李宇英

(上海社會科學(xué)院 世界經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。注葛揚(yáng)：《堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動搖”是一條基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2018年第20期。2018年10月以來，中國人民銀行行長易綱、國家市場監(jiān)管總局局長張茅和國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員黃勇分別在不同場合表態(tài)，中國將采取競爭中立政策，營造公平競爭的市場環(huán)境。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切 進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》，明確提出“堅(jiān)決破除各種不合理門檻和限制，營造公平競爭市場環(huán)境”，“清理地方保護(hù)和行政壟斷行為”。2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，明確要建立市場一體化發(fā)展機(jī)制，深入實(shí)施公平競爭審查制度，消除區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。那么，國際上推廣的“競爭中立”是否和我國倡導(dǎo)的“競爭中立”一致呢？

一、 研究背景和相關(guān)概念界定

1. 研究背景

一方面，國有企業(yè)作為全球競爭者的影響越來越大。今天，世界上最大的100家公司中，大約有22家實(shí)際上處于國家控制之下。各國的國有企業(yè)在國家中占據(jù)重要地位。據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)，在一些傳統(tǒng)的工業(yè)國家如挪威、法國、芬蘭、愛爾蘭、希臘等國家中，若選取該國最大的十家企業(yè)，并比較國有股份在這些企業(yè)中的占比情況，可以發(fā)現(xiàn)，這些國家的國有企業(yè)都占有非常重要的位置，其中，中國、阿聯(lián)酋、俄羅斯、印度尼西亞、馬來西亞、印度和巴西等國家的國有股占比在該國最大的十家企業(yè)中已經(jīng)超過50%，中國甚至達(dá)到了96%。

另一方面，我國國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重越來越低。根據(jù)我國國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2000～2016年間，中國國有控股工業(yè)企業(yè)的數(shù)量占全國工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重在16年間減少了85%，國有控股工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入和國有單位城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)占比減少了59%和57%，出口交貨值和總利潤降幅達(dá)到了67%和69%。國有企業(yè)改革之后，國有企業(yè)的經(jīng)營效率反而低于非國有企業(yè)。分析其主要原因，緣于非國有企業(yè)享受到了市場化改革的紅利，盈利能力提升幅度大于國有企業(yè)。具體分析詳見表1：

數(shù)據(jù)來源： 國家統(tǒng)計(jì)局。

2. “競爭中立”的界定

國際上推廣的“競爭中立”是一項(xiàng)旨在促進(jìn)市場公平競爭的規(guī)則，主要規(guī)范國有企業(yè)與私營企業(yè)的公平競爭。

澳大利亞的“競爭中立”是指：在政府商業(yè)活動與私營企業(yè)存在競爭的場合，開展政府商業(yè)活動的企業(yè)或機(jī)構(gòu)不能因其所有制而擁有競爭優(yōu)勢?！案偁幹辛ⅰ眱H適用于“顯著的政府商業(yè)活動”(significant government business activities)，而不適用于政府非營利性、非商業(yè)性的業(yè)務(wù)。

OECD將“競爭中立”界定為“經(jīng)濟(jì)市場中沒有任何一個(gè)實(shí)體享有不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢或劣勢”。[注]OECD, Competitive Neutrality: National Practices in Partner and Accession Countries, 2014.在其看來，任何享有不公平競爭優(yōu)勢或劣勢的情形(不論是否國有企業(yè))，都違背“競爭中立”的理念。按照這個(gè)觀點(diǎn)，執(zhí)行“競爭中立”要求的主體，不再限定為國有企業(yè)。OECD將“競爭中立”規(guī)制范圍擴(kuò)大到公平競爭的范疇。

美國雖然沒有明確提出“競爭中立”概念，但美國國務(wù)院副國務(wù)卿霍馬茨于2011年5月提出：歐美正在研究“競爭中立”框架，包括稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立、保證國有企業(yè)與私營企業(yè)的利潤率具有可比性、保證國有企業(yè)的價(jià)格形成方法反映實(shí)際成本等一整套政策建議。

歐盟版“競爭中立”既不同于澳大利亞版“競爭中立”，也不同于美國等國家推行的雙邊、多邊協(xié)定中的“競爭中立”。歐盟各國通過《歐盟運(yùn)行條約》第106條對各國政府促進(jìn)公平競爭提出要求，明確在不區(qū)分公共實(shí)體或私人實(shí)體前提下，受托提供共同經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)或帶有收入壟斷特征的事業(yè)的實(shí)體均應(yīng)遵守歐盟競爭法規(guī)定；明確歐盟委員會在“競爭中立”落實(shí)上的職責(zé)，授權(quán)歐盟委員會規(guī)范公共實(shí)體商業(yè)行為中出現(xiàn)的非“競爭中立”行為。如果有關(guān)成員國造成了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“競爭不中立”行為，歐盟委員會還可通過特別指令懲誡成員國的違法行為。此外，歐盟法律對成員國國家的資助或補(bǔ)貼也進(jìn)行規(guī)范，要求明確各種形式補(bǔ)貼、財(cái)政資助及稅收優(yōu)惠的條件，并對透明度提出明確要求。

