戴歡歡，程正松

（湖北師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北 黃石，435000）

一、問(wèn)題提出

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著我國(guó)單位制的解體，社區(qū)所承擔(dān)的公共服務(wù)職能范圍逐步擴(kuò)大，從過(guò)去局限的“社會(huì)閑雜人員”擴(kuò)大到社區(qū)全體成員。一方面，單位制的退出讓大量的公共服務(wù)需求壓到了社區(qū)這一級(jí)，這不可避免地造成了社區(qū)管理上的混亂；另一方面，政府的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為綱，大量的資金被投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，加之政府內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)指標(biāo)的影響，政府官員缺乏改善公共福利的動(dòng)力，可以被分配到公共福利上面的資源越來(lái)越少。在這樣的歷史背景下，政府單一化供給一時(shí)成為我國(guó)公共服務(wù)的主要供給模式，并且社區(qū)在這種供給模式下也出現(xiàn)了職能異化。

然而，近些年來(lái)，政府職能不斷向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，營(yíng)造和諧社會(huì)、共創(chuàng)和諧社區(qū)理念深入民心。政府部門多次出臺(tái)文件要求建設(shè)完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系。民政部出臺(tái)的《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》再次強(qiáng)調(diào)，要建立“以居民群眾需求為導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)精細(xì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建機(jī)構(gòu)健全、設(shè)施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系”，進(jìn)一步深化了公共服務(wù)提供的四大指導(dǎo)原則：“堅(jiān)持人民主體，多元參與；堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，補(bǔ)齊短板；堅(jiān)持持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新引領(lǐng)；堅(jiān)持資源整合，精細(xì)服務(wù)。”[1]然而，實(shí)際上，社區(qū)公共服務(wù)的供給卻困難重重。一方面，社區(qū)只是作為政府對(duì)轄區(qū)的地域劃分，其管理機(jī)構(gòu)——居民委員會(huì)在行政上沒(méi)有主體地位，只能被動(dòng)地接受上級(jí)政府部門的命令，獲取的資源也多以上級(jí)分發(fā)為主；另一方面，社區(qū)公共服務(wù)的需求缺口很大，而社區(qū)自身所能分配的資源又少，加之管理方面的問(wèn)題，社區(qū)提供的公共服務(wù)不能完全滿足社區(qū)居民的公共需求，社區(qū)居民難以從公共服務(wù)之中感受到社會(huì)福利的顯著改進(jìn)。

本文試圖結(jié)合奧斯特羅姆的多中心自主治理理論，找出政府和社會(huì)各主體在公共服務(wù)供給上的努力方向。

二、文獻(xiàn)回顧和理論視角

（一）既有研究梳理

自21世紀(jì)開(kāi)始，公共產(chǎn)品理論受到了學(xué)界的廣泛討論，在早期的研究中，對(duì)公共服務(wù)供給問(wèn)題的研究主流傾向于從公共產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)切入，普遍認(rèn)為政府單一供給可以有效地供給公共物品。從公共服務(wù)的屬性角度分析，其公共屬性決定了政府進(jìn)行生產(chǎn)和供給的有效性, 政府能夠運(yùn)用其強(qiáng)大的人力、物力資源在較短的時(shí)間內(nèi)提供社會(huì)所需的公共服務(wù)。在實(shí)踐中, 幾乎所有的國(guó)家和地區(qū)都接受了上述觀點(diǎn)并把政府視為公共物品的當(dāng)然提供者。[2]但在城市化進(jìn)程日益加快、城市規(guī)模越來(lái)越大、公共服務(wù)的社區(qū)總體需求不斷擴(kuò)大之后，公共服務(wù)的供給開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題。有限的行政資源越來(lái)越難以直接滿足居民的公共服務(wù)需求，居民逐漸趨向于通過(guò)社區(qū)這一主體來(lái)表達(dá)他們的公共利益訴求。整體上來(lái)看, 城市社區(qū)公共服務(wù)供給已經(jīng)由過(guò)去單一的政府供給模式轉(zhuǎn)變成政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織和社區(qū)居民等多主體共同參與，生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和消費(fèi)等多環(huán)節(jié)共同銜接的系統(tǒng)供給模式。[3]

