沈 丹，傅小宇

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村振興是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”工作的總抓手，農(nóng)民是三農(nóng)問(wèn)題的核心，其實(shí)質(zhì)在于農(nóng)民的權(quán)利能否得到保障。我國(guó)目前還有4000萬(wàn)貧困人口，其中有勞動(dòng)能力的可以進(jìn)行就業(yè)救助、人員培訓(xùn)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，還有一部分通過(guò)社會(huì)保障制度兜底保障[1]。社會(huì)保障制度和扶貧工作都有減貧的目標(biāo)，但二者在對(duì)象識(shí)別、制度的功能定位、工作重點(diǎn)等方面各有側(cè)重[2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障制度、扶貧開(kāi)發(fā)包含的內(nèi)容大致可用圖1來(lái)表示：

與國(guó)外社會(huì)保障制度的界定范圍不同，我國(guó)社會(huì)保障制度的概念與國(guó)外社會(huì)福利的概念相近，是一個(gè)大保障的范疇，即與全體公民有關(guān)的福利都可稱(chēng)作是社會(huì)保障。我國(guó)的社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)優(yōu)撫等內(nèi)容。社會(huì)救助制度旨在保障公民衣、食、住、行等最低生存的需要，幫助低收入群體或困難群體化解危機(jī)，促進(jìn)勞動(dòng)力再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定。社會(huì)保險(xiǎn)制度旨在解決公民在養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、生育和工傷等方面的后顧之憂(yōu)，為公民發(fā)展能力提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是權(quán)利的獲得必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)。社會(huì)福利制度比如公共福利制度，婦女兒童和殘疾人福利制度以及老年人福利制度等，使全體社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力，社會(huì)福利旨在倡導(dǎo)生活得更好。社會(huì)優(yōu)撫針對(duì)特定人群，保障軍人、軍屬相關(guān)權(quán)益。在福利、保險(xiǎn)和救助這三項(xiàng)制度中，最基礎(chǔ)的是對(duì)于公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，即社會(huì)救助是基礎(chǔ)，也是扶貧開(kāi)發(fā)中發(fā)揮兜底保障功能的制度。從制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利相對(duì)于社會(huì)救助制度來(lái)說(shuō)，對(duì)貧困家庭的支持力度不夠[3]。

社會(huì)救助制度包括低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、教育和住房救助制度以及臨時(shí)救助制度等八大專(zhuān)項(xiàng)救助內(nèi)容，申請(qǐng)對(duì)象只要滿(mǎn)足相應(yīng)申請(qǐng)條件，即可通過(guò)申請(qǐng)審批程序獲得救助。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要解決貧困，社會(huì)救助制度發(fā)揮兜底保障作用，解決扶貧解決不了的問(wèn)題。低保是社會(huì)救助制度中一項(xiàng)長(zhǎng)期的保障政策，是貧困群眾的安全網(wǎng)，發(fā)揮著最重要的兜底保障功能，而扶貧具有開(kāi)發(fā)性，二者都是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提條件。低保制度的實(shí)施，能夠直接作用于脫貧的成效和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，到2050年鄉(xiāng)村全面振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富至關(guān)重要。

二、低保制度的演進(jìn)

(一)低保制度的建立和發(fā)展

上海市于1993年首先建立起了最低生活保障制度，保障下崗失業(yè)工人的基本生活。國(guó)務(wù)院于1997年提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立最低生活保障制度，在《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知(國(guó)發(fā)〔1997〕29號(hào))》中做了詳細(xì)規(guī)定。此后，于1999年通過(guò)了《城市最低生活保障條例》(國(guó)務(wù)院令271號(hào))，許多城市逐步建立健全最低生活保障制度。

2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知(國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào))》，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始建立。農(nóng)村低保制度很大程度上是以城市低保為基礎(chǔ)的，不同之處在于制度管理、財(cái)政安排、資格認(rèn)定和受益水平等方面。國(guó)務(wù)院于2014年頒布了《社會(huì)救助暫行辦法》(國(guó)發(fā)〔2014〕649號(hào))，對(duì)城鄉(xiāng)低保進(jìn)行統(tǒng)一管理。由此，我國(guó)基本形成了城鄉(xiāng)最低生活保障制度，是社會(huì)救助制度的主體。目前，北京、上海等地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，其他省市也在探索階段[2]。

