秦 升

[內(nèi)容提要]南太平洋作為“印太”地區(qū)的重要組成部分，正在成為美日澳印“印太”戰(zhàn)略的政策發(fā)力點(diǎn)。太平洋、東南亞和印度洋共同構(gòu)成地緣意義上的“印太弧”。南太平洋與其他地區(qū)相比，在從“亞太”向“印太”的視域轉(zhuǎn)換過(guò)程中，獲得了戰(zhàn)略地位的巨大提升。由于美日澳印四國(guó)在南太平洋地區(qū)的天然優(yōu)勢(shì)，太平洋島國(guó)成為各國(guó)實(shí)施“印太”戰(zhàn)略的重要方向。對(duì)沖“一帶一路”的影響力，是“印太”戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。美日澳印加強(qiáng)在南太平洋地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事存在，將進(jìn)一步加劇南太平洋地區(qū)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)“21世紀(jì)海上絲綢之路”在太平洋島國(guó)的推進(jìn)產(chǎn)生重要影響。面對(duì)“印太”戰(zhàn)略的南太平洋攻勢(shì)和中國(guó)的“一帶一路”倡議，太平洋島國(guó)面臨重大外交抉擇。

“印太”首先是作為一個(gè)地理概念而存在，“印太”地區(qū)包括從美國(guó)東海岸至印度洋的廣袤區(qū)域，即廣義上的亞太地區(qū)加上整個(gè)印度洋地區(qū)。而“印太”作為地緣政治概念，可以理解為美國(guó)、日本、澳大利亞和印度借助“價(jià)值觀外交”孤立中國(guó)、通過(guò)軍事同盟牽制中國(guó)、與中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的綜合性戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。(1)參見(jiàn)吳兆禮：《印太戰(zhàn)略的發(fā)展、局限及中國(guó)應(yīng)對(duì)》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期，第84頁(yè)。“印太”概念在21世紀(jì)初就有不同國(guó)家在不同場(chǎng)合提出，澳大利亞和日本是較早在官方文件中闡述“印太”的國(guó)家，但“印太”的提法并沒(méi)有引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。直到2017年特朗普政府發(fā)布《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，“印太”經(jīng)過(guò)美國(guó)的包裝和宣傳突然開(kāi)始成為國(guó)際社會(huì)以及輿論的焦點(diǎn)，美國(guó)的“印太”理念在2019年國(guó)防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中得到進(jìn)一步闡述。正是因?yàn)椤坝√备拍瞰@得了美國(guó)官方“認(rèn)證”，日本、澳大利亞和印度開(kāi)始更加積極的圍繞“印太”進(jìn)行外交布局。

“印太”理念的形成，意味著美日澳印在“印太”地區(qū)有著巨大的合作發(fā)展空間，但并不意味著四方對(duì)“印太”戰(zhàn)略的理解和政策已經(jīng)形成共識(shí)。2017年11月，美國(guó)、日本、澳大利亞和印度四國(guó)外交部門(mén)的官員在越南亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間舉行會(huì)談，盡管四國(guó)都承認(rèn)了“印太”地區(qū)的重要性，但各方發(fā)表的會(huì)后聲明中側(cè)重點(diǎn)各不相同。因而，“印太”戰(zhàn)略既具有統(tǒng)一性，又具有差異性，是美國(guó)、日本、澳大利亞和印度根據(jù)各自在該地區(qū)的利益訴求所制定的單邊、雙邊以及多邊戰(zhàn)略的集合。

毫無(wú)疑問(wèn)，從“亞太”向“印太”的概念變化突出了印度洋在地緣政治中的重要性，比較而言，地理范疇上作為“印太”必然組成部分的南太平洋地區(qū)，其戰(zhàn)略地位的演變同樣值得關(guān)注。當(dāng)前，學(xué)者研究的重點(diǎn)集中在印度洋和東南亞兩個(gè)區(qū)域，對(duì)于南太平洋在“印太”戰(zhàn)略中的地位鮮有關(guān)注。除了澳大利亞本身就是南太平洋地區(qū)的傳統(tǒng)大國(guó)外，美國(guó)、日本和印度如何定位南太平洋在“印太”體系中的角色，將對(duì)太平洋島國(guó)的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。目前，中國(guó)已經(jīng)與九個(gè)建立外交關(guān)系的太平洋島國(guó)簽署了“一帶一路”合作協(xié)議和諒解備忘錄，隨著雙邊全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建立，中國(guó)與太平洋島國(guó)的關(guān)系發(fā)展正進(jìn)入嶄新的階段。由于“印太”戰(zhàn)略具有圍堵中國(guó)的“天然”功能，其對(duì)中國(guó)在南太地區(qū)推動(dòng)“一帶一路”形成挑戰(zhàn)。

本文通過(guò)比較太平洋島國(guó)在“亞太”和“印太”視域下的地位變化，分析美國(guó)和澳大利亞的新南太平洋政策以及美日澳印與太平洋島國(guó)的特殊聯(lián)系，論述“印太”戰(zhàn)略在南太平洋地區(qū)的實(shí)施現(xiàn)狀、動(dòng)力機(jī)制以及發(fā)展前景。