3. “競爭中立”規(guī)制的范圍

按照澳大利亞和歐美等國對于“競爭中立”規(guī)則的有關(guān)要求，“競爭中立”規(guī)制的對象包含國有企業(yè)和各級政府兩個(gè)維度。根據(jù)作者對“競爭中立”的理解，畫出了“競爭中立”規(guī)制范圍的圖示，具體如圖1所示：

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。圖1 “競爭中立”規(guī)制的范圍

“競爭中立”規(guī)制的范圍：首先，在可競爭性市場、可競爭性市場與非競爭性市場存在交叉的領(lǐng)域、非競爭性市場與競爭性市場邊界不清晰的領(lǐng)域。其次，在可競爭性市場，“競爭中立”規(guī)制的重點(diǎn)是補(bǔ)貼、債務(wù)、貸款、稅收和監(jiān)管是否中立的問題。第三，在非競爭性市場與可競爭性市場存在交叉的領(lǐng)域，“競爭中立”規(guī)制的重點(diǎn)是商業(yè)活動成本和非商業(yè)活動成本的合理切分和交叉補(bǔ)貼。第四，非競爭性領(lǐng)域在立法上和執(zhí)行上脫節(jié)也會產(chǎn)生“競爭中立”問題。在改革過程中，地方政府或行業(yè)主管部門沒有真正放開市場準(zhǔn)入，而是人為地設(shè)置一些準(zhǔn)入門檻，會使社會資本難以滿足進(jìn)入市場競爭的條件。

二、 “競爭中立”國際實(shí)踐和規(guī)制要求

1. “競爭中立”的國際實(shí)踐

“競爭中立”已出現(xiàn)在部分國際協(xié)定中，少數(shù)協(xié)定直接使用了“競爭中立”術(shù)語，大部分協(xié)定體現(xiàn)“競爭中立”精神。

澳大利亞推動的雙邊“競爭中立”延續(xù)了其國內(nèi)“競爭中立”的定義和適用范圍。對于泰國、中國等競爭政策實(shí)施起步較晚的國家，澳大利亞并未作強(qiáng)制性要求。在澳大利亞與其他國家簽訂的多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定中，直接出現(xiàn)了“競爭中立”術(shù)語，并形成了相對固定的模式，如2003年簽訂生效的《新加坡—澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》首次出現(xiàn)了“競爭中立”術(shù)語。[注]石偉：《“競爭中立”制度的理論和實(shí)踐》，北京：法律出版社，2017年，第43頁。其第4條規(guī)定，“雙方應(yīng)采取合理措施確保各級政府不得僅以政府擁有所有權(quán)為由，向進(jìn)行商業(yè)活動的且政府擁有所有權(quán)的企業(yè)提供競爭優(yōu)勢?！盵注]原文如下：The Parties shall take reasonable measures to ensure the governments at all levels do not provide any competitive advantage to any government-owned businesses in their business activities simply because they are government owned.明確“競爭中立”的適用范圍是非商業(yè)性活動?！栋拇罄麃啞绹杂少Q(mào)易協(xié)定》增加規(guī)定，要求“澳大利亞應(yīng)當(dāng)確保其競爭中立投訴辦公室公平對待美國聯(lián)邦政府或美國公民，其處理投訴方式應(yīng)與處理澳大利亞公民或澳大利亞政府機(jī)構(gòu)投訴的方式保持一致”。

美國推進(jìn)的雙邊“競爭中立”最早可以追溯到1994年，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第15章中出現(xiàn)了“競爭政策、壟斷和國有企業(yè)”字樣，將履行政府監(jiān)管、行政等職能的國有企業(yè)視為“政府/公共機(jī)構(gòu)”。美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的《2012年美國雙邊投資協(xié)議范本》設(shè)定了“國有企業(yè)”章節(jié)，明確當(dāng)國有企業(yè)被授權(quán)行使監(jiān)管、行政或者其他政府權(quán)力時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)；明確國有企業(yè)可以通過立法授權(quán)、行政命令或者指令及其他授權(quán)行為獲得政府權(quán)力。

美國推進(jìn)的多邊“競爭中立”以2015年簽訂的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)》為代表，在該協(xié)議的序言部分和第17章“國有企業(yè)和指定壟斷”對國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭問題做了具體規(guī)定。OECD通過介紹和研究報(bào)告的形式，發(fā)布“競爭中立最佳實(shí)踐”或“指南”，明確規(guī)定了八個(gè)方面的要求。

