高春興

(山東警察學院偵查系，山東 濟南 250014)

黨的十八大后，以習近平總書記為核心的黨中央提出“四個全面”的戰(zhàn)略布局，以此為標志，我國進入了改革開放的新時代。與此同時，我國也進入了全面深化公安改革的新階段。2015年2月16日中辦印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及3個配套改革方案(以下簡稱“中央‘1+3’意見方案”)，公安部即時啟動了全面深化公安改革的進程。4年來，已在7大方面、100余項任務上取得成效，尤其在涉及民生的改革方面效果更加顯著。但是，在公安機關(guān)體制機制改革上，還存在著“不全面”、“不深化”的問題，主要表現(xiàn)在公安機關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理，公安機關(guān)在實踐中的職能定位不清晰，作為公安機關(guān)重要組成部分的公安院校沒有納入改革議程，主辦偵查員制度尚待深入推進，輔警的改革尚未全面展開等。因此，公安機關(guān)要進一步強化機遇意識、責任意識和擔當意識，全面推進公安體制機制改革，努力構(gòu)建符合新時代要求、適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務體制機制。

一、全面深化公安改革的背景與目標

(一)關(guān)于全面深化公安改革的背景

改革開放的40年，也是我國公安改革的40年，其改革的成效有目共睹。2012年11月黨的十八大召開，標志著我國改革開放進入了新時代。黨的十八屆三中全會將“全面深化改革”列為本次大會的主題，標志著我國改革開放的步伐進入了快車道。“習近平總書記認為，改革是問題倒逼的。在他看來，許多深層次的問題離開改革都沒辦法解決。比如，發(fā)展中不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然比較突出……但是體制機制不改革，這些問題很難得到解決?！盵1]以中央全面深化改革為契機，全面深化公安改革再次提到公安部黨委的改革議程上來。

黨中央十分重視公安改革，先后于2012年12月30日、2015年1月8日召開中央深化改革領導小組第8次會議、中央政治局常委會第90次會議，專題討論并通過了公安改革的意見和方案，充分體現(xiàn)了黨中央和習近平總書記對公安改革的高度重視。2015年2月16日，中央印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案，共有7個方面的主要任務、100多項改革措施，為全面深化公安改革指明了前進方向。以此為標志，公安機關(guān)迅即在全國拉開了全面深化公安改革的大幕。

肩負著公安事業(yè)長遠發(fā)展的重任，承載著人民群眾安居樂業(yè)的期盼，黨的十八大以來，公安部黨委在黨中央全面深化改革的宏偉藍圖下，運籌帷幄、系統(tǒng)謀劃，突出重點、攻堅克難，堅定不移地推進公安改革。[2]全面深化公安改革工作啟動后至2017年6月，公安部深改領導小組先后召開了32次會議，出臺了“一攬子”改革措施，在推進戶籍制度改革，受、立案制度改革，居住證制度改革，車管駕考制度改革，外國人永久居留制度改革，居民身份證異地受理，無戶口人員登記，規(guī)范派出所出具證明和公安院校招錄體制改革等方面取得了明顯成效，讓老百姓有了更多的獲得感。2019年1月1日，繼公安消防部隊整體移交應急管理部后，公安邊防、警衛(wèi)部隊舉行了集體換裝和入警宣誓儀式，并全面完成改制任務。但是，在深化公安機關(guān)自身改革尤其是體制機制等方面的改革，到目前為止效果還不十分顯著。

“中央‘1+3’意見方案”是貫徹落實黨的十八大提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，也是提高公安機關(guān)執(zhí)法公信力和隊伍戰(zhàn)斗力、全面加強公安機關(guān)和公安隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，建立“對黨忠誠、服務人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”公安隊伍的重要保障，這些重大舉措帶有政策性的突破，在我國公安工作的發(fā)展史上具有重要的里程碑意義。