在政府主導(dǎo)型供給模式下，公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題，各方學(xué)者從不同角度進(jìn)行了討論。敬乂嘉認(rèn)為，合作治理作為政府與社會(huì)組織合作的基本形態(tài)之一，是一種介于政府治理和自治之間的、多由第三部門提供的新型公共服務(wù)供給模式。[4]何繼新、楊鵬、高亞君以多主體協(xié)同供給時(shí)影響因素為切入點(diǎn)，從多主體協(xié)同供給的效率出發(fā)，關(guān)注公共資源的效率問(wèn)題。[5]李建標(biāo)、殷西樂(lè)等認(rèn)為，在公共服務(wù)的供給過(guò)程中，供給主體的過(guò)度自信心理也影響著公共服務(wù)的有效合理供給。在居民不區(qū)分自身需求偏好類型的條件下，主體的過(guò)度自信水平與其公共服務(wù)供給量存在顯著的相關(guān)關(guān)系，即過(guò)度自信水平高的主體，在博弈中表現(xiàn)出更強(qiáng)的合作性；社會(huì)偏好可以正向調(diào)節(jié)主體過(guò)度自信水平與其公共服務(wù)供給量的關(guān)系。[6]除了這些對(duì)整個(gè)供給過(guò)程的研究外，尹鵬程，劉杰以政府為視角，認(rèn)為在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府在城市社區(qū)建設(shè)中存在“越位”“缺位”“錯(cuò)位”等問(wèn)題，提出政府角色應(yīng)該由主導(dǎo)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。[7]李菁等人在經(jīng)過(guò)實(shí)證分析財(cái)政分權(quán)和政府治理架構(gòu)與公共服務(wù)有效供給的關(guān)系之后，也認(rèn)為在“土地財(cái)政”的財(cái)政模式下，政府很少有內(nèi)在的動(dòng)力為社區(qū)提供非經(jīng)濟(jì)性的公共服務(wù)，而且這種財(cái)政模式也不能增加公共服務(wù)的有效供給。[8]同時(shí)，何繼新與羅永泰從供需雙方的供給決策中的心理偏好角度，運(yùn)用矩陣模型計(jì)算出不同的心理偏好將導(dǎo)致不同的最優(yōu)匹配效果，探討最優(yōu)化供給公共服務(wù)的方式。[9]由此可以看出，政府在提供公共文化服務(wù)時(shí)供給效率較為低下，無(wú)法滿足民眾差異化公共文化需求，亟需市場(chǎng)主體的介入。[10]由此，學(xué)界基本達(dá)成了多主體協(xié)同治理這一共識(shí)；但是，大部分研究并沒(méi)有從多中心自主治理模式本身的運(yùn)行邏輯來(lái)認(rèn)識(shí)供給問(wèn)題，只是套用了多中心治理理論和自主治理的概念，對(duì)于其內(nèi)在邏輯的研究寥寥無(wú)幾。

