李 亮

(浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053)

改革開放的歷史就是不斷探求社會(huì)治理途徑的歷史。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，國家基于對(duì)階級(jí)斗爭向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)換的定位，為了“團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量”，法治作為新的隱蔽而又節(jié)省的治理手段被采用，法律現(xiàn)代化亦成為中國社會(huì)30多年最響亮的口號(hào)之一。[1]十一屆三中全會(huì)確立的社會(huì)主義法制建設(shè)十六字方針“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，標(biāo)志著我國的社會(huì)治理邁入了法律治理的時(shí)代?！皣?yán)打”、“普法”、“社會(huì)治安綜合治理”等都是法律進(jìn)入社會(huì)治理的代表性方式?！班l(xiāng)村治理”[2]還是“地方治理”[3]，復(fù)合治理[4]還是司法治理[5]，無論哪種途徑、何種方式，基本上都可以歸結(jié)到“治理論”和“形式法治論”[6]兩種學(xué)者總結(jié)的法律治理進(jìn)路，運(yùn)用法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行治理已經(jīng)成為不二選擇。其中，“泛刑罰化”是近年來學(xué)者對(duì)于法律治理途徑的一個(gè)非典型性特征的總結(jié)，也可以說是一種類型化反思。

作為最基層的官僚體制和國家的末端執(zhí)法機(jī)構(gòu)，公安派出所在社會(huì)治理中的地位和作用不言而喻。本文試圖通過公安派出所在基層社會(huì)的執(zhí)法工作情況及其體現(xiàn)出來的社會(huì)治理特點(diǎn)和邏輯來對(duì)社會(huì)治理的泛刑罰化作若干反思，借助社會(huì)治理與公安派出所執(zhí)法工作、社會(huì)治理與泛刑罰化以及社會(huì)治理本身的演進(jìn)邏輯，以求引起對(duì)“是否真正地出現(xiàn)了社會(huì)治理的泛刑罰化”、“社會(huì)治理的泛刑罰化的本質(zhì)到底是什么”以及“我們能為這些問題做什么”的反思，希冀對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國法律治理的探索有所裨益。

一、社會(huì)治理與公安派出所執(zhí)法工作

有人將公安派出所的日常工作總結(jié)為抓“小”：盡力化解容易激化矛盾的“小糾紛”，盯住影響治安的“小案件”，消除危及公共安全的“小隱患”，辦好群眾關(guān)心的“小事情”，整改群眾不滿意的“小細(xì)節(jié)”。[7]如果說“小案件”和“小糾紛”主要對(duì)應(yīng)的是公安派出所的執(zhí)法和調(diào)解的功能，那么“小隱患”、“小細(xì)節(jié)”和“小事情”對(duì)應(yīng)的則是公安派出所作為基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會(huì)管理的兜底功能。無論從對(duì)象上、還是公安派出所自身特點(diǎn)以及工作方式和工作環(huán)境上看，在我國以公安派出所的執(zhí)法工作為場(chǎng)域討論社會(huì)治理問題幾乎可以凝縮社會(huì)治理自上到下和自下而上的內(nèi)在邏輯、目標(biāo)以及價(jià)值取向。

公安派出所是最基層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一，也是分布最廣的基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)之一。從公安派出所的分布看，點(diǎn)多面廣，遍布全國，高度分散。它們遍布于廣大農(nóng)村、各個(gè)城市、內(nèi)地和沿海沿邊地區(qū)，而且隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和斗爭形勢(shì)的需要，公安派出所還將有所增加(以浙江為例，見表1)。與同樣作為基層國家機(jī)構(gòu)的人民法庭相比，浙江省人民法庭的數(shù)量是222個(gè)，而公安派出所的數(shù)量則為1128個(gè)，后者是前者數(shù)量的5倍，在某種程度上也說明了公安派出所分布的廣泛性。

表1 浙江省公安派出所數(shù)量與民警數(shù)量變動(dòng)情況[8]

