柴智磊 陳鍇

摘 要：混合所有制改革對國有企業(yè)發(fā)展和完善具有重要意義。然而，在混合所有制改革中，一方面國有企業(yè)出現(xiàn)新的國有資產(chǎn)流失的風險，而且股權(quán)多元化情況下的股權(quán)爭斗問題不利于企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定運行;另一方面，國有企業(yè)的傳統(tǒng)弊端依然困擾著國有企業(yè)的發(fā)展。因此，對國有企業(yè)混合所有制改革必須加強監(jiān)督和引導。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);混合所有制;改革

中圖分類號：F273? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0007-03

黨的十八屆三中全會提出，所謂混合所有制經(jīng)濟是由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經(jīng)濟體[1]。一般廣義上來說，包含兩個或兩個以上的資本形式就可以稱之為混合所有制經(jīng)濟。而狹義的觀點則認為，混合所有制經(jīng)濟必須包含公有和非公有兩種經(jīng)濟成分。

2018年，黨的十九大進一步提出深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)[2]?；旌纤兄平?jīng)濟蓬勃發(fā)展，不僅是我國經(jīng)濟理論逐漸走向成熟完善的一種體現(xiàn)，更是改革開放四十年來的實踐經(jīng)驗總結(jié)。國有企業(yè)推行混合所有制改革，關(guān)鍵在于恰當處理好政府和市場的關(guān)系，實質(zhì)就是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，通過重構(gòu)國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將不同所有制性質(zhì)的資本主體聯(lián)合在一起，實現(xiàn)主體多元化，并按照市場規(guī)則來激勵微觀主體各參與方，充分發(fā)揮各參與方不同所有制的特點，取長補短，促進整個經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)外部的資源配置優(yōu)化，并提升其運行效率，最終實現(xiàn)國有資本價值提升。所以，國有企業(yè)推進混合所有制改革有重大意義。

一、國有企業(yè)混合所有制改革出現(xiàn)的問題

一直以來，由于缺乏嚴格的引導，在改革過程中又誘發(fā)了新的問題，這些問題不僅拖慢改革的步伐，同樣也給市場制造了新的不穩(wěn)定因素。這些隨改革而來的弊病不僅存在于過去，也出現(xiàn)于當前。國有企業(yè)混合所有制改革勢在必行，我們應該鼓勵支持，但如果缺乏必要的引導，危害已是眾目昭彰，造成的后果甚至不亞于國家所有制中存在的問題。

（一）國有資產(chǎn)流失的風險

對于國有資產(chǎn)流失的危險，我們?nèi)魏螘r候都要警惕。在以往的改革過程中，由于缺乏全面有效的自身利益保護措施，無論是國有企業(yè)的品牌、資源，還是創(chuàng)造能力等，往往都會成為覬覦國有資產(chǎn)利益者的重要目標。國有資產(chǎn)白白流失現(xiàn)象屢禁不止，如在改革過程中，通過資產(chǎn)評估環(huán)節(jié)大做文章，對需要改制的國企進行一個模糊的作價評估，有些甚至根本跳過評估環(huán)節(jié)，結(jié)果導致大量國有資產(chǎn)遭他人竊取;以業(yè)務洽談、招商引資、考察學習等各種所謂的正常活動名義大量消耗國有資產(chǎn)，或者假借“項目經(jīng)費”的噱頭把大量國有資產(chǎn)裝進私人腰包;甚至出現(xiàn)官商勾結(jié)、惡意串通、謊報賬目等各種不齒行為，借改制幌子各得好處等。