（二）多中心自主治理：一個(gè)新的視角

不同于以往的“利維坦”式和高度私有化式的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和方式，多中心自主治理理論的核心問(wèn)題就是變革公共服務(wù)及其供給結(jié)構(gòu)方式?！袄S坦”式公共服務(wù)供給必須依托于政府具有準(zhǔn)確的信息、超強(qiáng)的監(jiān)督能力和有效的制裁措施這三個(gè)條件，但是在現(xiàn)實(shí)中政府往往很難達(dá)到這些要求。多中心治理的形成可以說(shuō)是社會(huì)管理領(lǐng)域的一次重大突破與進(jìn)步，英國(guó)思想家邁克爾·博蘭尼在《利潤(rùn)與多中心性》和《管理社會(huì)事務(wù)的可能性》等文章中最早使用“多中心”一詞。[11]之后，美國(guó)印第安納大學(xué)教授埃莉諾?奧斯特羅姆將其正式引入公共管理領(lǐng)域，試圖解決這樣一個(gè)問(wèn)題：“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái), 進(jìn)行自主治理, 從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下, 取得持久的共同收益?！盵12]275她因此創(chuàng)立了自主理論模式。在她看來(lái)，正是因?yàn)楣操Y源具有外部性，個(gè)人作為利益相關(guān)者，個(gè)人的消費(fèi)一定會(huì)影響到其他人的消費(fèi)效用，個(gè)人理性的消費(fèi)行為很容易導(dǎo)致集體非理性。為了維護(hù)公共資源，利益相關(guān)方通過(guò)建立一種書(shū)面或口頭約定的契約形式來(lái)相互監(jiān)督并組成某種類型的自治組織；一些權(quán)威性的機(jī)構(gòu)會(huì)作為組織的仲裁機(jī)構(gòu)存在，當(dāng)組織關(guān)于某項(xiàng)決定爭(zhēng)論不休的時(shí)候，仲裁機(jī)構(gòu)依據(jù)契約的內(nèi)容判決決定是否通過(guò)。在這種契約中，各主體是契約的局中人，他們對(duì)局中各種策略有詳實(shí)而準(zhǔn)確的信息，他們之間互相溝通，任何一項(xiàng)公共服務(wù)的花費(fèi)都是能夠被接受的。因?yàn)檫@是寫(xiě)進(jìn)了契約之中的，各個(gè)主體都能在這個(gè)契約中得到想要的利益，所以他們之間也就有了相互監(jiān)督的動(dòng)力?？傊?，這種自治模式的建立必須依托于一定的內(nèi)外部條件。內(nèi)部條件：自治組織的主體之間互信程度高，對(duì)彼此有充分的了解，有暢通的信息溝通機(jī)制，契約的內(nèi)容必須雙方同意，雙方對(duì)之后的公共資源供給、消費(fèi)情況都有明確的認(rèn)識(shí)。外部條件：自治組織必須有權(quán)力管理公共資源或得到絕大部分居民的認(rèn)可，作為仲裁機(jī)構(gòu)的組織主體必須具有權(quán)威性，自治組織的各方主體都同意其作為仲裁機(jī)構(gòu)并認(rèn)可它做出的決定。奧斯特羅姆的自主治理思想為我們研究公共產(chǎn)品和服務(wù)提供了很好的思路和方法。

三、社區(qū)多中心公共服務(wù)自主治理模式分析

一般而言, 治理是指“權(quán)力的運(yùn)用”，其中權(quán)力是指責(zé)任和控制體系。[13]治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式。[14]社區(qū)作為社會(huì)的一個(gè)縮影，是政府最基層的組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了大量的服務(wù)性職能。民政部給社區(qū)服務(wù)體系的定位是“指以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民，駐區(qū)單位為服務(wù)對(duì)象，以滿足社區(qū)居民公共服務(wù)和多樣性生活服務(wù)需求為主要內(nèi)容，引導(dǎo)政府支持，多方共同參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。”[15]在社區(qū)承擔(dān)的眾多職能中，社區(qū)公共服務(wù)職能是社區(qū)首要解決的基本問(wèn)題。因?yàn)樗P(guān)系到社區(qū)每位居民的利益，強(qiáng)調(diào)的是社區(qū)居民的公共性需求。人們往往因追求個(gè)體利益，而忽視公共事務(wù)，導(dǎo)致公共資源受損，使公共服務(wù)治理出現(xiàn)困難。奧斯特羅姆通過(guò)大量實(shí)證研究，以公共池塘資源作為研究對(duì)象，認(rèn)為在這個(gè)資源系統(tǒng)下的人們都會(huì)不同程度地從該系統(tǒng)的互動(dòng)中受益。[12]275由此可以說(shuō)，社區(qū)向轄區(qū)內(nèi)居民提供的公共服務(wù)勢(shì)必會(huì)讓每一位居民在不同程度上獲益。因此，社區(qū)公共服務(wù)自主治理系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)就顯得尤為關(guān)鍵。

（一）制定嚴(yán)密的社區(qū)“契約”制度

當(dāng)前人口上萬(wàn)的社區(qū)比較普遍，如此大規(guī)模的居民之間要想產(chǎn)生一致的集體行動(dòng)，其難度可想而知。“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！盵16]以法律化、秩序化為核心的“契約”則是保證多中心自主治理模式能夠順利推行的根本，是各方主體實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、合理運(yùn)行的必要條件。社區(qū)內(nèi)通過(guò)訂立“契約”，清晰界定社區(qū)服務(wù)邊界，明確規(guī)定公共服務(wù)的占有者，包括個(gè)人、組織、團(tuán)體等；并對(duì)所占用的時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量等加以約束，使之在社區(qū)供給的制度安排之下?！捌跫s”必須同時(shí)得到所有人的認(rèn)可，他們會(huì)遵守“契約”的內(nèi)容，無(wú)論自愿還是非自愿。這個(gè)“契約”在不同的社會(huì)條件下，可以有不同的載體。在我國(guó)，多中心自主治理模式的契約合適的載體有兩個(gè)選擇——政府和法律。面對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件，政府充當(dāng)了“契約”實(shí)現(xiàn)的先行者。

