何茂秋

(貴州民族大學 貴陽 550025)

有著“地球之腎”美譽的濕地，與海洋、森林共同作為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地不僅具有多種獨特的生態(tài)功能，而且兼具研究價值、文化價值與經(jīng)濟價值等。雖然我國有著豐富的濕地資源，但是長期以來人們對濕地生態(tài)價值與經(jīng)濟價值的認識不夠，導致多年以來濕地常常被填埋以作耕地，或者建造城市，以致濕地遭受不同程度的污染和破壞。2013年國家林業(yè)局頒布的《濕地保護管理規(guī)定》的施行，是我國濕地法律保護的一個重要里程碑。但在實踐中，我國濕地法律保護仍然存在著許多問題。因此本次擬借鑒美國等國家濕地法律保護的經(jīng)驗，提出健全我國濕地法律保護的設(shè)想。

一、我國濕地法律保護存在的主要問題

(一)缺失濕地保護國家級立法

在草原、濕地、森林、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)中，僅剩下濕地沒有專門的國家級立法，這對于濕地保護顯然是不利的。我國關(guān)于濕地保護國家級的法律呈現(xiàn)分散的特點，零散的分布在我國的各項法律法規(guī)之中，其中主要包括四部法律，即《土地管理法》《海洋環(huán)境保護法》《漁業(yè)法》《海域使用管理法》，而這四部法律僅僅將濕地作為一種土地類型。但是，濕地不僅代表一種特殊的土地類型，而且是一個極為復雜的生態(tài)系統(tǒng)，將濕地的各個組成部分土壤、水源、生態(tài)資源分開保護治理，導致了濕地生態(tài)保護上的多頭執(zhí)法、效率低下，難以全面保護濕地。因此，不應當用零散的法律法規(guī)來代替系統(tǒng)、完整的國家級法律來保護濕地。

我國第一部濕地保護的部門規(guī)章是于2013年才頒布的《濕地保護管理規(guī)定》，頒布的主體是國家主管林業(yè)工作的林業(yè)局，直到2018年3月林業(yè)局才由新組建的中華人民共和國自然資源部吸收，由中華人民共和國自然資源部管理森林濕地等資源。在此之前我國一直沒有一部國家級的部門規(guī)章對濕地進行保護，面對濕地遭受嚴重破壞的嚴峻情形，這明顯滯后于濕地保護的需求。據(jù)權(quán)威調(diào)查，目前我國濕地總面積大約是5360萬公頃，相比于十年前的調(diào)查，濕地總面積減少了339.63萬公頃，縮減了8%[1]。而人為因素是造成濕地面積縮減的主要原因，人為活動不僅對濕地造成污染，而且填充濕地造田，過度開墾，過度捕撈，也在造成濕地面積不斷縮減。另外，城市化過程中通過占用濕地、改造濕地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，使得濕地無法恢復。目前，我國正在制定《濕地保護條例》對濕地銳減、遭受污染嚴重的嚴峻形勢等問題治理，成效如何尚未可知。

(二)尚未形成統(tǒng)一的濕地法律定義

《關(guān)于特別是作為水禽棲息地國際濕地保護公約》，是世界上具有權(quán)威性的濕地公約，該公約中對濕地定義是，濕地是指不論其形成為天然或者人工、長久或者暫時性的泥炭地，沼澤地或者水域地帶、流動或者靜止、淡水、半咸水、咸水、包括低潮時水深不超過6米的水域。我國在1992年才加入該公約，依據(jù)該公約的規(guī)定開展?jié)竦乇Ｗo活動。

我國的有關(guān)立法并沒有對濕地的概念進行界定。但縱觀其他國家的法律，都有對濕地的明確定義。比如丹麥《自然保護法》中對濕地的定義：沼澤、湖泊、泥炭地、水道、永久性濕地草地等野生動植物棲息地類型的濕地；又如法國《水法》中濕地的法律概念：濕地是指已經(jīng)被開發(fā)或者尚未被開發(fā)的，永久性或者暫時性的充滿淡水或者咸水的土地。