2. OECD版“競爭中立”的具體要求

一是競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性分離。OECD建議，成員國應(yīng)對正在經(jīng)歷自由化改革的政府管制行業(yè)實(shí)施結(jié)構(gòu)性分離措施(尤其是公用事業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè))。結(jié)構(gòu)性分離的目的是為了防止先入企業(yè)與新進(jìn)入企業(yè)之間在非壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)(即商業(yè)活動業(yè)務(wù))的不公平競爭，防止先入企業(yè)通過控制產(chǎn)業(yè)鏈中的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)(即非商業(yè)活動業(yè)務(wù))獲得競爭優(yōu)勢。是否采取結(jié)構(gòu)性分離措施，需事先做成本收益分析，考慮對自然壟斷行業(yè)改革的經(jīng)濟(jì)效率。經(jīng)過成本收益分析后，若維持自然壟斷對整個(gè)社會福利提升更為有利，則繼續(xù)維持自然壟斷，但可做局部改革，比如加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格規(guī)制或增加準(zhǔn)入環(huán)節(jié)競爭等。

二是確定國有企業(yè)履行特殊職責(zé)的直接成本。國有企業(yè)應(yīng)建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制，加強(qiáng)成本監(jiān)管，提高成本信息透明度。當(dāng)國有企業(yè)競爭性業(yè)務(wù)與壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)共享資產(chǎn)時(shí)，若這些資產(chǎn)沒有合理分?jǐn)偟礁偁幮詷I(yè)務(wù)，則競爭性業(yè)務(wù)的成本被低估。國有企業(yè)在核定競爭性業(yè)務(wù)成本時(shí)，應(yīng)包含全部成本，即直接發(fā)生成本和合理分?jǐn)偝杀尽Ｒ园拇罄麃啚槔?，在推進(jìn)“競爭中立”改革的過程中，為了計(jì)算國有企業(yè)的合理商業(yè)回報(bào)率，政府監(jiān)管部門要求國有企業(yè)各項(xiàng)活動的基礎(chǔ)成本應(yīng)包含勞動力、原材料、能源動力費(fèi)、折舊費(fèi)及管理費(fèi)、銷售費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)等提供服務(wù)所需的全部實(shí)際成本。經(jīng)營企業(yè)需按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，建立完備的成本核算等財(cái)務(wù)管理體系。實(shí)施“競爭中立”的監(jiān)管部門要結(jié)合國內(nèi)同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營成本信息，對國有企業(yè)報(bào)送的成本信息進(jìn)行審核。同時(shí)，根據(jù)同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營成本信息，要求國有企業(yè)對報(bào)送信息進(jìn)行“競爭中立”成本調(diào)整。在調(diào)整時(shí)需考慮私營部門回報(bào)率、稅負(fù)、監(jiān)管成本以及法律環(huán)境等因素，使私營部門和公營部門的成本信息具有可比性。

三是獲得商業(yè)回報(bào)率?！案偁幹辛ⅰ币?guī)則要求國有企業(yè)與非國有企業(yè)獲得類似的商業(yè)回報(bào)率。OECD的《國有企業(yè)指引》第二章第1條規(guī)定，政府應(yīng)制定并公布所有權(quán)政策，明確國有企業(yè)的設(shè)立目標(biāo)，明確國家在國有企業(yè)治理中的作用，及國家希望國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的所有權(quán)目標(biāo)。這些目標(biāo)可以設(shè)定為避免市場扭曲、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略性或新興產(chǎn)業(yè)、追求獲利能力等。應(yīng)設(shè)定不同的投資回報(bào)率和股利分配政策，并說明政府在設(shè)定這些目標(biāo)時(shí)所考慮的實(shí)現(xiàn)股東價(jià)值目標(biāo)、提供公共服務(wù)和保障就業(yè)等多目標(biāo)平衡問題。

四是履行公共服務(wù)義務(wù)。OECD建議，當(dāng)國有企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)時(shí)，應(yīng)通過法律授權(quán)的方式，明確其義務(wù)和責(zé)任，并向社會公眾披露。承擔(dān)公共服務(wù)的成本應(yīng)以透明的方式支付。國有企業(yè)應(yīng)像上市公司一樣依照高質(zhì)量的會計(jì)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，披露財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)信息，包括國有企業(yè)獲得的國家撥款、政策性補(bǔ)貼及國家擔(dān)保信息。OECD(2008年)在《公共服務(wù)供應(yīng)的市場機(jī)制》中提出了一套制度指標(biāo)，用來評估地方政府如何利用市場機(jī)制提供公共服務(wù)；在《提升績效：利用指標(biāo)增強(qiáng)地方支出的有效性》中對于衡量和監(jiān)控地方政府服務(wù)的指標(biāo)體系及其用法進(jìn)行了深入研究，建立了公共服務(wù)成本和績效數(shù)據(jù)庫。這可以為希望推進(jìn)“競爭中立”的國家提供一個(gè)標(biāo)桿。