一、太平洋島國(guó)在“印太”戰(zhàn)略中的地位：升級(jí)還是降級(jí)？

南太平洋在地理上遠(yuǎn)離全球政治經(jīng)濟(jì)中心，二戰(zhàn)以后的民族獨(dú)立進(jìn)程極為緩慢，沒(méi)有資本積累、缺乏互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，共同構(gòu)成了太平洋島國(guó)的當(dāng)代國(guó)情。政治和經(jīng)濟(jì)上的邊緣化，導(dǎo)致太平洋島國(guó)在地緣政治上長(zhǎng)期受到忽視。2012年，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里訪問(wèn)南太平洋并參加太平洋島國(guó)論壇，太平洋島國(guó)開(kāi)始引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。在從“亞太”到“印太”的視域轉(zhuǎn)換過(guò)程中，太平洋島國(guó)的戰(zhàn)略地位發(fā)生了巨大變化。

(一)“亞太”視域下的太平洋島國(guó)

在“印太”興起之前，“亞太”是一個(gè)在地理上、經(jīng)濟(jì)上和地緣政治上被頻繁使用的概念，對(duì)比太平洋島國(guó)在兩個(gè)體系下的角色變化，有助于我們更好理解太平洋島國(guó)在“印太”戰(zhàn)略下的地位。從純粹的地理空間來(lái)看，“亞太”包括了東亞、東南亞等太平洋西岸的亞洲地區(qū)以及大洋洲和太平洋上的島嶼國(guó)家。太平洋島國(guó)主要位于南太平洋地區(qū)，陸地面積狹小，海域面積巨大，由美拉尼西亞、密克羅尼西亞和波利尼西亞三個(gè)部分組成，占據(jù)了從美洲西海岸到東亞之間的絕大部分海洋空間。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，太平洋島國(guó)總計(jì)擁有海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(EEZ)達(dá)1729.6萬(wàn)平方公里，總和接近于地球表面積的8%和海洋面積的10%，是“亞太”地理上的重要組成部分。

從概念的緣起來(lái)看，“亞太”的經(jīng)濟(jì)意義更加重要。1989年11月，澳、美、日、韓、新西蘭、加拿大及東盟六國(guó)在澳大利亞首都堪培拉召開(kāi)APEC首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，這是“亞太”首次正式出現(xiàn)在國(guó)際組織的名稱當(dāng)中，隨后的APEC會(huì)議不斷豐富“亞太”的內(nèi)涵和發(fā)展方向，其主要目標(biāo)是通過(guò)貿(mào)易和投資自由化、貿(mào)易和投資便利化以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作實(shí)現(xiàn)亞太地區(qū)的繁榮發(fā)展。

澳大利亞在推動(dòng)“亞太”概念落地的過(guò)程中發(fā)揮了決定性作用。澳大利亞長(zhǎng)期以來(lái)希望既保持與美國(guó)的盟友關(guān)系，又能深度嵌入東亞經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展進(jìn)程中，“亞太”為在地理上居中的澳大利亞塑造了一個(gè)兩全其美的戰(zhàn)略空間。太平洋島國(guó)雖然也處于“亞太”的中心位置，但是澳大利亞和新西蘭在南太平洋地區(qū)的絕對(duì)影響力和控制力使“亞太”概念無(wú)法服務(wù)于太平洋島國(guó)。此外，由于太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，部分國(guó)家至今仍被列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家(2)截至2019年，14個(gè)太平洋島國(guó)中，基里巴斯、所羅門(mén)群島、圖瓦盧和瓦努阿圖被聯(lián)合國(guó)列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家。參見(jiàn)：https://unctad.org/en/pages/aldc/Least%20Developed%20Countries/UN-list-of-Least-Developed-Countries.aspx[2019-08-10]。，經(jīng)濟(jì)影響力與其他區(qū)域內(nèi)國(guó)家相比微不足道。盡管太平洋島國(guó)有著地理空間上的巨大優(yōu)勢(shì)，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)意義的APEC中并未受到過(guò)多關(guān)注。14個(gè)具有獨(dú)立主權(quán)的太平洋島國(guó)當(dāng)中，只有巴布亞新幾內(nèi)亞為其正式成員，其他太平洋島國(guó)則通過(guò)“太平洋島國(guó)論壇”以觀察員身份參加APEC會(huì)議和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。

