房紹坤　林廣會

摘?要：土地經(jīng)營權(quán)是承包地“三權(quán)分置”政策中提出的概念，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》將其法定化，但未明確其權(quán)利屬性是物權(quán)、債權(quán)或者物權(quán)化債權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)說、物權(quán)化債權(quán)說在解釋論視角下無法全面實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策的預(yù)設(shè)功能，用益物權(quán)說可彌補二者的不足，因而具有理論優(yōu)勢。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)，以出租等方式產(chǎn)生的債權(quán)性農(nóng)地利用權(quán)不屬于土地經(jīng)營權(quán)。借助于民法典物權(quán)編立法之機，應(yīng)當明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地承包經(jīng)營權(quán);土地經(jīng)營權(quán);權(quán)利屬性

中圖分類號：D922.31??????文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）03-0045-10

2018年12月修訂的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《新承包法》）于2019年1月1日起施行，這意味著承包地“三權(quán)分置”政策的法律轉(zhuǎn)化工作邁出了重要一步。早在2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的意見》（以下簡稱《“三權(quán)分置”意見》）對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵作了系統(tǒng)闡述，充分表達了農(nóng)村土地改革的頂層設(shè)計思路。然而，通過分析《新承包法》中涉及“三權(quán)分置”的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，修法工作在體系化思維和法律技術(shù)的運用方面仍存在一定的缺陷，以致在“三權(quán)分置”政策的法律轉(zhuǎn)化方面存在諸多不足。尤其是對于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，相關(guān)表述的明確性不足、內(nèi)在邏輯不清。對此，主持法律修改工作的十三屆全國人大常委會委員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉直言，“鑒于對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實踐需要為出發(fā)點，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”，同時，“由于各方面對繼受取得的土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭論，以服務(wù)實踐為目的，使用了土地經(jīng)營權(quán)融資擔保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭影響立法進程”。①筆者認為，這種立法態(tài)度是不可取的，必定影響土地經(jīng)營權(quán)的整體制度設(shè)計。因為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性如果不明，其規(guī)則體系必然混亂（如混淆債權(quán)與物權(quán)的生成方式、漠視抵押與質(zhì)押的規(guī)則差異）。鑒于此，本文深入研究土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，為進一步完善“三權(quán)分置”政策的物權(quán)法表達提供學(xué)理上的支持。

一、土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性之學(xué)理解讀的現(xiàn)實路徑及其內(nèi)在邏輯

“三權(quán)分置”政策的一項重要內(nèi)容是放活土地經(jīng)營權(quán)。修訂前的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《原承包法》）并不缺乏對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，但鑒于農(nóng)地的保障功能，原則上不允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的第三方主體。這既限制了農(nóng)村土地擔保融資功能的發(fā)揮，也不利于農(nóng)村土地集約化經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建?！叭龣?quán)分置”政策因應(yīng)打破束縛農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“緊箍咒”的改革需求，以農(nóng)村土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)，按照從土地承包經(jīng)營權(quán)中再分離出土地經(jīng)營權(quán)的思路進行制度創(chuàng)新。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，學(xué)者們基于對政策目標、現(xiàn)行制度和法理邏輯的不同理解，大體上形成了三種學(xué)說。學(xué)者們對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的定位并不是孤立的類型化選擇，而往往是因循一定的邏輯和理論支撐，進行體系化考量的結(jié)果。因此，掌握各種定位背后的因果關(guān)系，有助于充分認識相關(guān)學(xué)說的合理性及不足之處，對于探究土地經(jīng)營權(quán)的適恰法律定位有重要意義。

1.土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說

這種學(xué)說整體上沿解釋論路徑展開，主張確認土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性并賦予其完整的物權(quán)權(quán)能，通過債權(quán)方式解禁土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。有學(xué)者指出：土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，是一項完整的物權(quán)，一旦基于相應(yīng)的村民資格而取得，就不具有人身權(quán)的內(nèi)涵，因此，應(yīng)為承包人設(shè)定成員權(quán)的資格底線，直接賦予承包人對土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，對權(quán)利人解禁農(nóng)地抵押;此外，“允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”與“保持土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變”并不矛盾，在執(zhí)行土地承包經(jīng)營期限政策且不改變農(nóng)地用途的前提下逐步放開土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，相較于以“三權(quán)分置”理論創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)后再允許土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，具有天然的制度優(yōu)勢。②進而，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式。③土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說強調(diào)通過建立集體成員權(quán)制度以保障承包資格，從而解除現(xiàn)行法中土地承包經(jīng)營權(quán)不可以進行物權(quán)性流轉(zhuǎn)的限制。在這種學(xué)說中，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為基于土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性經(jīng)營利用權(quán)，主要是農(nóng)地租賃權(quán)。這種學(xué)說的內(nèi)容在一定程度上契合、照應(yīng)了民事權(quán)利制度邏輯，體現(xiàn)出與“三權(quán)分置”政策重構(gòu)土地權(quán)利體系的設(shè)計相異的農(nóng)地改革方案。

2.土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說

這種學(xué)說的展開路徑具有立法論的特點，其以土地經(jīng)營權(quán)是相關(guān)政策文件提出的一項新型權(quán)利為邏輯起點，在土地經(jīng)營權(quán)如何與現(xiàn)有權(quán)利體系融合，如何實現(xiàn)“三權(quán)分置”的法律表達方面，尋求理論和制度上的突破。有學(xué)者認為，在“三權(quán)分置”政策背景下，土地經(jīng)營權(quán)具有土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能，應(yīng)被立法確認為用益物權(quán)。④在主張土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)的學(xué)說中，以下兩點獲得了廣泛的支持。其一，以債權(quán)方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地不具有對抗第三人的法律效力，而物權(quán)的效力更強，更能保障第三方主體有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。⑤如果將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，則其運行基礎(chǔ)是土地租賃合同，應(yīng)遵循債權(quán)相對性原則，導(dǎo)致對原承包農(nóng)戶的高度依賴性及權(quán)利的短期性與不穩(wěn)定性，不利于保障第三方主體的經(jīng)營權(quán)益，也不利于實現(xiàn)農(nóng)地合理配置和適度規(guī)模經(jīng)營。⑥而將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，不僅權(quán)利存續(xù)期間可以超越《合同法》規(guī)定的最長租賃期限（20年），而且權(quán)利屬性有較強的支配力和對抗第三人的效力，可以采用轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式實現(xiàn)其流轉(zhuǎn)，還可以通過不動產(chǎn)登記制度強化其進入市場的能力。⑦其二，將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，有利于完善農(nóng)村土地的融資擔保功能。由于債權(quán)性的土地租賃權(quán)不能成為抵押權(quán)的客體，所以限制土地承包經(jīng)營權(quán)融資權(quán)能的制度設(shè)計并不能滿足現(xiàn)實需求。⑧將土地經(jīng)營權(quán)定位于物權(quán)，可以在很大程度上彌補現(xiàn)行制度不允許土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押且具有相對權(quán)性質(zhì)的債權(quán)難以成為抵押權(quán)標的的缺陷，為農(nóng)地融資擔保市場注入活力。在堅持土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，有學(xué)者圍繞在物權(quán)上設(shè)定用益物權(quán)的法理不足，提出并證成了土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是權(quán)利用益物權(quán)。他們認為：土地經(jīng)營權(quán)以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體，其內(nèi)容是特定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)，包括占有、使用、收益權(quán)能;土地承包經(jīng)營權(quán)人在其權(quán)利上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)后仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定只是其行使并實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的方式。⑨但也有學(xué)者認為，土地經(jīng)營權(quán)是不動產(chǎn)用益物權(quán)。⑩這兩種關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)客體的認識截然不同，有必要從學(xué)理上進一步厘清。

