袁馨媛

（安徽公安職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥，230031）

在消費(fèi)升級(jí)的大背景下，旅游逐漸成為人們生活中的必需品，人們的旅游觀念也正在發(fā)生變化。傳統(tǒng)的圍繞著旅游景點(diǎn)的單純觀光旅游模式已不再能滿足人們的旅游消費(fèi)需求，人們進(jìn)而開始追求一種以度假休閑為主的優(yōu)質(zhì)旅游，更加注重旅游過程中的愉悅體驗(yàn)和精神享受。作為旅行載體的住宿，是決定整個(gè)旅游品質(zhì)的重要一環(huán)。因而，主打人文情懷的民宿，區(qū)別于風(fēng)格單一的同質(zhì)化標(biāo)準(zhǔn)酒店住宿，以其獨(dú)特的主題風(fēng)格、精心的設(shè)計(jì)布置、溫暖的家庭氛圍，受到了廣大游客的青睞。不僅給人以賓至如歸的感覺，也能讓游客體驗(yàn)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，為旅游融入更多的文化元素。此外，民宿這一共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同時(shí)適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需求，獲得了國家政策的鼓勵(lì)支持。在2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見》中提出“積極發(fā)展綠色飯店、主題飯店、客棧民宿、短租公寓、長租公寓、有機(jī)餐飲、快餐團(tuán)餐、特色餐飲、農(nóng)家樂等滿足廣大人民群眾消費(fèi)需求的細(xì)分業(yè)態(tài)”。有了大眾需求和政策扶持這兩大助力，近年來國內(nèi)民宿業(yè)發(fā)展火熱，各地民宿呈井噴式增長。

然而，在民宿業(yè)火爆現(xiàn)象的背后隱藏著一系列不容忽視的治安問題，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。但由于民宿既不同于傳統(tǒng)意義上的旅館，與出租房也有所區(qū)別，加之法律和制度的缺位使其長期處于行業(yè)灰色地帶的尷尬境地，為公安機(jī)關(guān)治安管理增加了難度與挑戰(zhàn)。鑒于此，本文擬從第三方警務(wù)理論的角度出發(fā)，探尋一種新的治理模式。通過與社會(huì)組織、公民個(gè)人等政府機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)第三方構(gòu)建合作關(guān)系，為民宿業(yè)治安管理注入新的社會(huì)警務(wù)力量，以期實(shí)現(xiàn)民宿業(yè)的社會(huì)多元化治理。

一、第三方警務(wù)理論概述

第三方警務(wù)是在當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下發(fā)展出來的一種新的警務(wù)模式，是社會(huì)政府管理與治理模式全面變革轉(zhuǎn)型的組成部分。這種轉(zhuǎn)型以促進(jìn)社會(huì)治理環(huán)境中不同個(gè)體和團(tuán)體更多自治責(zé)任的承擔(dān)為主旨。在犯罪控制轉(zhuǎn)型體系中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)成為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中最新也是最主要的目標(biāo)。為了達(dá)到預(yù)防和控制犯罪的目的，加大警察部門與潛在社會(huì)秩序維護(hù)者的通力協(xié)作成為社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的必然要求。

所謂第三方警務(wù)，是指警務(wù)部門整合社會(huì)多方資源，運(yùn)用民事法律、刑事法律與市場監(jiān)管規(guī)則和法律等手段，通過說服或強(qiáng)制各種社會(huì)組織或沒有違法行為的人，諸如衛(wèi)生檢查員、建筑檢查員、公住房管理機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)所有者、業(yè)主、家長和學(xué)校共同來治理犯罪問題。第三方警務(wù)模式對(duì)警察部門的主要職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，包括選任監(jiān)管專員對(duì)地方犯罪進(jìn)行控制監(jiān)督；選任專人對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行維護(hù)；對(duì)監(jiān)管人員或秩序維護(hù)人員進(jìn)行責(zé)任強(qiáng)化，以面對(duì)犯罪控制監(jiān)管職責(zé)的缺失或無效之情形。[1]簡而言之，預(yù)防和控制犯罪已不再僅是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，社會(huì)組織、公民個(gè)人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分責(zé)任。