公安派出所處在基層一線，所處理的事情范圍廣，數(shù)量大，是典型的“上面千條線，下面一根針”。大到各種政治任務(wù)、為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航、處理群體性事件等，小到夫妻糾紛、鄰里糾紛，既有各種刑事、行政案件，又有各種糾紛與求助性事務(wù)，有人戲謔公安派出所為“半個(gè)政府”。從表2和圖1中數(shù)據(jù)的對(duì)照，可以看到公安機(jī)關(guān)處理案件的數(shù)量多少，從一定程度上也反映了公安派出所的執(zhí)法情況，以及公安派出所在我國社會(huì)治理中的重要性。有人可能會(huì)產(chǎn)生疑惑，檢察院、法院還有二審中處理的案件量，但是我們也應(yīng)該清楚，表2和圖1反映的只是公安機(jī)關(guān)受理的各種案件數(shù)量，而大量的“110”接處警實(shí)際上更多的是解決糾紛，這些數(shù)量并沒有全部反映在表2和圖1中。[注]事實(shí)是，據(jù)筆者對(duì)某農(nóng)村K派出所和某城區(qū)Y派出所2015年上半年共計(jì)7370多個(gè)案件的統(tǒng)計(jì)和分析，派出所“110”接處警所處理的矛盾約70%屬于普通糾紛，20%屬于案件，絕大部分事件無法達(dá)到治安案件或刑事案件處理的標(biāo)準(zhǔn)。按照7∶2的比例，表2、圖1中公安機(jī)關(guān)處理的事務(wù)還應(yīng)該增加3-4倍。

圖1 2011-2017年全國公檢法處理

從所處的環(huán)境看，公安派出所廣泛聯(lián)系各階層的群眾，接觸社會(huì)陰暗面較多。公安派出所的廣大民警要聯(lián)系、依靠和組織人民群眾去開展工作，完成任務(wù)。公安派出所被人們視為公安機(jī)關(guān)的“門面”、“窗口”。公安派出所民警的精神面貌、舉止言行、工作態(tài)度和辦事效率都直接關(guān)系到黨的方針、政策和國家法律的正確貫徹落實(shí)，直接關(guān)系到公安機(jī)關(guān)的形象和國家的聲譽(yù)，關(guān)系到基層社會(huì)的穩(wěn)定與健康發(fā)展，而這些是提升社會(huì)治理能力的前提和基礎(chǔ)。

從工作方式看，公安派出所活動(dòng)分散，獨(dú)立作戰(zhàn)。公安派出所的工作范圍很廣，服務(wù)對(duì)象很多。一個(gè)城市公安派出所管轄幾萬、甚至十幾萬人口。一個(gè)農(nóng)村公安派出所管轄一個(gè)甚至幾個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。他們經(jīng)常是幾個(gè)人甚至一個(gè)人單獨(dú)執(zhí)行任務(wù)，活動(dòng)在廣大地域和群眾之中，由于處于不斷流動(dòng)狀態(tài)，他們的工作主要是獨(dú)立思考、獨(dú)立處理問題、獨(dú)立完成任務(wù)。正是這些一個(gè)個(gè)獨(dú)立思考、獨(dú)立處理問題、獨(dú)立完成任務(wù)的集合體構(gòu)成了社會(huì)治理的最原始狀態(tài)，建立在這樣的集合體基礎(chǔ)上的社會(huì)治理分析應(yīng)該是合理的。

表2 2011-2017年全國公檢法處理案(事)件具體數(shù)比較[注]本表數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布數(shù)字整理而成。

備注：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站只有人民法院一審案件收案數(shù)，沒有二審和審判監(jiān)督程序案件收案數(shù)