要確保這一“契約”制度順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，還必須明確四點(diǎn)：一是“契約”的內(nèi)容或者地位能夠被供給的各方認(rèn)可，其載體必須具有權(quán)威性；二是“契約”的內(nèi)容對(duì)破壞“契約”的自主治理參與主體所作出的制裁必須強(qiáng)力有效；三是“契約”的載體不能參與到自主治理組織的實(shí)際運(yùn)行之中，只能作為自主治理組織的“監(jiān)督者”存在；四是“契約”的訂立過(guò)程須由各方參與，即讓每個(gè)社區(qū)居民都能參與到“契約”的制定與修改中以及社區(qū)公共服務(wù)的各項(xiàng)管理中，實(shí)現(xiàn)自主監(jiān)督，調(diào)和矛盾和糾紛。

從政府的歷史地位來(lái)看，當(dāng)政府按照各方自主治理參與主體協(xié)商形成的“契約”做出相應(yīng)的仲裁時(shí)，政府的權(quán)威性能夠讓仲裁具體落實(shí)下去并得到參與主體的認(rèn)可。從政府的職能定位來(lái)看，21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)政府一直在強(qiáng)調(diào)建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府，不斷調(diào)整管理模式，培養(yǎng)“小政府、大社會(huì)”的政治生態(tài)，提升社會(huì)活力和公民民主意識(shí)。這也意味著政府將會(huì)進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、權(quán)力下放，在利益驅(qū)同的基層社區(qū)更進(jìn)一步推進(jìn)自主治理模式，政府僅扮演“掌舵人”角色，引導(dǎo)自主治理方向并監(jiān)督著各參與主體各司其職，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)行。

（二）確定適宜的社區(qū)自治規(guī)模

奧斯特羅姆指出，當(dāng)公共池塘資源規(guī)模較小時(shí)，治理制度可能更為有效。因?yàn)檩^小的資源系統(tǒng)，更有利于人們之間的交流和溝通，彼此之間更容易形成共同的利益，達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)合作。[12]275那么自治單元是否越小越好呢？有學(xué)者指出自治單元過(guò)小容易產(chǎn)生碎片化、經(jīng)濟(jì)性、合法性、可分割性等方面的問(wèn)題。[17]因此，自治單元既不能過(guò)大，也不能過(guò)小，要確定適宜的自治規(guī)模。居民之間利益相關(guān)性程度越大，居民認(rèn)同感越強(qiáng)，參與率就越高，自治就越有效。也就是說(shuō)，社區(qū)規(guī)模直接影響社區(qū)自治的有效發(fā)揮。有學(xué)者提出“多層次的自治體系”理論，將社區(qū)自治按照規(guī)模大小以及居民利益層級(jí)進(jìn)一步細(xì)化為社區(qū)——小區(qū)——樓棟——鄰里自治，社區(qū)規(guī)模大、共同利益較少、利益相關(guān)性較低，因此實(shí)施直接的自治有一些難度，需要實(shí)施以代議制為主的自治；小區(qū)規(guī)模相對(duì)較小，有共同的產(chǎn)權(quán)，有共同的利益，居民之間的利益相關(guān)性比較強(qiáng)，適合采用直接參與的自治，小區(qū)是最適合的自治單元，也是最有效的自治形式。[18]

（三）搭建社區(qū)自主治理組織

在多中心自主治理的模式下，自主治理組織是公共資源供給鏈條的核心組成部分，它由多方主體共同組成。將這些主體按照在我國(guó)實(shí)際運(yùn)行的公共資源供應(yīng)鏈條所處位置來(lái)分的話，可分為三種——“生產(chǎn)者”“分配者”“消費(fèi)者”?！胺峙湔摺笔巧鐓^(qū)和第三部門，“消費(fèi)者”是實(shí)際享受公共服務(wù)的公民個(gè)人或者組織，“生產(chǎn)者”是市場(chǎng)（如圖1所示）。