我國對濕地概念進行界定是在2013年出臺的《濕地保護管理規(guī)定》中，“濕地是指常年或季節(jié)性積水地帶、水域、和低潮時水深不超過六米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、濱海濕地、海濱濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物的原生地等人工濕地”。這個界定與國際濕地公約中的規(guī)定有相似之處，但由于此概念出現(xiàn)在行政法規(guī)中，行政法規(guī)的效力畢竟低于法律，所以這個概念仍然不能代替法律意義上的濕地概念。另一方面，這是第一個出現(xiàn)在我國具有全國影響力的行政規(guī)定里的濕地概念，為我國地方在制定濕地立法定義時提供了參考。然而濕地法律定義不明確，不同濕地保護區(qū)域之間不能形成統(tǒng)一的濕地法律概念，就難以確定濕地保護的種類和范圍。

(三)地方濕地保護部門職權(quán)不明

由于缺乏國家級立法，各政府部門與地方制定濕地保護法律法規(guī)時往往沒有明確依據(jù)，由此我國各部門、各級政府針對濕地的保護不能形成統(tǒng)一的立法，不僅產(chǎn)生了各部門權(quán)能交織的現(xiàn)象，而且經(jīng)常出現(xiàn)職權(quán)不明的問題。不少環(huán)境資源的主管部門，不僅要負責開采、利用資源，又要負責保護資源、保護生態(tài)。對這種部門在進行職權(quán)設(shè)計的時候本身就存在問題，多個部門共同進行濕地的管理難免沖突不斷[2]。我國水利、林業(yè)、環(huán)保、土地等部門都被授予保護濕地的權(quán)限，各個部門針對本身的利益，各司其職。雖然之前我國法律中并未明文規(guī)定國家林業(yè)部門是濕地保護工作的部門，但是國務院將該工作授權(quán)國家林業(yè)部門。然而，因為法律并未規(guī)定國家林業(yè)部門的權(quán)利義務，也未明確國家林業(yè)部門與其他部門是平等關(guān)系還是管理與被管理的關(guān)系，使得國家林業(yè)部門在各部門沖突時也不能發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用來解決問題。雖然我國2018年新組建了自然資源部主要是執(zhí)行濕地的調(diào)查和確權(quán)職責，但由于我國的濕地往往會跨越多個省市，因經(jīng)濟利益的沖突，各省市之間常常會出現(xiàn)相互推諉或者相互爭搶的情況。從各地方政府的角度來看，濕地保護是一項長期的工程，耗時耗力，利益回報慢，而且不易考察。相反，開發(fā)利用濕地帶來的經(jīng)濟利益是迅速而直接的。權(quán)衡兩種利益，往往政府傾向于短期的利益，于是現(xiàn)實中濕地開發(fā)仍然屢禁不止，在濕地保護問題上各省市政府之間仍然存在相互推諉的情況。因此，我國濕地難以保護到位。

二、國外濕地法律保護

環(huán)境資源破壞不僅在我國逐漸引起關(guān)注，在世界范圍內(nèi)也是各個國家高度重視的問題。保護人類賴以生存與發(fā)展的自然資源不僅是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，同時也是世界各國都不容忽視的問題。濕地作為自然資源的重要組成部分，各個國家也針對本國的實際情況不斷完善立法以加強對濕地的保護?，F(xiàn)著重介紹美國、英國和日本等國家在濕地保護法律問題上可供我國借鑒的部分。

(一)美國的濕地法律保護

現(xiàn)在，美國濕地保護法律體系呈現(xiàn)出分級的特點，從上至下共分為聯(lián)邦政府、州、地方政府三級。與中國地方政府權(quán)利服從中央不同，美國各州的地方政府擁有高度的自治權(quán)，聯(lián)邦政府不能隨意對州政府進行干預，其干預受到憲法嚴格的限制。州政府與地方政府在制定濕地保護法律時，可以聯(lián)系本身實際，制定最適合的濕地保護法律。但是，州政府與地方政府制定濕地保護法律或政策時，也要受到國家《憲法》修正案的約束，即美國政府在對濕地利用采取限制性措施之前，應當召集利害關(guān)系人及其他社會群眾舉行聽證會，并且應當允許當事人向法院提起申訴。