作為一項(xiàng)基于家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助項(xiàng)目，低保提供現(xiàn)金救助，保障收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的貧困家庭的最低生活。其他一些單項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，比如災(zāi)害救助、住房救助、醫(yī)療和教育救助等，起初的救助對(duì)象也僅是低保家庭，以“低保身份”作為唯一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，是一種基于低保身份的“福利捆綁”，對(duì)于邊緣貧困家庭來(lái)說(shuō)，“懸崖效應(yīng)”明顯。后來(lái)，在各地的實(shí)踐中，逐步將收入超過(guò)低保家庭一定比例的邊緣貧困家庭也納入社會(huì)救助覆蓋范圍。在保障的內(nèi)容上，進(jìn)行“福利解綁”，各類(lèi)對(duì)象獲得保障不以獲得低保為前提條件，符合任一社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)救助條件者，即可申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目獲得救助。

(二)西藏農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度運(yùn)行現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)于1999年開(kāi)始建立城市最低生活保障制度。2007年《西藏自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)民政廳財(cái)政廳關(guān)于〈西藏自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施辦法(試行)〉的通知》(藏政發(fā)〔2007〕55號(hào))發(fā)布，開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村低保制度。2017年，為統(tǒng)籌和進(jìn)一步規(guī)范、完善城鄉(xiāng)低保制度，西藏自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法(試行)》的通知(藏政辦發(fā)〔2017〕141號(hào))并開(kāi)始實(shí)施。對(duì)農(nóng)牧民來(lái)說(shuō)，低保制度是低收入農(nóng)戶(hù)的兜底保障，制度的覆蓋范圍、保障水平較制度建立之初，均有顯著提升。

圖2 西藏自治區(qū)低保申請(qǐng)審核程序

一是農(nóng)牧民低保資格條件更為明確，體現(xiàn)為戶(hù)籍狀況、家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)的范圍更加明確，而這三項(xiàng)也是認(rèn)定城鄉(xiāng)居民低保資格的必要條件。以戶(hù)籍為基礎(chǔ)分為農(nóng)村和城市居民。對(duì)特殊人群、特殊情況下的處理分門(mén)別類(lèi)做出了詳細(xì)規(guī)定，比如將包括監(jiān)獄服刑人員、宗教教職人員脫離家庭獨(dú)立生活連續(xù)三年及以上的人等，將不算作共同生活的申請(qǐng)救助居民家庭成員，將家庭成員擁有機(jī)動(dòng)車(chē)輛、因賭博等不良行為造成家庭經(jīng)濟(jì)生活困難等九類(lèi)情形排除在低保覆蓋范圍之外。制度的頂層設(shè)計(jì)更為完善，政策內(nèi)容更為詳實(shí)，實(shí)際可操作性提高。

二是圍繞低保相關(guān)的社會(huì)救助工作更加細(xì)致、更加可操作。國(guó)家于2014年出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行條例》，自治區(qū)于2018年初開(kāi)始實(shí)施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法(試行)》，對(duì)于包括低保在內(nèi)的社會(huì)救助制度有了更為嚴(yán)格的規(guī)范和要求，如圖2所示，自治區(qū)要求低保核查中做到“100%入戶(hù)調(diào)查”，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保障對(duì)象“有出有進(jìn)”，執(zhí)行更為嚴(yán)格的家庭收入和財(cái)產(chǎn)核查制度。低保申請(qǐng)對(duì)象提出低保資格申請(qǐng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處受理低保申請(qǐng)并進(jìn)行審核，縣(區(qū))級(jí)民政部門(mén)審批，審批要求按照30%的比例進(jìn)行入戶(hù)抽查，同時(shí)申請(qǐng)、審批程序還對(duì)入戶(hù)調(diào)查、民主評(píng)議等都從程序和時(shí)限方面給予了具體、可操作化程序規(guī)范要求。實(shí)際上，全國(guó)各地的政策中均有類(lèi)似規(guī)定，并且要求在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行。西藏自治區(qū)不斷完善頂層制度設(shè)計(jì)，旨在充分發(fā)揮低保兜底保障功能。