圖1 社區(qū)公共服務(wù)供給的多中心自主模式

公共服務(wù)的計(jì)劃供給會(huì)導(dǎo)致公共資源利用效率的降低，在資源的優(yōu)化配置上面市場(chǎng)較計(jì)劃具有先天的優(yōu)勢(shì)，因此，市場(chǎng)足以勝任公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”。在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下，買方在選擇任意項(xiàng)物品時(shí)都有最少兩種備選方案，買方可以貨比三家，選擇中意的產(chǎn)品?！胺峙湔摺边@一角色的定位是在“消費(fèi)者”與“生產(chǎn)者”之間，是具體分配公共服務(wù)資源的主體，公共資源的有限性使公共服務(wù)不可能惠及全體居民，只能根據(jù)居民的實(shí)際情況精準(zhǔn)供給，以期最大限度地提高公共服務(wù)的資源利用效率和社會(huì)效益。而要做到這一點(diǎn)，就必須充分了解居民的基本情況，通過(guò)長(zhǎng)期深入基層，了解公共服務(wù)的困境。從這點(diǎn)看，社區(qū)與第三部門和“分配者”的條件匹配程度最高，社區(qū)和第三部門作為長(zhǎng)期活躍在基層社會(huì)治理的機(jī)構(gòu)和組織，時(shí)刻與居民打交道，可以說(shuō)對(duì)基層的情況了如指掌。并且，社區(qū)和第三部門在面對(duì)市場(chǎng)的利己行為時(shí)，可以維護(hù)居民的正當(dāng)權(quán)益，畢竟公民個(gè)體在市場(chǎng)面前是處于弱勢(shì)地位的。

現(xiàn)實(shí)情況下，市場(chǎng)不可能進(jìn)入全部的公共服務(wù)領(lǐng)域，企業(yè)需要考慮自身的體量和規(guī)模是否能承擔(dān)起公共服務(wù)的需求，社會(huì)也需要考慮哪些公共服務(wù)領(lǐng)域是可以讓市場(chǎng)進(jìn)入的，并在進(jìn)入之后不會(huì)引起惡果?！吧a(chǎn)者”“分配者”“消費(fèi)者”三方之間的自治互動(dòng)產(chǎn)生于市場(chǎng)可以進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，例如社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生和教育等。在現(xiàn)實(shí)中重構(gòu)自主治理模式必須要考慮這一點(diǎn)，不是所有的公共服務(wù)領(lǐng)域都適合自主治理模式，這是論述自主治理模式現(xiàn)實(shí)重構(gòu)的基本前提。

現(xiàn)以社區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)供給為切入點(diǎn)，將自主治理模式代入其中模擬運(yùn)行。假設(shè)自主治理模式正常運(yùn)行的模擬環(huán)境需要達(dá)到六個(gè)條件：一是某地的市政府是一個(gè)完全的服務(wù)型政府，在政治生活中堅(jiān)定地扮演著“掌舵人”的角色；二是市場(chǎng)上符合公共衛(wèi)生服務(wù)供給資質(zhì)要求的企業(yè)很多，可以提供的公共服務(wù)多種多樣，在付出相應(yīng)費(fèi)用的前提下可以滿足居民的所有需求，是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)；三是社區(qū)有獨(dú)立的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”，日常決策不受上級(jí)政府干涉；四是大部分公民具有很高的政治素養(yǎng)，積極參與社區(qū)的日常管理，并且有時(shí)間共同協(xié)商問(wèn)題；五是第三部門的工作能得到各方的支持與理解，有明確的政治地位；六是自主治理模式運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的制度成本很低，不會(huì)占用居民所需的公共資源。當(dāng)這些條件都達(dá)到時(shí)，符合自主治理模式運(yùn)行的環(huán)境就建立完成了。