“亞太”的地緣政治意義長(zhǎng)期以來(lái)未被挖掘，主要原因在于美國(guó)在太平洋和東亞地區(qū)的軍事存在從未受到過(guò)挑戰(zhàn)。中國(guó)的崛起至少在兩方面引發(fā)了可能的地區(qū)權(quán)力變化：首先是中國(guó)和東亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系愈加緊密，尤其是和美國(guó)的軍事盟友之間形成了經(jīng)貿(mào)上的相互依賴，美國(guó)日益擔(dān)心其與盟友的關(guān)系受到中國(guó)的影響。其次，盡管中國(guó)在軍事投射能力的建設(shè)上距離美國(guó)仍有較大差距，但中國(guó)武器裝備的不斷升級(jí)以及中國(guó)走向深藍(lán)的軍事抱負(fù)也令美國(guó)憂心忡忡。奧巴馬執(zhí)政期間提出的“亞太再平衡”戰(zhàn)略正是出于上述擔(dān)心所作出的重大抉擇?！皝喬倨胶狻辈粌H包括經(jīng)濟(jì)議題，如推動(dòng)自由貿(mào)易的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)，還包括增加太平洋地區(qū)的軍艦部署以及舉辦“美國(guó)—東盟防務(wù)論壇”等在內(nèi)的軍事議題，使本來(lái)只具有經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的“亞太”有了更多的地緣政治意義。在“亞太再平衡”的大戰(zhàn)略下，希拉里于2012年8月出席在庫(kù)克群島舉辦的第24屆“太平洋島國(guó)論壇”會(huì)后對(duì)話會(huì)，但此次歷史性的會(huì)晤并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的政策跟進(jìn)。太平洋島國(guó)在“亞太”視域下基本上處于邊緣地帶，這里既有其自身國(guó)力弱小、經(jīng)濟(jì)落后的原因，也有其缺乏戰(zhàn)略價(jià)值、無(wú)法在大國(guó)博弈中產(chǎn)生影響的原因。

(二)“印太”視域下美國(guó)與澳大利亞的新南太平洋政策

2017年11月APEC峰會(huì)期間，美日澳印四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的首次集體會(huì)晤“不約而同”地將“印太”作為外交重點(diǎn)，倡議建立“自由、開(kāi)放、繁榮、包容的印度洋—太平洋地區(qū)”。這種早期的、寬泛的表述，不僅沒(méi)有充分闡釋各國(guó)的“印太”理念，對(duì)太平洋島國(guó)的地位和作用也沒(méi)有過(guò)多說(shuō)明。從2017年到2019年的兩年多時(shí)間里，美日澳印連續(xù)發(fā)布的官方報(bào)告，使各方的“印太”戰(zhàn)略不斷清晰，盡管四國(guó)的側(cè)重點(diǎn)各不相同，但是太平洋島國(guó)在“印太”體系中的定位日益明確，特別是美國(guó)和澳大利亞已經(jīng)將太平洋島國(guó)視為“印太”不可分割的戰(zhàn)略要素。

美國(guó)于2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》、2018年通過(guò)的《亞洲再保障倡議法案》以及2019年發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，從理論到政策全面闡述了美國(guó)的“印太”戰(zhàn)略思想。美國(guó)認(rèn)為，由于日本、澳大利亞和印度擁有同美國(guó)相同的民主制度，這四個(gè)國(guó)家將成為構(gòu)筑“自由開(kāi)放的印太”的主要力量；美國(guó)將在政治上強(qiáng)化與該地區(qū)的聯(lián)盟關(guān)系和伙伴關(guān)系，以公平和法制為前提深化與該地區(qū)其他成員的新伙伴關(guān)系；美國(guó)將在經(jīng)濟(jì)上維護(hù)自由開(kāi)放的海上通道，保障印太地區(qū)的貿(mào)易暢通，堅(jiān)持透明的基礎(chǔ)設(shè)施投資；美國(guó)將在印太地區(qū)維持足夠的軍事力量，確保在未來(lái)的軍事對(duì)抗中贏得勝利。

對(duì)于太平洋島國(guó)，美國(guó)首次將太平洋群島(Pacific Islands)作為“印太”戰(zhàn)略的重要組成部分提出：“我們將激活對(duì)太平洋群島的接觸以維護(hù)印太地區(qū)的自由和開(kāi)放，保持航道暢通，提升我們作為島國(guó)安全伙伴的地位……我們承諾將通過(guò)不斷確認(rèn)和不斷更新伙伴關(guān)系保持對(duì)太平洋群島的持續(xù)接觸?！?3)US Department of Defense，Indo-Pacific Strategy Report，June 1，2019，p.40.激活(revitalizing)是美國(guó)太平洋島國(guó)戰(zhàn)略的關(guān)鍵詞，它既承認(rèn)了美國(guó)以往在戰(zhàn)略上對(duì)太平洋島國(guó)的忽視，也強(qiáng)調(diào)了今后加大接觸太平洋島國(guó)的決心?！队√珣?zhàn)略報(bào)告2019》還詳細(xì)闡述了美國(guó)接觸島國(guó)的原因、路徑和目標(biāo)。美國(guó)認(rèn)為，與太平洋群島的聯(lián)系可以追溯至第二次世界大戰(zhàn)期間，這段歷史是美國(guó)重視發(fā)展與島國(guó)關(guān)系的重要原因。此外，美國(guó)與太平洋島國(guó)之間在維護(hù)海洋安全、打擊非法捕撈和毒品走私、應(yīng)對(duì)氣候變化和自然災(zāi)害領(lǐng)域有著共同的目標(biāo)。

美國(guó)在“印太”戰(zhàn)略下與太平洋島國(guó)的接觸，主要聚焦于以下三個(gè)方面。

1.發(fā)揮地區(qū)大國(guó)澳大利亞和新西蘭的聯(lián)動(dòng)作用，與美國(guó)一道對(duì)太平洋島國(guó)施加影響力。由于澳大利亞和新西蘭與太平洋島國(guó)在政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)上存在全方位的聯(lián)系，也是美國(guó)的緊密盟友，依靠澳新接觸太平洋島國(guó)能夠在降低戰(zhàn)略投入的同時(shí)，最大化美國(guó)的戰(zhàn)略利益。