3.土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說

這種學(xué)說是在土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說和用益物權(quán)說相爭鳴的過程中形成的，其立論基礎(chǔ)是“土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)的產(chǎn)物，而非物權(quán)性流轉(zhuǎn)的產(chǎn)物”。該學(xué)說提出：將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性的土地利用權(quán)還是債權(quán)性的土地利用權(quán)，在法理上皆有一定的合理性，具體如何定性有賴于立法時的政策選擇;將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之外創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，這既沒有實證基礎(chǔ)，也難以明確新的流轉(zhuǎn)方式與現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式之間的關(guān)系，而如果將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)性的債權(quán)，就可以在土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)內(nèi)實現(xiàn)體系上的統(tǒng)一。B11該學(xué)說認為，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)派生出來的權(quán)利，并非土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地租賃權(quán)等權(quán)利的經(jīng)營權(quán)能。換言之，土地經(jīng)營權(quán)并不包括上述權(quán)利下權(quán)利人自己行使經(jīng)營權(quán)（能）的情形。B12因此，土地經(jīng)營權(quán)的主體只能是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而不包括承包農(nóng)戶。該學(xué)說還充分考慮《“三權(quán)分置”意見》提出的發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的政策目標，設(shè)計了通過登記手段加強對經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)保護的方案。B13總體而言，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說既力求照應(yīng)“三權(quán)分置”的政策目標，又試圖契合現(xiàn)行制度規(guī)則。其一方面堅持現(xiàn)行制度下土地承包經(jīng)營權(quán)不具有完整的物權(quán)權(quán)能的基本規(guī)范，主張土地經(jīng)營權(quán)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)的一項新的民事權(quán)利，體現(xiàn)出與土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的明顯差異;B14另一方面排斥設(shè)定新型用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生方式，主張通過登記制度強化土地經(jīng)營權(quán)的效力，最終形成了與債權(quán)說和用益物權(quán)說皆有聯(lián)系，但本質(zhì)上又截然不同的解讀路徑。

二、土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性諸學(xué)說評析

上述關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的三種學(xué)說，其內(nèi)在邏輯和研究進路存在差異，是內(nèi)容迥異的學(xué)理架構(gòu)。以下三點對這三種學(xué)說的形成影響頗大，需特別注意。其一，是否主張賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能。這一點能體現(xiàn)債權(quán)說與其他學(xué)說在立論基礎(chǔ)上的根本差異，決定了對土地經(jīng)營權(quán)進行學(xué)理解讀的路徑。其二，土地經(jīng)營權(quán)主體是否包括承包農(nóng)戶。這一點不僅涉及對“三權(quán)分置”政策的理解，也涉及新型農(nóng)地權(quán)利體系重構(gòu)。其三，是否充分考慮“三權(quán)分置”政策設(shè)計的土地經(jīng)營權(quán)抵押、入股、信托等制度功能。這一點不僅關(guān)涉“三權(quán)分置”政策目標的實現(xiàn)，還將在宏觀、微觀層面決定土地經(jīng)營權(quán)的定性。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的諸學(xué)說在以上三方面頗有差異，下文對其能否完成使“三權(quán)分置”法律化的理論供給任務(wù)進行考察。

1.土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說評析

土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說努力在現(xiàn)行法框架下尋求對“三權(quán)分置”進行法律表達的法理依據(jù)，試圖通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)而完成農(nóng)地資源市場化配置的目標。從現(xiàn)實情況看，“三權(quán)分置”政策旨在解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)和利用中的難題，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被界定為一項基于“三權(quán)分置”政策的具有獨立性的新型權(quán)利?！对邪ā芬岩?guī)定各種土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，由此必然產(chǎn)生各種債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)，如果把這些已被現(xiàn)行法認可的權(quán)利整體納入土地經(jīng)營權(quán)的范疇，將背離“三權(quán)分置”政策的要旨及其創(chuàng)新價值。另外，債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)本質(zhì)上是基于流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)，我國法律對債權(quán)并不予以專門名稱，如果將某些債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)冠以“土地經(jīng)營權(quán)”之名，就不僅使土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵模糊，還將對現(xiàn)行民事權(quán)利體系產(chǎn)生沖擊。因此，在“三權(quán)分置”語境下，將土地經(jīng)營權(quán)定位于債權(quán)不能滿足重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利體系的制度需求。此外，從形成具體制度的角度來看，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說存在以下三方面難以克服的問題。

（1）賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能有悖“三權(quán)分置”政策提出的穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的要求。土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說認為，維系土地承包關(guān)系之保障功能的權(quán)利主要是成員權(quán)，農(nóng)民只要不喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，就享有在下一輪延長承包期內(nèi)承包集體土地的資格。B15筆者注意到，雖然“三權(quán)分置”政策的一個重要目標是避免實踐中的各種流轉(zhuǎn)方式對承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)造成潛在的侵犯，但成員資格固化或者相對固化的農(nóng)民集體組織形態(tài)，事實上已成為全國普遍現(xiàn)象。B16況且，我國法律對收回農(nóng)村承包地（實質(zhì)是剝奪農(nóng)民的集體成員資格）的行為有嚴格限制，農(nóng)民的成員權(quán)并不容易受到事實上的侵犯。在這種情況下，從成員權(quán)的視角探討農(nóng)地保障功能并不具有現(xiàn)實意義。實際上，更應(yīng)考慮的是，承包農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、入股等形式完成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)變動，或者在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)被執(zhí)行，將導(dǎo)致其在剩余承包期內(nèi)喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，那么，其在剩余承包期內(nèi)的生活如何獲得保障？黨的十九大報告提出農(nóng)村土地再延包30年，在如此長的期間內(nèi)農(nóng)戶一旦喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，其生活保障必然面臨極大的風險。即便農(nóng)民通過外出打工或其他途徑而有一定收入，也不能忽視其返鄉(xiāng)重啟耕作生活的可能。我國社會保障制度雖不斷完善，但無法取代土地對農(nóng)民的基本保障功能。因此，應(yīng)當允許承包農(nóng)戶根據(jù)自身需要，設(shè)定短于土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，待土地經(jīng)營權(quán)到期后，土地承包經(jīng)營權(quán)自然回復(fù)到原來的狀態(tài)，使土地的兜底性保障功能得以維系。賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完全的物權(quán)功能雖然對搞活農(nóng)村土地市場有重要意義，卻可能損害農(nóng)民對承包地的依賴關(guān)系。理論與現(xiàn)實不符，這是土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說在研究路徑方面難以跨越的鴻溝。

