彭文靜

(陜西警官職業(yè)學院治安系，陜西 西安 710021)

經(jīng)過數(shù)十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國“城市人口、功能和規(guī)模不斷擴大，城市運行系統(tǒng)日益復雜，安全風險不斷增大。”[1]一方面，隨著城市人口的迅速膨脹、城市交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達、城市功能的復合化，治安與刑事案件、交通安全、消防安全等傳統(tǒng)風險發(fā)生的概率增加；另一方面，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，在給人們?nèi)粘Ｉ顜肀憷耐瑫r，也使城市面臨著網(wǎng)絡(luò)犯罪、數(shù)據(jù)信息泄露等非傳統(tǒng)風險的挑戰(zhàn)。由于我國還處于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，一旦城市公共安全領(lǐng)域出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，如果城市管理者缺乏過硬的治理能力與科學的應對策略，很可能會迅速引發(fā)公共安全危機。因此，如何結(jié)合時代背景與現(xiàn)有的技術(shù)手段，在有效利用有限資源的前提下，控制傳統(tǒng)風險的發(fā)生、妥善化解新時代面臨的非傳統(tǒng)風險，促進城市公安安全治理的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)城市公共安全治理能力的有效提升，已成為我國城市化建設(shè)過程中不可忽視的重要課題。本文通過剖析城市公共安全存在的隱患，據(jù)此提出有關(guān)建議，以期對城市公共安全治理能力提升有所裨益。

一、現(xiàn)代城市公共安全治理的基本范疇

(一)城市公共安全

安全，從文義看，指的是安定、穩(wěn)定的狀態(tài)，一般被理解為沒有威脅、不存在損失、沒有發(fā)生事故等。站在城市安全的角度看，安全是經(jīng)過對危險識別與管理之后，將風險降至最低的一種狀態(tài)。[2]也就是說，城市安全中的“安全”，并不是指沒有風險，而是盡可能將風險降到最低。畢竟在當今世界，風險無處不在，不可能存在沒有風險的社會，只是通過主觀能動性，盡可能地將風險降低而已。

公共安全，是個人安全需求的必然延伸。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)與交通網(wǎng)絡(luò)的空前發(fā)達，人與人之間的聯(lián)系從未像今天這樣緊密過，完全可以說是牽一發(fā)而動全身。這里的“公共”不再局限于特定社區(qū)、地域，有的非傳統(tǒng)風險還能夠迅速蔓延到整個國家，甚至整個世界，如2003年的非典疫情、2009年的甲型H1N1流感以及2017年席卷全球的WannaCry勒索電腦病毒等。為此，需要我們樹立開闊的風險防范意識，不局限于一時、一地，而是在國家層面上建立起綜合的風險防控體系。

城市公共安全即基于城市層面的公共安全。在正常情況下，城市人員各司其職，各在其位，運轉(zhuǎn)正常，處于相對安全的狀態(tài)。但不排除會出現(xiàn)干擾這種狀態(tài)的突發(fā)事件，常見的突發(fā)事件既有洪澇、臺風、地面塌陷、泥石流甚至地震等自然災害，也有傳染病、水污染等公共衛(wèi)生災害，更存在著安全事故、恐怖襲擊等人文災害。這些災害都可能對城市原本的安全狀態(tài)造成負面影響，進而威脅到原本良好的運行秩序。這些安全因素既有人為的，也有自然的；既有傳統(tǒng)意義上的安全風險因素，也有隨著社會和科學技術(shù)發(fā)展而特有的非傳統(tǒng)安全因素，它們能夠影響到城市生產(chǎn)、生活的各個方面。