五是稅收中立。OECD認(rèn)為，在部分國家，稅收減免的核定和申請流程對不同所有制企業(yè)存在差異，國有企業(yè)獲得稅收減免的可能性更大。稅收待遇不同，會造成企業(yè)成本不同。在OECD“競爭中立”規(guī)則的框架下，要求國有企業(yè)與非國有企業(yè)保有相似的稅收負(fù)擔(dān)。在政府招投標(biāo)或采購的過程中，為消除稅收差異的不中立影響，建議采用企業(yè)稅前回報(bào)率為基準(zhǔn)，評價(jià)與確定中標(biāo)對象。

六是監(jiān)管中立。OECD建議，為了預(yù)防市場扭曲，應(yīng)當(dāng)避免法律和監(jiān)管豁免，特別是競爭法豁免。一些比較普遍的“監(jiān)管不中立”行為包括：國有企業(yè)免于信息披露或法律法規(guī)的約束，免于限制性商業(yè)行為的法律約束，免于主權(quán)豁免法律的約束，優(yōu)先獲得土地，監(jiān)管負(fù)擔(dān)不均衡以及免于破產(chǎn)法的約束。為了構(gòu)建“競爭中立”體系，建議按照有利于公共利益的原則，對經(jīng)濟(jì)法規(guī)制定系統(tǒng)性的定期審查程序，考察現(xiàn)有法規(guī)的“競爭中立”性。在“競爭中立”審查中，應(yīng)優(yōu)先審查經(jīng)濟(jì)法規(guī)中限制進(jìn)入、退出、定價(jià)、生產(chǎn)、正常商業(yè)行為和商業(yè)組織形式的內(nèi)容，重點(diǎn)審查補(bǔ)貼、稅收、采購、關(guān)稅等領(lǐng)域的扶持性政策。

七是債務(wù)中立和直接補(bǔ)貼。國家補(bǔ)助和財(cái)政補(bǔ)貼可能使效率低下的企業(yè)繼續(xù)存活下去，也有可能使不具有比較優(yōu)勢的企業(yè)占據(jù)更多的市場份額。國家補(bǔ)助可以改善企業(yè)現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債表，從而提高企業(yè)舉債或增資擴(kuò)股的能力。政府財(cái)政補(bǔ)貼提升了企業(yè)的還款能力，銀行愿意給這些企業(yè)以更低的貸款利率，從而降低了企業(yè)的資金成本。對國有企業(yè)的“競爭中立”規(guī)制，應(yīng)著重對國有企業(yè)、國家和債權(quán)人之間的關(guān)系做出清晰的劃分。國家應(yīng)建立制度，明確對國企擔(dān)保、提供補(bǔ)貼的情形，并對國家擔(dān)保信息、補(bǔ)貼信息披露做出具體規(guī)定。

八是公共采購中立。OECD認(rèn)為，在政府公共采購領(lǐng)域，各國雖然都有較為嚴(yán)格的規(guī)定，但在履行招投標(biāo)過程中，由于復(fù)雜條款和灰色地帶的存在，國有企業(yè)存在隱性優(yōu)勢。OECD建議，在整個(gè)采購周期中確保足夠的透明度，促進(jìn)潛在供應(yīng)商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競爭性招標(biāo)的透明度，采取防范措施，提高公共采購誠信，減少例外情況的設(shè)定。在公私合作的過程中，提高公私合作的價(jià)值、效率、效果和透明度，合理設(shè)定私營合作伙伴承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

三、 OECD的產(chǎn)品市場規(guī)制(即PMR規(guī)制)經(jīng)驗(yàn)借鑒

OECD的產(chǎn)品市場規(guī)則指標(biāo)(Indicators of Product Market Regulation，簡稱PMR)，關(guān)注提升市場競爭力的產(chǎn)品制度環(huán)境。20世紀(jì)90年代起，OECD開始構(gòu)建PMR指標(biāo)，將法律和規(guī)制等定性資料轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，采用層次分析方法和主成分分析方法，構(gòu)建了整體性經(jīng)濟(jì)規(guī)制和電力、天然氣等特定行業(yè)的部門規(guī)制水平指標(biāo)體系，并以此比對各國的規(guī)制改革情況。

