馬天秋

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

十三屆全國人大一次會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報告時指出，支持居民自住購房需求，培育住房租賃市場，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。自實行住房改革制度以來[1]，政府相繼出臺了一系列政策來保障人們的住房需求[2]。2007年江蘇省淮安市首次推行共有產(chǎn)權(quán)房模式并取得了良好的效果，隨后“淮安模式”在全國多個城市得到了廣泛的推行。盡管共有產(chǎn)權(quán)房模式已經(jīng)實行多年，但國內(nèi)的理論研究并不多見。本文擬在探究共有產(chǎn)權(quán)的法理基礎(chǔ)上，借鑒國外較為成熟的共有產(chǎn)權(quán)制度，對試點城市的制度運行過程中存在的難點和問題進(jìn)行分析研究。

1 共有產(chǎn)權(quán)房運行現(xiàn)狀分析

從具體的實踐情況來看，已有北京、上海、南京、煙臺、福州等多個城市落地了共有產(chǎn)權(quán)房制度，其中以北京、上海以及淮安等城市發(fā)展的較為成熟。下文以這三個典型性城市為例，從申購標(biāo)準(zhǔn)、定價機(jī)制、產(chǎn)權(quán)比例以及退出機(jī)制的方面進(jìn)行對比分析：

1.1 申購標(biāo)準(zhǔn)

各地區(qū)的申購標(biāo)準(zhǔn)有所不同，在戶籍的規(guī)定上，淮安要求本地戶口兩年以上；北京規(guī)定給非京戶籍的人員所提供的房源不少于30%；上海于2018年發(fā)布的《實施意見》中放寬了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，即取消以往的戶籍要求，符合條件的非滬籍人員也能申請共有產(chǎn)權(quán)住房。在對家庭收入的規(guī)定上，淮安要求是中低收入住房困難家庭；上海規(guī)定可支配收入和財產(chǎn)低于規(guī)定限額，并對非戶籍要求在本市連續(xù)繳納社會保險或者個人所得稅滿5年；北京對家庭的收入和財產(chǎn)沒有明確規(guī)定，僅要求購房者在北京無房，但對非京戶籍人員要求連續(xù)繳納社會保險或個人所得稅滿60個月。

1.2 定價機(jī)制

現(xiàn)有試點城市共有產(chǎn)權(quán)住房初始價格的形成，主要是綜合考慮了建設(shè)成本和市場價格?；窗?、北京以及上海的定價模式為市場導(dǎo)向型，即共有產(chǎn)權(quán)房定價在周邊同期、同地段普通商品房價格的基礎(chǔ)上按一定比例下調(diào)。如淮安共有產(chǎn)權(quán)房的房價比周邊商品房低5%～10%；上海共有產(chǎn)權(quán)房定價比周邊商品房低30%左右，有些地段甚至低至60%。此種市場導(dǎo)向型定價機(jī)制在一定程度上反映了市場價格，同時也降低了定價成本，提高了定價效率。

1.3 產(chǎn)權(quán)比例

在產(chǎn)權(quán)比例方面，個人與政府的產(chǎn)權(quán)比例分配常見有7∶3和5∶5兩種方式，且不斷有新政策來調(diào)整和優(yōu)化共有產(chǎn)權(quán)房的分配比例?；窗惨?guī)定個人在購買共有產(chǎn)權(quán)房時與政府按照7∶3的比例標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于個人承擔(dān)了同期經(jīng)濟(jì)適用房的價格。若購房者仍無條件購買，可與政府按照5∶5的比例出資，此時個人承擔(dān)的價格比同期經(jīng)濟(jì)適用房價格便宜了30%；上海在《實施意見》中規(guī)定非滬人員與本市居民按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)享受優(yōu)惠政策，既個人承擔(dān)的產(chǎn)權(quán)份額不低于50%；北京在《暫行辦法》中指出，個人的出資額按照共有產(chǎn)權(quán)房售價占同地段、同品質(zhì)的普通商品房的價格比例來確定。