與一般意義上的公共安全相比，城市公共安全具有以下三個特征：一是關(guān)鍵性。城市是人口密度高度集中的區(qū)域，廣場的大人流、地鐵的大人流、節(jié)假日旅游景區(qū)的大人流成為現(xiàn)代城市社會生活的常態(tài)。人群的聚集和流動通常不會直接導致事故發(fā)生，但在某些特定環(huán)境和條件下，大人流的急聚和失控就可能引發(fā)城市公共安全重大風險，典型的就是發(fā)生人群擁擠踩踏事故等，一旦應對不當，事故往往會迅速蔓延擴大，甚至演化為一系列更為嚴重的危機事件。加之城市里一定數(shù)量弱勢人群[注]這里的弱勢人群是指老人、兒童和殘疾人等群體。的存在，會使事故的風險值明顯增加，導致城市公眾的生命、健康和財產(chǎn)等切身利益遭受重大損失。二是脆弱性。在城市公共安全系統(tǒng)中，對于某些子系統(tǒng)或環(huán)節(jié)來說，抵抗事故災害的能力比較差，一旦這些子系統(tǒng)或環(huán)節(jié)發(fā)生安全事故，造成的后果損失會更大。比如，城市管道工程的加壓站，相對于管線就比較脆弱，不僅容易受到攻擊破壞，而且一旦遭受攻擊破壞所造成的后果也會加大。三是長期性。除了極少數(shù)的突發(fā)事件外，大多數(shù)公共安全風險是由于較小的矛盾或問題沒有得到及時解決，最終激化而爆發(fā)的。比如，社會結(jié)構(gòu)的急劇變化帶來了大量的社會問題，收入差距拉大使社會心理出現(xiàn)失衡，產(chǎn)生了各種利益集團之間的沖突與矛盾，利益沖突的加劇必然使違法犯罪行為增多。轉(zhuǎn)型時期，隨著工作場所的多元化和職業(yè)性質(zhì)的靈活化，一些傳統(tǒng)組織的終身崗位，轉(zhuǎn)變?yōu)槌錆M風險、靈活多樣、分散無序的就業(yè)體系，給社會發(fā)展和政府管理帶來了威脅與挑戰(zhàn)。因此，城市公共安全治理需要一個長期的過程。

(二)公共治理

“治理”一詞源于拉丁文，原意是控制、引導和操縱。西方學者詹姆斯·N.羅希瑙在《沒有政府統(tǒng)治的治理——世界政治中的秩序與變革》一書中，將治理定義為基于共同目標支撐的管理活動，這種活動的實施主體不一定是政府，其目標的實現(xiàn)也無須依靠國家強制力。治理的本質(zhì)在于它并不依靠政府權(quán)威或外在制裁，它所要創(chuàng)造的秩序并非外部強加，而是依靠復合行動主體在自主互動過程中自發(fā)形成。[3]我國學者羅豪才先生指出，“所謂公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——‘公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與’，兩者缺一不可。其中，開放的公共管理是前提，主要用來發(fā)揮集體選擇優(yōu)勢；而廣泛的公眾參與是基礎(chǔ)，主要用來發(fā)揮個人選擇優(yōu)勢，公共治理模式試圖通過這種整合來同時擁有兩種優(yōu)勢?！盵4]

本文所說的公共治理，是在城市公共安全領(lǐng)域內(nèi)，以政府為核心，引導和聯(lián)合其他非政府力量，為解決城市公共安全面臨的問題所進行的一系列活動，目標是保障城市秩序的良好運行，城市居民的人身安全與健康以及財產(chǎn)免遭或減少損失。

二、現(xiàn)代城市公共安全治理的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代城市公共安全治理是西方各國面對社會管理危機，為適應最新發(fā)展的技術(shù)進步水準，不斷完善城市公共安全防范理念而產(chǎn)生的，有著深厚的理論基礎(chǔ)。

(一)服務行政理論

20世紀70年代伊始，西方各國率先掀起了公共行政改革，主要表現(xiàn)在：第一，放開政府職能壟斷，將部分職能下放到社會和市場；第二，放開權(quán)力主體壟斷，國家權(quán)力橫向上強調(diào)分權(quán)，縱向上強調(diào)與社會權(quán)力的合作；第三，放開公共目標壟斷，國家的行政管理不再是以維護秩序為核心，而是面向社會公眾，聽取他們的利益訴求，管理目標向社會開放。

