，不利于社區(qū)組織的自我成長。

2.政府職能的“缺位”

政府在社區(qū)治理過程中缺位，是指政府在社區(qū)治理工作中沒有完成好本職工作，沒能履行好為公眾服務(wù)的職責(zé)。社區(qū)制的出現(xiàn)是對單位制、街居制的一種超越和重整，它提倡將管理變?yōu)榉?wù)，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與，同時要改變政府作為唯一管理主體，加強(qiáng)政府和社區(qū)之間的合作[5]。但顯然，政府職能并沒有完成這樣的轉(zhuǎn)變，仍然更側(cè)重管理和命令而忽視了服務(wù)職能，沒能真正落實服務(wù)型政府的要求。另一方面，城市社區(qū)治理的過程并不是一個簡單的社區(qū)服務(wù)活動，其中存在很多專業(yè)性問題需要知識化、專業(yè)化的人才隊伍來解決，但目前政府社區(qū)治理方面的人員配備情況并不樂觀，專項工作人員較少，在處理社區(qū)事務(wù)時未能在較短時間內(nèi)提出有效的解決措施，導(dǎo)致部分社區(qū)工作無法順利開展。

（二）政府職能部門和社區(qū)組織關(guān)系不清

居民委員會是城市社區(qū)治理實踐中擔(dān)當(dāng)重要角色的利益主體，在城市社區(qū)管理體制深化的過程中有著越來越強(qiáng)的自治傾向，其角色定位是圍繞政府制定的相關(guān)政策方針來協(xié)調(diào)和整合各種利益關(guān)系，并追求居民利益最大化，為社區(qū)居民服務(wù)。對于社區(qū)組織而言，政府的主要職能應(yīng)該是指導(dǎo)其工作并提供良好的運(yùn)行環(huán)境和平臺，在政策上規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)組織。但在實際工作中，政府和居委會之間定位模糊、職責(zé)不清，政府部門要么是對居委會工作包辦替代，要么是對其工作不管不問，或者是各自制定各自部門的工作范圍和事務(wù)權(quán)限，無法將政府部門和居委會的工作有效結(jié)合，關(guān)系協(xié)調(diào)不力。這種混亂無序的工作關(guān)系嚴(yán)重影響著社區(qū)治理工作的效率和成效，既不利于政府在社區(qū)建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，也不利于社區(qū)組織的自我發(fā)育，減緩了社區(qū)自治工作的進(jìn)程。

（三）政府對居民參與力培育不足

社區(qū)居民的參與是當(dāng)代城市社區(qū)治理的一個重要因素，居民參與能力的低下將無法形成有效的社區(qū)治理模式。政府在適時轉(zhuǎn)變自身職能、下放自身權(quán)力的同時，也要鼓勵和支持其他利益相關(guān)者來完成相應(yīng)的工作，特別是在社區(qū)自治發(fā)育過程中，作為城市社區(qū)治理主體的居民應(yīng)當(dāng)起到最重要參與的作用。社區(qū)成員是社區(qū)建設(shè)最主要的利益相關(guān)者，社區(qū)治理的最終目的也是為其服務(wù)，他們有責(zé)任和義務(wù)參與到社區(qū)建設(shè)中來。但在當(dāng)前的社區(qū)治理中，仍然是政府和居委會等組織自行組織建設(shè)社區(qū)工作，沒有將居民引導(dǎo)到實際工作中來，日常宣傳力度也較小，居民即使參與也只是局限于部分一般性的社區(qū)活動，在真正涉及到居民利益的重大問題和決策性社區(qū)事務(wù)時就很少能夠參與其中。此外，政府雖然倡導(dǎo)社區(qū)成員廣泛參與社區(qū)活動，但在落實過程中缺乏有效參與的制度化、常態(tài)化的渠道，隨意性和不規(guī)范性較強(qiáng)，使想要參與社區(qū)建設(shè)的成員無法融入其中，打擊居民對參與社區(qū)治理活動的積極性，也不利于形成有效的外部監(jiān)督。

（四）政府對社會團(tuán)體支持不力

社區(qū)治理是個大的系統(tǒng)工程，需要社會的支持和參與，隨著城市功能發(fā)育的日益完善，社會團(tuán)體的數(shù)量和質(zhì)量都在增加，產(chǎn)生的社會影響力也在增強(qiáng)。但就社區(qū)治理工作而言，政府并沒有加強(qiáng)和社會團(tuán)體的合作，仍舊更多地保持和居委會進(jìn)行工作交接和聯(lián)系，從觀念上沒有真正將社會團(tuán)體容納入社區(qū)治理事務(wù)中來，政策上也沒有太多的支持和引導(dǎo)，導(dǎo)致政府職能部門和社會組織之間無法形成良好的治理網(wǎng)絡(luò)體系，兩者契合度不高，第三方力量成長緩慢，發(fā)揮作用有限。

三、社區(qū)治理中政府職能重構(gòu)的路徑選擇

我國城市社區(qū)治理模式的基本趨勢是從縱向性“單一治理主體”向網(wǎng)絡(luò)狀“多元主體協(xié)同共治”的轉(zhuǎn)變，憑借多元化的治理主體和治理方式，可以有效減少社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡和社區(qū)秩序失范[6]，增強(qiáng)社區(qū)治理能力，實現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。盡管如此，也要明確政府的核心作用，無論采用何種社區(qū)治理模式都脫離不開政府的主導(dǎo)，面對當(dāng)前治理模式所暴露出的種種問題，政府必須要適時進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，隨著社區(qū)環(huán)境的變化及時轉(zhuǎn)變自身職能，加強(qiáng)和其他利益相關(guān)者的合作，充分發(fā)揮各個利益相關(guān)者的積極作用。