2.加大安全領(lǐng)域的合作，增強(qiáng)美國(guó)在南太平洋地區(qū)的巡航力度。首先，維持美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與15個(gè)太平洋島國(guó)的雙邊巡航，針對(duì)非法捕撈和其他違法行為開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)。其次，與11個(gè)太平洋島國(guó)簽署巡航協(xié)定，允許美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)以及美國(guó)海軍艦船在島國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)代為宣示主權(quán)。

3.強(qiáng)化與帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦以及馬紹爾群島三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)的關(guān)系。三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)與美國(guó)有著獨(dú)特的歷史淵源，是美國(guó)在南太平洋地區(qū)戰(zhàn)略利益的重要體現(xiàn)，美國(guó)將通過(guò)繼續(xù)提供財(cái)政支持和軍事保護(hù)，延續(xù)與三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)的特殊關(guān)系。2019年5月21日，特朗普在白宮同時(shí)會(huì)見(jiàn)帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦以及馬紹爾群島的國(guó)家元首，這是美國(guó)總統(tǒng)有史以來(lái)第一次同時(shí)會(huì)見(jiàn)三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)的國(guó)家元首。會(huì)見(jiàn)結(jié)束后的聯(lián)合聲明指出，“美國(guó)、帕勞、馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯(lián)邦作為太平洋國(guó)家，共同重申了在自由、開(kāi)放、繁榮的印太地區(qū)的共同利益”。這一聲明再次體現(xiàn)了自由聯(lián)系國(guó)對(duì)美國(guó)“印太”戰(zhàn)略的特殊重要性。

澳大利亞對(duì)南太平洋的絕對(duì)影響力，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里沒(méi)有受到過(guò)挑戰(zhàn)。從2013年開(kāi)始，澳大利亞除了在政府文件上仍然保持著對(duì)太平洋島國(guó)的重視，在戰(zhàn)略投入上幾乎陷入停滯狀態(tài)。以援助為例，2013年阿伯特政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將本來(lái)獨(dú)立的澳大利亞援助機(jī)構(gòu)合并入外交通商部，在某種程度上降低了援助在澳大利亞外交中的地位。在經(jīng)歷了霍華德、陸克文和吉拉德政府期間的快速增長(zhǎng)并達(dá)到頂峰之后，澳大利亞的援助項(xiàng)目從2014年開(kāi)始大幅收縮，援助金額在阿伯特和特恩布爾政府期間經(jīng)歷了高達(dá)23.7%的降幅。(4)Johnathan Pryke，“Submission to The Inquiry Into the Strategic Effectiveness and Outcomes of Australia’s Aid Program in the Indo-Pacific”，LowyInstitute，July 31，2018，https://www.lowyinstitute.org/publications/submission-joint-standing-committee-foreign-affairs-defence-and-trade[2019-07-08].援助是澳大利亞對(duì)島國(guó)施加影響的重要外交手段，盡管在總體援助金額下降的大前提下，對(duì)太平洋島國(guó)的援助保持了較為平穩(wěn)的態(tài)勢(shì)，但是和中國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助投入形成了巨大反差。面對(duì)中國(guó)影響力對(duì)南太平洋地區(qū)秩序的可能沖擊，澳大利亞開(kāi)始在理念上和行動(dòng)上反思對(duì)太平洋島國(guó)的外交政策。

2017年，隨著定調(diào)“印太”戰(zhàn)略的《外交政策白皮書(shū)》發(fā)布，“進(jìn)階”(Step Up)成為澳大利亞南太平洋政策的關(guān)鍵詞。澳大利亞外交部長(zhǎng)佩恩明確指出，“太平洋‘進(jìn)階’不是澳大利亞的一個(gè)外交選項(xiàng)，而是一個(gè)必然選擇”(5)MarisePayne，“State of the Pacific Conference at Australia National University”，Department of Foreign Affairs and Trade，September 10，2018，https://foreignminister.gov.au/speeches/Pages/2018/mp_sp_180910. aspx [2019-07-08].，澳大利亞將為了與太平洋島國(guó)的共同利益，以更大的決心和參與度回應(yīng)地區(qū)挑戰(zhàn)。太平洋“進(jìn)階”主要包括四方面的內(nèi)容。(6)Australia Department of Foreign Affairs and Trade，Stepping Up Our Engagement in the Pacific，November 23，2017，https://www.fpwhitepaper.gov.au/foreign-policy-white-paper/chapter-seven-shared-agenda-security-and-prosperity/stepping-our [2019-07-08].

