金子懿

摘 要：建國以來，我國的金融監(jiān)管經(jīng)歷了從探索階段到中央集權階段再到中央和地方雙層監(jiān)管階段的過程。地方金融監(jiān)管也經(jīng)歷了從無到有，從中央防止地方干預到鼓勵地方監(jiān)管的過程。十九大宣布中國特色社會主義進入新時代，并提出深化地方金融管理體制改革的新課題，各地方紛紛設立金融監(jiān)管部門以配合中央同步進入嚴監(jiān)管時代。但由于地方政府金融管理處于摸著石頭過河的探索階段，沒有形成一個統(tǒng)一完善的規(guī)范體系，導致地方金融監(jiān)管存在許多問題。針對現(xiàn)今地方金融監(jiān)管存在的主要問題，提出幾點建議，目的在于加強金融監(jiān)管協(xié)調，促進我國金融市場向健康、良性方向發(fā)展。

關鍵詞：金融監(jiān)管;系統(tǒng)性金融風險;高質量發(fā)展

中圖分類號：F832? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0129-02

一、金融監(jiān)管相關理論

（一）金融監(jiān)管的概念

金融監(jiān)管是政府通過指定的機構對金融交易行為主體的某種限定，本質是一種政府規(guī)制行為。金融監(jiān)管是金融監(jiān)督和金融管理的總稱，并有狹義和廣義之分。狹義金融監(jiān)管指的是央行或其他監(jiān)管當局依法對金融業(yè)整體實行監(jiān)督管理。廣義金融監(jiān)管在狹義內容的基礎上還包括金融機構內部控制和稽核、同業(yè)自律性組織和社會中介組織的監(jiān)管等[1]。市場經(jīng)濟體制一旦在某一國家施行，政府對金融體系的管制就會隨之而來。

（二）金融監(jiān)管的目的和內容

金融監(jiān)管的目的有六方面內容。一是維持金融業(yè)秩序，促進其健康發(fā)展，竭力減小銀行業(yè)風險發(fā)生的可能性，保障存款和投資對象的利益。二是保證貸款發(fā)放的有效性和公平性，謹防亂撥亂劃資金、欺詐、轉嫁風險等行為的發(fā)生和發(fā)展。三是可以在一定程度上防止貸款在某一行業(yè)或領域的發(fā)放過分集中，使社會資源分配不均。四是促使金融服務大力發(fā)展，從而提高社會福利。五是確保銀行貨幣政策由上到下傳導的順利實現(xiàn)。六是通過掌握交易賬戶信息及時為金融市場發(fā)送違約風險信號。

金融監(jiān)管秉持著六大原則，即依法原則，公開、公正原則，效率原則，獨立性原則，協(xié)調性原則對傳統(tǒng)的國內銀行業(yè)和非銀行金融機構以及新型的、與銀行業(yè)務性質相似的準金融機構進行監(jiān)管。包括對金融機構設立和其資產(chǎn)負債業(yè)務的監(jiān)管;對金融市場如市場準入、市場融資、市場利率等的監(jiān)管;對外匯外債、黃金產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管;對證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)，尤其是商業(yè)銀行的監(jiān)管等等。

二、地方金融監(jiān)管發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

建國初期的金融體系是在統(tǒng)一解放區(qū)銀行、沒收官僚資本銀行、改造私立銀行及錢莊等方式的基礎上建立的“大一統(tǒng)”金融體制。1948年，中國人民銀行在河北省成立，1950年，中國人民銀行設立專項檢查處，主要負責督查國家資金運用。這是我國金融監(jiān)管的雛形。1949—1952年是一段整頓期，中國人民銀行主要任務是治理通貨膨脹、打擊金融投機，以恢復基本金融秩序。計劃經(jīng)濟期間，金融體系趨于高度集中和高度壟斷?！耙晃濉庇媱潟r期到60年代初期，中國人民銀行幾乎集央行和商業(yè)銀行全部業(yè)務職能于一身，在后來的十年里又全部歸政府財政部管轄，金融監(jiān)管也屬于自己管自己，不是真正意義的金融監(jiān)管。

