摘 要：“三權(quán)分置”是近來(lái)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系突破“二權(quán)分置（集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）”的結(jié)構(gòu)，逐步形成了“三權(quán)分置（集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)）”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第二次分離。農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成了農(nóng)地 “三權(quán)”的內(nèi)容，但其也有各自不同的內(nèi)容，本文著重分析了“三權(quán)分置”下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)能范圍。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地三權(quán)分置；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；權(quán)能范圍

國(guó)以民為本，民以食為天。沒(méi)有土地，焉能產(chǎn)糧？故以地平百姓，以糧安天下，可謂治國(guó)理政之樸素之道。古往今來(lái)，與廣大農(nóng)民最密切相關(guān)的就是土地問(wèn)題。近幾年來(lái)，被提上日程的“三權(quán)分置”也表明了土地制度的改革一直是我們黨和國(guó)家關(guān)注的重中之重。

一、“農(nóng)地三權(quán)分置”及“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的由來(lái)

早在1990年田則林先生等就提出了以“三權(quán)分離”來(lái)促進(jìn)“農(nóng)地代營(yíng)”的思想，從而加快土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

近來(lái)，中央不斷出臺(tái)重要文件和發(fā)表重要講話。例如：

2014年9月29日，中共中央總書(shū)記、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議并發(fā)表重要講話。會(huì)議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》等文件。習(xí)近平在講話中指出：“我們要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！?/p>

2014 年 11 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。”

2015 年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求“明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。” 等等。

上述種種反映了在新形式下，全面深化農(nóng)村土地制度改革，促使農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，將成為新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向和思想指針。①

那么，究竟何為“三權(quán)分置”呢？“三權(quán)分置”下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”又是怎樣的一種存在？

二、概念定性

所謂的“三權(quán)分置”，就是農(nóng)村家庭承包基礎(chǔ)上，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地的所有權(quán)不變，農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行分置狀態(tài)。②“三權(quán)分置”是由當(dāng)下發(fā)展的需要催生出來(lái)促進(jìn)土地改革的有效的制度安排，具有劃時(shí)代意義。

至于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，筆者認(rèn)為其是被構(gòu)建出來(lái)的，現(xiàn)行的法律規(guī)定仍屬空白?！皺?quán)利的結(jié)構(gòu)是被能夠被設(shè)計(jì)出來(lái)的，它不僅能夠被‘合成，還能夠被‘分解”③。除了自然權(quán)利以外，諸多權(quán)利是社會(huì)審慎構(gòu)建的結(jié)果，比如“財(cái)產(chǎn)權(quán)不是自然權(quán)利，而是社會(huì)審慎的建構(gòu)?！雹?/p>

“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為“三權(quán)分置”的核心部分，對(duì)其權(quán)能內(nèi)容的界定就顯得尤為重要。這既是充分發(fā)揮農(nóng)村土地“三權(quán)分置”功能作用的必然要求，直接影響甚至決定我國(guó)農(nóng)業(yè)績(jī)效，進(jìn)而影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)村社會(huì)公平、穩(wěn)定發(fā)展，也是有效防范農(nóng)村土地“三權(quán)分置可能帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵所在。作為制度安排的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”到底有哪些權(quán)能呢？

三、現(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要權(quán)能范圍

（一）農(nóng)地相對(duì)性占有權(quán)

占有權(quán)能指權(quán)利主體對(duì)權(quán)利客體實(shí)際掌握、控制的權(quán)能。行使占有權(quán)是行使其他權(quán)能的前提與基礎(chǔ)。

農(nóng)地相對(duì)性占有權(quán)則指土地承包戶與第三方經(jīng)營(yíng)者簽訂了流轉(zhuǎn)合同后，土地承包戶將土地及相關(guān)權(quán)利“交付”給第三方經(jīng)營(yíng)者，后者也就相應(yīng)的“取得”了土地及相關(guān)權(quán)利。⑥由此可見(jiàn)，第三方經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的占有是通過(guò)承包農(nóng)戶“交付”而獲得的，其結(jié)果表現(xiàn)為間接性占有土地。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在享有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)期間，直接占有該權(quán)利項(xiàng)下的農(nóng)地，以保證農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)對(duì)象不為空。該項(xiàng)權(quán)利的配置主要是對(duì)抗農(nóng)地所有權(quán)人基于其所有權(quán)在經(jīng)營(yíng)期間將農(nóng)地 “收回”，以此保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)處于穩(wěn)定之中，而不是處于不確定風(fēng)險(xiǎn)之中，從而保護(hù)交易的安全。