1. PMR指標(biāo)架構(gòu)

2013年OECD修訂后的PMR主要由一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)共三個(gè)層次指標(biāo)構(gòu)成。[注]Koske, I., et al. (2015), “The 2013 Update of the OECD’s Database on Product Market Regulation: Policy Insights for OECD and Non-OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1200, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/5js3f5d3n2vl-en一級指標(biāo)包括政府對商業(yè)企業(yè)的控制、設(shè)立企業(yè)的法律和行政壁壘以及貿(mào)易投資壁壘，各占1/3的權(quán)重。每個(gè)一級指標(biāo)下設(shè)兩至四個(gè)二級指標(biāo)，七個(gè)二級指標(biāo)下設(shè)18個(gè)三級指標(biāo)。PMR指標(biāo)采用專家打分法進(jìn)行賦值。分值越低，規(guī)制水平越低。具體的PMR結(jié)構(gòu)和指標(biāo)體系見圖2。

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。圖2 OECD的PMR結(jié)構(gòu)和指標(biāo)體系圖

2. 澳大利亞和中國PMR指標(biāo)比較

PMR指標(biāo)體系與“競爭中立”規(guī)則都是關(guān)于公平競爭的指標(biāo)。從總體上看，各國的1998年、2003年、2008年和2013年的PMR指標(biāo)數(shù)據(jù)基本上呈逐步下降趨勢。2008年出現(xiàn)了上升，2013年又恢復(fù)到2003年的水平?？赡艿脑蚴牵?008年全球金融危機(jī)，各國通過國有化加大了政府管控，造成國內(nèi)規(guī)制水平上升。2013年，經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)正常，政府規(guī)制水平也有所下降。以澳大利亞和中國的PMR指數(shù)為例，圖3和圖4分別展示了澳大利亞這四個(gè)年份的PMR指標(biāo)變化情況和中國2008年和2013年指標(biāo)的變化情況。

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。圖3 澳大利亞PMR指數(shù)

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。圖4 中國PMR指數(shù)

總體來看，中國的產(chǎn)品規(guī)制水平比澳大利亞嚴(yán)格。從2008年到2013年，中國的價(jià)格規(guī)制水平、政府行政干預(yù)程度以及對外國供應(yīng)商的歧視性規(guī)定指數(shù)，均出現(xiàn)較為明顯的下降。

3. “國家管制”程度的國際比較

PMR的二級指標(biāo)中，“國家管制”指標(biāo)體現(xiàn)了該國對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，其中包含“國有企業(yè)滲透力”三級指標(biāo)和“網(wǎng)絡(luò)型壟斷環(huán)節(jié)政府管制程度”三級指標(biāo)。OECD數(shù)據(jù)庫提供了47個(gè)國家的數(shù)據(jù)，中國等發(fā)展中國家僅有2013年數(shù)據(jù)。為便于數(shù)據(jù)比對，本文僅分析2013年47個(gè)國家的數(shù)據(jù)，得分越高代表國家管制經(jīng)濟(jì)的程度越深，詳見表2：

表2 47個(gè)國家的“國家管制”二級指標(biāo)及三級指標(biāo)對比(2013年)

(續(xù)表)

(續(xù)表)

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。

由表2分析可知，從“國家管制”指標(biāo)來看，得分最高的是印度尼西亞，為4.04；其次是印度，為4.02。在金磚國家中，中國與俄羅斯、南非程度相當(dāng)，中國為3.57，巴西指數(shù)最低。從“國有企業(yè)滲透力”指標(biāo)來看，中國達(dá)到滿分6分，俄羅斯和印度約5.4，南非(3.59)和巴西(2.64)指數(shù)較低。從“政府對網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)的管制”來看，金磚五國的指數(shù)普遍在3.5-4.5分之間，中國為4.44，巴西僅1.77。

四、 其他政府規(guī)制水平測度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1. 政府采購指標(biāo)(BPP)

從2013年開始，世界銀行定期發(fā)布政府采購指標(biāo)的專題報(bào)告，發(fā)布各國政府采購領(lǐng)域效率和透明度指標(biāo)的排名情況。政府采購評價(jià)指標(biāo)賦值方法多樣：有的問題采用“二分法”，肯定的回答給予1分，否定的回答給予0分；有的問題采用“等分法”，多項(xiàng)選擇中，如果能夠肯定回答其中的一項(xiàng)，就給予相應(yīng)等分之一的分值，最后將各國的得分加總。

根據(jù)2017年版本的報(bào)告[注]World bank group, Benchmarking Public-Private Partnerships procurement 2017, http://bpp.worldband.org.，全球政府采購已經(jīng)成為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家最大的單一市場，占全球GDP約20%。這樣一個(gè)大體量的市場，需要公平、透明、競爭的環(huán)境，從而促使商業(yè)機(jī)會的產(chǎn)生，推進(jìn)創(chuàng)新和發(fā)展。2017年版本的報(bào)告收集了全球180個(gè)國家在政府采購領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，包含了私人部門獲得政府采購信息的容易度指數(shù)。