(二)關(guān)于全面深化公安改革的目標

中央全面深化公安改革的總體目標是：完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現(xiàn)代警務運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎信息化、警務實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。[3]

全面深化公安改革主要涉及以下幾個方面：

1.公安隊伍管理制度改革。包括編制管理、內(nèi)設機構(gòu)管理、人事管理、運行機制管理、輔警制度的建立與規(guī)范管理等。

2.執(zhí)法辦案制度改革。包括受案、立案制度改革，刑事案件管轄分工改革，大部制改革，與以審判為中心刑事訴訟制度改革相協(xié)調(diào)的主辦偵查員制度改革。

3.人民警察招錄培養(yǎng)制度改革。

4.人民警察的職業(yè)保障制度改革等。

二、當前公安體制機制改革存在的主要問題

公安機關(guān)隊伍大、人員多、涉及的問題復雜，在整個政法改革中，與檢察機關(guān)、審判機關(guān)相比，從一定意義上而言，公安機關(guān)的改革任務最重、環(huán)節(jié)最多、難度也最大?？梢哉f，公安改革與國家全面深化改革一樣，已進入深水區(qū)和關(guān)鍵期。“中央‘1+3’意見方案”自發(fā)布之日到現(xiàn)在，已有整整4年之久，盡管在7大方面和100余項措施中取得了較為明顯的成效，尤其是在民生問題的改革上取得突破性進展，人民群眾切切實實親身體驗到了全面深化公安改革的新變化新成果。但是涉及公安機關(guān)自身問題特別是一些體制機制問題，尚未得到根本解決。就公安體制機制改革來看，與全國公安民警的“期望值”還有明顯差距，公安機關(guān)要強化機遇意識，緊緊抓住這一難得的歷史機遇，審時度勢，敢于擔當，正視問題，全面推進和深化公安改革。當前公安體制機制改革存在的主要問題是：

(一)公安機關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理

警力結(jié)構(gòu)不合理是長期制約公安事業(yè)發(fā)展的“老大難”問題。特別是改革開放以來，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型加快，刑事犯罪大量增加，新型犯罪迭出、社會矛盾多元、網(wǎng)上網(wǎng)下交織、群眾期待提高，公安機關(guān)的壓力越來越大，同時，服務職能不斷擴大，非警務活動明顯增多。盡管公安機關(guān)的編制有所增加，但公安機關(guān)警力結(jié)構(gòu)不合理，基層公安機關(guān)警力緊張的局面還沒有得到有效緩解。有些基層縣級公安機關(guān)多年增編有限，人員老化嚴重，隊伍缺乏活力，一定程度制約了公安事業(yè)的發(fā)展，特別是基層公安機關(guān)的信息化建設，更是人才匱乏。截至2018年底，我國戶籍人口有13.9008億，占世界總?cè)丝诘?8.67%，現(xiàn)有民警總數(shù)約200萬人，民警占總?cè)丝诘谋壤s為14。世界上其他一些國家警察占總?cè)丝诘谋壤闆r，由于各國國情不同，具體情況也差異較大(見圖1 、圖2、圖3)。[注]圖1、圖2、圖3的數(shù)據(jù)均來自公安部網(wǎng)站，根據(jù)公安部辦公廳公布的數(shù)據(jù)整理，http://app.mps.gov.cn:9080/cenweb/brjlCenweb/jsp/common/three_gagz1.jsp?category=337.