與公共行政改革相適應，西方政府啟動了服務行政的變革過程。社會公眾不再被視作被動管理對象，而是被認為是政府存在、運行的根本宗旨，服務作為新的行政理念，傳統(tǒng)行政模式下“為民作主”的理念已被服務行政模式下“由民作主”的理念所取代，每一個社會成員都有權(quán)利向政府提出其訴求，并且每一個合理的訴求政府都應當予以尊重，政府的全部存在目標就是盡可能滿足絕大多數(shù)社會成員的利益訴求。服務行政的實質(zhì)是借鑒了私營企業(yè)的管理經(jīng)驗，將作為納稅人的公眾視為“顧客”，倡導“顧客至上”，堅持“顧客導向”。顯而易見，這種與傳統(tǒng)管理行政截然不同的理念，直接導致現(xiàn)代政府發(fā)生翻天覆地的變化，政府不再是高高在上地發(fā)號施令，而是放下身段，站在社會公眾立場，設(shè)身處地地考慮什么樣的行政方式能為公眾所接受，進而根據(jù)公眾需求而不是政府自身的需求決定應當提供哪些公共服務。

(二)風險社會理論

德國社會學家烏爾里?！へ惪?986年在《風險社會》一書中首次提出“風險社會”的觀點。他認為，過去社會中占據(jù)主導地位的是自然風險，比如地震、海嘯、干旱等，在漫長的歷史時期內(nèi)這些巨大的自然災害演變成了阻礙人類社會進步的最大絆腳石。但隨著科學技術(shù)的飛速進步，人類活動范圍的擴大，對自然世界的理解與開拓的越來越深入，人類活動對自然世界以及社會本身的影響力也大大增強，此時風險結(jié)構(gòu)就不再是以自然風險為主導，而是以人類活動的不確定性為主導，如工業(yè)的自我危害及工業(yè)對自然的毀滅性的破壞。由于這些風險可以說都是人類自己制造的，并且具有與自然災害不相上下的強烈危害性。他將這種人造物稱之為風險，與人類活動的不確定性并稱為現(xiàn)代社會的獨有特征?！澳軌蛟斐涩F(xiàn)有的社會制度與結(jié)構(gòu)關(guān)系向復雜化、分裂轉(zhuǎn)變；具有人為的不確定性，并且不斷的擴散，是風險社會的兩個特征?！盵5]在傳統(tǒng)社會里，人類借助理性可以認識到自己的力量，并且可以將行為的后果控制在一定可承受的范圍內(nèi)，但在現(xiàn)代社會，風險的危害后果不再局限于一地，而可能演變成席卷全球的災難，在這種情況下，風險可能造成事先完全無法預計的后果，因此也無法計算由風險造成的損失。這種人類行為及其后果的不確定性隨著人類技術(shù)的進步不但沒有緩解，反而加深了，換言之，人類技術(shù)越進步，行為后果就可能越嚴重，行為的不確定性就越高。比如，20世紀美蘇兩個大國的核武器競爭，讓世界各國都時刻生活在“核冬天”的陰影之下。又如，2011年3月11，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級地震并引發(fā)海嘯，地震造成日本福島第一核電站1-4號機組發(fā)生核泄漏事故，事故造成15897人死亡、2534人失蹤，112萬噸核污水等待處理。當前，災區(qū)重建取得很大進展，但仍有5萬災民漂泊在外，核事故的陰影至今還未消散。[6]隨著技術(shù)的進步，這種人類活動的不確定性帶來的不僅是生活水準的提高，更帶來了猛烈的、無法預知的風險，這也是風險社會提供給我們的核心警示。

三、我國城市公共安全治理面臨的挑戰(zhàn)

改革開放數(shù)十年來，我國的城鄉(xiāng)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，與此同時城市公共安全也引起了越來越多人的關(guān)注。不僅傳統(tǒng)的安全威脅沒有消除，新的安全威脅更是屢屢爆發(fā)，影響了我國城市建設(shè)的步伐。雖然總體上我國極少爆發(fā)嚴重的城市安全治理失誤，但這并不意味著就能安枕無憂，事實上還存在一些這樣那樣的安全問題，如果不加以重視，將風險及時消滅在萌芽中，這些看似微小的安全風險也可能演變?yōu)榘踩C。

(一)城市公共安全治理形勢嚴峻

1.城市傳統(tǒng)公共安全事件多發(fā)