1.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作和地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合。由于太平洋島國(guó)普遍遠(yuǎn)離世界主要市場(chǎng)、土地資源稀缺、人口稀少，澳大利亞、新西蘭和太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)融合對(duì)南太平洋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要。一方面，要盡快落實(shí)《太平洋更緊密關(guān)系協(xié)定》(PACER Plus)，為該地區(qū)的投資、貿(mào)易和商業(yè)往來(lái)提供一個(gè)可操作、透明的規(guī)則體系；另一方面，通過(guò)新的《太平洋勞工機(jī)制》(Pacific Labour Scheme)以及已有的《季節(jié)工計(jì)劃》(Seasonal Worker Program)為島國(guó)工人提供就業(yè)機(jī)會(huì)以及雇主所需要的技能和認(rèn)證，加強(qiáng)太平洋島國(guó)和澳大利亞的雇員交流，激發(fā)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力。

2.應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)。太平洋島國(guó)在面對(duì)跨國(guó)犯罪、自然災(zāi)害和傳染疾病等非傳統(tǒng)安全威脅的時(shí)候，往往無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)。澳大利亞將持續(xù)改善與島國(guó)在防務(wù)、警察、情報(bào)、海關(guān)以及法律事務(wù)等多方面的合作和協(xié)調(diào)，通過(guò)《太平洋安全計(jì)劃》(Pacific Maritime Security Program)為太平洋島國(guó)提供巡航船只并為空中監(jiān)視提供資助，共同打擊非法和不按規(guī)定的捕撈以及人口、毒品和野生動(dòng)物的走私。

3.加強(qiáng)人員交流、教育培訓(xùn)以及領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。在《新科倫坡計(jì)劃》(New Colombo Plan)的支持下，越來(lái)越多的澳大利亞人前往太平洋島國(guó)，澳大利亞將持續(xù)在社區(qū)和人員交流方面加大投入。教育對(duì)太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，由于經(jīng)濟(jì)落后、人力資源短缺，南太平洋一直缺乏足夠的專業(yè)教育人員以及相關(guān)的設(shè)施，澳大利亞將在教育和培訓(xùn)方面為島國(guó)公民提供更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。澳大利亞還致力于發(fā)揮智庫(kù)、社會(huì)組織以及科研機(jī)構(gòu)的作用，為島國(guó)培養(yǎng)未來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)人，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府治理的挑戰(zhàn)。

4.氣候變化、發(fā)展韌性以及應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。澳大利亞將為氣候科學(xué)研究和數(shù)據(jù)收集提供為期四年的資助，資助金額總計(jì)3億澳元，用以幫助太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化以及降低氣候變化帶來(lái)的負(fù)面影響。澳大利亞還將通過(guò)多邊金融機(jī)構(gòu)和“綠色氣候基金”(Green Climate Fund)，為太平洋島國(guó)提供關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升島國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力。

太平洋“進(jìn)階”是《2017外交政策白皮書(shū)》中優(yōu)先級(jí)別最高的外交政策之一，標(biāo)志著澳大利亞對(duì)南太平洋政策的反思和階段性調(diào)整的到位。(7)Australia Department of Foreign Affairs and Trade，Stepping-up：Australia’s Pacific engagement fact sheet，December 4，2018，https://dfat.gov.au/geo/pacific/engagement/Documents/stepping-up-australias-pacific-engagement.pdf[2019-07-08].“進(jìn)階”一詞也清晰地表明，以往對(duì)太平洋島國(guó)的政策無(wú)法適應(yīng)“印太”戰(zhàn)略的目標(biāo)要求，必須通過(guò)增加投入和新的措施才能保障澳大利亞在南太平洋地區(qū)的利益，太平洋“進(jìn)階”進(jìn)一步凸顯了太平洋島國(guó)對(duì)澳大利亞“印太”戰(zhàn)略的重要性。無(wú)論是美國(guó)的“激活”政策還是澳大利亞的“進(jìn)階”政策，印太視域下的太平洋島國(guó)正處于被高度關(guān)注的階段，其戰(zhàn)略價(jià)值得以凸顯，戰(zhàn)略地位獲得了巨大的提升。

二、“印太”戰(zhàn)略在南太平洋的政策實(shí)施和最新進(jìn)展

美國(guó)和澳大利亞通過(guò)官方報(bào)告對(duì)太平洋島國(guó)的重新定位不僅僅停留在文件上，還深刻地體現(xiàn)在其政策舉動(dòng)上。日本和印度在2017年之前就已經(jīng)有了初步的“印太”戰(zhàn)略框架，當(dāng)“印太”成為美日澳印的共同口號(hào)之后，四國(guó)對(duì)南太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略投入和戰(zhàn)略承諾達(dá)到了前所未有的程度。