三是自2010年以來(lái)，農(nóng)村低保制度保障人數(shù)較城市低保保障人數(shù)的變化波動(dòng)更為明顯，如圖3所示，城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)都經(jīng)歷了先升后降的變化過(guò)程，于2013年達(dá)到最高后開(kāi)始下降。我國(guó)于2014年開(kāi)始實(shí)行的《社會(huì)救助暫行辦法》，是首次以行政法規(guī)的形式對(duì)全國(guó)低保進(jìn)行統(tǒng)一管理，產(chǎn)生的一個(gè)重大變化是在市、縣兩級(jí)政府部門(mén)間建立收入和財(cái)產(chǎn)核查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享和信息交換。其次，對(duì)救助資格的認(rèn)定從考慮收入到基于家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況兩方面，申請(qǐng)審核更為嚴(yán)格，這也有利于進(jìn)行交叉核查，低保的申請(qǐng)和救助對(duì)象數(shù)量逐漸呈下降趨勢(shì)[4]。另外，基于特殊的區(qū)情，西藏農(nóng)牧民有較高的收入，包括草場(chǎng)、林業(yè)等各項(xiàng)補(bǔ)貼，貧困的大多是殘疾人或者慢性病人群，由這些原因共同作用而導(dǎo)致新進(jìn)入低保范圍的人數(shù)較少。最后，目前的低保人數(shù)穩(wěn)步下降，與近年來(lái)的扶貧政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施密切相關(guān)。

圖3西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)低保保障人數(shù)(2010-2017年)

(數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2011-2018)》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年-2018年版。)

四是從低保標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)值隨時(shí)間的縱向發(fā)展來(lái)看，西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，尤其農(nóng)牧民低保標(biāo)準(zhǔn)逐年上升，體現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平做動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程。如圖4所示，西藏城市低保標(biāo)準(zhǔn)基本高于全國(guó)平均的低保標(biāo)準(zhǔn)，除2014年之外。而西藏農(nóng)牧民低保標(biāo)準(zhǔn)始終不到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的一半，且農(nóng)牧民低保標(biāo)準(zhǔn)均在全國(guó)低保平均標(biāo)準(zhǔn)之下，說(shuō)明城市低保制度的待遇水平相較于農(nóng)牧區(qū)來(lái)說(shuō)要好。

圖4 西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與全國(guó)低保平均標(biāo)準(zhǔn)(2010-2017年)

(數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2011-2018)》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年-2018年版。)

我們進(jìn)一步將低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例、低保標(biāo)準(zhǔn)占居民人均消費(fèi)支出進(jìn)行比較。如表1所示，2013年-2017年間，西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例高于全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例。城市和農(nóng)村分開(kāi)來(lái)看，僅有2016年西藏農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)所占比例低于全國(guó)比例，其余年份城市和農(nóng)村均高于全國(guó)比例。通過(guò)對(duì)比西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的比例，西藏城市和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)所占比例均高于全國(guó)。有學(xué)者通過(guò)比較2016年全國(guó)數(shù)據(jù)指出，西藏城市低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入的比例為全國(guó)最高，29.93%。西藏城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的比例也為全國(guó)最高，達(dá)到42.81%，城市低保標(biāo)準(zhǔn)所占比例為42.81%，也為全國(guó)最高[3]。

表1 西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占居民人均可支配收入的比例、占居民人均消費(fèi)支出比例

(注：從2013年起，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開(kāi)展了城鄉(xiāng)一體化住戶(hù)收支與生活狀況調(diào)查，2013年及以后的數(shù)據(jù)均來(lái)源于此項(xiàng)調(diào)查。與2013年前的分城鎮(zhèn)和農(nóng)村住戶(hù)調(diào)查的調(diào)查范圍、調(diào)查方法、指標(biāo)口徑有所不同，故暫未統(tǒng)計(jì)2013年以前數(shù)據(jù)。)

(數(shù)據(jù)來(lái)源：民政部《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2011-2018)》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年-2018年版。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2011-2018)》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年-2018年版。)

中央重點(diǎn)支持“三區(qū)三州”地區(qū)扶貧攻堅(jiān)，而低保是維持城鄉(xiāng)居民衣、食、住、行等基本生活水平的保障制度，低保制度效果直接作用于脫貧的成效和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。綜上來(lái)說(shuō)，西藏農(nóng)牧區(qū)目前的低保制度健全，低保標(biāo)準(zhǔn)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整，占居民人均可支配收入的比例和居民人均消費(fèi)支出的比例基本高于全國(guó)平均水平。

三、對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)低保制度的評(píng)價(jià)

一是從低保標(biāo)準(zhǔn)方面來(lái)看。低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低不能維持基本的衣、食、住、行生活需要，而低保標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高往往會(huì)帶來(lái)較強(qiáng)的福利依賴(lài)效應(yīng)，貧困對(duì)象不愿外出就業(yè)，更愿意“享受”低保。因此，劃定低保標(biāo)準(zhǔn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)、失業(yè)保險(xiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。目前我國(guó)的低保金以家庭為單位進(jìn)行發(fā)放，2018年西藏最低工資標(biāo)準(zhǔn)是1650元/月，截至2018年3季度西藏農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是321.44元/月/人，如果按照三口之家來(lái)計(jì)算，目前西藏農(nóng)牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)較低，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，單純從農(nóng)牧民低保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，不存在福利依賴(lài)。雖然目前農(nóng)牧民“等靠要”思想轉(zhuǎn)變較大，但國(guó)家財(cái)政對(duì)于農(nóng)牧民的扶貧等其他方面的補(bǔ)貼力度大，而目前低保制度缺乏激勵(lì)機(jī)制，低保對(duì)象缺乏自愿退出低保參加工作的動(dòng)力，這些政策之間共同作用，要避免產(chǎn)生基于“低保身份”的福利依賴(lài)效應(yīng)。