假設(shè)社區(qū)在公共衛(wèi)生方面有需求，從需求在多中心自主治理模式里轉(zhuǎn)變成供給的過(guò)程中分析多中心自主治理模式供給公共服務(wù)時(shí)的運(yùn)行軌跡。模擬的場(chǎng)景如下。某一天，社區(qū)的大部分居民出行時(shí)發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)臟亂的衛(wèi)生狀況已經(jīng)影響到了日常正常生活，居民在經(jīng)過(guò)溝通之后一致達(dá)成了改善社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境的共識(shí)，并向社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提出自己的訴求。社區(qū)在接受到居民的公共服務(wù)需求之后馬上制定了具體的采購(gòu)方案。市場(chǎng)上多家得到政府許可準(zhǔn)入公共服務(wù)市場(chǎng)的企業(yè)在得知社區(qū)的采購(gòu)方案之后立刻向居民宣傳、展示自己企業(yè)的供給方案。居民根據(jù)各個(gè)企業(yè)的信譽(yù)和供給方案選擇企業(yè)。社區(qū)收集居民的選擇意向并依據(jù)意向?qū)⑸鐓^(qū)的衛(wèi)生需求委托給居民選擇出的企業(yè)負(fù)責(zé)，社區(qū)支付相關(guān)的費(fèi)用。而第三部門在得知居民的需求之后，直接在市場(chǎng)上采購(gòu)所需的物品，然后定期組織、動(dòng)員志愿者改善社區(qū)環(huán)境。在供給方案實(shí)施一段時(shí)間后，部分居民出現(xiàn)了“搭便車”行為，整體居民所提供的費(fèi)用不足以讓社區(qū)支付企業(yè)的報(bào)酬，企業(yè)根據(jù)合同的規(guī)定退出了供給，然后，社區(qū)環(huán)境開(kāi)始惡化。當(dāng)環(huán)境惡化到影響居民日常生活時(shí)，居民將會(huì)再一次表達(dá)自己的訴求，上述的演變過(guò)程就再次出現(xiàn)。在循環(huán)多次之后，居民理性認(rèn)識(shí)并切身體會(huì)到部分個(gè)體的“搭便車”行為會(huì)切切實(shí)實(shí)影響社區(qū)衛(wèi)生狀況時(shí)，居民群體內(nèi)部的溝通、游說(shuō)、勸說(shuō)和道德譴責(zé)會(huì)減少或消滅“搭便車”行為，這樣，居民的社區(qū)衛(wèi)生需求就會(huì)得到持續(xù)滿足。

由此可知，在多中心自主治理的模式下，政府作為“監(jiān)督者”的權(quán)威性可以被其他主體接受，其豐富的調(diào)控經(jīng)驗(yàn)也可以保證政府對(duì)市場(chǎng)上各企業(yè)采取有效的獎(jiǎng)懲措施，政府監(jiān)管市場(chǎng)、社區(qū)和第三部門，同時(shí)自身又受到社區(qū)和居民個(gè)人的監(jiān)督。社區(qū)必須根據(jù)居民的需要來(lái)采購(gòu)公共物品，市場(chǎng)根據(jù)社區(qū)反饋的居民公共服務(wù)訴求信息來(lái)提供個(gè)性化的服務(wù)。市場(chǎng)與居民個(gè)人之間的間接聯(lián)系又決定著市場(chǎng)必須提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才能得到“消費(fèi)者”的持續(xù)青睞。居民和組織要想持續(xù)享受公共服務(wù)就必須自發(fā)抵制“搭便車”的行為。社區(qū)在采購(gòu)公共服務(wù)時(shí)也受政府和公民雙方面監(jiān)督。

各個(gè)主體間的功能聯(lián)動(dòng)和互相監(jiān)督保證了多中心的治理體系可以良性自主地運(yùn)行下去。與單一化供給模式比較，多中心自主治理模式在公共物品供給上可以解決三大問(wèn)題。

首先是組織結(jié)構(gòu)“強(qiáng)干弱枝”問(wèn)題。在單一化供給模式下，政府供給著大部分公共物品，其他治理主體如社區(qū)、第三部門和居民等嚴(yán)重參與不足，由此導(dǎo)致了治理主體的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“強(qiáng)干弱枝”的形態(tài)。基層公共服務(wù)供給的壓力都?jí)涸谡砩?，政府的行政效率和行為價(jià)值導(dǎo)向直接影響公共物品的供給效果。在多中心自主治理的模式中，治理主體多頭參與，分擔(dān)了政府巨大的公共物品供給壓力，政府僅作為公共服務(wù)供給的“掌舵人”存在，治理主體之間共同發(fā)展，協(xié)同共進(jìn)。