（2）土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說設(shè)計的土地經(jīng)營權(quán)擔保融資規(guī)則存在法理不足、功能不強的問題。充分挖掘農(nóng)地的擔保融資功能是“三權(quán)分置”政策的一項重要內(nèi)容。在現(xiàn)行法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押的情況下，政策設(shè)計者希望通過“三權(quán)分置”使農(nóng)民擺脫土地承包經(jīng)營權(quán)的身份束縛，為此，需要使土地承包經(jīng)營權(quán)具有一般財產(chǎn)權(quán)的抵押融資權(quán)能。如果允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押，則其在抵押權(quán)實現(xiàn)時將面臨喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的法律后果。B17這是專家長期呼吁解禁農(nóng)地擔保，而政策層面和立法層面始終持謹慎態(tài)度、未予全面解禁的原因?？紤]到這一點，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說便轉(zhuǎn)換思路，探討通過其他途徑實現(xiàn)承包地的擔保融資功能。比如，可以運用權(quán)利質(zhì)押的原理，將土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)進行質(zhì)押。具體而言，基于《物權(quán)法》第223條關(guān)于應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益權(quán)納入應(yīng)收賬款，農(nóng)地承包權(quán)人可以以“正在流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”進行質(zhì)押，或者以“尚待流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”進行質(zhì)押。B18學(xué)者們對實現(xiàn)承包地擔保融資功能的探索雖以現(xiàn)行法為前提并有一定的法理支撐，但存在難以克服的缺陷。筆者認為，對承包地擔保融資功能的挖掘不僅要遵循法理，還要重視其法律化后的實效性。例如，以“正在流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”進行質(zhì)押實質(zhì)上是普通債權(quán)的質(zhì)押，在質(zhì)押標的屬性上不同于以橋梁、公路等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目收益權(quán)出質(zhì)形成的質(zhì)押。應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓與應(yīng)收賬款質(zhì)押在理論架構(gòu)上存在明顯差異。B19中國人民銀行2017年修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》明確區(qū)分了應(yīng)收賬款質(zhì)押登記與應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記，體現(xiàn)了這一差異。因此，如果以特定土地租賃關(guān)系產(chǎn)生的收益權(quán)進行質(zhì)押，則一方面，應(yīng)收賬款收益權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)讓，在應(yīng)收賬款質(zhì)押權(quán)實現(xiàn)之前，基于農(nóng)地租賃關(guān)系的收益已依合同而由出質(zhì)人收取，從而在一定程度上減少了收益權(quán)的剩余價值;另一方面，基于土地租賃關(guān)系的收益權(quán)價值與土地產(chǎn)出價值相當，特別是在農(nóng)地用途受到嚴格限制的情況下，該收益權(quán)價值無法充分體現(xiàn)承包地價值，表明“正在流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”的財產(chǎn)價值有限，以收益權(quán)出質(zhì)并不具有顯著的融資功能。關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)人可以以“尚待流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”出質(zhì)的主張雖與新修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》將應(yīng)收賬款權(quán)利類別進行擴張的趨勢相契合，且與能源、交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目收益權(quán)B20在權(quán)利架構(gòu)方面有類似之處，但基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目收益權(quán)往往有第三方消費需求作保障而帶來穩(wěn)定收益，特定承包地能否基于土地承包經(jīng)營權(quán)出租而進行流轉(zhuǎn)則具有不確定性，租賃關(guān)系能否保持穩(wěn)定亦存隱憂。因此，以“尚待流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”進行質(zhì)押存在質(zhì)權(quán)無法實現(xiàn)的風險。并且，依《物權(quán)法》及《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)收賬款質(zhì)押的成立以在信貸征信機構(gòu)辦理出質(zhì)登記為要件，而在目前全國范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記基本完成的情況下，涉農(nóng)地登記以發(fā)揮和完善土地登記簿的登記作用為原則，應(yīng)收賬款質(zhì)押登記方式對廣大農(nóng)民和登記機關(guān)而言并不經(jīng)濟且不易發(fā)揮登記功能?？傮w而言，以“正在流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”“尚待流轉(zhuǎn)的期待收益權(quán)”進行質(zhì)押的思路涉及較復(fù)雜的法理和制度構(gòu)成，難以發(fā)揮承包地的融資擔保功能，在具體實施上存在很多疑點，并非理想的擔保制度設(shè)計。

（3）土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說在制度功能方面存在難以克服的缺陷。按照“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，放活土地經(jīng)營權(quán)既包含對承包農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的放活，也包含對其他經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的放活。對于承包農(nóng)戶是否享有土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說整體上持否定態(tài)度。該學(xué)說的要義在于去除束縛土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的各種限制，使承包農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性而直接以其設(shè)定抵押或入股，對于其他經(jīng)營主體如何就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押或入股則未予明確。另外，由于無法從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，所以承包農(nóng)戶難以實現(xiàn)以土地經(jīng)營權(quán)入股。這種制度功能的不完整性表明土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說對實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策存在結(jié)構(gòu)性不足。整體而言，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說側(cè)重于在現(xiàn)行法框架內(nèi)對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性進行解釋，但忽視了圍繞“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵展開理論架構(gòu)。在“三權(quán)分置”政策背景下，該學(xué)說與“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變”的政策要求存在根本沖突，難以影響相關(guān)立法。尤其是該學(xué)說面臨承包農(nóng)戶不可能通過與自己簽訂合同而獲得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的法理障礙，無法適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)入股方式，其提出的制度建構(gòu)面臨難以實施的瓶頸。

2.土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說評析

土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說將土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，賦予其登記能力，給予其類似物權(quán)的保護。B21該學(xué)說試圖在堅持現(xiàn)有法制的基礎(chǔ)上，通過使土地經(jīng)營權(quán)獲得某些用益物權(quán)的功能以彌補債權(quán)說的不足，從而實現(xiàn)維持現(xiàn)行法制理念與實現(xiàn)預(yù)定規(guī)制目標的有機統(tǒng)一。該學(xué)說的債權(quán)說基調(diào)及實現(xiàn)政策目標的著力方向，使其面臨以下三個方面的質(zhì)疑。

（1）土地經(jīng)營權(quán)的法律地位模糊。持土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說的學(xué)者認為：依物權(quán)化債權(quán)說，農(nóng)地承包經(jīng)營主體依農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系取得的權(quán)利雖然都是“三權(quán)分置”的產(chǎn)物，但有的可稱為土地經(jīng)營權(quán)，有的不能稱為土地經(jīng)營權(quán)，有的是物權(quán)，有的卻是債權(quán);為避免出現(xiàn)此種亂象，應(yīng)該提出土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)的法律表達。B22筆者認為，這種研究路徑仍固守土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的解釋論立場，沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的法律地位：一方面，將土地承包經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的權(quán)利作為“三權(quán)分置”的產(chǎn)物，與土地經(jīng)營權(quán)是新型權(quán)利的立場相沖突;另一方面，將土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)化的債權(quán)性經(jīng)營權(quán)，并未徹底明晰土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性。

