【摘 要】 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展加速了公民參與政治的進程。政府過程視閾下的政治體系在既定環(huán)境中是一個動態(tài)的運作過程。公民參與網(wǎng)絡政府治理具有虛擬化以及非制度化的特點，這就要求網(wǎng)絡政府從信息公開、公民意見表達、網(wǎng)絡政府意見整合以及網(wǎng)絡政府監(jiān)督機制創(chuàng)新等方面入手，通過改革、立法以及創(chuàng)建新格局的方式完善網(wǎng)絡政府及公民參與，重構(gòu)政府過程。

【關(guān)鍵詞】 政府過程;網(wǎng)絡政府;公民參與;相互影響;完善路徑

一、問題的提出

現(xiàn)今，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展促使政治體系與公民之間產(chǎn)生了一種“能量互換、信息反饋”的互動過程。因而，要使自己的訴求得到政府決策系統(tǒng)的重視，就需要推動公民與政府之間的互動，推動民主政治的發(fā)展。自經(jīng)貿(mào)委信息中心和中國電信聯(lián)合政府部門一起推行“政府上網(wǎng)工程”之后，公民通過網(wǎng)絡實現(xiàn)政治參與成為一種新的利益表達渠道，為政治民主化開辟了新的篇章。網(wǎng)絡政府的產(chǎn)生，可使公民通過信息檢索來彌補對特定問題的缺失，同時網(wǎng)絡的鏈式傳播特性又可最大化的節(jié)省公民參政議政的時間。公民在網(wǎng)絡空間中能凝聚出有價值的公共輿論，由此能夠通過不同的平臺對政府施加影響，從而推動民主政治的發(fā)展。

根據(jù)2018年8 月20 日中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）在京發(fā)布的第42次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截止2018年6月30日，我國網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達到8.02億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.7%。由此可見，網(wǎng)絡已經(jīng)成為了公眾表達政治訴求維護利益的重要媒介，也成為了利益群體形成的物質(zhì)載體。政府過程強調(diào)將政府看作是一個政治體系在特定環(huán)境中動態(tài)的運作過程。在這個過程中，政治體系與社會之間存在著一系列能量交換和信息反饋的互動。所以，網(wǎng)絡的虛擬性與非制度性與政府過程研究中所強調(diào)的動態(tài)與過程比較符合。但是，正因為網(wǎng)絡群體的特殊性與不可控性，再加上網(wǎng)絡監(jiān)督等條件的限制，導致了部分網(wǎng)民政治責任的缺失，從而在網(wǎng)絡上形成一些利益集團來影響政治。因此，要構(gòu)建風清氣正的網(wǎng)絡政府和公民參與模式，就要從言論自由、意見整理匯總、法制監(jiān)督執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)著手，梳理出政府過程網(wǎng)絡化的相關(guān)模式，構(gòu)建政府過程與網(wǎng)絡公民參政的橋梁。

二、網(wǎng)絡政府與公民參與

1、網(wǎng)絡政府信息公開與公民意見表達

目前，各地區(qū)政府網(wǎng)絡信息公開與民意表達主要依靠的是政務網(wǎng)站。政務網(wǎng)站通過長期的信息公開與信息保留機制促使政府人員提高對公民參政的重視程度，是服務大眾，連接政府與公民交流互通的重要渠道之一。

以西安市人民政府網(wǎng)站為例，西安市人民政府網(wǎng)站主要分為資訊、市情、公開、問政、服務以及數(shù)據(jù)六個板塊。其中，西安市政府主要在公開、問政、以及服務三個板塊與公民產(chǎn)生直接互動關(guān)系。政府的公開板塊主要是公開一些法律文件、人事變動和政策解讀三大類，從而使政府之外的系統(tǒng)機構(gòu)或者相關(guān)人員能及時知曉政策信息從而處理相關(guān)事務。政府的問政板塊是公民進行政治訴求的板塊。無論是對政策還是對政府人員的不滿意，或是其它政治訴求都可以通過市民熱線、市長信箱、網(wǎng)站留言或者紀檢舉報等方式對各項政治活動進行監(jiān)督。此項板塊的設置也能有效的擴寬公民的網(wǎng)絡意見表達渠道，不僅節(jié)約了政府決策的成本，還通過民意的廣泛征集，完善了相關(guān)政治決策的制定以及糾正政府人員的不作為行為。