（一）政府要轉(zhuǎn)變治理理念和方式

在城市社區(qū)治理過程中，政府超越了自身的職能和管理范圍，觸角伸展過長，既增加了政府職能部門自身的工作負(fù)擔(dān)，又不利于其他利益者開展工作，因此政府要繼續(xù)轉(zhuǎn)變治理理念，明確“掌舵人”的角色定位而非“劃槳人”，通過行政職權(quán)的下放來激發(fā)其他利益相關(guān)者參與社區(qū)治理的積極性和責(zé)任感，充分利用各方資源，提高治理效率。在有限政府治理理念的指導(dǎo)下，政府要將自己從復(fù)雜的社區(qū)工作中抽離出來，清楚定位自己的職責(zé)范圍，不該管的不要去干預(yù)，限定自身參與的程度，其他事由一律交給社區(qū)組織、居民、社會團(tuán)體等來完成。此外，政府作為統(tǒng)籌規(guī)劃者，需要強(qiáng)大的智囊團(tuán)做支撐，特別是現(xiàn)代社會講究人才效應(yīng)，社區(qū)治理更需要人才參與運(yùn)作，政府一方面要引進(jìn)專業(yè)人才來加強(qiáng)自身工作能力建設(shè)，另一方面要利用具有專業(yè)知識的領(lǐng)袖人才帶領(lǐng)各方利益主體協(xié)同參與社區(qū)治理[7]。

（二）充分發(fā)揮社區(qū)組織業(yè)務(wù)能力

社區(qū)居委會作為群眾性的自治組織，要在黨和政府的支持和幫助下，充分發(fā)揮自治功能，調(diào)動社區(qū)成員參與治理工作的積極性，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)并維護(hù)社區(qū)的共同利益，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力和向心力，實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”[8]。在日常治理中，政府要減少行政命令以及直接參與到居委會的工作中，還權(quán)于社區(qū)居委會，將政府職能部門和居委會的治理權(quán)限明確分開，各司其職，特別是在模糊不清的工作事務(wù)中要劃清界限，防止工作重疊或缺位的現(xiàn)象發(fā)生。就居委會而言，也要擺脫作為政府的“腿”的工作方式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)的傳統(tǒng)理念，而是要以社區(qū)成員為核心展開工作，為居民排憂解難，作好政府和居民的調(diào)和劑來協(xié)調(diào)兩方工作，在向下為社區(qū)成員落實政府治理方針政策的同時，也要向上傳遞基層群眾的心聲和意見，加強(qiáng)各方的溝通和交流。

（三）培育居民參與精神

社區(qū)治理的本質(zhì)在于社區(qū)自治，社區(qū)居民是最重要的參與者和利益群體，政府要充分賦予社區(qū)全體成員權(quán)力使其可以獨立自主地管理和監(jiān)督社區(qū)事務(wù)，只有得到政府的重視和支持才能從根本提高居民參與社區(qū)治理的熱情和決心，從而使社區(qū)居民有效地介入到社區(qū)公共事務(wù)的決策、實施、管理、監(jiān)督和利益分享的全程參與之中[9]。一方面要從制度層面給予其充分的支持和保障，落實社區(qū)成員的參與權(quán)，提高社區(qū)治理工作運(yùn)作的民主性，構(gòu)筑居民有效參與的渠道[10]。另一方面，政府還要重視社區(qū)文化的營建，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，以此讓居民真正感受到自己的主人地位，更加積極主動地參與到社區(qū)治理工作中，為社區(qū)利益最大化貢獻(xiàn)力量。

（四）健全社會團(tuán)體合作機(jī)制

在社區(qū)治理實踐中，各利益主體的具體追求不同，但都共同致力于建設(shè)和諧有序的社區(qū)關(guān)系[11]。社會團(tuán)體作為相對獨立的第三方力量，因其自身存在的非政府性、非營利性和自主獨立性，能夠彌補(bǔ)社區(qū)治理中出現(xiàn)的“市場失靈”和“政府失敗”現(xiàn)象，更代表著社區(qū)中普通、邊緣和弱勢的社會群體和個體，在調(diào)動社會資源、滿足公眾需求、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、參與社區(qū)治理、化解各種公共性危機(jī)等方面發(fā)揮著不可替代的作用[12]。社會組織具有多樣性，政府與其聯(lián)手協(xié)同共治，可以充分發(fā)揮社會組織在社區(qū)治理事務(wù)中的優(yōu)勢，無論是從專業(yè)性還是資金來源，都可以有效彌補(bǔ)政府治理工作的不足。因此，政府要加強(qiáng)和社會組織的合作，在社區(qū)多元協(xié)同治理中要給予社會團(tuán)體發(fā)展空間，培育和發(fā)展社會團(tuán)體參與社區(qū)治理和服務(wù)，改變傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式和服務(wù)體制[13]。此外，政府部門應(yīng)注意到當(dāng)前我國社會組織的建設(shè)還不完善，其中也存在組織結(jié)構(gòu)不嚴(yán)密、人員管理較為隨意等問題，政府在與其合作時也要配備專業(yè)人員進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，力爭在合作中兩者優(yōu)勢互補(bǔ)、共同完善，達(dá)到雙贏的效果。

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