（2）土地經(jīng)營權(quán)的主體界定存在缺失。依物權(quán)化債權(quán)說，土地經(jīng)營權(quán)主體僅為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不包括承包農(nóng)戶。B23但中國人民銀行等5部門發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》中以及“三權(quán)分置”政策試點實踐中，土地經(jīng)營權(quán)抵押包含承包農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)抵押?！缎鲁邪ā费永m(xù)了這種思路，第17條明確規(guī)定承包方有權(quán)依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán);第47條規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔保，受讓方以流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案后可以向金融機構(gòu)申請融資擔保。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第13條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以以其土地經(jīng)營權(quán)作價出資?？梢?，承包農(nóng)戶享有土地經(jīng)營權(quán)不僅是“三權(quán)分置”政策所堅持的，還在法律文件中有明確規(guī)定。按照“三權(quán)分置”的權(quán)利設(shè)計方案，搞活土地經(jīng)營權(quán)是優(yōu)化土地資源配置的關(guān)鍵，也是解除農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)束縛的核心制度，制度內(nèi)容涉及承包農(nóng)戶及其他經(jīng)營主體。物權(quán)化債權(quán)說將承包農(nóng)戶排除在土地經(jīng)營權(quán)主體之外，這與“三權(quán)分置”政策不相符合，有違“三權(quán)分置”權(quán)利配置方案，無法全面實現(xiàn)政策功能和目標。

（3）登記方式對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化改造不具有實質(zhì)意義。實踐中，農(nóng)地債權(quán)性流轉(zhuǎn)的主要形式是出租（轉(zhuǎn)包），由此產(chǎn)生的權(quán)利一般是農(nóng)地租賃權(quán)。大陸法系國家的立法往往賦予租賃權(quán)以類似物權(quán)的效力，學(xué)理上稱此為債權(quán)物權(quán)化。這種思路在我國《合同法》第229條關(guān)于買賣不破租賃的規(guī)定以及《物權(quán)法》第190條關(guān)于租賃權(quán)優(yōu)于抵押權(quán)的規(guī)定中都有所體現(xiàn)。依據(jù)我國現(xiàn)行法，土地租賃權(quán)即使不進行登記，也具有類似物權(quán)的效力;租賃權(quán)雖有物權(quán)化傾向，但本質(zhì)上仍屬于債權(quán)，并沒有與物權(quán)相當?shù)哪軌驅(qū)沟谌说慕^對權(quán)的效力。例如，第三人未經(jīng)同意在租賃土地上非法取土，租賃權(quán)人只能基于占有而不是物權(quán)以維護自身權(quán)益，這是租賃權(quán)債權(quán)性的典型表現(xiàn)。實質(zhì)上，租賃權(quán)之所以具有類似物權(quán)的效力，原因在于立法通過賦權(quán)性規(guī)定打破了物權(quán)的優(yōu)先效力規(guī)則，從而使成立在先的租賃權(quán)具有優(yōu)于成立在后的物權(quán)的效力。

（4）登記方式對保證土地經(jīng)營權(quán)的實效不具有決定性的法律意義。農(nóng)地租賃權(quán)人往往有兩方面權(quán)利需要保護：一是基于合同的租賃權(quán)，二是對農(nóng)地上種植物的所有權(quán)。對種植物所有權(quán)的保護，因權(quán)屬明確而無討論之必要。對于基于合同的租賃權(quán)，實質(zhì)上，即使承包農(nóng)戶向其他農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了土地承包經(jīng)營權(quán)，依“買賣不破租賃”之法理，承租人仍可以根據(jù)租賃合同的約定而繼續(xù)耕作土地，租賃關(guān)系并不受影響。也可以說，該租賃權(quán)具有對抗受讓人取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的效力，但這種對抗效力并不表明該租賃權(quán)已實現(xiàn)物權(quán)轉(zhuǎn)化，其與物權(quán)可對抗任意第三人的絕對權(quán)屬性有顯著差異。另外，在租賃合同當事人之間（不涉及第三人時），無論是否賦予租賃權(quán)以物權(quán)效力，法律效果實質(zhì)上并無不同。因為即使僅依租賃合同，出租人也不能任意終止合同而損害承租人的租賃權(quán)益。而且，依物權(quán)變動之法理，即便以登記方式賦予租賃權(quán)以物權(quán)屬性，該權(quán)利也面臨因基礎(chǔ)性的租賃合同關(guān)系終止而消滅之虞。基于以上分析，在保留租賃權(quán)債權(quán)屬性的前提下，通過登記對租賃權(quán)進行不徹底的物權(quán)化改造，賦予其一定的物權(quán)效力，相對于現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定而言，并不會使租賃權(quán)獲得更加強有力的保護。筆者認為，若為保障第三人的交易安全而通過在不動產(chǎn)登記簿上登記土地經(jīng)營權(quán)并使之具有對抗第三人的效力，按照我國《物權(quán)法》確立的債權(quán)形式主義的物權(quán)變動模式，此時土地經(jīng)營權(quán)實已完成物權(quán)之轉(zhuǎn)化。將經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)，恐有損物債二分的不動產(chǎn)權(quán)利體系的內(nèi)在和諧。

綜上，物權(quán)化債權(quán)說堅持債權(quán)說的解釋論進路，在“三權(quán)分置”政策功能的法律實現(xiàn)上相較于債權(quán)說有一定進步。但土地經(jīng)營權(quán)是一項新型權(quán)利，該學(xué)說將債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)納入土地經(jīng)營權(quán)范疇不符合民事權(quán)利體系構(gòu)造的法理，其對土地經(jīng)營權(quán)主體的界定不利于全面實現(xiàn)“三權(quán)分置”政策目標。該學(xué)說通過登記而賦予土地經(jīng)營權(quán)一定的物權(quán)效力的制度設(shè)計，在租賃權(quán)物權(quán)化的背景下，顯然已將土地經(jīng)營權(quán)引向物權(quán)的范疇。該學(xué)說對土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的物權(quán)化改造與“三權(quán)分置”政策對權(quán)利重構(gòu)的要求之間還有一定的距離。