網(wǎng)絡政府的去中心化、扁平化的特征保證了網(wǎng)絡全體意見表達的絕對自由與平等，充分激發(fā)了公民的政治責任意識。現(xiàn)今，平行網(wǎng)絡逐漸替代了垂直化的傳統(tǒng)政府部門，提高了政府過程中民意與政策的互動，使中國地區(qū)的“民意”開始有了影響國家政策的強大力量。

但是，網(wǎng)絡政府實施與公民的廣泛參與也是一把雙刃劍。網(wǎng)絡作為政治參與的主要載體，充滿不可控性。網(wǎng)絡群體不僅可以通過網(wǎng)絡立法創(chuàng)議來推動相關(guān)問題的法律政策出臺，還可以通過輿論來影響政府的決策。其中，也不乏一些利益集團胡亂鼓動以及不負責任的公民利用尖銳性的話語煽風點火來引導輿論導向。網(wǎng)絡政府在便民利民的同時也帶來了網(wǎng)絡參政的非法化等諸多逾越規(guī)范的政治參與舉動。

2、網(wǎng)絡政府意見整合機制

網(wǎng)絡政府意見整合機制是政府在各種網(wǎng)絡公開平臺上利用各種力量的交互作用下形成的政策選擇過程。公民在網(wǎng)絡上參與政府決策的過程中，無論是政策的排序、制定還是執(zhí)行監(jiān)督過程，公民均可參與。當前我國現(xiàn)行的意見綜合機制主要是全國人民代表大會。人大會議每屆任期五年，每年舉行一次會議，會期較短，不利于職權(quán)的充分發(fā)揮。網(wǎng)絡政府的出現(xiàn)也正好彌補了這一缺陷，可以進一步提高政府政策制定與決策活動的民主化程度。

張淑華曾提出網(wǎng)絡民意表達的一般模式，她認為，網(wǎng)絡民意表達是媒介民意表達的全新范式，具有直截了當?shù)钠矫駳赓|(zhì)。網(wǎng)絡政府的交互性與超文本性為各種民意的收集交流和對話提供了平臺，形成各種看不見的輿論效應。以此為基礎，再形成一種無法觸碰卻又有力的“軟實力”，也就是民意。網(wǎng)絡的整合通過信息整合、意見整合來促使政府決策活動的科學性、公開性與有效性。網(wǎng)絡政府無論在內(nèi)容形式還是主體功能等方面相比傳統(tǒng)的政府內(nèi)部意見綜合機制增添了民主化的新鮮活力。

3、網(wǎng)絡政府監(jiān)督的創(chuàng)新

網(wǎng)絡政府給公民參政帶來便利的同時，也帶來了許多不可預知的危害與風險。如表1，傳統(tǒng)的政府的監(jiān)督體系由3個系統(tǒng)9個主體的監(jiān)督活動組成?？梢钥闯?，網(wǎng)絡監(jiān)督隸屬于社會監(jiān)督系統(tǒng)之中，是一種中介型監(jiān)督系統(tǒng)。正因如此，公民參與網(wǎng)絡政府的各項決策活動的同時，既可推動社會化進程，民主公平正義，也有可能出現(xiàn)影響政府過程以及政治利益的問題。目前，中國的網(wǎng)絡群體相對來說比較復雜，知識水平、政治遠見以及表達能力都參差不齊。如此一來，就需要完善公民參與網(wǎng)絡政府治理的立法體制，將網(wǎng)絡公民參政納入到制度化軌道，進一步規(guī)范輿論的法律地位，提高政府自身權(quán)威的同時在決策程序上做到政府過程的公開透明。