圖1 亞洲部分國家警察配比示意圖

圖2 歐洲部分國家警察配比示意圖

圖3 美洲、大洋洲、非洲部分國家警察配比示意圖

從圖1、圖2、圖3有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，所列部分國家警察與人口比例低于20的國家只有2個，一個是印尼，為9.3；另一個為孟加拉，為8.3。警察與人口比例高于20，但低于35的國家有：日本、老撾、越南、德國、瑞典、奧地利、英國、美國、加拿大、澳大利亞、南非。警察與人口比例高于35的國家有：韓國、朝鮮、蒙古、柬埔寨、泰國、新加坡、黎巴嫩、以色列、塞浦路斯、土耳其、俄羅斯、法國、意大利、哥倫比亞、秘魯、埃及。其中，黎巴嫩、塞浦路斯、土耳其、俄羅斯、意大利、秘魯、埃及警察與人口比例甚至高于50。世界發(fā)達國家警察與人口的平均比率達35[4]，而我國約為14。在警察占總?cè)丝诘谋壤偷那闆r下，警力結(jié)構(gòu)配置不合理尤為突出，更加劇了基層警力不足的問題。我國警察超負荷工作，以至于一些城市出現(xiàn)了招警困難。

(二)公安機關(guān)的職能定位不夠清晰

眾所周知，我國公安機關(guān)是國家政權(quán)和國家機器的重要組成部分，是人民民主專政的重要工具，是具有武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，其在法律上的職能定位歷來是十分清晰的。但是，在改革開放后，特別是在20世紀90年代后期，以“漳州110”在全國推廣為標志，公安機關(guān)向社會公開承諾了“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”(以下簡稱“四有四必”)。盡管“四有四必”的公開承諾在一定時期內(nèi)發(fā)揮了一定的社會效益，但由此而帶來的負面效應和不良后果不可低估。同時，一些地方黨委政府要求公安機關(guān)違法參與征地拆遷等活動，導致公安機關(guān)非警務活動急劇增加，有限的警力不能用在刀刃上。[5]盡管從國家層面和地方層面采取了一系列措施，如2010年國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》，有的地方公安機關(guān)制定了《關(guān)于嚴禁公安民警違法參與非警務活動的意見》，但是公安機關(guān)的職能定位及職權(quán)劃分的界限仍未得到有效解決，特別是在開展服務型政府建設中，一方面由于一些部門和群眾對服務理解錯位，錯誤地把某些非警務服務與密切黨群關(guān)系、警民關(guān)系聯(lián)系起來，以致許多群眾不論什么事都找警察，個別部門的一些非治安問題也要求公安機關(guān)解決?，F(xiàn)實中這種對服務理解的錯位，對公安機關(guān)履行職能、更好地履行法定職責帶來諸多不良影響。另一方面部分公安機關(guān)狹隘地理解公安機關(guān)的服務職能，導致法律賦予公安機關(guān)的刑事司法職能和治安行政管理職能“兩大”主要職能被淡化。公安機關(guān)的性質(zhì)決定了其主要職能是刑事司法職能和治安行政管理職能，服務職能則是這兩大主要職能的“衍生物”。其實，公安機關(guān)在打擊犯罪和維護治安中發(fā)揮好自己的職能、正確地履行好自己的法定職責，這本身就是最好的服務，同樣體現(xiàn)著公安機關(guān)全心全意為人民服務的宗旨。在實踐中由于長期職能定位不準，加之大量非警務活動的沖擊，導致公安機關(guān)疲于應付，使有限的警力更加緊張。