（二）自主有償使用權(quán)

承包地從承包人處轉(zhuǎn)移后，歸經(jīng)營(yíng)者直接占有。經(jīng)營(yíng)權(quán)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)期間，在不改變土地用途（只能將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性領(lǐng)域，而不能用于建設(shè)房屋等商業(yè)性領(lǐng)域。）和土地承租合同約定事項(xiàng)范圍內(nèi)，自主決定種植何種作物以及如何耕作、成本投入、人事用工等經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)而不受承包人干涉。

“正是這種可以自主選擇對(duì)土地的種植作物和耕作方式，可以重新配置資本投入要素比例，因此經(jīng)營(yíng)者迫切希望通過(guò)各種土地流轉(zhuǎn)方式在約定時(shí)間內(nèi)獲得土地經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)?！雹?/p>

但是，在實(shí)踐操作中仍有幾點(diǎn)需要關(guān)注。舉幾個(gè)簡(jiǎn)單的案例來(lái)說(shuō)明。

案例一：土地承包戶甲與經(jīng)營(yíng)人乙在2015年1月12日簽訂了流轉(zhuǎn)合同，將土地及相關(guān)的權(quán)利“交付”給經(jīng)營(yíng)人乙。乙選擇在該地種植草莓，搭建了大棚，考慮到灌溉的效用問(wèn)題，又在土地上建造了滴灌式的灌溉裝置。此時(shí)甲以乙違反承租合同約定為由要求乙承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

關(guān)注點(diǎn)一：經(jīng)營(yíng)權(quán)人能否在土地上建造大棚，灌溉裝置等？筆者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)人在征得土地承包戶的事先同意并且不違背法律的情形下是可以建造相關(guān)地上附著物的。而且原承包戶在沒(méi)有正當(dāng)理由時(shí)是不能拒絕經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合理要求的。因?yàn)椋@些附著物有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而使經(jīng)營(yíng)人獲得更大的土地經(jīng)濟(jì)效益。而經(jīng)營(yíng)權(quán)人使用土地的目的之一，不就是為了獲得收益？

案例二：土地承包戶甲與經(jīng)營(yíng)人乙在2015年1月12日簽訂了流轉(zhuǎn)合同，將土地及相關(guān)的權(quán)利“交付”給經(jīng)營(yíng)人乙，約定經(jīng)營(yíng)期為5年。后甲因?yàn)樽陨碓蛟?015年6月將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給了丙，此時(shí)丙要求自己經(jīng)營(yíng)該土地，主張乙的經(jīng)營(yíng)權(quán)因原承包戶與自己簽訂轉(zhuǎn)讓合同而滅失。

關(guān)注點(diǎn)二：經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，會(huì)因?yàn)樵邪綄⒊邪鼨?quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者是退出承包而滅失嗎？筆者認(rèn)為，答案是否定的。我們可以參照“買賣不破租賃”的原則來(lái)解釋，也就是說(shuō)在第三方合法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)期間，承包方將承包權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或退出承包的，其在承包地上設(shè)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)有效，第三方經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利并不因承包方的變動(dòng)而滅失。

案例三：土地承包戶甲與經(jīng)營(yíng)人乙在2010年1月12日簽訂了流轉(zhuǎn)合同，將土地及相關(guān)的權(quán)利“交付”給經(jīng)營(yíng)人乙，約定經(jīng)營(yíng)期為5年。2016年2月，甲欲與丙簽訂了流轉(zhuǎn)合同，此時(shí)，乙能否主張自己享有優(yōu)先繼續(xù)使用權(quán)？

關(guān)注點(diǎn)三：承租合同期滿后，第三方經(jīng)營(yíng)者是否有優(yōu)先繼續(xù)使用土地的權(quán)利？筆者認(rèn)為享有優(yōu)先繼續(xù)使用土地的權(quán)利。如果經(jīng)營(yíng)者乙與原承包戶甲簽了10年的流轉(zhuǎn)合同，投資種植了一批果樹(shù)，在頭8年內(nèi)，果樹(shù)收成不好，可是到了后兩年收成很好，丙眼紅便與甲惡意串通，要求甲在前一合同租期屆滿之后立即與自己簽訂流轉(zhuǎn)合同。這樣做不利于保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，不便與保護(hù)交易的安全。經(jīng)營(yíng)者花了大量的時(shí)間和精力投入經(jīng)營(yíng)，在有一定回報(bào)的時(shí)候就將土地流轉(zhuǎn)給他人，不合情理。所以，筆者認(rèn)為在承租合同期滿后，第三方經(jīng)營(yíng)者可以主張優(yōu)先繼續(xù)使用土地。