在社會中，有這樣一些壓力集團，一旦建立，就會試圖對政策制定的任何過程施加影響。由于市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，使得政府在多方利益的沖突下進行決策。與此同時，壓力集團通過互聯(lián)網(wǎng)操縱輿論的方式來試圖影響決策的過程。所以要建立網(wǎng)民參政的合法途徑，不僅需要考慮網(wǎng)絡政府的內(nèi)在性質(zhì)要求，更需要建立開放暢通和透明的參與渠道。首先，政府要鼓勵公民通過網(wǎng)絡參政，出臺相應的政策措施，切實去吸納公民有益的意見建議。此外，政府還應將政務網(wǎng)站上公民參政的全過程予以統(tǒng)一，避免網(wǎng)絡征集的民意流于形式。其次，對公民在網(wǎng)上參政僅僅從法律上規(guī)范也是不夠的，還必須提高政府的監(jiān)督管理能力。民意在法律下僅僅流于形式還是切實實現(xiàn)，政府在其中發(fā)揮的作用尤其重要。

三、網(wǎng)絡政府的發(fā)展與公民參與對政府過程的影響

在高速發(fā)展的現(xiàn)代社會中，社會生活的復雜化導致政府再也無法完全通過面對面的方式去履行相應的職能，取而代之的是采取信息化的管理方式。網(wǎng)絡信息的傳播突破了傳統(tǒng)的空間障礙，不僅增添了公民的利益表達渠道，同時也為公民參政議政增添了新的活力。網(wǎng)絡政治的發(fā)展與公民參與對政治過程的影響可以概括為三個方面，分別是對政府內(nèi)部構(gòu)架、決策方式和行政行為的影響。

1、對政府內(nèi)部構(gòu)架的影響

傳統(tǒng)的政府機構(gòu)是一種垂直呈金字塔型的自上而下的領(lǐng)導模式，信息逐層向上傳遞，而決策內(nèi)容自上而下進行覆蓋?？梢妭鹘y(tǒng)的政府機構(gòu)是一種封閉的體系，各職能部門之間相互孤立，注重上下應對。而在網(wǎng)絡政府下，公民可以跨越傳統(tǒng)封閉的政府系統(tǒng)，給高層寫信、發(fā)郵件或者更直接的進行網(wǎng)絡在線互動。政府也由傳統(tǒng)的垂直結(jié)構(gòu)向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這種扁平化的結(jié)構(gòu)是建立在公民網(wǎng)絡參政的基礎上的，強調(diào)政府與社會組織之間的橫向聯(lián)系。但值得注意的是，扁平化政府的發(fā)展并不是對傳統(tǒng)垂直型政府的否定和替代，而是要實現(xiàn)新的模式與傳統(tǒng)模式的交互整合。使政府機構(gòu)在發(fā)揮原本優(yōu)勢的同時，適應網(wǎng)絡快速發(fā)展的現(xiàn)代化步伐。

同時，網(wǎng)絡政府的構(gòu)建并不是僅僅設立網(wǎng)上政務網(wǎng)站這樣而已。如果只是原封不動的將政務流程擺在網(wǎng)站之上，公民的訴求建議無人問津，那勢必會激發(fā)公眾的不滿與參政熱情的缺失，從而導致網(wǎng)絡政府成為政府對外面子工程的傀儡。所以，要組織相關(guān)政府人員對傳統(tǒng)的政務流程進行重塑與優(yōu)化，實現(xiàn)信息之間的交流與互動，做好網(wǎng)絡政府后臺系統(tǒng)協(xié)調(diào)的工作。