據(jù)統(tǒng)計，1900年至2002年間，我國安全事故總量年均增長最高時曾達21%。隨著我國在公共安全領(lǐng)域全面治理的持續(xù)發(fā)力，目前情況已有了很大改善。據(jù)媒體報道，國家安監(jiān)總局認為：從“2010年起我國安全生產(chǎn)狀況明顯好轉(zhuǎn)；2011年，公共安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別減少15655起、3980人，下降4.3%和5%，事故發(fā)生數(shù)量和死亡人數(shù)明顯下降，總體情況趨于好轉(zhuǎn)。力爭在2020年之前使安全狀況得到根本性的轉(zhuǎn)變，接近或達到中等發(fā)達國家的水平?！盵7]當前，就整體而言，我國的公共安全事件數(shù)量，尤其是城市的公共安全事件數(shù)量還較多。

客觀而言，我國近年來在城市公共安全治理方面投入了龐大的資源，也取得了顯著的成效。但城市公共安全事件依然層出不窮，筆者認為，一方面，由于社會經(jīng)濟各領(lǐng)域往來更密切、更深入，從而加劇了風險擴散的可能性。一旦發(fā)生危機，風險就可能迅猛擴散。比如，城市公共資源管網(wǎng)，一旦某個區(qū)域的電網(wǎng)失靈，必然產(chǎn)生連鎖反應，如因交通信號燈無法運行，并由此造成更多的交通事故。另一方面，隨著交通網(wǎng)絡(luò)的擴展和快捷，城鄉(xiāng)之間、城市之間的人員流動更為頻繁，由此導致在城市公共安全事件中，人為因素所占比例更大。比如，一些典型疫情的爆發(fā)，如果初期感染的居民能夠及時被隔離，就不會通過頻繁的人員流動將病毒迅速傳播蔓延，所以，客觀上需要更為及時響應的預防監(jiān)測手段。

2.網(wǎng)絡(luò)安全風險凸顯

除傳統(tǒng)公共安全事件的威脅外，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已深度滲透到每一個人的生活之中，互聯(lián)網(wǎng)承載了人們生活的方方面面，從學習到工作，從生活到娛樂，都給我們帶來了極大的便利，但與此同時，也潛藏著諸多網(wǎng)絡(luò)陷阱和不安全因素。

現(xiàn)代信息化社會很大一部分公共服務都是借由網(wǎng)絡(luò)完成的，如在線辦公、電子信息化、無現(xiàn)金支付等，這使社會生產(chǎn)生活都發(fā)生了巨大改變，甚至改變了人們的生產(chǎn)生活方式，但也有極少數(shù)人從網(wǎng)絡(luò)漏洞中乘虛而入，散布網(wǎng)絡(luò)謠言、傳播電腦病毒、電信網(wǎng)絡(luò)欺詐等違法犯罪行為日益增多，尤其是電信詐騙成為當前公共安全領(lǐng)域的突出問題。犯罪分子通過電話、短信或網(wǎng)絡(luò)方式，編造虛假信息，甚至冒充公檢法部門，設(shè)置騙局，對受害人進行遠程、非接觸式詐騙，誘使受害人給其打款或轉(zhuǎn)賬。網(wǎng)絡(luò)的匿名性和瞬時性讓遠在海外的犯罪分子都能實施詐騙，給城市居民的生活帶來嚴重危害。

互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)新應用的發(fā)展激發(fā)了信息的快速制造和流通，移動互聯(lián)網(wǎng)快速普及，網(wǎng)絡(luò)信息的傳遞趨于同步。網(wǎng)絡(luò)成為公民表達的主要途徑，公民通過新媒體表達訴求，抒發(fā)己見，監(jiān)督權(quán)力，建言獻策，已經(jīng)成為普遍的觀念和意識。對于轉(zhuǎn)型時期的中國社會，矛盾與摩擦不可避免，公民政治參與意識強烈，輿論載體快速傳播[8]，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件頻頻爆發(fā)，給城市公共安全治理帶來了很大的風險和負面影響。

(二)城市公共安全治理能力的缺失

1.政府權(quán)威的不足

推進城市公共安全治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵還是要充分發(fā)揮政府的主導作用，以政府權(quán)威為主導，調(diào)動起社會各界的力量，保障城市的公共安全。由于城市公共安全事件一般屬于多種因素共同造成的，因此在治理方面也需要協(xié)調(diào)各方面的力量進行應對，這種多元化治理思路與服務行政的理念是一脈相承的，在某種程度上深刻影響了我國城市公共安全治理的思路。比如，將本屬于政府職能的事項外包，發(fā)動群眾進行聯(lián)防治理，這些舉措都很好地彌補了政府公共事務資源不足造成的服務短板。