1.4 退出機(jī)制

共有產(chǎn)權(quán)房的退出機(jī)制主要有三種方式：一是政府退出(個人購買政府的份額)。如淮安的規(guī)定是購房后5年內(nèi)退出的，以原價“贖回”；購房后5年至8年內(nèi)退出的，按同期貸款利息“贖回”，8年后的則按市場評估價購買或按比例分成轉(zhuǎn)讓收益；二是個人退出。此種退出方式的原則是政府有優(yōu)先購買權(quán)，即按照評估價回購個人的產(chǎn)權(quán)，以便房屋再次出售獲得增值收益；三是上市交易。淮安、北京以及上海均規(guī)定取得權(quán)證未滿5年，原則不得上市交易，5年之后可將持有的產(chǎn)權(quán)推向市場進(jìn)行出售。

2 我國共有產(chǎn)權(quán)房存在的問題

2.1 共有產(chǎn)權(quán)房制度缺乏專門法律保障

由于缺乏頂層設(shè)計、中央立法的缺失，導(dǎo)致此項制度的推行進(jìn)程較為緩慢。在具體實踐中，共有產(chǎn)權(quán)房均是以行政命令、規(guī)章的形式推動，地方政府也是參照中央的命令制定規(guī)范性文件。各地方立法存在的差異性，使得頒布的規(guī)范性文件在準(zhǔn)入、運行、管理以及退出等方面的規(guī)定各有不同。地方立法的“碎片化”容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)設(shè)計混亂、監(jiān)管力度不到位、糾紛解決機(jī)制法制化缺失等問題，這些問題的存在勢必影響共有產(chǎn)權(quán)制度的可行性和合理性。

2.2 定價和產(chǎn)權(quán)比例設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不一

從試點城市來看，盡管各地產(chǎn)權(quán)比例存在區(qū)別，但購房者所要承擔(dān)的最低份額均高于50%，這對中低收入家庭來說仍然是很重的負(fù)擔(dān)。另外，各地對產(chǎn)權(quán)比例確定規(guī)則設(shè)置模糊，由于政府的產(chǎn)權(quán)比例由土地出讓金所確定，加之房價一直處于變動之中，因此產(chǎn)權(quán)比例上下調(diào)動會給雙方的利益帶來極大的不穩(wěn)定性。制定科學(xué)的產(chǎn)權(quán)比例和轉(zhuǎn)讓機(jī)制，讓共有產(chǎn)權(quán)房不再成為投機(jī)人的工具，在當(dāng)前顯的尤為重要。

2.3 適用對象準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)難以確定

目前各地政府對共有產(chǎn)權(quán)房的申購資格有著不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，上年度的家庭收入是確定標(biāo)準(zhǔn)之一。但是每個家庭的收入情況是處于變動過程中的，工資的變動、兼職收入的多少等都會對是否符合中低收入群體的界定產(chǎn)生影響。另外，不能僅憑申購人個人提供的收入信息作為審核依據(jù)，因為可能存在有隱性收入的人員虛報收入或者勾結(jié)審核人員對收入及住房水平造假從而取得受保障資格的情形，并且現(xiàn)階段我國尚未構(gòu)建綜合性個人資產(chǎn)、信譽、房產(chǎn)等信息評價系統(tǒng)，這對申請者是否屬于受保障人群的判斷造成一定的障礙。