美國并不是一直都堅持對濕地的保護，相反，美國聯(lián)邦政府曾經(jīng)一度鼓勵開發(fā)濕地，因為濕地在美國曾一度被視為滋生蚊蟲，產(chǎn)生瘧疾的根源[3]。二十世紀五十年代正值美國濕地開發(fā)期，國家為濕地開發(fā)進行農(nóng)業(yè)補貼、提供稅收優(yōu)惠政策。比如國會頒布的《沼澤地法案》，將64900萬英畝濕地分給十五個州開發(fā)。經(jīng)過十多年的濕地開發(fā)，濕地數(shù)量明顯下降，科學家們此時開始認識到濕地的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值，同時公眾與政府對待濕地的態(tài)度也開始轉(zhuǎn)向保護上來。

1972年美國通過了《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，這個法案預示著美國對待濕地態(tài)度的轉(zhuǎn)變，由恐懼破壞轉(zhuǎn)變?yōu)樯朴帽Ｗo。該法案于1977年正式頒布，且更名為《水清潔法》。在美國，水體包括所有的河流、湖泊、池塘和濕地。因此某一處的農(nóng)田一旦被確認為濕地，聯(lián)邦水污染控制管理局就會對該塊土地進行管制，那么這塊濕地就不能再進行城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動。按照《水清潔法》的規(guī)定，各個主體在向水體挖掘或填埋物質(zhì)之前，必須事先提出申請，得到許可之后才可以采取行動。不過1990年，美國政府提出濕地“零凈損失”的政策目標，且《食品、農(nóng)業(yè)、保護和貿(mào)易法》通過濕地儲備計劃，都旨在恢復濕地。這些政策法規(guī)的實施對于美國濕地恢復影響巨大。2008年，美國的聯(lián)邦政府表示，自2004年來美國3600萬畝的濕地得到有效恢復。盡管美國各級政府多年來一直對濕地保護進行各方面的立法，但是美國的濕地面積仍然是只減未增。根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，美國濕地面積持續(xù)以每年35萬-50萬英畝的速度縮減，形勢仍然不容樂觀。

(二)日本濕地法律保護

雖然日本并未專門針對濕地保護制定單行法，但是日本依據(jù)濕地的特點早已形成一套專門的濕地保護體系。該體系的組成包括日本國內(nèi)的憲法，中央立法，地方公共團體條例和濕地保護區(qū)專門的保護法規(guī)，另外還包括日本加入的國際公約和協(xié)定。

在日本的濕地保護法律體系里，首先，日本的最高法《憲法》對濕地保護進行概括性規(guī)定，賦予公民監(jiān)督濕地保護的權(quán)利，并且對授權(quán)立法、財產(chǎn)權(quán)限制上都做出了總的規(guī)定。其次，日本利用中央立法從自然保護、控制污染、濕地訴訟等方面對濕地保護，做出全方位的規(guī)定。日本濕地保護的中央立法起步較早，1957年日本便頒布《自然公園法》，開始對自然濕地進行保護。日本對濕地保護中央立法最集中的時段是1970年-1980年，主要有五部法律頒布。1972年頒布的《自然環(huán)境保護法》第 14 條規(guī)定了確定原生態(tài)自然保護區(qū)的意見征詢制度與聽證制度。意見征詢制度是指在確定自然環(huán)境保全區(qū)時，應當事先征求有關(guān)部門和自然環(huán)境保全審議會或者管轄該土地管理機關(guān)負責人的意見，并且應當刊報公告，明確列出可能對該保護區(qū)造成的影響。二是要舉行聽證會制度。該法規(guī)定環(huán)境廳長官在確定自然環(huán)境保全時，應當事先在官方報紙上刊登出公告，公告表明確定此類保全區(qū)及其影響，并且公眾可以在兩周內(nèi)對該建議提意見，對于公眾不滿的意見，環(huán)境廳長官認為確有必要的應當召開公眾聽證會。日本在1973頒布的《近海污染和災害防治法》，1974年頒布的《湖泊水質(zhì)污染特別措施法》和1978年頒布的《水污染防治法》都是針對造成濕地污染的污染源進行控制的法律。另外《野生動物保護及狩獵法》《瀕危野生動植物物種保護法》都是針對濕地保護野生動物保護而制定的法律，《環(huán)境影響評價法》是對于其他遺漏法律問題的綜合性法律規(guī)定。最后，日本還加入了《濕地公約》的國際濕地保護公約，積極進行《國際重要濕地名錄》的登錄工作，并加強濕地的保護，至今為止日本已經(jīng)有多處登記的濕地，并且已經(jīng)和其他國家簽訂了許多關(guān)于濕地保護的協(xié)定。