(三)公安院校的改革尚未納入改革議程

公安教育是公安工作和公安事業(yè)的重要組成部分，在整個公安工作中居于先導性、基礎性和戰(zhàn)略性地位，它不但是加強公安建設的源頭和基礎，也是公安事業(yè)進步發(fā)展的基石。而公安院校則是培養(yǎng)公安專門人才、提高民警素質(zhì)的主陣地，是公安隊伍警力補充的主渠道。優(yōu)先發(fā)展公安教育，著力建設現(xiàn)代化的公安院校對于建設正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化的公安隊伍具有十分重要的意義。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。[6]目前全國共有公安院校34所，其中本科院校25所，專科、高職院校9所。在編教職工有1.6萬余人，在校學生13.8萬余人，其中公安專業(yè)在校生10.3萬余人，成為國內(nèi)規(guī)模最大、辦學層次最全(包括?？平逃⒈究平逃?、碩士研究生教育、博士研究生教育)的行業(yè)高等教育體系和國際規(guī)模最大的警察教育體系。[注]參見蕭左.堅持政治建警建校 嚴防責任缺失弱化[N].人民日報，2018-09-19(14).我國自1982年開辦公安高等教育以來，陸續(xù)為各級公安機關(guān)培養(yǎng)輸送了60多萬名專業(yè)人才[注]參見《公安高等教育發(fā)展規(guī)劃綱要2015-2020》(2015年4月) 。，為我國的長治久安和社會穩(wěn)定作出了突出的貢獻。令人遺憾的是，在這次全面深化公安改革中，只是在公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度方面進行了改革，并沒有把公安院校的改革納入到這次全面深化公安改革的議程，沒能進入“一攬子”改革計劃。從一定意義上而言，在公安教育改革上，既不“全面”，更談不上“深化”。即使在公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革方面，也還存在一些需要繼續(xù)深化完善的方面，比如對公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生入警考試進行全國聯(lián)考，實行統(tǒng)一考試，分省錄用的辦法，目的是提高公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生的入警比例。這一改革措施在中、西部地區(qū)發(fā)揮了一定作用，而在東部經(jīng)濟發(fā)達省份，原有的入警比例就很高，如浙江、江蘇、山東等省。而有關(guān)招錄文件規(guī)定“原則上不超過各省錄用民警計劃的60%”，使東部省份部分公安院校的公安專業(yè)畢業(yè)生入警陷入尷尬。另外，新的招錄政策并沒有減輕畢業(yè)生參加“公考”的壓力和學習負擔，不少學生一入學報到，就把公務員考試用書買來學習，在申論、職業(yè)能力測試以及公安基礎知識的學習上，投入了大量的精力。尤其是到了“大三”階段，本應拿出主要精力學習專業(yè)課，但為了應對“公考”，專業(yè)課教學受到嚴重沖擊；畢業(yè)實習是專業(yè)教學的重要環(huán)節(jié)，但受入警考試、面試的影響，實習效果普遍不佳，從而導致專業(yè)課教學質(zhì)量滑坡。而在整個“大四”階段，課程安排較少，學生的主要精力都投入到迎接面試、體能測試等與入警相關(guān)的活動中，畢業(yè)論文也幾乎處于應付狀態(tài)，質(zhì)量不高。不僅如此，嚴重制約公安院校發(fā)展的是全國公安高校的教師由于體制、身份不一，導致在不同體制下的教師隊伍管理不一。如有的高校教師身份是事業(yè)編，有的整體為公務員，有的實行“參公”管理，還有些院校實行公務員、事業(yè)身份混編。同是公安高等院校，由于不同的辦學體制和身份，導致教職工的工資福利待遇差別較大。目前，公安機關(guān)正在進行的執(zhí)法勤務序列和警務技術(shù)職務序列套改及其相應的配套改革中，實行事業(yè)編管理的高校教師就無權(quán)參加。而實行公務員或參公管理的公安高校，教職工晉升職稱的積極性受到嚴重影響，并直接影響到專任教師從事教學、科研工作的積極性，進而影響到學科、專業(yè)建設和整體教學質(zhì)量的提升。