二、社會(huì)治理與泛刑罰化

通過法律的社會(huì)治理已經(jīng)成為共識(shí)，泛刑罰化與其說是對(duì)社會(huì)治理路徑的反思，不如說主要是為了回應(yīng)社會(huì)治理的方向和目標(biāo)問題。一方面，刑罰既具有保障權(quán)利的功能，但也潛藏著侵犯權(quán)利的巨大可能性，刑罰權(quán)需要平衡好國家權(quán)力和公民自由等權(quán)利之間的平衡；另一方面，刑罰權(quán)的設(shè)置和運(yùn)行客觀上還影響著國家司法資源和執(zhí)法資源在公檢法等執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)之間的配置。無論是權(quán)利保障還是權(quán)力限制，無論是執(zhí)法還是司法，公安派出所執(zhí)法工作的展開都能很直觀地展現(xiàn)社會(huì)治理與刑罰化之間的邏輯關(guān)系。問題就在于社會(huì)治理泛刑罰化了嗎？

支持社會(huì)治理泛刑罰化的一個(gè)重要觀點(diǎn)是，“我國自1997年對(duì)刑法典進(jìn)行大規(guī)模修訂以來，立法腳步從此‘馬不停蹄’，‘一往無前’，1997年-2016年，先后出臺(tái)了1個(gè)決定和9個(gè)刑法修正案，罪名總數(shù)從1997年的414個(gè)驟然飆升至2016年的470個(gè)”[9]，“在立法方面，刑法之手不適當(dāng)伸向民事經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致調(diào)整對(duì)象的過度化”[10]，因此這一觀點(diǎn)認(rèn)為，刑法規(guī)定的犯罪情形和對(duì)象越來越多是社會(huì)治理泛刑罰化導(dǎo)致的。實(shí)際上，什么領(lǐng)域能夠納入刑法的視野，并不在于對(duì)象本身是否民事經(jīng)濟(jì)問題，主要在于其社會(huì)危害性是否已經(jīng)超過必要限度，這種限度除和社會(huì)發(fā)展階段所面臨的社會(huì)問題密切關(guān)聯(lián)之外，更有一定層次性，就像強(qiáng)世功教授認(rèn)為，刑法科學(xué)為懲罰的等級(jí)層次和序列確立了科學(xué)的尺度，它不僅確立《刑法》等所體現(xiàn)的法律、法規(guī)、規(guī)章、紀(jì)律之間的等級(jí)關(guān)系，而且還確定了各種懲罰的名目和懲罰的方法的科學(xué)化的排列，[11]畢竟，“現(xiàn)代社會(huì)的懲罰與其說是為了保護(hù)受到侵害的個(gè)人的利益，不如說是為了保護(hù)個(gè)人利益鑲嵌在其中的社會(huì)秩序。也就是說，懲罰關(guān)心的不是如何‘報(bào)復(fù)’，而是如何在通過懲戒罪犯有效地恢復(fù)遭到破壞的社會(huì)秩序或社會(huì)關(guān)系的同時(shí)，最終改造罪犯?！盵12]

支持社會(huì)治理泛刑罰化的第二個(gè)重要觀點(diǎn)是刑法的兜底條款被過度使用。認(rèn)為“設(shè)置數(shù)量龐大的刑法兜底性條款，這已成為推動(dòng)刑法范圍擴(kuò)張的重要助力，也為刑法實(shí)踐中的過度化提供了法規(guī)范上的依據(jù)”[13]，并認(rèn)為其違背罪刑法定原則。實(shí)際上，作為重要的立法技術(shù)，兜底條款不僅有補(bǔ)充法律漏洞的作用，可以把該條法律所規(guī)定的犯罪與刑罰情況限制在一個(gè)很小的法定幅度之內(nèi)，不僅沒有違背罪刑法定原則，應(yīng)該是更好地貫徹了罪刑法定原則的精神和宗旨。作為一門立法技術(shù)，兜底條款本身在這些年的刑法修正案中并沒有增加多少，進(jìn)一步，如果認(rèn)為兜底條款為刑法實(shí)踐中的過度化提供了法規(guī)范上的依據(jù)，那么，同理也可以認(rèn)為，正是因?yàn)槎档讞l款的存在，限制了該刑法條文盲目地適用擴(kuò)大化，這又何嘗不是限制了社會(huì)治理的泛刑罰化呢？