另外，使用有有償使用和無(wú)償使用之別。甄別此處，應(yīng)當(dāng)為有償使用。即第三方經(jīng)營(yíng)者從承包農(nóng)戶處獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)需要支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，即“地租”性質(zhì)的流轉(zhuǎn)費(fèi)。⑧

（三）收益權(quán)

第三方經(jīng)營(yíng)者所享有的收益主要包括兩個(gè)方面。

1.農(nóng)產(chǎn)品處置所獲得的收益

第三方經(jīng)營(yíng)者通過(guò)自己的勞動(dòng)，投入大量的時(shí)間和精力，而獲得產(chǎn)出品。獲得產(chǎn)品的所有權(quán)，他有權(quán)自主處置農(nóng)產(chǎn)品，既可以自己消費(fèi)這些產(chǎn)品，也可到市場(chǎng)上出售，獲得經(jīng)濟(jì)上的全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益。此時(shí)，農(nóng)地所有權(quán)人不能從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人處獲得任何收益，即不能以任何形式從經(jīng)營(yíng)權(quán)人處收取費(fèi)用。

2.補(bǔ)償費(fèi)及相關(guān)補(bǔ)貼

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第22 條第2 款規(guī)定： “承包方已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有?！?/p>

該規(guī)定間接肯定了集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為農(nóng)地作物的實(shí)際所有人應(yīng)獲補(bǔ)償。

此外，國(guó)家為扶持弱勢(shì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還實(shí)施了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的第三方經(jīng)營(yíng)者理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接受益者。

（四）自主處分權(quán)

民法理論上一般認(rèn)為，處分權(quán)能是權(quán)利中一項(xiàng)核心權(quán)能，是最基本的權(quán)能。對(duì)于第三方經(jīng)營(yíng)者是否可以自由處分其經(jīng)營(yíng)權(quán)，再用經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保如設(shè)定抵押，讓經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)？

筆者認(rèn)為是可行的，但前提是必須得到承包方與發(fā)包方的共同同意，并且明確限定經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的次數(shù)，防止對(duì)土地的投機(jī)炒作。參照有關(guān)租賃房屋的轉(zhuǎn)租規(guī)定，允許對(duì)租賃權(quán)的轉(zhuǎn)讓及對(duì)租賃房屋的轉(zhuǎn)租，但必須得到出租人的同意。故經(jīng)營(yíng)者對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)征得承包方和發(fā)包方共同同意，不能濫用其權(quán)利。

此外，其自主處分體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)，并且只能將經(jīng)營(yíng)權(quán)整體、全部處分，而不能像承包權(quán)人那樣保留其中部分權(quán)能。畢竟第三方經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)自于承包方，屬于債權(quán)。不能使其再派生出更次一級(jí)的權(quán)利形態(tài)。⑨

（五）征收補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)

隨著中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市規(guī)模的擴(kuò)張，以及公路等公共設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)村大量土地被征收。征地補(bǔ)償費(fèi)是被征地農(nóng)民密切關(guān)心的問(wèn)題，與農(nóng)民的生計(jì)大事息息相關(guān)。所以當(dāng)土地因?yàn)楣怖娑灰婪ㄕ魇樟?，第三方?jīng)營(yíng)者是否享有征地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)？

筆者認(rèn)為，享有征地補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。

（1）第三方經(jīng)營(yíng)者作為土地的實(shí)際耕作者，投入了大量時(shí)間和精力，且為了獲得更高的農(nóng)地產(chǎn)出收益，往往會(huì)投入大筆資金，來(lái)改善農(nóng)地生產(chǎn)條件，提高農(nóng)地肥力。如果國(guó)家在征地時(shí)只保障原承包戶的足額補(bǔ)償，不允許第三方經(jīng)營(yíng)者享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言不公平，同樣也不符合國(guó)家關(guān)于“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的初衷。