第三方警務(wù)活動(dòng)的主要目的是預(yù)防犯罪行為的發(fā)生和控制現(xiàn)有的犯罪問題。當(dāng)?shù)谌骄瘎?wù)的行動(dòng)目的是犯罪預(yù)防時(shí)，警務(wù)活動(dòng)旨在與企業(yè)主、社會(huì)工作人員培養(yǎng)建立良好的合作伙伴關(guān)系，以便從他們那里獲得工作支持，了解其日常工作生活中的情況并獲取相關(guān)信息；當(dāng)?shù)谌骄瘎?wù)以犯罪控制為導(dǎo)向時(shí)，警方通過改變第三方的日?；顒?dòng)方式使其影響或控制現(xiàn)行犯罪。而第三方警務(wù)的最終目標(biāo)是努力防控社會(huì)中的行為異常者，包括從事各種類型犯罪行為的人[1]。

二、當(dāng)前民宿業(yè)治安問題探析

（一）長期無序發(fā)展帶來治安隱患

國內(nèi)民宿業(yè)如火如荼發(fā)展既是時(shí)代所驅(qū)，也是市場需求的體現(xiàn)，但這一風(fēng)光表象并不能掩蓋其身上所帶的灰色標(biāo)識(shí)。由于沒有明確的法律規(guī)定民宿屬于何種行業(yè)，民宿一直處于監(jiān)管盲區(qū)。雖然在2017年國家旅游局發(fā)布的《旅游民宿基本要求與評(píng)價(jià)》中規(guī)定了旅游民宿的定義、評(píng)價(jià)原則、管理規(guī)范和等級(jí)劃分條件；隨后2018年《共享住宿服務(wù)規(guī)范》出臺(tái)，首次對(duì)共享住宿、平臺(tái)企業(yè)、房東、房客等行業(yè)術(shù)語作出了明確界定，并對(duì)入住核實(shí)登記、房源信息審核、衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、用戶信息保護(hù)等方面提出了規(guī)范要求，但這兩個(gè)文件僅是行業(yè)內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，本身不具有法律強(qiáng)制性和約束力，只是提供相關(guān)的指導(dǎo)性、參考性的意見。因此，民宿的法律定位現(xiàn)在仍不明晰，由此引發(fā)一系列經(jīng)營亂象，也不可避免的帶來一些治安問題。

1、無證經(jīng)營現(xiàn)象普遍

雖然目前還未有法律給民宿正式定性，但在2017年公安部發(fā)布的關(guān)于《旅館業(yè)治安管理?xiàng)l例(征求意見稿)》中已經(jīng)將民宿納入到了旅館業(yè)范疇，在實(shí)際管理中，我國多地公安機(jī)關(guān)也按照旅館業(yè)的管理辦法，要求開辦民宿必須辦理行業(yè)許可證、營業(yè)執(zhí)照等。然而，由于民宿這種住宿形態(tài)的特殊性，大多是經(jīng)營者自己所居住的房屋或閑置的房產(chǎn)，并不像賓館旅店一樣擁有獨(dú)立的整棟樓房，因此分散性、隱蔽性比較強(qiáng)，有些隱藏在小區(qū)住戶之中，很容易脫離公安機(jī)關(guān)的監(jiān)管視線范圍。再加上法律上的漏洞，讓很多存在僥幸心理的經(jīng)營者鉆了空子，不主動(dòng)辦理證照。一些在線短租和旅游平臺(tái)的低準(zhǔn)入門檻也為這些無證經(jīng)營者逃避管理提供了條件，在平臺(tái)上注冊(cè)成為房東只需要提供身份證、房產(chǎn)證、房屋照片等一些簡單的信息和材料即可，平臺(tái)也不會(huì)對(duì)注冊(cè)者是夠具有營業(yè)執(zhí)照、行業(yè)許可證進(jìn)行審查。大量無證經(jīng)營民宿的存在不僅衍生出一些治安問題，而且民宿自身的衛(wèi)生、安全問題都得不到保障。

2、實(shí)名登記形同虛設(shè)

部分民宿由于無證經(jīng)營，脫離了公安機(jī)關(guān)監(jiān)管，其登記系統(tǒng)自然不會(huì)和公安機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，住宿者的身份信息也就不會(huì)上傳至公安網(wǎng)。一些民宿即使取得了合法資質(zhì)，但由于經(jīng)營者缺少開辦旅館的經(jīng)驗(yàn)，加上法律意識(shí)淡薄，沒有嚴(yán)格落實(shí)公安機(jī)關(guān)要求的實(shí)名登記制度，旅客入住隨意性較強(qiáng)。筆者曾經(jīng)在臺(tái)灣便遇到過這樣的情況，和民宿房東僅通過網(wǎng)絡(luò)交流，入住時(shí)也未碰面核實(shí)身份信息，憑房東發(fā)來的門禁密碼便可自行入住。