3.土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說評析

相對于債權(quán)說和物權(quán)化債權(quán)說，土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說有兩方面優(yōu)勢。其一，將土地經(jīng)營權(quán)界定為具有支配性的純粹財產(chǎn)權(quán)?！叭龣?quán)分置”政策的法律實現(xiàn)必然以新型農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)化為準則，從而使土地經(jīng)營權(quán)主體可依法對抗第三人的不當干預(yù)。B24如果將土地經(jīng)營權(quán)定位于用益物權(quán)，那么，用益物權(quán)的期限性及其自由轉(zhuǎn)讓所體現(xiàn)的經(jīng)濟性，可以彌補土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說、物權(quán)化債權(quán)說的弊端。將土地經(jīng)營權(quán)定位于用益物權(quán)，只需按照一般法理，通過評估確定農(nóng)地的財產(chǎn)價值進而設(shè)定抵押，或者通過權(quán)利移轉(zhuǎn)的方式進行入股或?qū)嵤┬磐?，而不需要在現(xiàn)行法之外另行設(shè)計各種復(fù)雜規(guī)范。其二，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的主體范圍廣泛。依土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說，土地經(jīng)營權(quán)主體包括承包農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由此，不僅承包農(nóng)戶可就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押、入股或?qū)嵤┬磐?，其他?jīng)營主體也可就自己的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押、入股或?qū)嵤┬磐?，這就可以充分實現(xiàn)放活土地經(jīng)營權(quán)的政策目標。因此，在“三權(quán)分置”政策背景下，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說相較于債權(quán)說和物權(quán)化債權(quán)說更契合“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵，在法理邏輯和制度功能方面也更具有合理性。

土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)說之所以具有上述理論優(yōu)勢，與其在以下兩個問題上有效實現(xiàn)了法理支撐與規(guī)則設(shè)計的融通密切相關(guān)。

（1）土地經(jīng)營權(quán)的生成機制問題?！叭龣?quán)分置”的關(guān)鍵問題是土地經(jīng)營權(quán)如何產(chǎn)生，尤其是承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)如何產(chǎn)生。缺乏權(quán)利生成機制的“三權(quán)分置”制度設(shè)計將難以實現(xiàn)政策的法律轉(zhuǎn)化，更無法實現(xiàn)政策目標。秉持“權(quán)利束”觀念的經(jīng)濟學(xué)家最早將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分解為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。B25“三權(quán)分置”政策就是采納該思路的頂層設(shè)計。B26從《“三權(quán)分置”意見》及《農(nóng)村土地承包法》各修訂稿中可以發(fā)現(xiàn)這種思路對政策和立法的深刻影響。不過，這種思路自提出伊始就受到法學(xué)界的廣泛批判。實際上，“權(quán)利束”在法律上表現(xiàn)為權(quán)利及其各種權(quán)能的集合。然而，依據(jù)有關(guān)法理，權(quán)能與其母權(quán)利是渾然一體的，無法就特定權(quán)能從權(quán)利集合中任意提取相應(yīng)的權(quán)利;若要獲得與某項權(quán)能內(nèi)容相同的權(quán)利，就必須通過權(quán)利設(shè)定的方式產(chǎn)生另一項權(quán)利。物權(quán)的產(chǎn)生有兩種基本方式，即法定與約定。法定方式產(chǎn)生法定物權(quán)，約定方式產(chǎn)生意定物權(quán)。就用益物權(quán)而言，域外法中存在法定物權(quán)如法定地上權(quán);我國現(xiàn)行法中不存在法定用益物權(quán)，僅有法定擔保物權(quán)如留置權(quán)。那么，土地經(jīng)營權(quán)能否被設(shè)置為法定物權(quán)呢？這顯然是不可行的。是否設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)只能基于權(quán)利人的意愿，土地經(jīng)營權(quán)只能是意定物權(quán)。第三方主體可以與土地承包經(jīng)營權(quán)人以權(quán)利設(shè)定的方式取得土地經(jīng)營權(quán)，這完全符合意定物權(quán)的取得原理。此時，設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的行為是雙方法律行為。不過，土地承包經(jīng)營權(quán)人采取抵押、入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，需要實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)，前提是其享有獨立的土地經(jīng)營權(quán)。B27那么，此時承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)如何產(chǎn)生？這一問題涉及土地經(jīng)營權(quán)的生成問題，不能解答這一問題是土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說、物權(quán)化債權(quán)說無法克服的法理缺陷。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)說能否對回答這一問題實現(xiàn)法理上的突破，決定其能否承載“三權(quán)分置”政策的功能預(yù)設(shè)。對此，有學(xué)者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以為自己，也可以為他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。B28筆者同意這種觀點，理由如下。其一，承包農(nóng)戶基于對承包地的處分權(quán)可直接為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶對承包地具有實質(zhì)處分權(quán)（下文詳細論述承包農(nóng)戶處分權(quán)的形成），若其欲就承包地為自己設(shè)定物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，則無須像土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說主張的那樣通過雙方法律行為訂立租賃合同，而僅需依其處分權(quán)以單方法律行為對承包地進行處分。理論上講，這種單方法律行為屬于處分行為，不是負擔行為。其二，承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)有立法例的支持。現(xiàn)代法已經(jīng)發(fā)展出土地所有權(quán)人為將來所有權(quán)轉(zhuǎn)移后能夠繼續(xù)利用土地而預(yù)先在自己土地上為自己設(shè)定地上權(quán)的所有權(quán)人地上權(quán)制度B29，或者為維護某種建筑風格而在自己土地上設(shè)定地役權(quán)的不動產(chǎn)地役權(quán)制度B30，這些都突破了用益物權(quán)須在他人之物上設(shè)定的傳統(tǒng)觀念。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包地上為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)并非不可實現(xiàn)。

（2）過度保護經(jīng)營主體利益的問題。實踐中，農(nóng)民往往擔心農(nóng)地租賃收益的實現(xiàn)受市場變化等因素影響而得不到保障，因而不愿簽訂期限較長的農(nóng)地利用合同。這種情況使土地經(jīng)營權(quán)制度無法發(fā)揮相應(yīng)的功能。筆者認為，一方面，對土地經(jīng)營權(quán)進行債權(quán)性流轉(zhuǎn)還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)取決于合同雙方的磋商和意思自治，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)的可能性是存在的，因其使經(jīng)營主體有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營;另一方面，根據(jù)我國《物權(quán)法》第15條的規(guī)定，當事人之間訂立的有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同相對于物權(quán)變動的效果具有一定的獨立性。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中的土地經(jīng)營權(quán)條款將帶來預(yù)期的物權(quán)變動效果，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有穩(wěn)定的、具有支配性的土地經(jīng)營權(quán)。至于合同價款的相關(guān)條款，可由合同雙方商定比較靈活的定價方式，如隨市場行情調(diào)整農(nóng)地利用價格。實踐中就存在依糧食價格確定農(nóng)地利用價格的計價方式，依此方式，土地經(jīng)營權(quán)的支付對價隨糧食價格的變化發(fā)生相應(yīng)的變化。

三、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性應(yīng)界定為用益物權(quán)