(一)安全外交是“印太”戰(zhàn)略的首要方向

美國(guó)的單邊政策以及美澳的雙邊政策在南太平洋地區(qū)均有體現(xiàn)。2018年5月，美國(guó)太平洋司令部更名為印太司令部，隨后白宮國(guó)家安全委員會(huì)根據(jù)“印太”戰(zhàn)略設(shè)立了一個(gè)全新的職位——大洋洲及印太安全主管，主要負(fù)責(zé)澳新南太地區(qū)的安全協(xié)調(diào)。2018年9月，美國(guó)海軍副部長(zhǎng)托馬斯·莫迪(Thomas Modly)訪問(wèn)瓦努阿圖，成為美國(guó)近十年來(lái)訪問(wèn)瓦努阿圖的最高級(jí)別軍方官員，訪問(wèn)期間就軍事合作議題與瓦方高級(jí)官員進(jìn)行商討，并強(qiáng)調(diào)與太平洋島國(guó)的合作是為了保障太平洋地區(qū)的“自由航行、自由貿(mào)易和自由發(fā)展”。(8)US DepartmentoftheNAVY，Under SECNAV Visits Vanuatu for Partnership Building，September 26，2018，https://www.navy.mil/submit/display.asp?story_id=107205 [2019-07-08].2018年11月，澳大利亞總理莫里森宣布在太平洋島國(guó)新增外交崗位以凸顯該地區(qū)的重要性，計(jì)劃與巴布亞新幾內(nèi)亞共建位于馬努斯島的海軍基地，加強(qiáng)兩國(guó)的軍事合作和海軍部署。2018年APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯表示，美國(guó)將參與馬努斯島的海軍基地建設(shè)，“與澳大利亞和巴布亞新幾內(nèi)亞一道保護(hù)太平島國(guó)的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)利”。(9)“US to join Australia in Papua New Guinea naval base plan”，BBCNews，November 17，2018，https://www.bbc.com/news/world-asia-46247446[2019-07-08].

2019年3月，白宮國(guó)家安全委員會(huì)亞洲事務(wù)高級(jí)主管馬特·博明(Matt Pottinger)以及大洋洲及印太安全主管亞歷山大·格雷(Alexander Gray)一同訪問(wèn)了瓦努阿圖和所羅門(mén)群島以及澳大利亞、新西蘭和日本三個(gè)美國(guó)在太平洋地區(qū)重要的軍事盟友，與各國(guó)謀劃“印太”戰(zhàn)略中的安全議題。(10)Stephen Dziedzic and Catherine Graue，“Donald Trump’s top security advisers visit the Pacific, signifying growing US focus in the region”，ABCNews，March 11，2019，https://www.abc.net.au/news/2019-03-11/two-of-donald-trumps-top-security-advisers-visit-pacific/10887678. Ben Kesling，“U.S. Military Refocuses on Pacific to Counter Chinese Ambitions”，The WallStreet Journal，April 3，2019，https://www.wsj.com/articles/u-s-military-refocuses-on-pacific-to-counter-chinese-ambitions-11554292920[2019-07-08].2019年4月，美國(guó)軍方與密克羅尼西亞聯(lián)邦政府商討啟動(dòng)新的海軍設(shè)施并就軍事演習(xí)進(jìn)行磋商，意在重啟太平洋地區(qū)的部分戰(zhàn)略基地。同年5月，在特朗普歷史性地會(huì)見(jiàn)帕勞共和國(guó)、馬紹爾群島以及密克羅尼西亞聯(lián)邦的首腦之后，四國(guó)的聯(lián)合聲明將地區(qū)安全置于美國(guó)與三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)關(guān)系發(fā)展的首要位置。(11)White House，Joint Statement from the President of the United States and the Presidents of the Freely Associated States，May 21，2019，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-president-united-states-presidents-freely-associated-states/ [2019-07-08].美國(guó)國(guó)務(wù)卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)于同年8月訪問(wèn)密克羅尼西亞聯(lián)邦，并與另外兩個(gè)自由聯(lián)系國(guó)的首腦集體會(huì)面，蓬佩奧指出：“我在這里重申，美國(guó)將幫助你們保護(hù)你們的主權(quán)、你們的安全以及你們?cè)谧杂膳c和平中生活的權(quán)利。你們的小島嶼是自由的大堡壘。你們和我們共同擁有對(duì)一個(gè)開(kāi)放、自由的印度—太平洋地區(qū)的期望。”(12)U.S. Department of State，Secretary of State Michael R. Pompeo, Federated States of Micronesia President David W. Panuelo, Republic of the Marshall Islands President Hilda C. Heine, and Republic of Palau Vice President and Minister of Justice Raynold B. Oilouch at a Press Availability，August 5，2019，https://www.state.gov/secretary-of-state-michael-r-pompeo-federated-states-of-micronesia-president-david-w-panuelo-republic-of-the-marshall-islands-president-hilda-c-heine-and-republic-of-palau-vice-president-and-min/[2019-08-10].蓬佩奧成為訪問(wèn)自由聯(lián)系國(guó)家的級(jí)別最高的美國(guó)政府官員。

日本也借助與太平洋島國(guó)的多邊平臺(tái)，強(qiáng)化軍事安全在“印太”戰(zhàn)略中的重要性。2018年5月,第八屆“日本—太平洋島國(guó)峰會(huì)”首腦宣言史無(wú)前例地加入了朝鮮半島無(wú)核化等敏感的安全議題，“各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，必須尋求和平外交解決辦法，以全面、可核查和不可逆的方式拆除朝鮮所有大規(guī)模殺傷性武器，包括生物和化學(xué)武器、彈道導(dǎo)彈以及其他相關(guān)設(shè)施”，宣言還強(qiáng)調(diào)基于法治的海洋秩序的重要性，對(duì)安倍提出的“自由開(kāi)放的印太”表示歡迎。(13)Japan Ministry of ForeignAffairs，The 8th Pacific Islands Leaders Meeting(PALM8)，May 25，2018，https://www.mofa.go.jp/a_o/ocn/page25e_000190.html [2019-07-08].日本通過(guò)首腦峰會(huì)獲得了太平洋島國(guó)對(duì)其“印太”戰(zhàn)略的支持。