二是家庭收入和財(cái)產(chǎn)核查仍然艱難。雖然家庭財(cái)產(chǎn)交叉核驗(yàn)信息系統(tǒng)已經(jīng)部分解決了瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性問(wèn)題，但是對(duì)于家庭銀行和金融資產(chǎn)情況目前還難以核查，各省份之間信息難以共享同步，動(dòng)態(tài)管理上存在工作時(shí)間差，導(dǎo)致收入和財(cái)產(chǎn)核查準(zhǔn)確性差，低保瞄準(zhǔn)率不高。目前“行賄裝窮爭(zhēng)低?！爆F(xiàn)象已經(jīng)有所改善，但是出現(xiàn)的新趨勢(shì)是人們可能會(huì)鉆政策漏洞，在家計(jì)調(diào)查中存在道德風(fēng)險(xiǎn)。比如人們想申請(qǐng)低保并獲得批準(zhǔn)，他們可能會(huì)將自己的銀行儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)移到親戚賬戶(hù)，如果他既想獲得低保又想有車(chē)，可能會(huì)將車(chē)登記在其他人名下。在農(nóng)牧民申請(qǐng)對(duì)象家庭收入評(píng)估方面，雖然目前民政部門(mén)也會(huì)評(píng)估羊或者牛的價(jià)值，并給予指導(dǎo)價(jià)格作為參考，但是價(jià)格受天氣、氣候波動(dòng)較大。此外，要核查牧民有多少頭牛，可能申請(qǐng)表中只寫(xiě)了50只，但是實(shí)際他們有200頭[5]。

三是低保資格識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)僵硬，缺乏彈性。目前對(duì)于認(rèn)定低保資格的標(biāo)準(zhǔn)僅有“家庭成員人均可支配收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)”和“家庭財(cái)產(chǎn)符合規(guī)定”兩項(xiàng)，從表1中可知，西藏城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入比例基本高于全國(guó)水平，位列全國(guó)前列。但是目前西藏農(nóng)牧區(qū)低保保障對(duì)象主要是沒(méi)有收入能力、老弱病殘等困境人群，自治區(qū)在《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法(試行)》中也提出了支出型貧困家庭，即因病、因殘、因?qū)W造成家庭“實(shí)際人均可支配收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭”可以按照程序申請(qǐng)低保。這些都針對(duì)“吃藥擠占吃飯”或“交了學(xué)費(fèi)難買(mǎi)米”和“無(wú)勞動(dòng)能力”這幾類(lèi)人群，在實(shí)際操作中靈活性差，比如發(fā)生概率不大的突發(fā)事件，一旦發(fā)生，短時(shí)間內(nèi)家庭支出劇增，導(dǎo)致家庭長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都無(wú)法應(yīng)對(duì)，而他們僅能申請(qǐng)臨時(shí)救助等其他專(zhuān)項(xiàng)救助。對(duì)于低保對(duì)象的審核認(rèn)定方面，也欠缺專(zhuān)業(yè)性，僅憑工作人員已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷。低保資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)是低保的瞄準(zhǔn)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別才能對(duì)癥下藥，有效解決實(shí)際問(wèn)題[6]。

四是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，低保標(biāo)準(zhǔn)一體化不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。在低保制度方面，目前我國(guó)大部分城市在低保制度上實(shí)現(xiàn)了一體化，即城鄉(xiāng)共用一套低保管理操作辦法。北京、上海等地在低保標(biāo)準(zhǔn)上也做到了城鄉(xiāng)一體化，兩地2017年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別為900元/月(北京)和970元/月(上海)。西藏自治區(qū)于2018年初起，實(shí)施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法(試行)》，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保制度上的一體化。西藏不同于我國(guó)其他地區(qū)的農(nóng)村居民，大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，西藏的農(nóng)村居民大多靠放養(yǎng)牛、馬等為生，因此西藏的低保管理工作也不同于其他省份，其低保管理主要集中在自治區(qū)政府層面，下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)實(shí)施政策、調(diào)整收益水平等工作。目前城市低保標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的二倍還要高，加之西藏特殊的區(qū)情，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化在目前來(lái)說(shuō)必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力巨大，加大對(duì)農(nóng)牧民的保障之外，也會(huì)對(duì)城市居民造成“新的不平等”，因?yàn)檗r(nóng)牧民可以依靠自己種植、放牧解決溫飽問(wèn)題，而城市居民生活用品都要從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)獲得。