2、對政府決策過程的影響

傳統(tǒng)政府的決策過程往往相對封閉，注重上下級之間的互動溝通過程。這樣一來，民眾的呼聲是否落到實處且體現(xiàn)在決策信息中，我們無從得知。網(wǎng)絡政府的出現(xiàn)對決策的執(zhí)行和監(jiān)督產(chǎn)生影響，他改變了傳統(tǒng)信息傳遞方向的單一性，注重決策系統(tǒng)的反饋與更新，實現(xiàn)公民與政府之間的信息互動。如此一來，不僅能促使政府決策過程公開化、透明化，還能使公民了解到?jīng)Q策的執(zhí)行情況，及時進行意見表達。

網(wǎng)絡政府下公民的積極參與對政府決策過程產(chǎn)生了深刻的影響，成為了公民足不出戶就可以了解時政參與時政的工具。其一，網(wǎng)絡政府在進行政務公開時也增加了信息的保真性，有效避免了傳統(tǒng)信息傳輸模式下的信息失真，或是部分傳輸人主觀性的影響。其二，網(wǎng)絡政府的施行也能提高決策過程的效率，信息加工速度以及擴大了智囊團的人員范圍。這也需要政府樹立開放性的心態(tài)，切實將網(wǎng)絡政治參與群體變?yōu)槌鲋\劃策的政治伙伴，讓其分擔因政府改革而產(chǎn)生的治理空白，提高決策的時效化、民主化與科學化。

3、對政府行政行為方式的影響

與傳統(tǒng)公民參政議政的方式相比，網(wǎng)絡政府的發(fā)展使公民參政的方式發(fā)生了很大的變化。同時也給政府內(nèi)部行政過程、行政行為方式帶來了很大的轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡政府的發(fā)展，一改公民圍繞政府打轉(zhuǎn)，看政府人員臉色辦事的行為方式，取而代之的是以公民為中心的透明化、體系化的服務模式。由此一來，實現(xiàn)了服務方式“一站式”的發(fā)展。

首先，公民通過網(wǎng)絡參政能提高政府人員的服務質(zhì)量。網(wǎng)絡政府的發(fā)展為公民提供了各種個性化和選擇性的服務事項，使公民不再陷于排隊難、辦事難的困境中，從而滿足不同群體的需求。在網(wǎng)絡中，各個階層的公民能通過形成自身的政治偏好來實現(xiàn)利益表達和提供解決公共問題的不同建議。特別是一些腐敗現(xiàn)象表現(xiàn)被網(wǎng)民曝光后，輿論壓力很快就引起了強烈的社會反響以及政府上層領(lǐng)導機關(guān)的重視和調(diào)查，其威懾力以及全民監(jiān)督體系得到了公眾的認可。其次，公民通過網(wǎng)絡參政改變了傳統(tǒng)政府面對面的服務方式，使公民與政府公職人員之間多了一層傳輸媒介。公民通過網(wǎng)絡參政能有效避免傳統(tǒng)時間與空間對于信息傳輸?shù)南拗?，使更多的人了解到政治實況。

四、完善路徑

1、完善電子政府建設與改革

網(wǎng)絡政府與公民參與處在長期動態(tài)的發(fā)展之中，政府需要在固定時期回應公民反饋的訴求。政府既要注重民意，也要主動跟進網(wǎng)絡公民參政的過程，使之上升為政策問題，在合適的時機進入到政府政治制定的議程，成為政策制定的基本方向。由此政治意見在一定程度上進行綜合，網(wǎng)絡政治參與群體會形成自己的利益訴求并推動中國的政治民主化發(fā)展。