2.4 建設(shè)資金財政保障不足

我國保障性住房建設(shè)資金的來源主要是政府的財政撥款和土地出讓金收益。眾所周知，無論何種保障性住房的建設(shè)，資金都最為關(guān)鍵。但從全國范圍內(nèi)的實施情況來看，普遍存在共有產(chǎn)權(quán)房資金投入不足的問題。作為持有房屋部分產(chǎn)權(quán)的政府，不僅要在共有產(chǎn)權(quán)房的前期建設(shè)中投入大量資金，還要在后期面臨維持共有產(chǎn)權(quán)房正常運轉(zhuǎn)所需的一系列的財政壓力[3]。2019年，中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金安排達(dá)1433億元，增長12.4%。這種單一的由政府財政投入為主導(dǎo)的資金來源渠道具有一定的不穩(wěn)定性，當(dāng)政府無法承受巨額的建設(shè)資金需求時，共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)規(guī)模不得不受到資金不足的影響，并且各級政府因保障性住房所承擔(dān)的巨大財政壓力也會限制其對其他社會保障事業(yè)的財政投入。

2.5 監(jiān)管權(quán)限不明

目前尚沒有法律明確規(guī)定政府在住房保障方面的法律責(zé)任。當(dāng)購房者與政府之間實際發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛時，適用公法還是私法是我們要面臨的一個問題。而適用法律標(biāo)準(zhǔn)的模糊、對政府職責(zé)的確認(rèn)和劃分缺少法律依據(jù)、對失職行為缺少法律追究標(biāo)準(zhǔn)等，勢必會影響保障性住房工作的效率和效果。因此，共有產(chǎn)權(quán)房的運營存在職責(zé)分配不明、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完善、監(jiān)管力度、問責(zé)機(jī)制缺乏等問題。

3 國外經(jīng)驗對我國共有產(chǎn)權(quán)房制度的啟示

20世紀(jì)70年代的英國最早出現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)房制度，隨后發(fā)展到美國、日本、荷蘭、新加坡等多個國家。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建成的共有產(chǎn)權(quán)制度在立法層面、制度運行和監(jiān)管機(jī)制等方面都有值得我們借鑒的地方。

3.1 共有產(chǎn)權(quán)房專門立法相對健全

英國的住房保障政策在多部法律中均有體現(xiàn)，《住宅補(bǔ)貼法》《住宅法》以及《住房出租和補(bǔ)償法》從準(zhǔn)入門檻、政府職責(zé)和籌資模式等方面規(guī)范了保障性住房的運行機(jī)制[4]。英國現(xiàn)行的《住房法》還對共有產(chǎn)權(quán)房中的優(yōu)先購買權(quán)作出了明確規(guī)定。美國的住房保障制度最顯著的特點之一就是高度重視法制的動態(tài)發(fā)展過程，早在1934年美國政府就頒布了第一部住房相關(guān)的法律——《國家住宅法》；之后美國政府還根據(jù)社會發(fā)展變化頒布了《公共住房法》《國民住房法案》《住宅與城市發(fā)展法》《住房貸款法》等一系列法律，構(gòu)成了美國健全的住房保障體系。由此可見，完整和協(xié)調(diào)的法律體系是英美等發(fā)達(dá)國家共有產(chǎn)權(quán)房制度良好發(fā)展的基礎(chǔ)。

3.2 共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)資金充足

充足的資金支持是共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的核心要素。英國共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)資金來源除了政府的財政投入，還包括社會組織的支持，如住房協(xié)會、住房社區(qū)代理機(jī)構(gòu)等非政府機(jī)構(gòu)也承擔(dān)起了為建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房提供資金的責(zé)任。美國完善的保障性住房金融體系為提高中低收入購房者的購房能力提供了保障。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和政策性住房金融機(jī)構(gòu)在兩個市場上通過擔(dān)保、保險、抵押貸款證券化等金融手段和工具加速了資金流動，保障了保障性住房資金的充足供給[5]。新加坡的住房保障體系非常完備，最顯著的特點之一就在于完善的公積金管理制度。新加坡的公積金管理制度相當(dāng)于把個人工資的一部分納入中央公積金建立的個人賬戶，中央公積金局通過購買政府債券的形式將80%的資金轉(zhuǎn)移給政府，政府再以撥款或貸款的形式將資金提供給建屋發(fā)展局用于保障房的建設(shè)和管理。當(dāng)然，個人也可提取部分公積金用于購買房屋，這在一定程度上解決了部分居民的住房問題。