2011—2014年間陜西煤田地質(zhì)集團有限公司副總經(jīng)理崔忠省利用職權(quán)之便，違規(guī)將本單位擁有的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給該單位全體職工持股的“永隆能源”，致使國有資產(chǎn)流失達6億元[3];2010年，黑龍江省伊春市轄區(qū)內(nèi)翠宏山鐵礦在未進行資產(chǎn)評估的情況下便進行改制，之后又以3億元價格賤賣[4];再如武漢冠生園弄虛作假，打著改制的幌子，執(zhí)行過程中卻是單純的買賣操作，造成國有資產(chǎn)重大損失[5]，諸如此類的事件并不少見。2017年3月21日，國務院第五次廉政工作會議上，李克強總理強調(diào)，國有資產(chǎn)不是任人宰割的“唐僧肉”，要不斷加強監(jiān)管。這里我們必須清晰地認識到，并不是將混合所有制改革完全同于私有化，但“混改”的確存在著私有化的潛在威脅，如果不加強引導，那改革的結(jié)局可能會事與愿違。

（二）國有企業(yè)舊病依然存在

國有企業(yè)混合所有制改革，取得了一定成效，但一些傳統(tǒng)矛盾和問題諸如政企不分、機構(gòu)臃腫、權(quán)責不明、遇事相互推諉等現(xiàn)象，仍阻礙了國有企業(yè)的發(fā)展壯大，甚至威脅其自身生存。在國有企業(yè)中推行混合所有制改革旨在克服和消除這些弊病，但是由于當前改革缺乏嚴格的監(jiān)督和及時引導，導致在改革的過程中出現(xiàn)了“新瓶裝舊酒”的現(xiàn)象，改革流于形式，對于那些真正阻礙企業(yè)生存發(fā)展的弊病仍未觸及根本。2013年5月22日，據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》稱，鐵道部在部門精簡、編制改革中，除了原鐵道部中的公安局，其他職能部門改換名稱后全數(shù)保留，不僅如此，鐵路局還增設(shè)了物資管理部等一批新的部門。對于這種改革，不但承襲原鐵道部所有職能，編制上部門還不減反增。這明顯是打著改革的幌子，“換湯不換藥”，雖然經(jīng)過了改革，但機構(gòu)臃腫的問題仍然存在。

另外，解決國有企業(yè)的虧損問題一直以來都是混合所有制改革努力的方向，但是當前面臨的問題卻是改革后企業(yè)經(jīng)營狀況依然不夠樂觀。在河南省2014年公布的8家國有企業(yè)改革試點當中，有10家上市公司。從大有能源、平煤股份和鄭煤機來說，上半年凈利潤分別同比下降了88.35%、80%和53.71%，僅銀鴿投資在投資利潤上就虧損高達1.47億。而同樣參與此次試點的平煤神馬集團旗下的三家公司，除了新大新材，平煤股份和神馬股份兩家可謂是業(yè)績慘淡。此外，河南投資集團旗下的安彩高科的虧損問題、同力水泥所處的水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩問題依然存在。而作為河南省內(nèi)改革試點唯一的鋼鐵企業(yè)——安鋼集團，上半年同樣業(yè)績平平，勉強實現(xiàn)凈利潤0.47億元[6]。

由此可見，部分國有企業(yè)盡管經(jīng)歷了混改，但混改的實際效果卻差強人意。改名容易改制難，混合所有制改革并不是追求形式上的“某某廠”變成“某某有限責任公司”或“某某股份有限公司”，而是需要實實在在的改變，忍痛割除原有的弊病。例如，從當前已經(jīng)完成改制的國有企業(yè)來看，有的企業(yè)看似盡管已經(jīng)完成混合所有制改革要求，設(shè)立了董事會、吸納私有股份等一整套措施，但實際運行還是與之前并無兩樣，職工倦怠、相互推諉、機構(gòu)臃腫等問題依舊突出，“走過場”“磨洋工”的現(xiàn)象并不少見，不得不承認這種改革差強人意。

二、國有企業(yè)改革問題出現(xiàn)的原因

（一）關(guān)于國有企業(yè)“混改”目的認識不足

混合所有制改革不是目的，不是說有多少家企業(yè)以最快的速度完成改革就算政策落實的最到位。改革是一種手段，一種助推國有企業(yè)發(fā)展壯大的手段，一種如何更好的利用同等的資源去創(chuàng)造更多的經(jīng)濟財富并造福于人民的經(jīng)濟手段。但當前仍有部分管理者對于混合所有制改革認識不足，片面追求改革的規(guī)模，導致出現(xiàn)了“為了混改而混改”的現(xiàn)象。