(四)主辦偵查員制度試點工作進展較慢

2014年6月，中央全面深化改革領導小組第三次會議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》首次提出“完善主審法官責任制、合議庭辦案責任制、檢察官辦案責任制和主辦偵查員辦案責任制?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制度，落實誰辦案誰負責?！盵7]《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》也明確要求“探索建立主辦偵查員制度”。從中央層面提出探索建立主辦偵查員制度，其根本目的在于凸顯主辦偵查員在偵查活動中的主導地位，賦予主辦偵查員應有的職責權(quán)限，建立起與主訴檢察官、主審法官具有同質(zhì)性的辦案質(zhì)量終身責任制。為推進這一改革措施，公安部于2015年4月27日-28日在貴陽召開“全國公安機關(guān)探索建立主辦偵查員制度改革試點工作研討會”。因此，公安機關(guān)在具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件，遴選優(yōu)秀人員擔任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位和作用，落實辦案質(zhì)量終身負責制，積極構(gòu)建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系。按照責權(quán)利一致的原則，建立與主辦偵查員職責任務相適應的職業(yè)保障制度。[注]參見貴州公安：五個創(chuàng)新聚力促改革[EB/OL].http://www.chinapeace.gov.cn/zixun/2017-07/13/content_11419416.htm.試點單位經(jīng)過探索取得了一定的成效，但存在的問題在現(xiàn)有法律框架和體制機制下難以有效解決。這些問題主要有：遴選、管理機制的科學化問題，權(quán)力運行機制不順暢問題，職業(yè)保障不統(tǒng)一、不到位問題等。筆者認為，建立主辦偵查員制度無論在理論上還是在實踐中，皆缺乏科學客觀的理論論證和實戰(zhàn)化可操作性。理由如下：

一是主辦偵查員與主訴檢察官、主審法官在訴訟中承擔的任務和工作方式不同。主訴檢察官、主審法官在刑事訴訟過程中的工作方式以及工作量遠不能與偵查階段相比。檢察官、法官主要的工作方式就是“案頭工作”，通過閱卷，審查證據(jù)，有些案件主訴、主審一人即可完成。在發(fā)現(xiàn)問題時，可以“自偵”，但在多數(shù)情況下是退回公安機關(guān)“補充偵查”。而偵查人員在偵查階段，就一般案件而言，絕不可能由一名主辦偵查員去完成，大量的重大、復雜、疑難案件則要由一個專案偵查團隊分工協(xié)作才能完成，所投入的偵查資源是大量的。根據(jù)專案偵查的需要和專業(yè)分工，除了主辦該案的偵查指揮員外，還有主勘(查)偵查員、主驗(尸)偵查員、主審(訊)偵查員、主鑒(定)偵查員及情報分析員(師)等。

二是主辦偵查員與主訴檢察官、主審法官的責任承擔方式不同。主訴檢察官、主審法官承辦個案的職責、任務單一明確。而刑事案件在偵查階段的偵查職責、任務十分復雜，并且不是主辦偵查員一人能夠承擔并完成的，尤其是重大、復雜、疑難、惡性案件的偵查，往往需要動用多部門、多警種開展合成作戰(zhàn)。即使是常規(guī)重案的偵查，分管案件偵查的公安局長(副局長)、刑警隊長(總隊、支隊、大隊、中隊等)、具有技術(shù)偵查和秘密偵查手段使用審批權(quán)的領導、配偵部門(技偵、網(wǎng)安、情報等)的主管領導和實施具體偵查措施、手段的偵查員等，這些人員是否也要對錯案終身負責呢？另外，根據(jù)公安部刑事案件實行統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口的工作機制，負責審核把關(guān)的法制部門是否也要對錯案終身負責等都是值得認真研究的。主辦偵查員制度的錯案追究，應是對案件主辦團隊的追究，并根據(jù)其在錯案形成過程中的過錯大小，分別承擔相應的法律責任。

三是主辦偵查員的遴選尚無明確的政策規(guī)定。目前檢察機關(guān)、審判機關(guān)普遍實行了“員額制”，同時在職業(yè)保障方面作出了明確的規(guī)定并邁出了重要步伐。而在公安機關(guān)的偵查隊伍中，如何遴選主辦偵查員，是否可以參照檢、法系統(tǒng)遴選“員額”的辦法將偵查隊伍中的優(yōu)秀民警遴選到主辦偵查員行列中，目前尚無定論。此外，主辦偵查員的考核、獎懲、晉升、退出、保障等運行機制和制度也尚未健全。以上種種是導致基層公安機關(guān)及偵查員積極性不高、推行不暢和進展不力的主要原因。