但是，隨著城市公共安全治理的持續(xù)深入，還出現(xiàn)另外一種觀點，即將城市公共安全保障交給社會私人團體，比由政府維護效果更好。筆者認為，這種觀點并不利于維護城市公共安全治理。第一，從理論基礎(chǔ)看，前文無論是服務政府的理念還是公共治理的觀點，都只是強調(diào)社會力量的協(xié)同，從來沒有提到政府權(quán)威應該退居幕后；第二，從社會實踐看，城市公共安全涉及人民群眾的根本利益，必須由政府主導控制，如果將事關(guān)全社會整體利益的安全管理事項讓渡給其他社會團體，由于其無論是管理經(jīng)驗、實施效率還是可調(diào)動資源的掌控都無法與政府相提并論，其不可能實現(xiàn)良好的治理，因此政府權(quán)威在城市公共安全治理過程中，只能增強而不能削弱。正如有學者指出的，“公權(quán)力所提供的安全、秩序、基礎(chǔ)設(shè)施和統(tǒng)一市場等公共產(chǎn)品是人類生活不可缺少的。在大數(shù)據(jù)、人工智能興起的當代，這一點變得格外重要?！盵9]事實上當今出現(xiàn)的一些城市公共安全危機事件，表面看來是偶然的、突發(fā)的，但根本上還是政府權(quán)威不足，對社會資源的掌控力度不夠，導致無序事件的發(fā)生。

而且，城市公共安全關(guān)系到城市居民的切身利益，具有明顯的公共產(chǎn)品特性，不同于其他可以引入社會力量治理的領(lǐng)域，無法通過市場機制對資源的配置來實現(xiàn)，只能由政府配置公共資源來完成。因此，在城市公共安全領(lǐng)域，必須強化政府在公共安全治理體系中的主導地位，強化政府的管理職能和行政權(quán)威，要謹慎以施行治理的名義將其分化到其他社會組織，以此才能最大限度地保障城市公共安全秩序的良好運行。

2.危機預防方案缺乏系統(tǒng)化

比危機處理更重要的是危機預防，提升城市公共安全治理能力，核心就是要提升對公共危機的預防能力，做到防患于未然。正所謂千里之堤毀于蟻穴，特別是在網(wǎng)絡(luò)資訊發(fā)達的今天，本來這類事件就容易引發(fā)公眾關(guān)注，即使是千里之外的公共危機跡象，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)上別有用心的人員或者群體惡意傳播后，也有可能造成事態(tài)急劇升級。這就要求我們要高度重視公共安全的危機預防工作，或者說，處置與預防兩者都是城市公共安全治理不可偏廢的重要組成部分。事實上，通過防微杜漸的危機預防，能在最大程度上降低危機發(fā)生的損害，也是最理想、最有效的治理。但我國在這方面還存在頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳、出現(xiàn)一起處理一起的現(xiàn)象，沒有建立系統(tǒng)化的公共危機預防方案，這顯然不利于瞬息萬變的城市公共安全治理，需要引起各級政府的高度重視。

四、理念引領(lǐng)下的城市公共安全治理能力提升

盡管我國城市公共安全治理領(lǐng)域還存在一些問題，但成績是主要的。目前我國在公共危機應對方面已積累了豐富的經(jīng)驗，也取得了很好的社會效果，可以說，我國在世界范圍內(nèi)都屬于最安全的國家之一，但這并不意味著在城市公共安全治理上就沒有改進的空間。理念是行動的先導，能否將維護新時代城市公共安全的美好意愿轉(zhuǎn)化為具體的行動，首先要創(chuàng)新理念思路、統(tǒng)一思想意志、凝聚發(fā)展共識。[10]筆者認為有必要在強化政府先行、事先防控、危機評估理念的基礎(chǔ)上完善提升我國城市公共安全治理能力。