2019年5月，在“印太”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，印度和巴布亞新幾內(nèi)亞共同宣布于當(dāng)年在巴新首都莫茲比港舉辦第三屆“印度—太平洋島國(guó)合作論壇”，論壇在2014、2015年舉辦過(guò)兩屆之后一直處于停滯狀態(tài)，該論壇的重啟是印度強(qiáng)化與太平洋島國(guó)關(guān)系發(fā)展、落實(shí)“印太”戰(zhàn)略的最新舉措。(14)“India Keen to Boost PNG Partnership”，Post-CourierTheBoostofPNG，May 23，2019，https://postcourier.com.pg/india-keen-boost-png-partnership/ [2019-070-8].強(qiáng)化南太平洋外交，對(duì)印度而言是“東向行動(dòng)”的開(kāi)端。2014年11月12日，莫迪在緬甸召開(kāi)的第12屆東盟—印度峰會(huì)上宣布印度的 “東向政策”正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皷|向行動(dòng)”。僅一周后的11月19日，莫迪到訪斐濟(jì)，成為甘地之后第二個(gè)訪問(wèn)太平洋島國(guó)的印度國(guó)家元首?！坝√睉?zhàn)略的提出，進(jìn)一步強(qiáng)化了印度在南太平洋地區(qū)開(kāi)展外交活動(dòng)、增加影響力的合法性。

(二)對(duì)外援助是“印太”戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域

由于太平洋島國(guó)普遍發(fā)展水平落后，自然災(zāi)害頻繁，外來(lái)援助成為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。對(duì)于希望參與和影響南太平洋地區(qū)事務(wù)的域內(nèi)外大國(guó)而言，援助成為極為重要的外交手段。2018年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在美國(guó)商會(huì)發(fā)表的演講中表示，將對(duì)印太地區(qū)投資1.13億美元，用于新技術(shù)、能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(15)“U.S. plans $113 million ‘down payment on a new era’ in Indo-Pacific: Pompeo”，Reuters，July 30，2018，https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-pompeo/u-s-plans-113-million-down-payment-on-a-new-era-in-indo-pacific-pompeo-idUSKBN1KK1NP[2019-07-08].同年11月，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在APEC演講中宣布美國(guó)將對(duì)印太地區(qū)提供600億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助，并且強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作的透明度和規(guī)則。(16)White House，Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit | Port Moresby, Papua New Guinea，November 16，2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/[2019-07-08].

日本2018年版《開(kāi)發(fā)合作白皮書(shū)》指出，日本2017年ODA總額184.612億美元，同比增加9.8%，為推進(jìn)安倍政府的“自由開(kāi)放的印太”構(gòu)想，將通過(guò)擴(kuò)大ODA支援相關(guān)國(guó)家構(gòu)建海洋安全保障能力和完善高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施。(17)Japan Ministry of ForeignAffairs，White Paper on Development Cooperation 2018，March 8，2018，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000453933.pdf [2019-07-08].日本的開(kāi)發(fā)合作計(jì)劃以及不斷增加的援助資金，契合了太平洋島國(guó)面臨的日益嚴(yán)重的非傳統(tǒng)安全威脅。2018年10月，日本外相河野太郎在惠靈頓與新西蘭副總理兼外長(zhǎng)溫斯頓·彼得斯(WinstonPeters)、國(guó)防部長(zhǎng)羅恩·馬克(Ron Mark)舉行會(huì)談，一致同意在高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海洋安全領(lǐng)域向島國(guó)提供援助，幫助這些國(guó)家實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)健全。