(五)輔警制度改革尚未全面展開

輔警是我國警力嚴重不足與社會治安問題凸顯存在突出矛盾的產(chǎn)物。早在20世紀全國“嚴打”后的80年代中期，基層公安機關(guān)為解決警力不足，就招錄了一批“合同制民警”，同時伴隨“合同制民警”出現(xiàn)的還有“聯(lián)防隊員”、“治安員”、“交通協(xié)管員”等，這部分人員大都安排在基層所、隊從事一些警務輔助工作。最早一批“合同制民警”在公安機關(guān)工作已長達30余年，目前大都接近退休的年齡。后來，伴隨公安工作任務的不斷加大，警力不足的問題更加突出，各地開始大量招錄“協(xié)警(協(xié)勤)”或叫“輔警”，以緩解警力嚴重不足的矛盾。輔警自產(chǎn)生之日起，就一直存在著爭議。當然，輔警在維護社會治安，彌補警力不足等方面作出了應有的貢獻。輔警，從其法律地位上看，其身份應屬于群防群治隊伍，不具有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法權(quán)。在涉及依法定職權(quán)才能完成的任務時，只能由正式民警完成，輔警只能起輔助作用。從法理上講，輔警所擁有的只能是“權(quán)利”而非“權(quán)力”，并且與一般公民應有的權(quán)利沒有本質(zhì)區(qū)別，在執(zhí)法權(quán)限的規(guī)制上，并沒有突破“聯(lián)防隊”的規(guī)定。而現(xiàn)實中的輔警隊伍仍在不斷擴大，有的地方公安廳局提出正式民警與輔警的配比為1∶1，基層縣級公安機關(guān)可以達到1∶2，實行總量控制。而在實際操作過程中，特別是在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公安機關(guān)，輔警的比例可能更高。筆者做過的相關(guān)調(diào)查可以說明此問題。如山東省有戶籍人口10047.2萬人，在編民警有10余萬人、輔警有11萬余人；最大的地級市臨沂市有戶籍人口1200萬人，在編民警為6500余人、輔警為13100人；最大的縣級市滕州市有戶籍人口173萬人，在編民警為1000余人、輔警為1357人；經(jīng)濟欠發(fā)達的濱州市沾化區(qū)在編民警為200人，輔警為400余人。輔警的比例在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更高，如青島市公安局黃島分局達到1∶5以上，接近1∶6。該局轄區(qū)實有人口180萬，在編民警為1200余人、輔警為6000余人。從全國來看，輔警的工資普遍不高。因此，輔警在工資待遇偏低、職業(yè)保障不完善、不擁有執(zhí)法權(quán)等情況下，職業(yè)榮譽感不足，必然會影響到這支隊伍的工作積極性和穩(wěn)定性，個別人員以權(quán)謀私，吃拿卡要等違法亂紀的事件就難免發(fā)生，使公安機關(guān)的形象和執(zhí)法公信力受到嚴重影響。