(一)以強化政府先行的公共安全治理理念引領(lǐng)治理能力提升

如前所述，推進我國城市公共安全治理能力現(xiàn)代化，離不開政府部門的堅強領(lǐng)導。雖然政府治理的核心內(nèi)容之一是多元主體，但這并不等于對治理模式的照搬照抄。國內(nèi)外實踐證明，在城市公共安全問題上，政府主導力量只能加強而不能削弱，社會力量只能作為輔助力量參與。具體而言，就是要進一步加強政府在公共安全領(lǐng)域的人力、物力、財力的投入，統(tǒng)籌規(guī)劃社會力量參與到共同治理中來。目前有的城市開展了鄰里守望、聯(lián)戶聯(lián)防、巡邏看護、互幫互助等多種形式的群防群治措施，幫助有關(guān)部門及時發(fā)現(xiàn)社會上的不穩(wěn)定因素，社會效果非常顯著。但要實現(xiàn)這樣的治理效果，在具體實施上，政府不僅需要給予社會力量以貼身的指導，同時在社會資源以及響應力量上也要給予一定傾斜，否則，僅依靠社會力量的自發(fā)組織，并不能取得較好的效果。

具體而言，要以強化政府先行的公共安全治理理念引領(lǐng)以下三個方面的能力提升：

一是要提升政府公信力建設(shè)能力?！肮帕κ钦A得社會公眾信任的一種能力，是國家治理能力的一個重要方面，體現(xiàn)出政府工作的權(quán)威性和有效性，體現(xiàn)著政府的影響力和號召力?！盵11]在論及政府公信力問題上，政治學上有一個著名的“塔西佗陷阱”。該詞源于古羅馬執(zhí)政官塔西佗所著歷史書中的一段表述：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡?！爆F(xiàn)代學者將之引申為當政府喪失公信力后，無論說什么做什么，人們都會認為它是在說假話、做壞事。這一說法的寶貴啟示之一就是要高度重視政府的公信力建設(shè)。當然，在任何國家、任何時代，政府公信力建設(shè)都是各國政府面臨的普遍性問題?！半S著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會價值觀念日益多元、利益關(guān)系日益復雜、傳播手段日益多樣，社會治理等領(lǐng)域面臨著越來越復雜的挑戰(zhàn)，給政府公信力帶來更多考驗?！盵12]在公共安全領(lǐng)域，政府公信力建設(shè)尤為關(guān)鍵，可以說是政府主導、攜手共建城市公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的必要前提。尤其是“在網(wǎng)絡(luò)時代，面對各類突發(fā)事件時，各級政府應秉持積極主動的態(tài)度，及時、準確、全面公開信息，有效回應輿情，這對維護公信力至關(guān)重要?！盵13]通過培養(yǎng)社會公眾對公權(quán)力的信任，一方面，在公共安全風險的萌芽期，就能以政府的權(quán)威性作背書，號召廣大人民群眾不信謠、不傳謠，及時穩(wěn)定社會公眾的情緒；另一方面，政府公信力的高低也直接關(guān)系到公共安全治理能力的建設(shè)?！罢\信是社會誠信的標桿，更是國家治理的重要資源?！盵14]負責、高效的政府會通過實際行動贏得社會力量的真心認同，主動參與到公共安全治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建中來，在這里，政府公信力實際上起到了模范帶頭作用。

二是要提升政府信息影響力建設(shè)能力。在網(wǎng)絡(luò)時代，人民獲取信息的渠道從未如今天這樣豐富過，網(wǎng)絡(luò)可以瞬息將千里之外的信息直接推送到每一個人的信息終端上，各種熱點信息層出不窮。如何搶占輿論制高點，這在網(wǎng)絡(luò)媒體時代也對政府信息發(fā)布提出了更高的要求。過去政府信息發(fā)布總是寥寥數(shù)語，這樣的信息雖然保障了及時性、真實性，但卻忽視了可接受性，而后者恰好是政府信息影響力提升的關(guān)鍵。如今網(wǎng)絡(luò)輿論混雜，即使是政府發(fā)布的信息，也會被淹沒在雜音之中。此時準時、準確、翔實的權(quán)威信息，能有效緩解民眾的恐慌感，保障民眾的知情權(quán)，重建信心。政府在危機發(fā)生前發(fā)布預警信息、危機發(fā)生中發(fā)布規(guī)避信息、危機發(fā)生后發(fā)布損失評估信息，這對穩(wěn)定社會秩序、將危機損害控制在最小范圍內(nèi)有著非常關(guān)鍵的作用。為此需要政府平時有意識地搭建通暢、及時、親民的信息發(fā)布渠道，不僅讓社會公眾能第一時間接受到準確的信息，更能讓社會公眾自覺接受、信任政府發(fā)布的信息，而不會被不實信息甚至謠言所誤導。必須要注意的是，如今社會公眾對信息質(zhì)量有了更高要求，他們會結(jié)合自身體驗判斷信息是否真實，但這些信息往往是片面的、零碎的，在危機時刻需要一個穩(wěn)定、權(quán)威的渠道持續(xù)發(fā)布信息，以起到穩(wěn)定人心的積極功能。從這個角度看，對政府信息影響力的要求實質(zhì)是對構(gòu)建政府話語權(quán)的要求。