實(shí)名登記的缺失使得民宿成為公安機(jī)關(guān)獲取情報(bào)信息的盲區(qū)和違法犯罪分子的庇護(hù)地。網(wǎng)上逃犯、暴恐分子等重點(diǎn)人員入住民宿時(shí)，公安機(jī)關(guān)不能及時(shí)收到反饋信息，難以掌握其行動(dòng)軌跡。不法分子也可能利用民宿登記管理上的漏洞，長期將民宿作為其進(jìn)行賣淫嫖娼、賭博、吸毒等違法犯罪活動(dòng)的據(jù)點(diǎn)。

3、內(nèi)部安全防范不到位

民宿的安全性一直備受爭議，最為突出的問題便是消防安全問題。因?yàn)榛馂?zāi)可以說是在民宿經(jīng)營過程中發(fā)生率最高、威脅力最大的災(zāi)害事故，一旦發(fā)生火災(zāi)，必然導(dǎo)致民宿及周圍片區(qū)嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。近年來，多地旅游景區(qū)民宿失火新聞?lì)l頻曝出，即便是發(fā)展較為成熟、規(guī)模較大的香格里拉古城、鳳凰古城等也無一幸免。因此，民宿消防問題不容小覷。然而，很多民宿是年代久遠(yuǎn)的老宅改造而成，房屋之間間距小，本身就狹窄的樓道又很容易被各家堆放雜物所占用，而且為了滿足住宿者的用電需求，私拉電線現(xiàn)象嚴(yán)重,大大增加了用電負(fù)荷。一些木質(zhì)結(jié)構(gòu)的民宿如樹屋、木屋等，雖然體現(xiàn)了“回歸自然”、“原生態(tài)”的特色，但在裝修過程中使用了可燃性材料，房屋耐火性較低。很多民宿經(jīng)營者的消防意識(shí)也較為薄弱，一味追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視了安全防范，消防裝置不齊全，最基本的消防設(shè)施如滅火器、火災(zāi)探測報(bào)警器、應(yīng)急照明燈、疏散指示圖等都未按規(guī)范要求設(shè)置配備，存在很大的安全隱患。

除此之外，民宿內(nèi)部的防盜工作也有很大缺陷。民宿經(jīng)營者為了降低運(yùn)營成本、減少資金投入，沒有按照要求在除房間外的公共活動(dòng)區(qū)域安裝監(jiān)控。而且一些民宿是經(jīng)營者自己居住的房屋，房主也住在家中，因而也不愿意在自己家里裝上監(jiān)控?cái)z像頭，感覺與家庭溫暖的氛圍相悖。房屋內(nèi)的門窗大多是不具備防盜功能的普通門窗，也沒有和賓館一樣的防盜鏈，加上無專人值班巡查，白天住宿者外出游玩不在房內(nèi)時(shí)，給了犯罪分子可乘之機(jī)，入室偷盜案件頻發(fā)。住宿者由于多是外來旅客，停留時(shí)日短暫，房內(nèi)證據(jù)線索也不足，丟失財(cái)物只能不了了之，從而使偷盜行為更加猖獗。

（二）糾紛事件頻頻發(fā)生

一方面，小區(qū)業(yè)主們與民宿經(jīng)營者和旅客之間的治安糾紛事件不斷。小區(qū)里民宿的扎堆和泛濫，不可避免地影響了其他居民的日常生活。每天進(jìn)出小區(qū)的陌生面孔、不斷變換的隔壁鄰居都會(huì)給小區(qū)常住居民帶來不安全感，增加小區(qū)治安的不穩(wěn)定因素；節(jié)假日等旅游高峰期，民宿爆滿，小區(qū)人口突增，大大加重了小區(qū)內(nèi)公共資源和公共設(shè)施的負(fù)荷；游客的作息不規(guī)律，進(jìn)出小區(qū)的時(shí)間也不固定，夜間噪音擾民現(xiàn)象嚴(yán)重；一些經(jīng)營者為開民宿私改住宅，占用公共空間，破壞房屋結(jié)構(gòu)，對(duì)整棟樓的房屋使用壽命造成威脅。這些都引起了業(yè)主們的強(qiáng)烈不滿和投訴，民宿衍生出的“民訴”問題亟待解決。