三、深化公安體制改革的若干建議

2019年1月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，強調(diào)對標重要領域和重要環(huán)節(jié)的改革，提出要有啃硬骨頭的精神，確保干一件成一件，為全面完成黨的十八屆三中全會部署的改革任務打下決定性基礎。會議還通過了《關(guān)于政法領域全面深化改革的實施意見》等15個改革意見和方案。趙克志部長指出，要“深入貫徹落實黨中央重大決策部署，按照全面深化司法體制改革推進會要求，在繼續(xù)抓好黨中央關(guān)于全面深化公安改革‘1+3’意見方案落實的基礎上，以更大的智慧和勇氣深化改革，著力解決影響和制約公安事業(yè)發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、深層次問題，努力構(gòu)建符合新時代要求、適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務管理體制，切實擔負起為新時代中國特色社會主義保駕護航的重大職責使命?！盵8]全面深化公安改革，顧名思義就是本次公安改革“既要全面”，“又要深化”，全面是基礎，深化是要求。因此，公安機關(guān)首先應在“全面”上下功夫，除“中央‘1+3’意見方案”所列改革內(nèi)容外，要結(jié)合4年來改革進程中發(fā)現(xiàn)的問題和經(jīng)驗，進一步梳理需要改革的事項和內(nèi)容，優(yōu)先將基層民警反映強烈的事項納入本輪改革的范圍，應改則改、能改則改，以最大限度地滿足公安民警，尤其是基層民警的迫切希望和要求。筆者建議在以下幾個方面做好全面深化公安改革工作：

(一)科學確定需要優(yōu)先納入改革范疇和議程的事項

全面深化公安改革是在以習近平總書記為核心的黨中央親自關(guān)懷指導下進行的，公安機關(guān)要進一步強化機遇意識和責任擔當，緊緊抓住全面深化公安改革這一難得的歷史機遇，以貫徹落實《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》為契機，充分發(fā)揮社會智庫的作用，集中全警智慧，組織國內(nèi)相關(guān)專家學者和優(yōu)秀民警代表，科學、充分地論證并梳理需要納入改革的內(nèi)容和措施，重點在“全面”和“深化”上做足功課，將廣大民警呼聲最強烈和期待已久的問題優(yōu)先納入改革范疇和議程。

(二)合理編制并優(yōu)化配置警力資源

公安部應依照我國公安機關(guān)的職能定位，借鑒國際社會的通行做法，結(jié)合中國特色社會主義經(jīng)濟建設、民主政治等建設的實際需要，商國家發(fā)改委、中組部、人社部、財政部等相關(guān)部委，依據(jù)我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展趨勢和需要，科學編制我國警察應占的人口比例，為新時期中國特色社會主義建設和實現(xiàn)中國夢保駕護航。要依法依規(guī)排除一切非警務活動，回歸警察職能本位，把與公安機關(guān)職權(quán)、職責無關(guān)的管理服務職能徹底剝離出去。要堅持向改革要活力，在著力推進部省兩級公安機關(guān)機構(gòu)改革，努力構(gòu)建運行順暢、充滿活力、警令暢通的公安工作體系的基礎上，在地方公安機關(guān)積極探索“大部門、大警種”制改革，整合偵查、治安資源，建立大偵查、大治安體系，推動重塑警務組織形態(tài)、警務流程形態(tài)、警力配置形態(tài)，以此來進一步激發(fā)基層活力、增強基層實力、提升基層戰(zhàn)斗力，推動警務機制向提升實戰(zhàn)效能轉(zhuǎn)化，著力構(gòu)建活力高效的基層警務新常態(tài)，提高編制警力使用效能。要堅持向大數(shù)據(jù)要戰(zhàn)斗力，大力推進公安大數(shù)據(jù)智能化建設，堅決打破部門警種壁壘，推進數(shù)據(jù)融合共享，加強高端集成應用，助推警務流程再造，從源頭上解決制約警務整體效能的體制性障礙和瓶頸性問題，切實提升公安機關(guān)核心戰(zhàn)斗力和公安工作智能化水平。