完善電子政府建設與改革，就是要針對網(wǎng)絡政府的特點，將負責網(wǎng)絡公民參政的政府機構(gòu)權(quán)利分散到扁平化的各機構(gòu)之中。形成一個中心點，多個機構(gòu)自主決策的治理模式。此舉不僅能夠消除信息在垂直傳送中的不對稱性，還能減少中間層次的信息中轉(zhuǎn)導致的偏差。完善網(wǎng)絡政府的結(jié)構(gòu)還需要完善監(jiān)督各類子系統(tǒng)的機構(gòu)。完善其監(jiān)督機構(gòu)，有利于及時發(fā)現(xiàn)在反饋中政府人員因各種原因?qū)裨V求進行掩蓋的問題。同時，監(jiān)督機構(gòu)對各系統(tǒng)進行監(jiān)督，通過明確職權(quán)，協(xié)調(diào)因權(quán)責不一而產(chǎn)生的各種糾紛問題。除了對網(wǎng)絡政治參與服務系統(tǒng)進行監(jiān)督，還應完善各類機構(gòu)的問責獎懲機制，對政府工作人員的工作情況進行監(jiān)督，從而達到完善和提升服務質(zhì)量的目的。

2、以加強立法促進公民網(wǎng)絡參政

目前，我國出臺了《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的規(guī)定》、《中國人民共和國計算機信息網(wǎng)絡國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》、《網(wǎng)絡安全法》等一系列網(wǎng)絡安全法規(guī)。但是，還沒有出臺網(wǎng)絡政府與公民相關(guān)的法律法規(guī)去維護網(wǎng)絡政府與公民之間的良性互動。我國應該加強此項立法，促進公民能在法律的約束和風清氣正的環(huán)境中參政。

首先在獲取網(wǎng)絡信息方面，國家應該擴寬對公民公開的相關(guān)事項。在維護國家穩(wěn)定的前提下，減少對某些話題的“屏蔽”，從而維護網(wǎng)絡言論生機。其次，需要通過立法來凈化網(wǎng)絡政治的環(huán)境，防止少數(shù)利益集團通過各種方式來妨礙網(wǎng)絡政府與公民之間的互動。同時，也要減少公民在網(wǎng)絡參政之中的異化行為。這里的異化主要是指，公民在網(wǎng)絡參政中的反現(xiàn)實人格，即通過造謠、誹謗、匿名制造政治動亂等方式來滿足自我的欲望。在網(wǎng)絡政治中，這種群體范圍的異化會拉動輿論的導向，對政府過程構(gòu)成實質(zhì)上的威脅。最后，需要預防公民通過網(wǎng)絡干擾政府過程的行為。設立相關(guān)法規(guī)對公眾輿論與媒介信息進行判定，引導公民不要盲目跟風，形成正確的政治觀念。

3、形成多元治理的新格局

多元治理的新格局是指傳統(tǒng)政府、電子政府與公民三者之間形成的“分權(quán)”治理模式。傳統(tǒng)的社會是國家處于強者地位，而社會處于弱者的地位。但是，隨著網(wǎng)絡政府以及民主政治的發(fā)展，賦予了公民更多的參政話語權(quán)。網(wǎng)絡空間具有開放性與平等性的特征，這與政府過程的動態(tài)性是一致的。通過網(wǎng)絡空間形成多元治理，有利于完善政策過程中的民主化需求，促進決策的公平。

但是值得注意的是，在多元治理新格局中，傳統(tǒng)政府、電子政府與公民均擁有不同的職能。公民應該認清自己的職能范圍，充分監(jiān)督政府的行為并給予一定的建議。電子政府通過網(wǎng)絡設立各種政務網(wǎng)站，建立政府與公民之間交流互通的平臺，為公民的參政議政提供有效的渠道。電子政府的職能則重在匯集民意，加以統(tǒng)籌整合并及時反饋給政府。而政府是權(quán)威的代表，它的存在能綜合各方的意見建議系統(tǒng)去處理政務問題。通過傳統(tǒng)政府、電子政府與公民三者合力，不斷促進民主政治制度的構(gòu)建和政治體制改革的深化推進，形成多元治理新格局，實現(xiàn)強強聯(lián)合。

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【作者簡介】

祝雪敏（1994—）女，湖北武漢人，西北政法大學在讀研究生.