例如，廣東省計劃到2017年混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重超過60%;而浙江省提出，到2017年，國企混合所有制占比達75%;重慶市則規(guī)劃用5年左右時間讓80%以上競爭類國企實現(xiàn)混合所有制;在提升資產(chǎn)證券化方面，南京市力求到2015年底經(jīng)營性資產(chǎn)證券化率突破50%，廣東省則提出5年內(nèi)達到60%[7]。

這些地區(qū)無一不為混合所有制改革定下了目標和方向，一方面，這有利于激發(fā)人們的信心和斗志，但另一方面，以硬性的指標來衡量混合所有制改革的深度和廣度，很容易在“混改”的過程中出現(xiàn)因為缺乏合理引導而導致“步子邁的過大”。另外，這些指標化的行政命令可能還會促使地方官員更多的側(cè)重于那些能夠容易被考核的指標，如改革的速度和數(shù)量，而像改革的深度和后果則很少予以重視。所以，這也不難想象會出現(xiàn)我們上面說提到的，國有企業(yè)的根本性弊病被忽視。

（二）政府部門過分干預國有企業(yè)改革

對于國有企業(yè)混合所有制改革的要求方面，政企分開在改革之初便是目標之一，但時至今日并未達到理想效果。另外出于對國有資產(chǎn)保值增值、壯大國有經(jīng)濟的考慮，國有企業(yè)在改制之前便已經(jīng)糅合了濃厚的行政色彩，所以無論是在改革過程還是改革之后，政府部門依然想盡辦法，如以國有股權(quán)代表身份的方式對國有企業(yè)實施行政干預。例如，2013年政府部門大力推動國產(chǎn)奶粉的兼并重組，把政府過分干預市場的輿論推向了高潮，這與當年山西煤炭重組以及鋼鐵行業(yè)的重組事件相類似，都是由于國企改革的過程中政企不分。因此發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，在國有企業(yè)混合所有制改革過程中更要把握好政府和市場的關(guān)系，尊重市場的主體地位。

長久以來，為了鞏固國有經(jīng)濟的主導地位，國有企業(yè)糅雜了相當程度的行政色彩。最常見的，國有企業(yè)進行公司制改革時，繼續(xù)采用國有股占絕多數(shù)的做法，并且部分程度地保留了政府對企業(yè)的支配地位的做法。在對一些部門直屬的國有企業(yè)進行改組后，直接變成了國有控股公司，其行政職能一時間根本無法徹底剝離，而且由于其主要負責人在改組之后還是大多由政府機關(guān)領(lǐng)導兼任，很容易淪為行政性“翻牌公司”。

除此之外，甚至有些地方政府或行政部門通過國有股謀取經(jīng)濟利益。如在某些地區(qū)或行業(yè)存在重大影響的國有股，如果這些國有股的市場業(yè)績較好，那么證卷市場就會成為他們的“提款機”，而這些款最初都來自于股民的口袋。于是，在地方政府和有關(guān)部門的“管理不力”的“選擇性無視”下，國有股一股獨大的現(xiàn)象順應而生。