1.土地經(jīng)營權(quán)的法律定位及其與其他農(nóng)地權(quán)利之間的關(guān)系

通過以上對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性諸學(xué)說的評析，筆者認為，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)定位于由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的一項用益物權(quán)。所謂派生或分置，在法律上表現(xiàn)為權(quán)利設(shè)定行為，承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時為單方法律行為，為其他經(jīng)營主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)時為雙方法律行為。承包地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式如出租，所產(chǎn)生的不是土地經(jīng)營權(quán)，而是債權(quán)性的土地租賃權(quán)。B31由此，“三權(quán)分置”政策下的新型農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)表現(xiàn)為：集體所有權(quán)—農(nóng)戶承包權(quán)（即土地承包經(jīng)營權(quán)）B32—土地經(jīng)營權(quán)（由土地承包經(jīng)營權(quán)派生的不動產(chǎn)用益物權(quán)）。在這種權(quán)利結(jié)構(gòu)下，承包農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營權(quán)可以為自己或他人設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，其他經(jīng)營主體也可以基于租賃、轉(zhuǎn)包等債權(quán)性流轉(zhuǎn)關(guān)系而獲得債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)，承包農(nóng)戶則繼續(xù)保留被新設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)或債權(quán)性的農(nóng)地利用權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)。這種農(nóng)地利用權(quán)的多元化設(shè)置，賦予農(nóng)民對更多流轉(zhuǎn)方式的選擇權(quán)，契合我國幅員遼闊、各地資源稟賦和農(nóng)民對土地依賴程度不同的現(xiàn)實，有利于搞活農(nóng)地市場。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地權(quán)利“二次分離”產(chǎn)生的樞紐性權(quán)利，其概念應(yīng)予保留。申言之，土地承包經(jīng)營權(quán)的概念及其內(nèi)涵已有廣泛的群眾基礎(chǔ)，如果完全摒棄既有的土地承包經(jīng)營權(quán)制度，將導(dǎo)致我國農(nóng)地權(quán)利制度架構(gòu)發(fā)生根本性的變革，危及既有農(nóng)地法律制度所支撐的穩(wěn)定秩序。B33因此，我國農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變革和完善應(yīng)堅持以圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)建的規(guī)則體系為基礎(chǔ)，保留基于土地承包經(jīng)營權(quán)的各種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，不應(yīng)將由此產(chǎn)生的債權(quán)性農(nóng)地利用權(quán)納入土地經(jīng)營權(quán)范疇而強行改變已成熟的制度規(guī)則和實踐做法，以免造成權(quán)利體系紊亂。略有遺憾的是，民法典（草案）物權(quán)編、《新承包法》分別以出讓土地經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的表述，將《原承包法》規(guī)定的基于土地承包經(jīng)營權(quán)的各種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式所產(chǎn)生的土地利用權(quán)納入土地經(jīng)營權(quán)的范疇，在權(quán)利重構(gòu)上有畫蛇添足之嫌。

有學(xué)者認為，用益物權(quán)說對土地經(jīng)營權(quán)的定位有?！耙晃镆粰?quán)”原則。B34筆者認為，根據(jù)物權(quán)的優(yōu)先效力規(guī)則，成立在后的土地經(jīng)營權(quán)之效力優(yōu)于成立在先的土地承包經(jīng)營權(quán)之效力，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生實為土地承包經(jīng)營權(quán)人依意思自治行使處分權(quán)的結(jié)果，土地經(jīng)營權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)的限制不屬于權(quán)利沖突的范疇，并不違反“一物一權(quán)”原則。

2.基于權(quán)利客體的土地經(jīng)營權(quán)屬性辨析

作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)，其客體是特定權(quán)利還是特定物，將深刻影響對土地經(jīng)營權(quán)類型與屬性的認識。有學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利用益物權(quán)或者次級用益物權(quán)，認為土地經(jīng)營權(quán)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，其立法依據(jù)是民事權(quán)利客體有層次和順位之分的原理以及《德國民法典》規(guī)定的權(quán)利用益權(quán)制度和有關(guān)判例確認的次級地上權(quán)制度。B35筆者認為，這種觀點值得商榷。按照論證邏輯，這種觀點僅能證明權(quán)利可以成為權(quán)利的客體，卻無法明確以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)的客體必然是土地承包經(jīng)營權(quán)。那么，土地經(jīng)營權(quán)究竟是一項支配何種權(quán)利客體的用益物權(quán)？對此，下文從兩個角度展開辨析。

（1）以處分權(quán)能的正確理解為視角的辨析。從《物權(quán)法》第117條的規(guī)定來看，其并未明確賦予用益物權(quán)以處分權(quán)能。有學(xué)者指出，這樣規(guī)定的原因在于用益物權(quán)不能包括對物的處分權(quán)。B36但應(yīng)注意，我國《物權(quán)法》對處分權(quán)能的理解是極為狹窄的，甚至漠視實踐中存在的具體處分行為。王澤鑒先生指出，對于“處分”應(yīng)從廣義上解釋，包括事實上處分和法律上處分，前者指有形地變更或銷毀物的本體，后者包括債權(quán)行為（如租賃、買賣）和物權(quán)行為（如所有權(quán)的移轉(zhuǎn)、拋棄，擔保物權(quán)的設(shè)定）。B37對于我國臺灣地區(qū)“民法”第765條關(guān)于所有權(quán)權(quán)能的規(guī)定，有學(xué)者也認為其中的“處分”應(yīng)解釋為最廣義的處分行為。B38相比之下，我國《物權(quán)法》在界定用益物權(quán)的權(quán)能時，對“處分”采取十分狹義的理解。事實上，就廣義上的“處分”而言，無論是我國現(xiàn)行法中還是實踐中都存在用益物權(quán)人處分用益物的情況。其中，既包含債權(quán)性質(zhì)的處分如基于土地承包經(jīng)營權(quán)對承包地進行出租（轉(zhuǎn)包），也包含物權(quán)性質(zhì)的處分如建設(shè)用地使用權(quán)人在建設(shè)用地上為他人通行設(shè)定地役權(quán)。從這些實例來看，新設(shè)權(quán)利的客體并非處分行為的基礎(chǔ)性權(quán)利，而是特定的物。比如，上例中地役權(quán)的客體是特定的國有建設(shè)用地，而非建設(shè)用地使用權(quán)。依此而論，承包農(nóng)戶有權(quán)對承包地進行處分，這也意味著土地經(jīng)營權(quán)的客體可以是承包地，只不過該土地經(jīng)營權(quán)不能超過原土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍（期限、權(quán)能、行使方式等）。