（2）根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有 ……”。

由此可見(jiàn)對(duì)第三方經(jīng)營(yíng)者的地上物需要給予合理的補(bǔ)償。在制定補(bǔ)償辦法時(shí)，要各個(gè)利益相關(guān)主體進(jìn)行具體協(xié)商。征地補(bǔ)償款不僅包括地上植物（ 青苗） 的補(bǔ)償費(fèi)，還要考慮經(jīng)營(yíng)人為提高農(nóng)地利用效率而進(jìn)行的投資。

（六）妨害排除請(qǐng)求權(quán)

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，其經(jīng)營(yíng)土地的最單純、最直接目的便是獲取收益。因此當(dāng)其經(jīng)營(yíng)的土地遭到妨害時(shí)，其有權(quán)要求妨害者停止實(shí)施相應(yīng)的行為，并承擔(dān)相應(yīng)的賠償。

比如，甲與承包戶乙簽訂了為期10年的土地流轉(zhuǎn)合同，甲在該流轉(zhuǎn)土地上大規(guī)模種植了葡萄，但是由于周圍化工廠違規(guī)排放工業(yè)污水導(dǎo)致土地變性，使葡萄的產(chǎn)量大幅下降，此時(shí)，甲就可以請(qǐng)求化工廠停止排放工業(yè)污水，并且承擔(dān)該行為導(dǎo)致的甲的損失的賠償責(zé)任。

如果，甲與承包戶乙簽訂了為期10年的土地流轉(zhuǎn)合同，甲在該流轉(zhuǎn)土地上大規(guī)模種植了葡萄后，得知周圍將建化工廠可能對(duì)土地造成污染，使其遭受巨大損失的。甲可否主張妨害排除請(qǐng)求權(quán)？答案是肯定的，甲此時(shí)就有權(quán)請(qǐng)求妨害防止的權(quán)利，無(wú)須要等到造成實(shí)際損失之后再主張自己的權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

以上就是筆者對(duì)“三權(quán)分置”下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)能范圍的看法和分析，但這些只是理論性的主張與說(shuō)明，需要當(dāng)事人之間通過(guò)簽訂具體的合同，根據(jù)具體的合同條款來(lái)落實(shí)。此外，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂的那天起，第三方經(jīng)營(yíng)者就開(kāi)始了對(duì)自己權(quán)利的孕育和保護(hù)。當(dāng)然，單靠其自身的力量是不足以保護(hù)其利益的。因此，他們也就希望得到相應(yīng)的政策支持和法律保護(hù)，這就對(duì)黨和國(guó)家提出了更高的要求，即要制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)。筆者堅(jiān)信“三權(quán)分置”下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”將因?qū)嵺`操作而被賦予更多、更精彩的內(nèi)容。

注釋：

①高云才.土地制度改革試點(diǎn)大幕開(kāi)啟[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2014 -12 - 15（017）.

②Gao Yuncai. The Trial Reform of Land System Opened the Curtain[N]. Peoples Daily，2014 - 12 - 15（017）.

③陳朝兵.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”： 功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境 2016 年 第26 卷 第 4 期.

④陳醇.權(quán)利結(jié)構(gòu)理論： 以商法為例[M].北京： 法律出版社，2013： 1-79.

⑤[美]查爾斯·A. 賴希，翟小波.新財(cái)產(chǎn)權(quán)[J].私法，2006 （2）：193-244.

⑥李偉偉，張?jiān)迫A.第三方經(jīng)營(yíng)者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、權(quán)能與政策重點(diǎn).[N]理論探討，2016-09：26—30.

⑦廖西元，申紅芳，王志剛.《中國(guó)特色農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)“三步走”戰(zhàn)略———從“生產(chǎn)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)”到“經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”再到“承包權(quán)流轉(zhuǎn)”農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2011 年第 12 期.

⑧李偉偉，張?jiān)迫A.第三方經(jīng)營(yíng)者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)、權(quán)能與政策重點(diǎn).[N]理論探討，2016-09：26—30.

⑨潘俊 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”： 權(quán)利內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)防范. 法學(xué)研究 [J]，2014年11月 第11期.

作者簡(jiǎn)介：

趙赟（1994～ ），女，浙江省杭州市臨安市於潛鎮(zhèn)人，現(xiàn)為嘉興學(xué)院文法學(xué)院法學(xué)132班學(xué)生。本文指導(dǎo)教師：任汝平教授。