支持社會(huì)治理泛刑罰化的第三個(gè)代表性觀點(diǎn)是，近些年“一審案件有增無減”、“罪犯總數(shù)有加無已”[14]。不可否認(rèn)，他們之間可能存在某種聯(lián)系，但是，一審刑事案件和罪犯總數(shù)的增加主要取決于犯罪數(shù)量的增加，而犯罪數(shù)量增加的主要原因在于人口流動(dòng)加劇、社會(huì)失范狀態(tài)加劇等，而且增加的刑事案件和罪犯主要還是常見的侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的犯罪，這與社會(huì)治理的泛刑罰化正相關(guān)關(guān)系幾乎可以忽略不計(jì)。毋庸?fàn)幷摰氖牵^大多數(shù)刑事案件都是來自公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?012年《刑事訴訟法》第93條規(guī)定“逮捕必要性審查”后，公安機(jī)關(guān)刑事立案、申請(qǐng)逮捕等強(qiáng)制措施要比之前嚴(yán)苛得多，申請(qǐng)逮捕的審查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少包括量刑幅度、刑事責(zé)任、年齡、就業(yè)情況、居住狀況、違法犯罪記錄、作用地位、作案次數(shù)、認(rèn)罪悔罪、余罪情況、處罰情節(jié)、追贓退賠情況、幫教條件、家庭情況等14項(xiàng)測(cè)評(píng)，分別按照低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)賦予不同分值，最后按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)綜合判定。[注]關(guān)于逮捕的審查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有很多要素，按照不同標(biāo)準(zhǔn)，還有很多分類，參見王貞會(huì).審查逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性評(píng)估量化模型的原理與建構(gòu)[J].政法論壇，2016,(2):70-80；馬靜華.逮捕率變化的影響因素研究——以新《刑事訴訟法》的實(shí)施為背景[J].現(xiàn)代法學(xué),2015,(3):123-136.與之前的批捕相比，通過刑法打擊處理罪犯難度系數(shù)不斷提升，這與泛刑罰化的觀點(diǎn)是相左的。

綜上而言，需要認(rèn)真對(duì)待“社會(huì)治理泛刑罰化”這個(gè)概念，如果認(rèn)為社會(huì)治理泛刑罰化，那么與“社會(huì)治理泛刑罰化”相對(duì)應(yīng)的概念是“社會(huì)治理的非泛刑罰化”嗎？按照社會(huì)治理泛刑罰化的觀點(diǎn)，社會(huì)治理泛刑罰化與社會(huì)治理過度刑法化[15]幾乎是一致的，這種籠統(tǒng)的外延不是十分明晰，又缺乏對(duì)應(yīng)概念的一致性，暗含的意義非“刑罰化”和“刑法化”所能統(tǒng)攝?！吧鐣?huì)治理的泛刑罰化”字面上是“刑法”所在領(lǐng)域的規(guī)范問題，實(shí)質(zhì)往往討論的是社會(huì)治理層面包括但不限于刑事政策所涵涉的政治、法律及其對(duì)社會(huì)治理的功能和取向等問題，因此在這個(gè)意義上，到底是“社會(huì)治理的泛刑罰化”還是“社會(huì)治理的過度刑法化”，犯罪對(duì)象的擴(kuò)大化、兜底條款突破罪刑法定、一審刑事案件的增加和罪犯的增加等是否能夠證明“社會(huì)治理的泛刑罰化”，這些統(tǒng)統(tǒng)都不是問題的焦點(diǎn)和關(guān)鍵，問題的關(guān)鍵在于變遷中的刑罰不斷展現(xiàn)出來的功能客觀上到底是擴(kuò)張了權(quán)力還是更好地保護(hù)了權(quán)利。