（2）以用益物權(quán)的設(shè)立目的為視角的辨析。用益物權(quán)以用益某特定物為設(shè)定目的，其客體應(yīng)為特定物，一般應(yīng)為不動產(chǎn)。“三權(quán)分置”政策制定者所設(shè)計的土地經(jīng)營權(quán)的運行與此一致，因為土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容恰為對農(nóng)地的利用。即使擴大用益物權(quán)的客體范圍，將權(quán)利納入其中，用益物權(quán)人能夠用益的也只能是權(quán)利本身，而非該權(quán)利的客體物。因此，將德國民法上的權(quán)利用益權(quán)作為論證土地經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的次級用益物權(quán)的論據(jù)，其合理性值得懷疑?！兜聡穹ǖ洹返?068—1084條規(guī)定了權(quán)利用益權(quán)，指的是在物的所有權(quán)之外的其他民事權(quán)利上設(shè)定的用益權(quán)，設(shè)立目的是通過這些權(quán)利獲得其法定孳息，如通過掌握某一債權(quán)而獲得該債權(quán)的利息，通過占有有價證券而獲得分紅。雖然《德國民法典》第1069條規(guī)定權(quán)利用益權(quán)的設(shè)定須依關(guān)于權(quán)利轉(zhuǎn)移的規(guī)定進行，但應(yīng)當明確的是，設(shè)定權(quán)利用益權(quán)并未導(dǎo)致該用益權(quán)之客體的權(quán)利主體發(fā)生變更。比如，某項債權(quán)為權(quán)利用益權(quán)的客體，那么權(quán)利用益權(quán)的權(quán)利人并不能行使基于該債權(quán)而請求相對人履行債務(wù)的權(quán)利。用益權(quán)人的權(quán)利僅在于對這些權(quán)利的“占有”，而不是“所有”。用益權(quán)人可以根據(jù)其權(quán)利取得這些權(quán)利所產(chǎn)生的利益，卻不能處分這些權(quán)利。B39與權(quán)利用益權(quán)的運行原理相對應(yīng)，如果將土地經(jīng)營權(quán)的客體界定為土地承包經(jīng)營權(quán)，則土地經(jīng)營權(quán)人只能用益土地承包經(jīng)營權(quán)本身（如就土地產(chǎn)出物進行收益），卻無權(quán)耕作利用承包地。由此，按照權(quán)利用益權(quán)的邏輯，土地經(jīng)營權(quán)人將無法直接支配承包地，這顯然與優(yōu)化農(nóng)地資源配置、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的“三權(quán)分置”政策目標相去甚遠。

綜上，以多層權(quán)利客體論、權(quán)利用益權(quán)制度、次級地上權(quán)制度為依據(jù)，僅能證明權(quán)利可成為另一權(quán)利的客體，對于土地經(jīng)營權(quán)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)并不具有充分的說服力。筆者認為，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人基于對土地的特定處分權(quán)能，為實現(xiàn)用益承包地的目的，而就承包地為自己或第三方經(jīng)營主體設(shè)定的用益物權(quán)。因此，土地經(jīng)營權(quán)實為以承包地為客體的不動產(chǎn)用益物權(quán)。

3.《新承包法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的規(guī)定之得失

《新承包法》第2章增加了“土地經(jīng)營權(quán)”一節(jié)，意味著“三權(quán)分置”政策的法律轉(zhuǎn)化邁出了實質(zhì)性步伐。并且，《新承包法》在某些方面充分吸收了近年來的研究成果，對于厘清土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性具有重要意義。如《新承包法》第49條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，應(yīng)當簽訂承包合同，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)?！痹撘?guī)定采納了有關(guān)學(xué)者的意見，將以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)重新界定為土地經(jīng)營權(quán)，表面上涉及權(quán)利名稱的變更，實質(zhì)上抓住了土地經(jīng)營權(quán)不受身份束縛的財產(chǎn)權(quán)本質(zhì)，對促進農(nóng)地權(quán)利體系協(xié)調(diào)有積極意義。但考察《新承包法》“土地經(jīng)營權(quán)”一節(jié)中對認識土地經(jīng)營權(quán)具有重要意義的關(guān)于該權(quán)利流轉(zhuǎn)方式和登記規(guī)則的兩個條文，可以發(fā)現(xiàn)，其不僅未能完成明確土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的使命，反而增加了問題的復(fù)雜性。

（1）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的問題?！缎鲁邪ā返?6條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案?！边@一規(guī)定改變了《原承包法》第32條將轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等均作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，僅保留互換、轉(zhuǎn)讓為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，而將出租、轉(zhuǎn)包、入股等列為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。這種規(guī)制模式的目的在于實現(xiàn)“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策目標。筆者認為，這是不妥的。第一，在《新承包法》保留土地承包經(jīng)營權(quán)概念的情況下，應(yīng)注重維護新舊權(quán)利體系的和諧統(tǒng)一。在《原承包法》中，出租、轉(zhuǎn)包是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，而在《新承包法》中，出租、轉(zhuǎn)包卻是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，同樣的流轉(zhuǎn)方式在新舊法中的定位不一致。實質(zhì)上，這兩種流轉(zhuǎn)方式會產(chǎn)生性質(zhì)相同的基于土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地租賃權(quán)。依前文所述，在將土地經(jīng)營權(quán)定位于一項新型權(quán)利的前提下，將既有制度規(guī)定的權(quán)利狀態(tài)列入土地經(jīng)營權(quán)的范疇不僅沒有必要，還會破壞土地經(jīng)營權(quán)作為一項獨立的新型權(quán)利的統(tǒng)一內(nèi)涵。第二，《新承包法》第36條不僅規(guī)定了出租（轉(zhuǎn)包）等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，還規(guī)定了入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，導(dǎo)致對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性究竟是物權(quán)還是債權(quán)的認定混亂。況且，《新承包法》第49條將以其他方式承包農(nóng)地所取得的權(quán)利界定為土地經(jīng)營權(quán)，在《新承包法》不應(yīng)將既有權(quán)利效力弱化的基本判斷下，此處的土地經(jīng)營權(quán)無疑應(yīng)保持用益物權(quán)的屬性?？梢?，依《新承包法》的有關(guān)規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)囊括了債權(quán)性經(jīng)營權(quán)和物權(quán)性經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致權(quán)利屬性模糊。

（2）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)登記規(guī)則的問題。依物權(quán)法設(shè)計的物權(quán)變動模式，土地經(jīng)營權(quán)無論是否進行登記都應(yīng)被定性為用益物權(quán)。然而，《新承包法》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。”依據(jù)該規(guī)定，不滿5年的土地經(jīng)營權(quán)不應(yīng)也不能向登記機構(gòu)申請登記。如此，該土地經(jīng)營權(quán)是有債權(quán)效力還是有物權(quán)屬性，不免讓人產(chǎn)生疑問。結(jié)合《新承包法》第36條進行體系性解釋，將其定位于債權(quán)更符合立法旨意。不過，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性本應(yīng)是一貫、統(tǒng)一的，以5年期限作為確定其權(quán)利屬性的分際未見法理支持，有違意思自治之現(xiàn)代民法的核心原則。筆者認為，一項農(nóng)地利用權(quán)具有物權(quán)屬性還是債權(quán)屬性，依賴于是否進行登記，登記的為用益物權(quán)，不登記的則依當事人之間訂立的合同保持其債權(quán)屬性，而不應(yīng)將合同期限長短作為確定其是物權(quán)還是債權(quán)的考量因素。至于合同期限長短以及是否進行登記，應(yīng)由當事人自己決定，法律不應(yīng)干預(yù)。