(三)英國濕地法律保護

基于英國河流眾多，濕地的形成與河流密切相關(guān)的特點，英國濕地立法保護的特點之一就是對水資源進行綜合管理。英國對于水資源的立法保護同時采用條例與基本法，以基本法確定水資源管理的各項基本原則、指導方針、實施準則等內(nèi)容，而條例則具體規(guī)定實施過程中的各種具體要求與標準。采用條例與基本法結(jié)合的好處是，基本法作為原則性法律大致保持不變，但是條例可以根據(jù)具體實際情況的改變進行不斷修改，而且條例的修改要比基本法修改簡單得多。

英國對于濕地進行法律保護，在世界范圍內(nèi)也是領(lǐng)先的。早在1949年，《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》的頒布，就標志著英國開始將濕地納入法律的管理范圍。依據(jù)《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》的規(guī)定，英國需要建立“具有特殊科學意義的地域”，這種地域建立在自然保護區(qū)內(nèi)[4]。這種自然保護區(qū)不僅包括湖泊、森林，而且包括濕地。與此同時，英國組成自然管理委員會，專門對自然保護區(qū)實行管理。為了達到最有效的管理目標，英國政府并沒有對濕地實行直接控制，而是與自然保護區(qū)的土地擁有者簽訂契約，由土地所有者直接對自然保護區(qū)進行管理保護，政府只進行間接控制。這種管理辦法鼓勵了土地所有者保護濕地的熱情，并且經(jīng)過多年的實踐被證明適用且有實效。上世紀九十年代后，英國地方政府的權(quán)力進一步擴張，英國的自然保護管理機構(gòu)因此重新劃分。從此，地方政府與英國政府其他部門在各自的職責范圍內(nèi)履行對濕地的保護義務。除了重新組建具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的自然保護聯(lián)合委員會，英國在濕地保護區(qū)采取強制性競爭投標的方式，繼續(xù)通過與私人簽約，強制私人達到管理目標的方式保護濕地。1996年英國環(huán)境署成立，國家賦予它綜合性的管理權(quán)。環(huán)境署對于濕地的管理職責包括四項：一是管理特別自然風景區(qū)或者環(huán)境脆弱區(qū)水域；二是核準辦法許可證，對濕地排污進行限制；三是管理水資源的使用；四是管理航運業(yè)、堤壩設(shè)施、漁業(yè)。這些管理措施既保護了水源也同時促進了濕地的可持續(xù)利用。