（三）私有企業(yè)過于關(guān)注股權(quán)爭奪

從根本上來看，國有企業(yè)在混合所有制改革過程中必然要吸納私有制經(jīng)濟，從而導致股權(quán)上發(fā)生變化，很多人都對這個問題缺乏重視，只是一味地鼓吹混合所有制的積極作用，甚至提出控制國家經(jīng)濟命脈的國家壟斷行業(yè)也要進行混改。但是我們要知道，私有制企業(yè)無論什么時候都存在著其自身固有弊端，都有著消磨，吞噬國有資產(chǎn)的野心，這是由它自身性質(zhì)所決定的。例如，2014年的景谷林業(yè)的大股東景谷森達與二股東中泰擔保和另外一位私人股東之間的股權(quán)爭奪對公司的正常經(jīng)營產(chǎn)生了嚴重影響，甚至導致某些業(yè)務處于停產(chǎn)狀態(tài)，最終導致景谷林業(yè)變成了ST景谷[8]。國有企業(yè)可以在改革時通過吸納非國有資本來壯大自己，同樣，非國有企業(yè)也可以通過入股具有良好前景的國有資本，再利用控股權(quán)擴大私人資本的支配范圍，這也是國有資產(chǎn)不斷流失的原因之一。即使這些私人資本處于一種非控股權(quán)的狀態(tài)，它們也會因為自身私有制的經(jīng)濟屬性影響公司偏離社會主義方向，為社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展埋下隱患。

三、混合所有制改革亟待加強引導和監(jiān)督

（一）要堅決防止國有資產(chǎn)流失

國有企業(yè)混合所有制改革，應重點把控國有資產(chǎn)的監(jiān)管，預防和整治國有資產(chǎn)流失以及由此引發(fā)的社會性問題，如國有經(jīng)濟主導作用削弱、社會兩極分化嚴重等。同時要善于從以往國有企業(yè)改革歷史中汲取經(jīng)驗和教訓，對于小部分人以改革名義套取國有資產(chǎn)，謀取私人利益的違法行為必須堅決打擊。

如何有效防止國有資產(chǎn)再度流失，第一，要從國有經(jīng)濟的總體布局出發(fā)，按部就班、穩(wěn)扎穩(wěn)打，真正做到逐漸增強國有企業(yè)的經(jīng)濟活力、控制力和影響力，建構(gòu)和深化國有企業(yè)改革整體藍圖。第二，要吸取歷史上“走過場”或“一陣風”的教訓，制定嚴格統(tǒng)一的宏觀政策標準，使各單位各企業(yè)能夠做到“有據(jù)可依”，企業(yè)再結(jié)合自身特點，細化、出臺和具體的改革方案，最后上報國有資產(chǎn)監(jiān)管部門嚴格審批。第三，產(chǎn)權(quán)管理和操作程序規(guī)范化、統(tǒng)一化、透明化，建立健全國有資產(chǎn)運營體系，各部門定期遞交工作報告，各單位各部門之間進行業(yè)績評估評比，實施相關(guān)的獎罰措施以及國有資產(chǎn)流失責任追究制等制度，對于需要吸納私有股的情況，必須公開作價評估，保證整體操作規(guī)范化，整體流程透明化。

（二）整體有序地推進改革

推進改革，一方面要保證混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的整體速度，另一方面又要嚴格把控國有企業(yè)混合所有制改革的質(zhì)量，就要整體有序地推進混合所有制經(jīng)濟改革，避免在時機尚未成熟時一哄而上，注重改革過程中各個相關(guān)要素之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性。

首先，在條件尚未成熟時，應加強頂層設(shè)計，進行試點示范，積累經(jīng)驗，再由點及面，全方位、立體化推進。此外，混合所有制改革也不僅僅是資本或者股權(quán)的混合，同時也是企業(yè)文化、制度和治理模式的混合。由于國有企業(yè)與非國有企業(yè)之前的生存環(huán)境和發(fā)展環(huán)境大不相同，所以在改革的過程中還要將企業(yè)文化置于突出性位置，注意加強物質(zhì)文化和制度文化的融合，同時推進不同企業(yè)制度的協(xié)調(diào)重組。更重要的是，推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，還需具備相配套的外部條件。例如，規(guī)范市場體制的建設(shè)、稅務金融制度的完善和監(jiān)管體系的健全等，都與國有企業(yè)混合所有制改革密切相關(guān)。