(三)盡快將公安院校納入全面深化公安改革的議程

習近平總書記在2018年9月10日召開的全國教育大會上指出，教育是國之大計，黨之大計。公安教育是公安隊伍建設和公安事業(yè)發(fā)展之大計，應盡快把公安院校納入全面深化公安改革的議程，以規(guī)范全國公安高等院校建設標準和規(guī)格。公安高校的改革，要從有利于建設(與當前全國高等教育改革相適應、與現(xiàn)代大學教育制度相匹配)過硬的教師隊伍，有利于暢通教師的職業(yè)發(fā)展空間，有利于增強教師職業(yè)的吸引力，有利于提高教師終身從事公安教育的積極性，有利于提高教師的教學、科研和指導公安實踐的能力以及夯實公安高等教育的根基出發(fā)。因此，要有啃硬骨頭的精神，盡快研究相關(guān)的配套改革方案與措施，既有利于公安高等教育事業(yè)的發(fā)展，又讓公安高校的教職員工納入真正的人民警察序列，使公安高等院校的教師隊伍有歸屬感、榮譽感。按照公安部《公安高等教育發(fā)展規(guī)劃綱要2015—2020》提出的“到2020年基本實現(xiàn)公安高等教育的現(xiàn)代化”的要求，從目前來看還有明顯差距。公安教育的現(xiàn)代化，前提必須是公安高校設置的規(guī)范化、科學化。為盡快實現(xiàn)這一目標，我們建議公安部借這次深改的東風，恢復公安部教育局建制，以更好地規(guī)劃當今世界上警察高等院校最多、受教育面最廣[注]我國在編民警約200萬，輔警近300萬，公安院校在校學生13.8萬余人，教師1.6萬余人，這還不包括地市公安機關(guān)的培訓基地(學校)，如此大的隊伍，在公安部設立教育局是十分必要的。、辦學層次最全的中國公安教育事業(yè)。

(四)繼續(xù)探索推進主辦偵查員制度

全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，從刑事訴訟配合制約、責權(quán)利一致、人民警察分類管理及專業(yè)化建設的原則出發(fā)，積極總結(jié)試點單位的經(jīng)驗做法，結(jié)合刑事執(zhí)法辦案工作的規(guī)律特點來探索構(gòu)建主辦偵查員制度，科學設置主辦偵查員的職級序列、任職條件、遴選辦法、職權(quán)責任，合理考察運行模式，并明確建立與司法責任體系相銜接的偵查辦案責權(quán)利統(tǒng)一的管理模式和工作機制， 突出偵查員在辦案中的主體地位與作用，建立職業(yè)保障制度。與此同時，完善偵查權(quán)運行機制、權(quán)利保障機制、法律責任追究機制和檢警責任制約機制。[9]

(五)加快輔警隊伍改革步伐，深化輔警管理制度建設

輔警是公安隊伍的重要輔助力量，在老百姓眼里，輔警也是警察。如果這支隊伍出了問題，將直接影響公安機關(guān)在人民群眾中的形象和執(zhí)法公信力。從目前來看，人數(shù)多、待遇低、素質(zhì)差、隊伍不穩(wěn)、人員流失率高、管理制度不統(tǒng)一、不規(guī)范是當前輔警隊伍存在的突出問題。因此，要盡快拿出有關(guān)輔警的配套改革方案，或制定專門的法律法規(guī)，按照“依法規(guī)范、分類管理、責權(quán)明晰、合理使用、保障有力”的原則，研究制定輔警層級化管理辦法等配套制度，明確其法律地位和崗位職責，完善輔警招錄政策和職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇等職業(yè)保障，實現(xiàn)輔警隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設，增強這支隊伍的職業(yè)榮譽感和歸屬感，切實解決輔警人員的后顧之憂。

(六)完善警察職業(yè)保障制度

建議立法機關(guān)盡快修訂《人民警察法》、《人民警察警銜條例》等法律法規(guī)，依法推進和完善各項深化改革措施并督導抓好落實工作。為提高人民警察的職業(yè)榮譽感、自豪感，建議盡快確立“警察節(jié)”。同時，各級公安機關(guān)在成立“維護民警執(zhí)法權(quán)威工作委員會”為民警提供執(zhí)法權(quán)益保障的基礎上，為凸顯對人民警察的特殊保護，更好地維護人民警察在執(zhí)行職務中的合法權(quán)益不受非法侵害，建議盡快在《刑法》中設立“襲警罪”，完善刑法立法。