世界銀行將BPP報(bào)告的分析方法推廣到“PPP”領(lǐng)域，英文全稱為“Public-Private Partnerships”，即政府部門和私人部門合作伙伴關(guān)系，并出具了一個(gè)關(guān)于全球82個(gè)經(jīng)濟(jì)體的PPP領(lǐng)域管理和規(guī)制的工作報(bào)告,即《PPP 2017年評價(jià)報(bào)告：評估政府在PPP準(zhǔn)備、采購和實(shí)施階段能力》。

2. 競爭法和競爭政策指數(shù)(CLP)

2013年，OECD發(fā)布了最新的競爭法和競爭政策指數(shù)[注]Enrico Alemani, Caroline Klein, Isabell Koske, Cristiana Vitale, Isabelle Wanner: New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and Non-OECD countries, OECD, 2013.，對34個(gè)OECD國家和15個(gè)非OECD國家的競爭法和競爭政策實(shí)施范圍和推進(jìn)力度進(jìn)行評估，并公布了評估結(jié)果。該評估指標(biāo)體系包含了兩大部分，第一部分指標(biāo)體系由4個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，第二部分指標(biāo)體系由12個(gè)指標(biāo)構(gòu)成。兩大部分指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)來源于同一個(gè)數(shù)據(jù)庫，相互之間有一定程度的交叉。第一部分的前三個(gè)指標(biāo)反映了競爭法和競爭政策的有效性，具體指標(biāo)包括“實(shí)施范圍”、“反競爭行為的政策”、“反壟斷實(shí)施的可行性”，第四個(gè)指標(biāo)“競爭推進(jìn)”反映的是該國促進(jìn)競爭的措施。該指標(biāo)體系的賦分按照“0-6”區(qū)間取值，分別代表“最有效的競爭領(lǐng)域到最無效的競爭領(lǐng)域”，與OECD關(guān)于PMR指數(shù)的賦分方式保持一致。數(shù)值越大，代表在競爭政策、競爭法和競爭推進(jìn)領(lǐng)域做得越差。

3. 競爭評估

OECD的《競爭評估工具書》為政策審查和評估提供了一般方法。工具書中主要內(nèi)容是競爭核對清單，用來判斷法律法規(guī)是否對競爭有潛在限制作用?！陡偁幵u估工具書》可用于以下三個(gè)方面：新法律法規(guī)草案的評估(如通過監(jiān)管市場影響評估)；(整個(gè)經(jīng)濟(jì)或某個(gè)特定市場)現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)章制度的總體評估；政府部門制定的法律法規(guī)或競爭機(jī)構(gòu)對規(guī)章的競爭影響評估。競爭評估包括：明確的政策目標(biāo)；可實(shí)現(xiàn)同樣政策目標(biāo)的候選方案；評估不同政策方案對競爭的影響；對各方案進(jìn)行比較，必要時(shí)，需進(jìn)行政策的成本效益評估。

International Competition Network(ICN)的中文名稱是國際競爭網(wǎng)絡(luò)，目前共有來自美、歐等126個(gè)國家和地區(qū)成員，這些國家和地區(qū)有111個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)。ICN已經(jīng)成為國際競爭執(zhí)法領(lǐng)域最有影響力的國際組織，旨在推進(jìn)競爭文化，開展競爭評估，促進(jìn)公平、競爭的市場環(huán)境和保護(hù)消費(fèi)者利益。2004年，ICN頒布了“Framework of Competition Assessment Regimes”(競爭評估框架)，歐盟、美國、英國、日本、加拿大、韓國等25個(gè)國家和地區(qū)參加了競爭評估。

五、 “競爭中立”規(guī)制水平的初步探索

由于“競爭中立”的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，各國在法律制度和實(shí)際操作上存在著較大偏差，故構(gòu)建“競爭中立”指標(biāo)體系尤為困難。本文借鑒OECD的產(chǎn)品市場規(guī)制指數(shù)、世界銀行的政府采購指數(shù)等評估方法，嘗試構(gòu)建國際“競爭中立”衡量指標(biāo)體系。

1. 理論基礎(chǔ)

SCP分析框架，即“結(jié)構(gòu)—行為—績效”分析框架。它是目前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域分析產(chǎn)業(yè)競爭行為和市場效率的主要工具，由喬·貝恩(Bain，1958)在有效競爭理論的基礎(chǔ)上提出。該理論認(rèn)為，市場競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的關(guān)系決定了某一產(chǎn)業(yè)的集中程度。產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到一定程度就會形成壟斷，形成具有壟斷地位的企業(yè)。