三是要提升政府公共治理執(zhí)行力建設(shè)能力。在公共行政實踐中，政府部門是一個復雜的體系，不僅在外部涉及與社會力量的溝通，在內(nèi)部也牽涉各部門的相互協(xié)調(diào)。而在政府部門應對城市公共安全危機時，基于危機本身的復雜性和不確定性，客觀上需要更多部門參與進來，協(xié)同作戰(zhàn)。從我國現(xiàn)有的城市公共安全治理體系看，很多地方政府目前在公共安全領(lǐng)域還缺乏系統(tǒng)的安全管理體系，這樣就導致在危機事件發(fā)生時，會出現(xiàn)令出多門、前后不一的情形，不僅會讓民眾無所適從，也會損害政府寶貴的公信力資源。從執(zhí)行力的角度看，就是要事先制定清晰、有針對性、操作性強的系統(tǒng)的應急預案。這樣預設(shè)的危機一旦發(fā)生以后，各有關(guān)部門可以立即按照應急預案的要求，各司其職，迅速找準自身在危機處置中的角色定位，集中力量，在統(tǒng)一組織和領(lǐng)導下，以一個聲音集中應對危機，提高應對能力和效率。

(二) 以強化事先防控的公共安全治理理念引領(lǐng)治理能力提升

現(xiàn)代城市公共安全治理理念的一個重要特征是將事先防控放在更為關(guān)鍵的位置，通過事前的預警和防控，從源頭上消除威脅。具體而言，要以強化事先防控的公共安全治理理念引領(lǐng)以下三個方面的能力提升：

一是要提升建立科學有效風險預警體系的能力。視頻監(jiān)控如今是我國公共領(lǐng)域投入最多的感知手段之一，以視頻監(jiān)控為載體，輔之以監(jiān)控智能化改造和人臉(車輛)識別系統(tǒng)建設(shè)，在技術(shù)層面完全可以實現(xiàn)全天候、全聯(lián)網(wǎng)、全共享的風險預警。通過完善監(jiān)測預警網(wǎng)絡(luò)，預判公共安全事件的發(fā)生概率，從而確保及時發(fā)現(xiàn)公共安全隱患。正所謂春江水暖鴨先知，從理論上看，任何公共安全事件都不可能是毫無征兆突然出現(xiàn)的，在危機發(fā)生之前必然有著多種預兆。如果能事先預知、探測可能存在的公共危機，就能及時采取針對性措施。當然，受限于資源，政府不可能，也沒有必要對社會的方方面面采集信息，要充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，對重點區(qū)域進行重點監(jiān)測，及時上報、及時處理。其次，除政府自身主導建設(shè)的監(jiān)測預警網(wǎng)絡(luò)外，也要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、短信、電話等社會公共信息，整合多方信息來源，鼓勵人民群眾主動提供公共安全風險線索，實現(xiàn)城市公共安全風險預警的全動態(tài)監(jiān)測，以此為基礎(chǔ)完善公共安全治理決策。

二是要提升建立公共安全預測信息管理制度的能力。風險監(jiān)測并不是目的，目的是為了提前預判是否可能發(fā)生公共安全危機。從應對實踐看，各國基于自己的國情、歷史背景以及經(jīng)濟發(fā)展水平，都建立起了自身的預判系統(tǒng)，而這就需要建立在對歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上。當前我國風險監(jiān)測體系不同程度上還存在著重數(shù)據(jù)收集、輕數(shù)據(jù)分析的傾向，對前期收集的風險預警數(shù)據(jù)不夠重視，沒有進行分門別類的科學整理，利用效率還不高。為此相關(guān)部門應做好預測信息統(tǒng)計、評估的制度建設(shè)工作，以便及時將收集的信息經(jīng)過專業(yè)人員整理后，納入預測信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享共用和有效傳遞。