3.3 產(chǎn)權(quán)比例的靈活性和保障功能的延續(xù)性

產(chǎn)權(quán)比例設(shè)定的不同直接影響到購房者的承受壓力的大小，還會間接性地對保障性住房的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。因此共有產(chǎn)權(quán)房中“產(chǎn)權(quán)”的設(shè)定是非常關(guān)鍵的。英國的產(chǎn)權(quán)比例設(shè)置為25%～75%之間的任意值，購房者可在這一范圍內(nèi)自由選擇，這種靈活的產(chǎn)權(quán)比例設(shè)置避免了因初始值過高而依然存在的購房壓力。并且當(dāng)購房者取得完全產(chǎn)權(quán)后，便與政府自動解除了租賃關(guān)系，之后可自由處分。美國的共享權(quán)益住房最顯著的特征就在于其保障功能在代際上的延續(xù)性，即保障的住戶在重新出售或者讓與現(xiàn)有住房時，必須保持其可負(fù)擔(dān)性，首次住戶無法獲得全部房屋升值的收益[6]。這就在前后的購房者之間形成了權(quán)益的共享和延續(xù)。

3.4 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)專業(yè)化

英國共有產(chǎn)權(quán)住房的具體運行由專門的住房協(xié)會負(fù)責(zé)，該協(xié)會為獨立于政府的非營利社會組織。通常情況下，英國住房協(xié)會替代政府作為共有產(chǎn)權(quán)房的一方產(chǎn)權(quán)人與購房者以25%～75%的比例共同享有房屋產(chǎn)權(quán)。購房者有能力購買住房協(xié)會所持有的產(chǎn)權(quán)之前，需對住房協(xié)會持有的部分產(chǎn)權(quán)支付租金。在遵循政府的統(tǒng)籌安排下，住房協(xié)會還要負(fù)責(zé)各地共有產(chǎn)權(quán)房的細(xì)節(jié)工作，包括選址、建設(shè)、分配約定、準(zhǔn)入與退出、上市交易等。這種市場化的運作模式，在很大程度上提高了英國住房的管理效率。為了確保住房協(xié)會能夠充分發(fā)揮管理職能，英國政府還專門設(shè)立了社區(qū)住房局(HCA)對住房協(xié)會的工作進(jìn)行外部監(jiān)督。當(dāng)住房協(xié)會怠于行使職權(quán)或違反相關(guān)規(guī)定時，社區(qū)住房局可依據(jù)《監(jiān)管權(quán)力指引》對其約束和制裁。美國政府也通過設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如公共住房署、住房和城市發(fā)展部等，來確保保障性住房的正常運營。新加坡通過設(shè)立由國家財政負(fù)擔(dān)的獨立的非營利機(jī)構(gòu)——建屋發(fā)展局，來管理保障性住房的運營。

4 完善我國共有產(chǎn)權(quán)房制度的建議

4.1 制定共有產(chǎn)權(quán)房的專門立法

針對目前我國共有產(chǎn)權(quán)房立法層次低、法律制度空白的問題[7]，立法機(jī)關(guān)須根據(jù)試點城市的地方立法特點，在允許地方存在一定特點的前提下，制定統(tǒng)一的中央立法。一方面，立法應(yīng)具有全面性。立法機(jī)關(guān)在制定法律時須充分考慮土地規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)比例、轉(zhuǎn)讓份額、監(jiān)管機(jī)制、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和懲戒條例等問題，讓共有產(chǎn)權(quán)房在實施的過程中有法可依。另一方面，立法應(yīng)具有動態(tài)性。由于各地不同的經(jīng)濟(jì)狀況以及社會的不斷發(fā)展，立法者應(yīng)根據(jù)不同的地區(qū)和時期來制定不同的法律調(diào)整住房制度。