在SCP分析的基礎(chǔ)上，于良春等學(xué)者加入了制度性因素，提出了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中行政性壟斷的ISCP分析框架，即“制度—結(jié)構(gòu)—行為—績效”分析框架。他們認(rèn)為，在產(chǎn)業(yè)組織理論中，進(jìn)入壁壘是形成壟斷勢力的根本原因。[注]于良春等著：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的反行政性壟斷與促進(jìn)競爭政策研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年，“摘要”第2頁。

本文借鑒于良春等人(2007)提出的ISCP分析框架來研究“競爭中立”問題，分析制度因素對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)類因素的影響，以及后者對前者影響的反饋機(jī)制。擴(kuò)展后的“競爭中立”分析框架見圖5：

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。圖5 “競爭中立”分析框架

2. 指標(biāo)構(gòu)建方法

本文采用層次分析法和因子分析法相結(jié)合的方法，以此作為“競爭中立”衡量指標(biāo)體系的研究方法。借鑒層次分析法，根據(jù)“競爭中立”的理解和定義，將“競爭中立”劃分成制度、結(jié)構(gòu)、行為和績效四方面因素進(jìn)行考量。本文采用KMO檢驗(yàn)(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(yàn)(Bartlett Test of Sphericity)，進(jìn)行變量的相關(guān)性檢驗(yàn)，并運(yùn)用因子分析法和SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對“競爭中立”總指標(biāo)做出量化分析。

3. 數(shù)據(jù)來源及指標(biāo)解釋

本文選擇了推進(jìn)“競爭中立”較為積極的澳大利亞、新西蘭、美國和英國做為對比國，將中國、巴西、印度、俄羅斯和南非等金磚國家和越南作為發(fā)展中國家進(jìn)行比對。文章采用了世界銀行、WTO、UNCTAD、IMF、OECD等國際組織發(fā)布的數(shù)據(jù)，包含能源補(bǔ)貼占GDP的比重、競爭推進(jìn)、政府采購、公私合作、關(guān)稅壁壘、(反壟斷)程序公正性、價(jià)格規(guī)制、國有企業(yè)的滲透力指標(biāo)、政府干預(yù)程度、外資進(jìn)入壁壘、反壟斷豁免權(quán)、對外國供應(yīng)商的歧視性規(guī)定、出口交貨值占GDP比重和吸引外資占GDP比重等14個(gè)指標(biāo)，詳見表3：

① David Coady, Ian Parry, Louis Sears, and Baoping Shang, IMF Working paper, How Large are Globale Energy Subsidies?2015.

資料來源：根據(jù)作者分析整理而成。

運(yùn)用因子分析法和SPSS統(tǒng)計(jì)軟件，對“競爭中立”指標(biāo)做出量化分析。最后，采用KMO檢驗(yàn)(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形檢驗(yàn)(Bartlett Test of Sphericity)，進(jìn)行變量的相關(guān)性檢驗(yàn)。

表4 KMO 和 Bartlett檢驗(yàn)

檢驗(yàn)結(jié)果顯示，KMO檢驗(yàn)系數(shù)=0.352，Bartlett球形檢驗(yàn)的顯著性=0.005，具有高度顯著性，表明可以做SPSS因子分析。由于KMO檢驗(yàn)系數(shù)=0.352<0.5，可能分析的效果不會很理想?？紤]到反映“競爭中立”問題的指標(biāo)有限，可以嘗試在現(xiàn)有可獲得的指標(biāo)范圍內(nèi)，做量化分析。

4. 部分分項(xiàng)指標(biāo)比較

本文選取七個(gè)相關(guān)性較強(qiáng)的分項(xiàng)指標(biāo)作細(xì)化分析。在這七個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)中，中國在國有企業(yè)滲透率、能源補(bǔ)貼這兩個(gè)指標(biāo)上排名第一，印度在政府干預(yù)程度以及政府采購方面得分最高，俄羅斯在PPP領(lǐng)域得分最高。詳見表5：

表5 部分國家“競爭中立”分項(xiàng)指標(biāo)水平對比

注：PMR指標(biāo)和CLP指標(biāo)中不包含越南，相關(guān)值參考中國或印度。

資料來源：根據(jù)作者分析整理而得。

5. 總指標(biāo)比較

根據(jù)因子分析的計(jì)算結(jié)果，得到部分國家的“競爭中立”水平，具體對比情況見表6。

表6 部分國家的“競爭中立”總指標(biāo)對比

資料來源：根據(jù)作者分析整理而得。

構(gòu)建“競爭中立”與人均GDP的線性回歸分析模型。模型總體設(shè)計(jì)通過F檢驗(yàn)，F(xiàn)值遠(yuǎn)大于1，Sig<0.05?！案偁幹辛ⅰ笨傊笜?biāo)與人均GDP呈負(fù)相關(guān)。