三、社會(huì)治理與社會(huì)化

變遷中的刑罰到底是擴(kuò)張了權(quán)力還是更好地保護(hù)了權(quán)利，如果能夠抓住這個(gè)焦點(diǎn)，也就不難理解，對(duì)社會(huì)泛刑罰化的批評(píng)可以使用“犯罪對(duì)象的擴(kuò)大化、兜底條款突破罪刑法定、一審刑事案件的增加和罪犯的增加”等論據(jù)，只不過這些批評(píng)都是工具性的，偏重于途徑和方式，而泛刑罰化的主要擔(dān)憂在于社會(huì)治理方式的控制、壓制、線性思維和政策化。正如陳家剛教授關(guān)于影響穩(wěn)定的兩對(duì)關(guān)系的論述“穩(wěn)定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠強(qiáng)力、壓制和打擊，而是靠協(xié)商、對(duì)話與合作?！盵16]這樣的擔(dān)憂和批評(píng)體現(xiàn)在基于公安派出所執(zhí)法工作的社會(huì)治理中，主要表現(xiàn)為偏控制還是重協(xié)調(diào)、偏政治還是重法治。如果說“社會(huì)治理的泛刑罰化”代表的是“偏控制”和“偏政治”，與之相對(duì)，這里討論的“社會(huì)治理的社會(huì)化”應(yīng)該代表著“重協(xié)調(diào)”和“重法治”。這也回答了前面兩個(gè)部分的疑惑，與“社會(huì)治理泛刑罰化”這個(gè)概念相對(duì)應(yīng)的概念是“社會(huì)治理的社會(huì)化”。

一方面，“社會(huì)治理的社會(huì)化”需要公安派出所功能從偏控制向重協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。如果說泛刑罰化展現(xiàn)的偏控制代表著從上到下的一種壓制、管理、要求服從的功能，那么社會(huì)化展現(xiàn)的重協(xié)調(diào)體現(xiàn)為一種平等的，甚至自下而上的商談、對(duì)話、妥協(xié)，最終達(dá)到和諧的功能；前者將糾紛看成沖突，通過壓制以解決沖突入手，后者將糾紛看成需要合作，以協(xié)商對(duì)話的方式入手。從1997年蘇州會(huì)議提出的“把派出所工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到治安管理和防范上”到2002年杭州會(huì)議提出的“公安派出所是市、縣公安機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的派出機(jī)構(gòu)，是集防范、管理、打擊、服務(wù)于一體的基層綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體”，公安派出所的重點(diǎn)工作被明確賦予了打擊和服務(wù)功能，這本身可以看作是國家意志對(duì)社會(huì)治理社會(huì)化趨勢(shì)的一種確認(rèn)。協(xié)調(diào)在本質(zhì)上是一種規(guī)定正式制度的非制度化行為，是公權(quán)力行使者對(duì)調(diào)解制度的變通運(yùn)作。正式制度的缺陷、當(dāng)事人和權(quán)力行使者的理性選擇、公權(quán)力機(jī)能不足等是促使公權(quán)力行使者運(yùn)用協(xié)調(diào)方式處理糾紛的主要原因。協(xié)調(diào)具有使司法介入公共政策制定、刺激制度創(chuàng)新、導(dǎo)致公權(quán)力的可交易性、司法與行政界限模糊化、使非正式制度進(jìn)入司法過程等潛功能。[17]