三是提升開展公眾應對城市公共安全危機的能力。在收集、管理風險預警信息的基礎(chǔ)上，政府有關(guān)部門還要高度重視公共安全危機演練工作。比如，根據(jù)各地區(qū)的實際情況，在風險預警信息概率判斷的基礎(chǔ)上，定期開展風險預警演練和演習，盡可能做到危機來臨時不慌亂、有秩序。開展公眾應對城市公共安全危機演練，通過全面真實地再現(xiàn)公共安全突發(fā)事件的處置，在提高公眾應對危機能力的同時，也檢驗政府各級部門應急聯(lián)動機制和處置突發(fā)事件的能力和水平，錘煉應急隊伍，全面提升城市公共安全應急處置能力。

(三)以強化危機評估的公共安全治理理念引領(lǐng)治理能力提升

危機評估對提升城市公共安全治理能力具有重要意義。一般在城市公共安全危機事件結(jié)束后，首先就要開展實事求是的調(diào)查與評估，對危機發(fā)生之前收集到的風險預警信息進行甄別，審視當前的風險預判機制的薄弱環(huán)節(jié)。在政府有關(guān)部門的主導下，對已發(fā)生的公共風險事件進行全面、真實的評估總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題，找出不足，深入分析危機產(chǎn)生的原因，進而總結(jié)政府有關(guān)部門在協(xié)調(diào)社會力量處置、風險監(jiān)測信息等方面的經(jīng)驗與教訓，以此推進城市公共安全治理能力的提升。

具體而言，以強化危機評估的公共安全治理理念引領(lǐng)以下三個方面的能力提升：

一是提升城市公共安全治理目標責任制考核能力。在城市公共安全治理過程中，如果行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)重大公共安全事件，要實事求是地評估各部門在災害處置中的表現(xiàn)，并直接與部門責任掛鉤。通過以行政責任制為基礎(chǔ)，建立明確的獎懲激勵機制，肯定積極行為、否定消極行為，督促各級部門積極應對城市公共安全治理工作。而建立科學、合理、簡潔、高效的城市公共安全治理目標責任制考核體系迫切需要相關(guān)職能部門和人員提高能力，全面調(diào)查研究城市公共安全治理主體的責權(quán)利及其界限，切實做到責權(quán)利有機統(tǒng)一、邊界清晰，并實現(xiàn)不斷優(yōu)化完善。

二是提升城市公共安全應急預案建設(shè)能力。鑒于城市公共風險來源的不確定性，針對可能存在的危機事件，提前做好應急預案非常有必要。對重大突發(fā)公共安全事件，要推行危機評級制度，事先組織專家綜合衡量影響范圍、災害擴散可能、損害預測等多種因素后，做好應急預案，根據(jù)各部門的崗位職能逐一分配應對任務，并納入年度績效考核方案中，實現(xiàn)居安思危的常態(tài)化危機應對思路，倒逼有關(guān)部門和人員提升城市公共安全應急預案建設(shè)能力。

三是提升城市公共安全危機善后總結(jié)評估能力。城市公共安全危機善后總結(jié)評估是城市公共安全治理的最后一環(huán)，是在危機處置結(jié)束后，對危機監(jiān)測、危機誘發(fā)、危機處置全過程做出的全面總結(jié)。在這個環(huán)節(jié)中，政府及其相關(guān)部門深入排查在組織機構(gòu)、管理技術(shù)和運作程序上的漏洞與教訓，舉一反三，化危機為轉(zhuǎn)機，推進城市公共安全治理能力的現(xiàn)代化提升，更是完善城市公共安全治理體系的制度化保證。為此，政府及其相關(guān)部門在公共安全事件發(fā)生后，要善于總結(jié)，逐一發(fā)掘危機處理應對過程中的薄弱環(huán)節(jié)，反思、改進、完善現(xiàn)有的處置工作，最大限度減少因應對措施不力而造成的損失。