通過分析，得出以下結(jié)論：與金磚五國等發(fā)展中國家相比，中國(0.91)比越南(1.23)、南非(1.01)的規(guī)制水平低，與印度(0.97)的競爭規(guī)制水平相當(dāng)，與巴西(0.58)和俄羅斯(0.75)存在較大距離?！案偁幹辛ⅰ币?guī)制水平最低的國家是新西蘭(0.18)。美國“競爭中立”規(guī)制水平(0.54)并不低，主要原因是：根據(jù)OECD的研究，美國在國有企業(yè)滲透率、公共私營合作采購(即Public-Private-Partnership Procurement)、程序公正性及對外資的歧視性規(guī)制方面的分值較高?！案偁幹辛ⅰ彼脚c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在較高的關(guān)聯(lián)度。本文選取的金磚五國與歐美國家相比，人均GDP數(shù)值普遍較低，市場經(jīng)濟(jì)仍處于初級階段。由于市場發(fā)育不完全，行政透明度較低、政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度較高等問題普遍存在。在選擇“競爭中立”制度時(shí)，中國需要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，從本國實(shí)際出發(fā)，選擇適合當(dāng)前發(fā)展階段的“競爭中立”改革路徑。

六、 相關(guān)建議

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國依靠國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和服務(wù)的基本目標(biāo)。自20世紀(jì)70年代末期開始，隨著改革開放的不斷深入，中國的國有企業(yè)體制也在不斷發(fā)生變化。目前，中國改革已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動階段，“競爭中立”的市場環(huán)境有利于不同所有制的企業(yè)在同一起跑線上，共同競爭。通過競爭，把資源配置到最有效率的部門，從而進(jìn)一步推動國家競爭能力的提升?！案偁幹辛ⅰ钡囊?guī)制原則和具體方法，特別是澳大利亞于20世紀(jì)90年代開展的國家競爭政策推進(jìn)框架，為中國的市場化改革提供了有益的參考。“競爭中立”改革的各項(xiàng)具體要求和實(shí)施路徑，與中國正在開展的各項(xiàng)市場化改革內(nèi)容并沒有本質(zhì)的沖突。中國需要從國內(nèi)改革的層面，深入分析中國國有企業(yè)是否因所有權(quán)而享有競爭優(yōu)勢或競爭劣勢，并通過國有企業(yè)改革和社會主義市場化改革加以糾正。

第一，既要消除國有企業(yè)獲得的競爭優(yōu)勢，也要顧及國有企業(yè)所處的競爭劣勢。國有企業(yè)具有多方面的競爭劣勢，包括更為廣泛的企業(yè)社會責(zé)任、協(xié)助政府提供公共產(chǎn)品等方面。對于其所承擔(dān)的社會責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)予以充分、透明的補(bǔ)償。[注]李錦：《國企實(shí)施競爭中立規(guī)則時(shí)不能忽視其競爭劣勢》，www.finance.sina.com.cn，2018年10月16日。這種區(qū)分有助于防止交叉補(bǔ)貼，提高競爭中立規(guī)則的實(shí)施效果，也能有效減輕國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，與私營企業(yè)展開公平競爭。在商業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)，需要完善公司治理，按照市場化原則進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退的目標(biāo)。對于商業(yè)領(lǐng)域和非商業(yè)領(lǐng)域混合經(jīng)營的國有企業(yè)，應(yīng)單獨(dú)核算，足額彌補(bǔ)非商業(yè)領(lǐng)域成本。

第二，應(yīng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定。“競爭中立”要求建立一種事前、事中和事后審查機(jī)制。中國現(xiàn)行的《反壟斷法》僅建立了事后審查機(jī)制。2016年6月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，對政府實(shí)施的不合理、不公平行政干預(yù)行為進(jìn)行事前審查。建議在推進(jìn)“競爭中立”的過程中，采用負(fù)面清單的模式，詳細(xì)列出重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重違反“競爭中立”的行為。在正面清單列出的范圍內(nèi)，要求行政部門增加財(cái)政補(bǔ)貼，提高行業(yè)監(jiān)管的透明度。

第三，應(yīng)遵從“自上而下、由點(diǎn)及面”的順序。中國推進(jìn)“競爭中立”可以借鑒澳大利亞的做法，將競爭政策上升到國家法律層面，做好相關(guān)制度轉(zhuǎn)換規(guī)劃和總體推進(jìn)，逐步完善頂層設(shè)計(jì)，建立“競爭中立”的調(diào)節(jié)機(jī)制、投訴機(jī)制和處理機(jī)制。中國的“競爭中立”改革可以在長三角、珠三角、京津冀城市群等區(qū)域先行先試，由點(diǎn)及面逐步展開。