另一方面，“社會(huì)治理的社會(huì)化”需要公安派出所功能從偏政治到重法治。公安派出所的政治功能與新中國成立后不同歷史時(shí)期公安派出所被賦予的職責(zé)和任務(wù)有密切關(guān)系。新中國成立后，維護(hù)好國家政治安全、政權(quán)安全，維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定歷來是黨和國家對(duì)基層公安機(jī)關(guān)的基本要求，公安派出所在基層的巡邏、執(zhí)法和走訪入戶中要提高政治敏銳性，不斷增強(qiáng)政治動(dòng)員能力。“黨委政府中心工作推進(jìn)到哪里，公安機(jī)關(guān)的服務(wù)保障就跟進(jìn)到哪里”[18]，要圍繞中心工作，做到社會(huì)動(dòng)員與政治參與、治安聯(lián)防與政策落實(shí)、信息搜集和信息反饋同時(shí)跟進(jìn)，隨時(shí)隨地做好黨委和政府的參謀。社會(huì)動(dòng)員、政策落實(shí)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等事務(wù)的執(zhí)行與老百姓關(guān)系密切，例如，關(guān)鍵會(huì)議時(shí)刻社會(huì)治理網(wǎng)格中的重點(diǎn)人口以及重點(diǎn)部位的煤氣罐及其型號(hào)都要清楚，不是說這種辦法不好，在某種程度上，這是工作細(xì)致和扎實(shí)的體現(xiàn)。然而公安派出所的這些行動(dòng)帶給老百姓的印象是，方法和手段更多的是政治性方式，體現(xiàn)的是公安派出所的政治功能，或者說，公安派出所完成政治功能的力度和細(xì)致程度要高于、甚至要好于平時(shí)推進(jìn)行政執(zhí)法、糾紛解決等基礎(chǔ)常規(guī)工作的程度，那么法治公安和全面推進(jìn)法治的口號(hào)和期望在老百姓心目中就要被打問號(hào)。事實(shí)上,2002年杭州會(huì)議后，尤其是十八屆四中全會(huì)通過《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》后，嚴(yán)格依法行政，法治公安已經(jīng)成為各地公安機(jī)關(guān)的真實(shí)寫照。2015年3月，即《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》出臺(tái)5個(gè)月后，公安部即做出了《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神 深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè) 全面建設(shè)法治公安的決定》，緊緊抓住當(dāng)前公安執(zhí)法工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法問題，從提升依法履職能力、完善執(zhí)法制度體系、改革權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范執(zhí)法辦案行為、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理等五個(gè)方面提出了一系列嚴(yán)格的要求和實(shí)施措施，進(jìn)而減少政治邏輯，強(qiáng)化法治邏輯及其展開，通過科學(xué)的法治評(píng)估與量化進(jìn)一步增強(qiáng)了公安派出所的法治功能。

四、基于公安派出所執(zhí)法工作的社會(huì)治理社會(huì)化與法治化

社會(huì)建設(shè)是社會(huì)治理社會(huì)化的載體和場(chǎng)域，其與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明形成了“五位一體”的中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局，“堅(jiān)持五位一體建設(shè)全面推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能形成經(jīng)濟(jì)富裕、政治民主、文化繁榮、社會(huì)公平、生態(tài)良好的發(fā)展格局”[19]，社會(huì)公平是社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵和目標(biāo)，法治化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的不二選擇(其邏輯見圖2)。

圖2社會(huì)治理的內(nèi)循環(huán)

按照社會(huì)治理泛刑罰化到社會(huì)化和法治化的觀點(diǎn)，如果說公安派出所執(zhí)法工作中重手續(xù)輕程序、重證據(jù)輕證明、重權(quán)力監(jiān)督輕權(quán)利救濟(jì)屬于泛刑罰化的范疇，那么重程序、重證明和重權(quán)利救濟(jì)是破解社會(huì)治理泛刑罰化的有效路徑。

(一)從手續(xù)到程序

公安派出所的考核往往采用“案卷中心主義”，因此民警經(jīng)常會(huì)相互問“那個(gè)手續(xù)辦了沒”、“這個(gè)手續(xù)到不到位”之類的問題，在民警心目中，辦案主要是要走完這些手續(xù)，然后案卷被評(píng)分，再存檔，案件辦理結(jié)束。實(shí)踐中手續(xù)是考核的直接對(duì)象，結(jié)果是當(dāng)事人的權(quán)利并沒有、或者很少納入辦案的重要關(guān)注點(diǎn)。