1979年，改革開放大幕拉開，之后近十年里，經(jīng)濟體制由計劃向市場轉軌，是央行統(tǒng)一集中監(jiān)管時期。這一階段中國的金融機構組織體系得到了完善和發(fā)展，全國性股份制銀行逐步打破國有專業(yè)銀行的金融壟斷，中國人民保險公司、中國國際信托投資公司、農村信用合作社、城市信用社等相繼恢復或建立。1981年，恢復發(fā)行國債。1984年，一些地方國營企業(yè)開始發(fā)行企業(yè)債券。同年，中國人民銀行開始獨立履行中央銀行職能，作為金融業(yè)主要監(jiān)管者和信用資金主要調控者，通過信貸資金管理辦法控制社會信用規(guī)模，開始依靠行政手段實施對其他各金融機構的監(jiān)管。

1992年，中國證監(jiān)會成立，依法行使對證券市場的監(jiān)管職能，這也是我國開始構建金融分業(yè)監(jiān)管體系的重要標志。1998年，中國保監(jiān)會成立，集中監(jiān)督管理保險業(yè)，并在隔年確立了財險與壽險的分業(yè)經(jīng)營，監(jiān)管對象更加細化。2003年，中國銀監(jiān)會正是成立。自此，我國以一行三會為監(jiān)管主體的中央垂直監(jiān)管格局正式形成。其中，一行指人民銀行，負責制定政策宏觀調控和管理金融市場的任務;三會指銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，擔負著對三大領域的分業(yè)監(jiān)管重擔。在這種單一監(jiān)管模式下，地方金融監(jiān)管并沒有受重視[2]。

2004年至今，隨著金融業(yè)務交叉化、多元化，影子銀行體系日益龐大，互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展迅速，金融環(huán)境日趨復雜。在國內經(jīng)濟金融領域的深化改革過程中，民間金融活動越來越活躍，大批地方性金融機構如小額貸款公司、地方資產(chǎn)管理公司、融資擔保公司等紛紛出現(xiàn)。即使這些金融活動有利于滿足地方經(jīng)濟主體的投資、融資需求并拉動地方經(jīng)濟增長，其帶來的隱形的金融風險也不容忽視。中央將難以直接監(jiān)管到位的地方金融活動交由地方政府負責，各級地方政府紛紛設立金融辦或金融局對地方金融進行監(jiān)管，并逐步賦予其更多職權。這些意味著地方金融管理雛形初現(xiàn)，但仍處于探索狀態(tài)，沒有形成全國統(tǒng)一的規(guī)范體系。

三、地方金融監(jiān)管存在的問題

（一）中央和地方監(jiān)管目標不協(xié)調統(tǒng)一

中央監(jiān)管部門將防范風險視為重要目標，地方政府則以拉動當?shù)谿DP為首要目標，用招商引資等方式拉動經(jīng)濟以獲得短期經(jīng)濟利益，但在追求融資規(guī)模和成績績效的過程中往往忽略其帶來的金融風險。這種目標上的不協(xié)調統(tǒng)一使方針政策制定存在差異，也為地方性金融風險的發(fā)生設置了不定時炸彈。

（二）法律法規(guī)不完善和監(jiān)管界限不清晰

我國的金融監(jiān)管體制正從中央單一監(jiān)管向雙層監(jiān)管模式過過渡，但現(xiàn)行法律法規(guī)不夠健全，沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃下的指導意見和官方約束，也沒有明晰中央和地方金融監(jiān)管的界限。監(jiān)管界限不清晰會導致監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空二者并存。如農信社的改革，一邊由國務院交給地方政府管理，一邊其自身的存款類金融機構身份又受銀監(jiān)會監(jiān)管，這就造成了管理重疊，影響了金融監(jiān)管的質量和效率[3]。

（三）地方監(jiān)管意識的缺乏和能力的不足

地方金融機構和金融活動發(fā)展迅速固然是好事，但如果不及時建設配套的監(jiān)管系統(tǒng)，就不能及時識別和處置金融風險，就會阻礙未來的高質量發(fā)展。現(xiàn)今的地方監(jiān)管能力不足多體現(xiàn)在監(jiān)管理念的落后、專業(yè)知識的匱乏、人員配置的不合理、責任主體的分散、監(jiān)管權力和手段的缺失等。比如，省級監(jiān)管部門通常人員配備較為充裕，而市級及以下的監(jiān)管單位難以配備足夠的工作人員，且其工作人員也多缺乏金融管理的相關專業(yè)知識和經(jīng)驗。再如，地方金融監(jiān)管單位不重視監(jiān)管對象的日常經(jīng)營，只看重事前的行政審批、日常的公文處理等。