另一方面，民宿經(jīng)營者與旅客之間的矛盾糾紛屢屢升級(jí)，同時(shí)也拷問著社會(huì)誠信。對(duì)于旅客而言，自身權(quán)益可能得不到保障。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)預(yù)定民宿，只能通過有限的幾張房屋照片來決定，實(shí)際情況若與照片反差太大，可能導(dǎo)致旅客心理落差大而重新審視虛高的價(jià)格，從而引起旅客和房東之間的爭執(zhí)和糾紛。此外，無德房東私藏?cái)z像頭侵犯旅客個(gè)人隱私，使民宿失去了消費(fèi)者的信任，讓人寒心、惶恐而避之不及。對(duì)于民宿經(jīng)營者而言，旅客過度使用、隨意破壞屋內(nèi)設(shè)施，或是退房時(shí)順走房內(nèi)財(cái)物，使經(jīng)營者財(cái)產(chǎn)受損的同時(shí)不得已收回其分享初衷，關(guān)上共享經(jīng)濟(jì)的大門。

三、引入第三方警務(wù)力量加強(qiáng)民宿業(yè)治安管理的對(duì)策建議

針對(duì)民宿業(yè)所暴露出的治安問題，加強(qiáng)民宿業(yè)的治安管理是當(dāng)務(wù)之急。然而，公安機(jī)關(guān)基層警力不足的現(xiàn)實(shí)困境使得其無法繼續(xù)擔(dān)任唯一的治理者，適時(shí)下放權(quán)力，實(shí)行參與式管理已成必然。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與第三方警務(wù)力量的通力協(xié)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任共負(fù)，達(dá)到多元共治局面。

1、發(fā)展民宿協(xié)會(huì)，創(chuàng)設(shè)行業(yè)自治機(jī)制

揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪。解決民宿業(yè)的治安問題，首先應(yīng)從源頭入手，以行業(yè)自身為切入點(diǎn)，規(guī)范其管理。由于民宿數(shù)量多、分布廣且分散，成立行業(yè)協(xié)會(huì)有利于民宿行業(yè)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律自治。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)牽頭，鼓勵(lì)支持引導(dǎo)民宿行業(yè)協(xié)會(huì)的成立發(fā)展；民宿經(jīng)營者應(yīng)積極響應(yīng)號(hào)召，自發(fā)加入行業(yè)協(xié)會(huì)，并持續(xù)廣泛吸納會(huì)員單位。

在行業(yè)準(zhǔn)入方面，公安機(jī)關(guān)可委托行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)申請(qǐng)開辦的民宿進(jìn)行資格性審查，是否證照齊全、具備相應(yīng)的資質(zhì),以規(guī)范民宿業(yè)市場準(zhǔn)入秩序。在日常監(jiān)管方面，行業(yè)協(xié)會(huì)可安排專人進(jìn)行定期的全面檢查和不定期的隨機(jī)抽查，包括實(shí)名登記是否落實(shí)，內(nèi)部安防、衛(wèi)生、房價(jià)等方面是否符合行業(yè)要求。在考核管理方面，建立健全民宿業(yè)考核機(jī)制，科學(xué)制定獎(jiǎng)懲辦法，將日常檢查結(jié)果以分?jǐn)?shù)形式計(jì)入年度考核之中，對(duì)于經(jīng)營表現(xiàn)、業(yè)界口碑良好的民宿，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，樹立模范典型；對(duì)于違規(guī)經(jīng)營、檢查不達(dá)標(biāo)的民宿，予以嚴(yán)厲懲罰，如雙倍繳納會(huì)費(fèi)、停業(yè)整改等，若連續(xù)多次在考核中扣分并低于一定分值，可取消其經(jīng)營資格。在綜合服務(wù)方面，組織民宿經(jīng)營者參加業(yè)務(wù)技能和規(guī)章制度培訓(xùn)，強(qiáng)化法律意識(shí)、安全意識(shí)，明確主體責(zé)任，提高經(jīng)營者的綜合素質(zhì)，使其能切實(shí)做到規(guī)范經(jīng)營民宿，注重優(yōu)化住宿品質(zhì)、提升服務(wù)質(zhì)量，并在發(fā)現(xiàn)不法分子和違法犯罪活動(dòng)時(shí)能及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告；為消費(fèi)者提供投訴和反饋意見的平臺(tái)，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，調(diào)解矛盾糾紛。