程序需要行動(dòng)和書面，而手續(xù)只需要書面就行。做材料是必須嚴(yán)肅的，而實(shí)際操作卻是可以隨意的。書面材料其實(shí)就是手續(xù)，對(duì)一個(gè)違法行為的處理，需要哪些手續(xù)，民警必然是要關(guān)注的，因?yàn)檫@必然會(huì)在卷宗中得到體現(xiàn)。本來手續(xù)是程序的反映，我們可以通過手續(xù)去觀察程序的運(yùn)行狀況，程序是中心的，手續(xù)是附庸的。然而，實(shí)際的操作恰恰相反，完全是手續(xù)中心主義，程序的運(yùn)作只要能夠滿足手續(xù)要求就可以了。[20]

由于把程序辦成手續(xù)而導(dǎo)致當(dāng)事人的程序權(quán)利被侵犯的事實(shí)屢見不鮮。手續(xù)可以簡化，節(jié)省資源，提高效率，比如時(shí)間等，但程序不能簡化；手續(xù)是具體的，程序可能是抽象的；手續(xù)可以修復(fù)，程序難以修復(fù)；手續(xù)只是程序的具體表現(xiàn)，只能是程序的載體，是程序的一部分，手續(xù)嚴(yán)格按照空間、時(shí)間的步驟才能保證程序的合法性。

公安派出所要在執(zhí)法工作中保護(hù)好當(dāng)事人的權(quán)利，程序公正是重要一環(huán)，甚至是最有保障的環(huán)節(jié)?？己说膶?duì)象是手續(xù)，法治的實(shí)現(xiàn)依靠程序；完善手續(xù)可以完成考核，實(shí)現(xiàn)程序才能實(shí)現(xiàn)法治；如何對(duì)接“手續(xù)”與“程序”，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的關(guān)鍵。只要程序完全合法，那么作為結(jié)論的實(shí)體就應(yīng)當(dāng)是公正的。

(二)從證據(jù)到證明

筆者曾經(jīng)調(diào)研到這樣一個(gè)案件，鐘某是加工羊毛衫的，嚴(yán)某是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)特別大的羊毛衫批發(fā)銷售商，嚴(yán)某欠鐘某尾款2000元，鐘某多次找嚴(yán)某索要，但是嚴(yán)某一拖再拖。后來嚴(yán)某找了八個(gè)人乘坐一輛面包車趕到鐘某工廠，和鐘某工廠的五六個(gè)工人發(fā)生沖突，嚴(yán)某鼻子被打骨折，鑒定結(jié)果為輕傷，遂要求公安派出所處理。鐘某認(rèn)為是嚴(yán)某自己叫人到他的工廠鬧事，現(xiàn)在反而讓自己賠償說不過去，堅(jiān)決不承擔(dān)任何責(zé)任。公安派出所經(jīng)過多方取證，沒人愿意出來作證，因此也就沒有找到打傷嚴(yán)某鼻子的嫌疑人。而嚴(yán)某作為當(dāng)?shù)匾粋€(gè)主要商人經(jīng)常跑到公安派出所要求盡快處理，并讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)給公安派出所施加壓力。這里暫且不論要向周圍證人取證基本無法實(shí)現(xiàn)是因?yàn)榇蠹摇暗皖^不見抬頭見”，不會(huì)因?yàn)檫@件事情得罪鄰居，制造鄉(xiāng)鄰矛盾。實(shí)際上，雙方一共十幾個(gè)人打架，而且工廠里都有人，不是沒有證據(jù)，是無法采集相應(yīng)的證據(jù)予以證明。類似的例子是2010年發(fā)生在杭州的某公安派出所給“發(fā)廊女”家屬發(fā)信事件。其中爭議的焦點(diǎn)在于：為什么警方?jīng)]有抓住現(xiàn)行還能將“發(fā)廊女”當(dāng)成“賣淫女”而給其家人發(fā)信？[21]該公安派出所給“發(fā)廊女”發(fā)信被詬病的一個(gè)主要原因在于，沒有確鑿的證據(jù)加以證明。