其次是治理主體的職責(zé)失衡問(wèn)題。治理主體的職責(zé)失衡從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是治理主體缺少有效的外部監(jiān)督。在多中心自主治理模式運(yùn)行過(guò)程中，每個(gè)治理主體會(huì)同時(shí)受到至少兩個(gè)治理主體的監(jiān)督或限制。市場(chǎng)受到政府的管控和居民的選擇，社區(qū)會(huì)受到政府的政治領(lǐng)導(dǎo)和居民的監(jiān)督，政府與市場(chǎng)的聯(lián)系也會(huì)受到社區(qū)與個(gè)人的監(jiān)控。而且，多中心自主治理的治理思想就是讓各個(gè)分工明確的治理主體各司其職，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督整個(gè)公共物品供應(yīng)鏈條的合法性與合理性，市場(chǎng)專注于提供優(yōu)質(zhì)低價(jià)的公共服務(wù)，社區(qū)和第三部門依據(jù)居民的實(shí)際情況分配公共資源，提供資源利用率。并且，這種緊密聯(lián)系的互動(dòng)體制也可以在治理主體出現(xiàn)差錯(cuò)之后很快糾正錯(cuò)誤。

最后是治理主體間的互動(dòng)問(wèn)題。單一化供給模式下，治理主體的互動(dòng)問(wèn)題表現(xiàn)在決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與信息反饋機(jī)制上，“利維坦”式供給是國(guó)家壟斷型供給，供給的關(guān)鍵核心在政府，當(dāng)政府的決策機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與信息反饋機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，必然會(huì)帶動(dòng)整個(gè)單一化供給模式出現(xiàn)問(wèn)題。而自主治理模式下的公共物品供給依靠多個(gè)供給核心，這在某種意義上也可稱之為無(wú)供給中心。在多中心自主治理模式下，居民為了獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在提出訴求時(shí)必然會(huì)將自己詳細(xì)的訴求信息告知各方；民主的供給決策在一定程度上保證了公共物品的實(shí)用效果，多頭監(jiān)督或管控的方式也讓治理主體感受到充分有效的監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

這種多方牽制的多中心自主治理模式既符合中國(guó)國(guó)情，也可以在保證公共服務(wù)供給效率的前提下最大化社會(huì)效益，但在現(xiàn)實(shí)重構(gòu)中只適合于理想的狀況，落入到實(shí)踐的階段必須解決三個(gè)問(wèn)題。

一是政府對(duì)市場(chǎng)和社區(qū)的有效監(jiān)管問(wèn)題。政府所制定的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可標(biāo)準(zhǔn)必須科學(xué)有效，能夠準(zhǔn)確甄別企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)。政府也必須在不干涉社區(qū)日常的運(yùn)行的情況下保持對(duì)社區(qū)的有效政治領(lǐng)導(dǎo)。政府對(duì)社區(qū)做出的公共服務(wù)供給的決策的監(jiān)管也要及時(shí)到位。

二是市場(chǎng)與社區(qū)之間存在尋租空間問(wèn)題。社區(qū)作為公共服務(wù)的購(gòu)買方，手中掌握著大量的資金。市場(chǎng)上企業(yè)內(nèi)在的投機(jī)行為在與社區(qū)管理主體之間產(chǎn)生聯(lián)系時(shí)，在松散的社區(qū)管理方式下，有可能會(huì)發(fā)現(xiàn)管理人員與市場(chǎng)上企業(yè)的勾結(jié)，尋租行為就產(chǎn)生了。

三是在自主治理模式下公民自發(fā)抵制“搭便車”的問(wèn)題。這是建立在公民理性選擇的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)全體居民認(rèn)識(shí)到繼續(xù)“搭便車”會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)環(huán)境惡化的情況之后，理性判斷讓所有人接受“使用者付費(fèi)”的觀念；但是實(shí)踐中的居民做出的選擇帶有強(qiáng)烈的利己動(dòng)機(jī)。

只有解決了這些問(wèn)題，社區(qū)公共服務(wù)供給的多中心自主治理模式才能真正完成現(xiàn)實(shí)構(gòu)建。從另一個(gè)角度看，這也是社會(huì)各界運(yùn)用多中心自主治理模式解決社區(qū)公共服務(wù)供給問(wèn)題所要努力的方向。