三、關(guān)于我國濕地法律保護的構(gòu)想

(一)逐步推進建立濕地保護的法律體系

從前文所列國家來看，每個國家都針對自身國情，制定相應的濕地保護法律法規(guī)。每一部法律法規(guī)頒行之后，都迅速建立起各項制度來執(zhí)行法律法規(guī)的要求，逐漸形成較為完善的濕地保護法律體系。在它們的濕地保護法律體系中，并不是僅僅將濕地看作單獨的調(diào)整對象，而是將濕地作為一個復雜的體系，從控制污染保護濕地水源、限制濕地開發(fā)、保護濕地物種、恢復濕地等方面入手，利用法律規(guī)制各種利用、開發(fā)濕地的行為。更值得借鑒的是，他們的濕地保護法律法規(guī)并非一成不變，而是及時轉(zhuǎn)變濕地政策應對不同時期對濕地的威脅。美國就是典型的例子，美國經(jīng)歷濕地開發(fā)時期后，農(nóng)田對濕地的占用成為濕地面積不斷減少的最大威脅。針對這一情況，美國陸續(xù)頒布了《食品安全法》與《稅收改革法》，不僅提高了農(nóng)民將濕地轉(zhuǎn)換成農(nóng)田的標準，而且取消了以往開發(fā)濕地的稅收優(yōu)惠政策。這不僅是立法的優(yōu)勢，也是利用了市場調(diào)節(jié)的手段。保護濕地的有利行為會得到國家的財政支持，不利于濕地保護的行為稅收負擔就會加重。企業(yè)與農(nóng)民在開發(fā)濕地不再有利可圖的情況下，濕地保護政策實施起來順風順水。美國的“零凈損失”政策目標就是各領(lǐng)域領(lǐng)導者高度協(xié)調(diào)的結(jié)晶，該政策是政府部門、商業(yè)、環(huán)境、研究機構(gòu)等部門的領(lǐng)導者基于共同的商討，最終達成一致[5]。因此我國在濕地保護中，不僅應完善我國濕地保護法律法規(guī)體系，還應在立法之中注意協(xié)調(diào)好各級政府、各個部門之間的管理權(quán)限，避免出現(xiàn)權(quán)責不明。同時，我國在制定濕地保護的相關(guān)政策時，還應該擴大利益相關(guān)者的參與范圍，從而提高相關(guān)政策的民主性與科學性進而使?jié)竦乇Ｗo政策更好地推行。

(二)明確濕地的法律概念

要解決濕地概念不統(tǒng)一的問題，首先要利用中央立法明確濕地的法律概念。如果中央從立法中明確了濕地的法律概念，那么地方政府在制定濕地保護立法時自然會采用此概念，從而減少因為概念不統(tǒng)一而帶來的地方政府之間的法規(guī)沖突。另外，準確定義濕地的法律概念關(guān)系著我國能否正確認識濕地的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，能否真正認識濕地本身具有的特點，即濕地不僅是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)，而且更具有脆弱性跟多樣性。統(tǒng)一濕地法律概念之后，不論是開發(fā)、利用濕地的生態(tài)價值還是經(jīng)濟價值，都將被納入法治的軌道。那么我國現(xiàn)在濕地保護中存在的以破壞濕地生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟利益的問題便會得到解決，從而有利于對濕地進行長期的保護。

(三)統(tǒng)一濕地保護行政執(zhí)法體制

我國水利、林業(yè)、環(huán)保、土地等部門都被授予保護濕地的權(quán)限，都是保護濕地的行政主體。這種多頭管理形式，就會導致各個行政主體在自己的職權(quán)之內(nèi)制定濕地保護規(guī)章時，難以與其他主體的規(guī)章協(xié)調(diào)一致，管理沖突也就在所難免。針對行政主體職權(quán)不明的情況，美國為保護濕地專門設(shè)立濕地管理機構(gòu)，并且設(shè)立聯(lián)邦濕地委員會，這就為我們提供了一個較好的典范。依照統(tǒng)一的濕地保護行政執(zhí)法體制，就可明確保護濕地的具體行政主體，而且可從上至下統(tǒng)一管理，具體劃分各個行政主體的權(quán)責范圍，明晰權(quán)責。同時，層級高的濕地保護機體就可對低層級的濕地保護主體組織安排協(xié)調(diào)，這不僅可以協(xié)調(diào)各部門行政權(quán)力,而且有利于各部門達成一致的管理意見，減少多頭管理的沖突。

四、結(jié)語

我國是世界上濕地面積排名第四的國家，完善濕地保護法律對我國可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。根據(jù)我國現(xiàn)階段的濕地法律狀況，直接制定濕地單項立法的可能性較小，但是針對濕地保護中存在的法律問題進行相應的法律修改卻具有可行性。在進行濕地保護之前，明確濕地的范圍是最根本的問題。因此，確定能在全國推而廣之的濕地法律定義，對于區(qū)分濕地與其他環(huán)境資源類型具有重大意義。之后，針對濕地法律保護逐漸增加相應的專項性立法，再通過完善保護濕地的行政執(zhí)法體系，最終達到保護濕地，實現(xiàn)濕地可持續(xù)發(fā)展的目標。