作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，證據(jù)可以說是公安派出所依法作出決定的前提，證據(jù)是公安派出所執(zhí)法工作機(jī)制得以運(yùn)轉(zhuǎn)的原始動(dòng)力，沒有證據(jù)，再多的法律也是鏡中花水中月。如果說證據(jù)是原始動(dòng)力，那么證明可以稱得上是公安派出所執(zhí)法工作機(jī)制得以運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑油。如果把一個(gè)案件比作一個(gè)數(shù)軸，證據(jù)是數(shù)軸上的實(shí)數(shù)，證明是數(shù)軸上的其他任何點(diǎn)。證明讓手續(xù)變?yōu)槌绦颍C明讓程序更加法治化。從某種意義上講，沒有證明的證據(jù)就像沒有證據(jù)的法律一樣，公安派出所執(zhí)法工作運(yùn)行機(jī)制的法治化需要從證明開始。

(三)從權(quán)力監(jiān)督到權(quán)利救濟(jì)

要實(shí)現(xiàn)公安派出所執(zhí)法工作的法治化，主要在于限制公權(quán)力與保障私權(quán)利。權(quán)力監(jiān)督主要從權(quán)力自上到下的角度實(shí)現(xiàn)公安派出所執(zhí)法工作的法治化，而權(quán)利救濟(jì)則是自下而上的。權(quán)力都有天然的貪婪性與腐敗性，只有徹底的監(jiān)督權(quán)力才可能造福權(quán)利已經(jīng)成為鐵律。然而，當(dāng)權(quán)利在公安派出所執(zhí)法中受到侵犯，僅僅做到監(jiān)督權(quán)力、限制權(quán)力是不夠的。目前實(shí)踐中更多的是權(quán)力違法，對(duì)于權(quán)力行使者的制裁是及時(shí)的，甚至是嚴(yán)厲的，但對(duì)于權(quán)力行使導(dǎo)致的權(quán)利損害救濟(jì)卻不及時(shí)，甚至缺失，不足以保障當(dāng)事人的權(quán)利。權(quán)利不僅要和權(quán)力監(jiān)督聯(lián)系在一起，還要緊緊鏈接權(quán)利救濟(jì)，這是法治化的應(yīng)有之義。

由此，我們看到法律被兩種力量加以塑造：一種是國家的力量，它通過法律規(guī)范的設(shè)定，確立了社會(huì)行為的準(zhǔn)則，保護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，而將法律作為管理個(gè)人進(jìn)而管理社會(huì)的工具；另一種則是來自公民的力量，其通過訴訟來制止對(duì)自己利益的侵害，從而將法作為捍衛(wèi)公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的工具。[22]公民權(quán)利的保障既需要國家機(jī)關(guān)，尤其是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的努力，也需要公民個(gè)人和基層組織自下而上的努力與契合。權(quán)力監(jiān)督是極為重要的，但它代替不了權(quán)利救濟(jì)，因此才有沒有救濟(jì)的權(quán)利不能稱之為權(quán)利的說法。

五、結(jié)語

公安派出所的執(zhí)法發(fā)生在法律系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的交接地帶，處于國家權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)的最前線，[23]聚集了大量的社會(huì)治理難點(diǎn)和痛點(diǎn)，是理解、觀察和思考社會(huì)治理泛刑罰化到社會(huì)化的最主要場(chǎng)域。刑罰化主要?jiǎng)佑脟业牧α浚鐣?huì)化則主要是社會(huì)力量的動(dòng)員與自發(fā)。社會(huì)治理泛刑罰化的癥結(jié)不在于“刑罰”，更不在于“泛”，關(guān)鍵在于更多的運(yùn)用了公權(quán)力解決了可能可以通過私權(quán)利來處理的社會(huì)事務(wù)，改變了國家權(quán)力和公民權(quán)利的界限和結(jié)構(gòu)，不利于實(shí)現(xiàn)法律資源的配置效益，更不利于社會(huì)治理資源的長遠(yuǎn)優(yōu)化。社會(huì)化有利于充分發(fā)揮社會(huì)自身的力量，尤其是可以激發(fā)公民私權(quán)的本能，這是社會(huì)治理的題中之義，更是通過社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化和法治化的現(xiàn)實(shí)路徑。