4.2 明晰產(chǎn)權(quán)比例與權(quán)利義務(wù)關(guān)系

產(chǎn)權(quán)持有比例一直以來都是共有產(chǎn)權(quán)房的焦點問題之一。首先，政府可探索將與購房者共同持有房屋產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)讓渡給社會組織，由社會組織和個人共有享有房屋產(chǎn)權(quán)，并自由協(xié)商產(chǎn)權(quán)比例的分配。政府不直接參與共有產(chǎn)權(quán)房的持有，有助于避免政府作為行政主體可能帶來的政治風(fēng)險。在共有產(chǎn)權(quán)房制度下，購房人減少了當(dāng)下的購房成本，而意在長期回報的組織機(jī)構(gòu)，保留了對未來增值的索取權(quán)，雙方都有積極性參與[8]。其次，借鑒英國靈活的產(chǎn)權(quán)比例分配機(jī)制，擴(kuò)大購房者的產(chǎn)權(quán)比例的選擇范圍，同時降低最低檔產(chǎn)權(quán)持有比例，減輕購房者的購房壓力。

4.3 完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制

4.3.1 合理界定購房資格，降低準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn) 首先，應(yīng)當(dāng)在立法中確定購房者的資格標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)主要以家庭收入為衡量準(zhǔn)則。其次，建議取消戶籍制度[9]，降低申購門檻。在城鎮(zhèn)化改革的背景下，這種正常的人口流動[10]，其實也可以被看作是一種勞動資源與社會資本于市場作用下的優(yōu)化配置，不應(yīng)受到過份抑制或限制。因此取消戶籍制度、降低申購門檻是保障性住房發(fā)展的趨勢[11]。

4.3.2 通過定期審查和封閉運行完善退出機(jī)制 通過建立綜合性信息平臺，使得資格審查機(jī)構(gòu)與銀行或金融機(jī)構(gòu)實行信息互聯(lián)，對共有產(chǎn)權(quán)房住房人每年進(jìn)行一次資格審查，讓不再符合受保障的對象盡快退出保障體系，對在銀行或金融機(jī)構(gòu)的個人信息存在不良記錄的，將拒絕接受其貸款申請。只允許共有產(chǎn)權(quán)保障房在符合條件的內(nèi)部人之間流轉(zhuǎn)，才能使得有限的公共保障資源發(fā)揮最大的作用。

4.4 擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)資金的保障渠道

首先，參照英國共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)主體多元化的經(jīng)驗，可通過立法讓公益性的社會組織也承擔(dān)建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房的責(zé)任，拓寬融資渠道能有效解決政府財政壓力大的問題。其次，建議改革我國的公積金制度，擴(kuò)大公積金的普及范圍。可借鑒新加坡的經(jīng)驗，讓公積金在住房保障領(lǐng)域充分發(fā)揮融資功能。最后，降低土地成本也有利于共有產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。

4.5 設(shè)立專業(yè)化的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

借鑒英國的住房協(xié)會制度，由政府設(shè)立一個獨立的、非營利的共有產(chǎn)權(quán)房管理機(jī)構(gòu)，并通過立法細(xì)化該機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，以此來保障共有產(chǎn)權(quán)房的日常運營。管理機(jī)構(gòu)的工作范圍應(yīng)包括維持共有產(chǎn)權(quán)房運營的各個方面，如產(chǎn)權(quán)分配持有比例、準(zhǔn)入和退出機(jī)制、維修基金的管理、轉(zhuǎn)讓交易原則、問責(zé)機(jī)制等。同時，設(shè)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對該管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果向社會公開，以接受公眾的監(jiān)督。

綜上所述，應(yīng)加強(qiáng)對共有產(chǎn)權(quán)房管理，使每個環(huán)節(jié)都能順利、高效運作，并且各部門之間要協(xié)調(diào)發(fā)展，這樣才能使共有產(chǎn)權(quán)房制度成為真正的惠民工程。