五是基層工作力量較為薄弱，瞄準(zhǔn)所要求的準(zhǔn)確率越高，則對(duì)應(yīng)行政成本越高。西藏自然環(huán)境特殊，農(nóng)牧民低保工作量和管理成本明顯高于其他省市。與其他地方的基層工作類(lèi)似，基層工作人員往往身兼數(shù)職，承擔(dān)著包括低保在內(nèi)的多項(xiàng)工作。雖然交叉核驗(yàn)信息和低保政策不斷完善，救助對(duì)象的數(shù)量趨于穩(wěn)定，但因?yàn)樯暾?qǐng)者要經(jīng)過(guò)家庭收入和財(cái)產(chǎn)核查、民主評(píng)議等程序后最終確定救助資格，民政部門(mén)和基層政府相關(guān)工作人員的工作量也在增加。目前自治區(qū)政府要求對(duì)所有的申請(qǐng)者100%入戶(hù)調(diào)查，對(duì)于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，入戶(hù)調(diào)查的成本非常高。一些居民居住在邊境地區(qū)，且路途崎嶇，有的需要開(kāi)上百公里的車(chē)才能到。夏天的時(shí)候，牧民放牧居住在外，但是必須聯(lián)系到本人，因?yàn)楸砀窈炞值榷家麄儽救藖?lái)做[4]。

四、總結(jié)

社會(huì)救助制度，尤其是低保制度，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大組成部分，是貧困群眾的安全網(wǎng)，發(fā)揮著保障兜底的作用。低?！岸档住辈皇菃渭?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)的“提標(biāo)擴(kuò)面”，而應(yīng)當(dāng)是扶貧解決不了的貧困問(wèn)題，最終由社會(huì)救助政策兜底保障[1]。西藏農(nóng)牧區(qū)低保制度的發(fā)展更要打破“支出>收入>標(biāo)準(zhǔn)”的惡性循環(huán)[2]。在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，要注重低保和其他制度的有效銜接，比如低保和產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧開(kāi)發(fā)政策的銜接。再比如通過(guò)提供就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)工作，有能力的申請(qǐng)者和救助對(duì)象能夠積極走入勞動(dòng)力市場(chǎng)，使得就業(yè)服務(wù)發(fā)揮“助人自助”的政策效應(yīng)，并發(fā)揮制度的激勵(lì)作用，這樣如果他們退出低保參加工作不會(huì)降低他們的福利，有效防止返貧。實(shí)際上，貧困對(duì)象就業(yè)后比領(lǐng)取低保金時(shí)候的生活水平好很多，這才是正常的制度發(fā)展模式[6]。

在財(cái)政負(fù)擔(dān)方面，上級(jí)政府的支持很重要。沒(méi)有中央、省級(jí)政府的財(cái)政資助，僅靠地方政府有限的資源和能力，既沒(méi)有財(cái)政能力實(shí)施也沒(méi)有改變的動(dòng)機(jī)。目前我國(guó)保險(xiǎn)和福利對(duì)貧困家庭支持不夠，社會(huì)救助是扶貧開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，要繼續(xù)逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)在居民收入水平中所占的比例，由最低生活保障向基本生活保障轉(zhuǎn)型，擴(kuò)展單一的救助到綜合救助模式，從物質(zhì)救助轉(zhuǎn)向物質(zhì)和服務(wù)多元化的救助方式[7]。比如對(duì)于除低保以外的專(zhuān)項(xiàng)救助或者附加福利的提供，由目前以家庭為基礎(chǔ)提供轉(zhuǎn)變?yōu)榛谪毨?duì)象個(gè)人進(jìn)行提供，實(shí)行更為細(xì)致的分類(lèi)救助制度。比如對(duì)于有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象提供就業(yè)、再就業(yè)服務(wù)，對(duì)老人、殘疾人提供照護(hù)服務(wù)，對(duì)小孩提供心理健康服務(wù)等，這些舉措也將有效減少家計(jì)調(diào)查的困難，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助從兜底性向發(fā)展性轉(zhuǎn)變[6]。