（四）監(jiān)管模式和監(jiān)管手段相對滯后

一方面，現(xiàn)今資本市場與其他金融領域的交叉越來越多，不同市場間聯(lián)動越來越緊密，同時以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新金融業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，這些無疑對分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管模式提出了巨大挑戰(zhàn)，也驗證著混業(yè)經(jīng)營是金融發(fā)展的必然趨勢[5]。另一方面，地方監(jiān)管手段相對滯后。目前大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術廣泛應用于新金融業(yè)的發(fā)展，與之相適應的監(jiān)管平臺卻并沒有建立，而且目前我國沒有全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管綜合信息共享平臺和風險監(jiān)測預警平臺。這些都體現(xiàn)出當前金融監(jiān)管從理念到手段的落后，很難形成對新金融業(yè)的高效監(jiān)管。

四、完善地方金融監(jiān)管的建議

（一）構建中央和地方協(xié)調統(tǒng)一監(jiān)管體制

一方面，要將地方金融監(jiān)管部門劃入中央金融委框架之下，實現(xiàn)地方金融統(tǒng)一歸口管理，并且要求地方定期向上級匯報金融發(fā)展和金融監(jiān)管工作狀況，及時傳遞監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題和漏洞。這有利于加強監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調，保障中央得到充分的、多維度的信息數(shù)據(jù)，甚至可以消除中央和地方的信息不對稱問題。另一方面，建立中央與地方之間、地方與地方之間的協(xié)作機制，促進雙方的信息溝通和經(jīng)驗共享。這樣，中央和地方監(jiān)管部門能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢及時發(fā)現(xiàn)問題，中央監(jiān)管部門也能根據(jù)地方金融發(fā)展的實際狀況更精準地實施較為合理的方針政策[4]。

（二）建設權責和界限分明金融監(jiān)管制度

要推動地方金融監(jiān)管法制建設，確定中央和地方金融監(jiān)管的職責分工，避免兩頭都管的資源浪費和兩頭都不管的監(jiān)管缺失問題。同時，明晰地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管對象、法律地位、權責范圍，整合分散于多個職能部門的金融管理職責，保證地方金融監(jiān)管權責分明。中央應出臺地方金融監(jiān)管指導意見、地方金融監(jiān)管條例等明文法律法規(guī)，形成全國統(tǒng)一的法制監(jiān)管體系，增強監(jiān)管的可操作性和權威性。

（三）加強監(jiān)管問責機制和獎勵機制建設

一方面，地方金融監(jiān)管部門應對監(jiān)管工作者進行定期的培訓和考核，并且制定出懲獎機制，用以提升監(jiān)管人員能力和水平，強化基層監(jiān)管力量。另一方面，中央要建立層層傳遞的地方金融管理單位的問責機制，由省政府定期對省級金融監(jiān)管部門展開考核評估，由省級監(jiān)管部門對市級金融監(jiān)管單位進行考核評估。依此類推，將考核結果逐級上報，對履職不力、失職瀆職的相關部門及責任人要進行嚴格問責，以此進一步強化地方監(jiān)管部門成員的責任意識[5]。

（四）創(chuàng)新金融監(jiān)管手段和方式

金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新應是相輔相成的，金融創(chuàng)新探索新的領域，金融監(jiān)管應隨之拓寬邊界。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等新興技術應用于金融發(fā)展，金融創(chuàng)新愈加活躍，并不斷推動實體經(jīng)濟的發(fā)展。金融監(jiān)管應創(chuàng)新理念和方式，提高監(jiān)管水平，推進新金融規(guī)范發(fā)展。一要通過學習和調研深入了解新金融業(yè)態(tài)，提升捕捉未來金融市場發(fā)展方向的敏銳度，充分利用區(qū)塊鏈技術去中心化、分布式記賬等方式降低金融監(jiān)管成本，提高效率。二要合理運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術實時、系統(tǒng)、全方位篩查、甄別、預警可疑金融數(shù)據(jù)和金融行為，及時高效地防控金融風險。

參考文獻：

[1]? 黃達.貨幣銀行學[M].北京：中國人民大學出版社，2003：247-254.

[2]? 牛廣軒.中國金融監(jiān)管體制分權架構研究[D].昆明：云南大學，2016.

[3]? 李瑤.推進金融監(jiān)管體制改革[J].中國金融，2018，（3）.

[4]? 曾剛，賈曉雯.重構地方金融監(jiān)管模式[J].中國金融，2018，（3）.