總體而言，《新承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的法律定位是含混不清的，其試圖通過對土地經(jīng)營權(quán)概念的運用而涵括一切形式的農(nóng)地利用形態(tài)，如此不僅破壞法律內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，也不能實現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)的準確定位。就法條文義而言，《新承包法》規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)更接近經(jīng)營權(quán)能的含義，實質(zhì)上混淆了權(quán)利與權(quán)能，這顯然有違現(xiàn)代民法物債二分的基本權(quán)利體系特征。相較而言，民法典（草案）物權(quán)編“用益物權(quán)章”規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性易于把握。結(jié)合該草案第131條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及第130條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)出讓中的登記對抗主義，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，這也體現(xiàn)出民法典（草案）物權(quán)編對土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定更具合理性。只是《新承包法》已經(jīng)施行，而民法典正在編纂，依法律適用規(guī)則，前者不應(yīng)違背后者對同一問題的規(guī)定。在將來的立法過程中，民法典物權(quán)編是選擇維持《新承包法》的既有規(guī)定，還是堅持科學(xué)立法而推動《新承包法》進一步修訂和完善，這不僅關(guān)涉法律之間的規(guī)則協(xié)調(diào)，還有賴于立法機關(guān)對土地經(jīng)營權(quán)的準確定位。

四、結(jié)語

“三權(quán)分置”政策能否成功，關(guān)鍵在于能否實現(xiàn)“放活土地經(jīng)營權(quán)”的目標。建構(gòu)“三權(quán)分置”相關(guān)制度的核心是確定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性。在“三權(quán)分置”政策背景下，土地經(jīng)營權(quán)的法律定位應(yīng)以消除身份束縛、明確其財產(chǎn)性為目標，使土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間依市場規(guī)則得到合理配置，助力于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。對于土地經(jīng)營權(quán)屬性的界定，債權(quán)說和物權(quán)化債權(quán)說在解釋論進路下無法兼顧承包農(nóng)戶與其他經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)各項權(quán)能的實現(xiàn)，用益物權(quán)說更具理論和現(xiàn)實優(yōu)勢?！缎鲁邪ā穼Α叭龣?quán)分置”政策思想的法律轉(zhuǎn)化邁出了實質(zhì)性步伐，對政策實施具有重要影響。不過，《新承包法》尚未完成對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的理論建構(gòu)。在民法典物權(quán)編制定過程中，應(yīng)在“用益物權(quán)”一章明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，將承包地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式排除在土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生方式之外，明確土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立采登記生效主義，以彌補《新承包法》的缺憾。

注釋

①參見劉振偉：《鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度》，《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期。

②B34參見單平基：《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑》，《法學(xué)》2016年第9期。

③參見陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

④參見李國強：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期。

⑤⑨B35參見蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

⑥參見宋志紅：《“三權(quán)分置”關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性》，《中國合作經(jīng)濟》2016年第10期。

⑦B16參見孫憲忠：《推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會科學(xué)》2016年第7期。

⑧參見溫世揚：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)：困境與出路》，《法商研究》2014年第2期。

⑩參見丁文：《論“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)》，《清華法學(xué)》2018年第1期。

B11B12B14B21B22B23參見高圣平：《承包地三權(quán)分置的法律表達》，《中國法學(xué)》2018年第4期。

B13參見高圣平：《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《法學(xué)》2018年第2期。

B15參見陳小君：《“三權(quán)分置”與中國農(nóng)地法制變革》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

B17參見高圣平：《承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式》，《法商研究》2016年第1期。

B18參見高圣平：《論土地承包收益權(quán)擔保的法律構(gòu)造——兼評吉林省農(nóng)地金融化的地方實踐》，《法律科學(xué)》2015年第6期;高海：《論農(nóng)用地三權(quán)分置中經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)》，《法學(xué)家》2016年第4期。

B19參見劉保玉、孫超：《物權(quán)法中的應(yīng)收賬款質(zhì)押制度解析》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2007年第4期。

B20債權(quán)應(yīng)有特定的當事人和確定的債權(quán)數(shù)額，即使期待權(quán)性質(zhì)的債權(quán)也應(yīng)如此。此類收益權(quán)不具備債權(quán)構(gòu)成要件，應(yīng)將其界定為行政許可性質(zhì)的費用收取權(quán)。

B24B28B33參見蔡立東、姜楠：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實現(xiàn)》，《中國社會科學(xué)》2017年第5期。

B25參見張紅宇：《中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策：持續(xù)創(chuàng)新——對農(nóng)地使用制度變革的重新評判》，《管理世界》1998年第6期。

B26參見張紅宇：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢》，《人民日報》2014年1月14日。

B27在抵押情形下，土地經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn)發(fā)生于債權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)時。

B29B39參見孫憲忠：《德國當代物權(quán)法》，法律出版社，1997年，第229、247頁。

B30如《瑞士民法典》第733條規(guī)定：“所有人得在自己的土地上，為自己的另一宗土地的便宜而設(shè)定地役權(quán)?！蔽覈_灣地區(qū)“民法”第859條規(guī)定：“不動產(chǎn)役權(quán)，亦得就自己之不動產(chǎn)設(shè)定之?！盉31參見耿卓：《農(nóng)地三權(quán)分置改革中土地經(jīng)營權(quán)的法理反思與制度回應(yīng)》，《法學(xué)家》2015年第5期。

B32本文認為，土地承包權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)分置出經(jīng)營權(quán)后的剩余部分，因為依權(quán)利設(shè)定的法理，在基于一項權(quán)利設(shè)定另一項權(quán)利后，原權(quán)利的行使雖受新權(quán)利限制，但原權(quán)利的屬性并未發(fā)生任何變化，就像基于國有土地所有權(quán)設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)后，土地所有權(quán)的屬性并不發(fā)生改變。另外，土地承包權(quán)也不是農(nóng)民集體成員權(quán)，因為成員權(quán)是農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)性權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)分置出經(jīng)營權(quán)以后，絕不會又產(chǎn)生其上位權(quán)利。因此，《“三權(quán)分置”意見》提出的“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變”，應(yīng)解釋為穩(wěn)定農(nóng)戶與農(nóng)民集體之間的土地承包關(guān)系，而與維護農(nóng)民集體成員權(quán)無關(guān)。

B36參見孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》（第3版），法律出版社，2014年，第150頁。

B37參見王澤鑒：《民法物權(quán)》（第2版），北京大學(xué)出版社，2010年，第113頁。

B38參見邱玟惠：《民法物權(quán)逐條釋義》，元照出版有限公司，2017年，第108—109頁。

責任編輯：鄧?林

On the Right Attribute of Land Management Right： with Comments on the Relevant Provisions of the New Amendment of the Rural Land Contract Law

Fang Shaokun???Lin Guanghui

Abstract：Land management right is a concept put forward in the policy of "separation of three rights" of contracted land. The newly revised Rural Land Contract Law has legalized it， but it does not clarify whether its right attribute is real right， creditor′s right or real right creditor′s right. Both the proposition of its creditor′s right attribute and of its creditor′s right with real right attribute， cannot fully realize the presupposed function of the policy of "separation of three rights" under the approach of legal interpretative theory. While the proposition of its real right attribute can make up the deficiencies of the other two propositions and correspondingly has theoretical advantages. The right of land management should be defined as the usufruct of real estate. The creditor′s right of agricultural land use generated by leasing is not the right of land management. With the opportunity of legislation of real right compilation in the Civil Code， we should clarify the attribute of right to manage land is usufructuary right.

Key words：separation of three rights; land contractual management rights; land management rights; attribute of right