（三）進一步加大改革的深度

國有企業(yè)混合所有制改革不能“一刀切”，而要根據(jù)具體的企業(yè)類型、經(jīng)營狀態(tài)出臺不同的方針政策。第一，要建立更加多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，對于從事一般行業(yè)的國有企業(yè)，特別是地方上的國有企業(yè)，放棄國有絕對控制權(quán)，給予民營資本足夠的發(fā)言權(quán)和控制力，以保障民間資本的合法權(quán)益，激發(fā)民間資本的參與熱情。第二，對于一些非競爭性領(lǐng)域或必須由國有控股的的企業(yè)，在保證國有控股的前提下，可以吸納其他國有法人入股，形成聯(lián)合持股的競爭形勢，這樣可以在企業(yè)成功轉(zhuǎn)型的同時有效解決國有企業(yè)中的職工倦怠，效率低下問題。第三，對于一些規(guī)模較大的國有企業(yè)或者是以投資控股為經(jīng)營模式的國有企業(yè)，可以進行分化，從其子公司或者說是下屬企業(yè)小規(guī)模分領(lǐng)域的進行混改，尤其是對那些已經(jīng)具備品牌優(yōu)勢、資源優(yōu)勢或社會經(jīng)濟效益良好的下屬企業(yè)先進行混改，先把它們做強做大，然后再對總公司進行整合優(yōu)化。第四，對于部分經(jīng)營效益差，行業(yè)勢態(tài)下滑的企業(yè)，應積極鏈接社會資源，引進民間資本進行優(yōu)化重組，拓寬業(yè)務范圍，提升核心競爭力，助其擺脫當前虧損狀態(tài)。

（四）保障民營企業(yè)基本權(quán)益

國有企業(yè)改革的重點工作之一就是解決政企不分的現(xiàn)象，或者說是改善國有企業(yè)憑借行政權(quán)力擠壓民營經(jīng)濟的生存空間現(xiàn)象。為了實現(xiàn)這一目標，使民營企業(yè)也握有相應的最終控制力，必須制定現(xiàn)代企業(yè)管理制度，如使民營企業(yè)在董事會中擁有一定的決策權(quán)，保證實現(xiàn)民主決策、利益共享。其次，加快推進壟斷性行業(yè)的改革，降低民營資本進入門檻，掃除隱形障礙，明確和規(guī)范民營經(jīng)濟進入部分壟斷性領(lǐng)域的實施細則，使民營企業(yè)也擁有相對或絕對的控股權(quán)。最后，以上所有的措施都要建立在一套完善的司法體系基礎(chǔ)之上，所以司法部門應出臺與現(xiàn)代企業(yè)制度相匹配的司法體系，以便投資人“有法可依”，從而維護自己應享有的合法權(quán)益。

（五）設(shè)計合理的股權(quán)架構(gòu)，防止股權(quán)紛爭

推動混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展必須理念變革先行，破除以往公私優(yōu)劣之分的思想障礙和評價體系，使得各種所有制經(jīng)濟以及各種生產(chǎn)要素能夠在公平、公正，公開的市場環(huán)境中自由競爭，各顯神通。

設(shè)計合理的股權(quán)架構(gòu)是防止政企不分和股權(quán)紛爭的關(guān)鍵，首先應明晰各入股法人的責任、權(quán)利與利益，無論是公有股還是私有股，都應明確自身的界限范圍;其次是突出公司的實際控制權(quán)，存在一核心股東。雖然說要保證各類資本之間公平競爭，但在一個企業(yè)內(nèi)部，如果沒有一個多數(shù)股，就沒有一個絕對的話語權(quán)，過于分散或平均的股權(quán)不利于實際經(jīng)營中的決策以及后續(xù)的融資，那么企業(yè)也將沒有準確的發(fā)展方向;第三是要保證各股東之間優(yōu)勢互補，防止“有病亂投醫(yī)”，不加選擇地進入產(chǎn)能過剩行業(yè)，為改革而改革，而是要選擇能夠與自身相互幫襯，互補共贏，有利于自身發(fā)展的私有資本。最后，股權(quán)架構(gòu)一定要書面化、標準化僅靠口頭表示難以具備真實性、可靠性，而書面化的股權(quán)分配方案則具備真正的法律效應，同時還可以在必要時成為民營經(jīng)濟維護自身合法權(quán)益的重要保障。

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