2、落實(shí)平臺(tái)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理作用

在線短租平臺(tái)的主體功能是將分散的閑置房屋資源整合起來，為消費(fèi)者提供房源選擇，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，但在線短租平臺(tái)不僅是一個(gè)為房東和房客搭建橋梁的交易平臺(tái)，其作為第三方的管理作用不能被弱化。首先在房源審核方面，平臺(tái)需嚴(yán)格把關(guān)，提高準(zhǔn)入門檻，不僅應(yīng)具備行業(yè)許可證、消防驗(yàn)收通過等硬性條件，房主身份信息、房產(chǎn)信息、聯(lián)系方式也必須上傳并核實(shí)是否真實(shí)有效。房屋實(shí)景可通過拍攝全方位視頻與細(xì)節(jié)照片相結(jié)合的方式展示，而不僅僅是寥寥幾張精修過的照片，并要求房主定期更新房屋實(shí)拍圖。其次，在旅客實(shí)名入住方面，民宿房主在平臺(tái)注冊(cè)時(shí)必須同意簽訂協(xié)議，在平臺(tái)的商家信息頁上向消費(fèi)者承諾若發(fā)現(xiàn)房東未按要求實(shí)名登記，可向平臺(tái)客服投訴舉報(bào)，一經(jīng)核實(shí)，消費(fèi)者可享受免費(fèi)入住。此外，平臺(tái)可與公安機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)。旅客預(yù)定民宿時(shí)必須提供有效的身份信息，確認(rèn)入住之后，平臺(tái)將旅客信息傳送至公安信息網(wǎng)，防止民宿經(jīng)營者在登記入住信息時(shí)有所疏忽，確保實(shí)名登記制度的落實(shí)。最后，平臺(tái)可嘗試創(chuàng)新管理方式，將管理觸角延伸至線下，對(duì)民宿的進(jìn)行精細(xì)化管理。選取民宿密集的區(qū)域試點(diǎn)，由平臺(tái)統(tǒng)一負(fù)責(zé)民宿日常的運(yùn)營維護(hù)，為民宿提供設(shè)計(jì)軟裝，配備成套設(shè)施，使其更具規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，打造精品民宿。

3、調(diào)動(dòng)社區(qū)力量，開創(chuàng)協(xié)同治理模式

有效的治理越來越需要公民積極主動(dòng)的參與和合作，通過培養(yǎng)公民的社區(qū)認(rèn)同感和責(zé)任感，使公民不僅關(guān)心自身利益，還關(guān)心更大范圍的社區(qū)，并愿意為社區(qū)和鄰里發(fā)生的事情承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。[2]廣泛存在于社區(qū)中的民宿，其治安問題牽動(dòng)著整個(gè)社區(qū)的公共安全和秩序，因而對(duì)民宿的治安管理需要充分依托社區(qū)自治，借助居民和社區(qū)自治組織的力量進(jìn)行有效的協(xié)同治理。一是擴(kuò)大社區(qū)決議的民事效力和約束力，以嚴(yán)格管控社區(qū)內(nèi)民宿的開辦。居民開辦民宿需先向業(yè)主委員會(huì)提交申請(qǐng)，由業(yè)委會(huì)召開業(yè)主代表大會(huì)進(jìn)行商議，若會(huì)議決議不通過，公安機(jī)關(guān)在核發(fā)執(zhí)照時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)參考，原則上不授予許可證[3]。對(duì)于不服從決議的違規(guī)經(jīng)營行為，業(yè)委會(huì)有權(quán)停止其經(jīng)營活動(dòng)并告知公安機(jī)關(guān)。二是物業(yè)應(yīng)提升調(diào)解能力。對(duì)于民宿擾民招致的投訴以及房東私改房屋結(jié)構(gòu)引起的物業(yè)糾紛，小區(qū)物業(yè)應(yīng)主動(dòng)介入，積極調(diào)解，盡量解決問題。三是社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)治安宣傳。通過開展一系列宣傳教育活動(dòng)，如觀看警示教育片、舉辦法制講座、設(shè)置宣傳展板等，提高社區(qū)居民的安全防范意識(shí)和治安敏感度，察覺到違法犯罪行為時(shí)能及時(shí)向社區(qū)民警報(bào)告，并協(xié)助公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社區(qū)的治安秩序。