澳大利亞作為該地區(qū)最大的援助國(guó)，面對(duì)來(lái)自其他國(guó)家不斷增長(zhǎng)的援助，開(kāi)始強(qiáng)化對(duì)太平洋島國(guó)的援助。2018年3月，由時(shí)任外交部長(zhǎng)畢肖普向外交、安全和貿(mào)易聯(lián)合委員會(huì)申請(qǐng)《關(guān)于澳大利亞在印太地區(qū)援助項(xiàng)目的戰(zhàn)略效果及其在維護(hù)地區(qū)利益上的角色》的質(zhì)詢，并征集針對(duì)該質(zhì)詢的討論報(bào)告，最終收到了101份來(lái)自澳大利亞國(guó)內(nèi)外智庫(kù)、科研機(jī)構(gòu)的報(bào)告。(18)Parliament of Australia，Inquiry into the strategic effectiveness and outcomes of Australia’s aid program in the Indo Pacific and its role in supporting our regional interests，March 28，2018，https://www.aph.gov.au/aidprogramoutcomes [2019-07-08].由于澳大利亞國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)以及特恩布爾的下臺(tái)，質(zhì)詢最終不了了之，但此次以印太地區(qū)的援助為對(duì)象的質(zhì)詢，對(duì)澳大利亞南太政策產(chǎn)生巨大影響。同年11月，澳大利亞總理莫里森公布了一個(gè)對(duì)太平洋島國(guó)的龐大援助計(jì)劃，這個(gè)針對(duì)太平洋地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施金融方案(Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific，AIFFP)，將為能源、運(yùn)輸、水務(wù)和電信項(xiàng)目提供20億澳元贈(zèng)款和長(zhǎng)期貸款，把“澳大利亞與太平洋島國(guó)的接觸提升到一個(gè)全新水平”。(19)Scott Morrison，“Strengthening Australia’s Commitment to the Pacific”，November 8，2018，https://www.pm.gov.au/media/strengthening-australias-commitment-pacific [2019-07-08].2019年6月，澳大利亞總理莫里森在贏得大選后，將所羅門(mén)群島作為海外出訪的第一個(gè)國(guó)家。針對(duì)此次出訪，外長(zhǎng)佩恩(Marise Payne)指出：“總理訪問(wèn)所羅門(mén)群島是政府強(qiáng)化太平洋‘進(jìn)階’政策的重要舉措。”(20)“Australian PM To Visit Solomon Islands in First Overseas Trip”，SolomonTimes，May 27，2019，https://www.solomontimes.com/news/australian-pm-to-visit-solomon-islands-in-first-overseas-trip/9094[2019-07-08].莫里森訪問(wèn)所羅門(mén)群島期間，提出了一個(gè)2.5億澳元的援助計(jì)劃，包括基礎(chǔ)設(shè)施和人員培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域。

以“印太”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，各國(guó)不僅對(duì)太平洋島國(guó)有單獨(dú)的援助規(guī)劃，也有集體政策選項(xiàng)。2018年7月，日本國(guó)際協(xié)力銀行(JBIC)、美國(guó)海外私人投資公司(OPIC)以及澳大利亞政府，在印太商業(yè)論壇上宣布建立三邊伙伴關(guān)系，強(qiáng)化在印太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。(21)“US-Japan-Australia Announce Trilateral Partnership for Indo-Pacific Infrastructure Investment”，OPIC，July 30，2018，https://www.opic.gov/press-releases/2018/us-japan-australia-announce-trilateral-partnership-indo-pacific-infrastructure-investment[2019-07-08].美日澳三邊框架的第一個(gè)融資計(jì)劃，就是太平洋島國(guó)巴布亞新幾內(nèi)亞的液化天然氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。2019年4月，美日澳的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)與巴新政府交換了意見(jiàn)，預(yù)計(jì)該項(xiàng)目融資規(guī)模至少達(dá)到10億美元，雙方還討論了發(fā)電設(shè)備和通信設(shè)備的建設(shè)規(guī)劃。(22)參見(jiàn)《日美澳討論對(duì)巴布亞新幾內(nèi)亞基建項(xiàng)目融資》，日經(jīng)新聞網(wǎng)，2019年6月25日，https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/investtrade/36144-2019-06-25-08-52-01.html [2019-07-08]。

除了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資，美日澳三邊伙伴關(guān)系還以遏制中國(guó)的“一帶一路”建設(shè)為目標(biāo)。2018年9月，美國(guó)駐澳大利亞臨時(shí)代辦詹姆斯·卡魯索(James Caruso)指出，美國(guó)正與日本和澳大利亞合作，針對(duì)華為在巴布亞新幾內(nèi)亞的寬帶網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃制定“反要約”(Counter Offer)計(jì)劃，旨在干涉中國(guó)公司在巴新的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目。(23)參見(jiàn)《美證實(shí)其正阻止華為在巴布亞新幾內(nèi)亞建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目》，F(xiàn)T中文網(wǎng)，2018年9月28日，http://www.ftchinese.com/story/001079606?archive [2019-07-08]。隨著“印太”戰(zhàn)略在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政策推進(jìn)，將和以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的“一帶一路”倡議形成正面競(jìng)爭(zhēng)。

三、美日澳印在南太平洋推動(dòng)“印太”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和動(dòng)力

“印太”作為一個(gè)地緣政治概念，印度洋、東南亞和太平洋是最重要的三個(gè)組成部分，“印太”概念的落地主要依托美日澳印在上述三個(gè)地區(qū)的戰(zhàn)略投入。與其他兩個(gè)地區(qū)相比，美日澳印與太平洋島國(guó)在歷史淵源、安全外交、經(jīng)貿(mào)往來(lái)以及自然環(huán)境等方面的密切聯(lián)系，為四國(guó)在南太平洋推動(dòng)“印太”戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。

澳大利亞是太平洋島國(guó)論壇的創(chuàng)始成員，也是南太平洋地區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)體，對(duì)太平洋島國(guó)有著強(qiáng)大的影響力。以人口最多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的巴布亞新幾內(nèi)亞為例，澳大利亞在1946年到1975年之間受聯(lián)合國(guó)委托管理巴布亞新幾內(nèi)亞，對(duì)巴新的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易產(chǎn)生了廣泛影響。數(shù)十年來(lái)，巴布亞新幾內(nèi)亞一直是澳大利亞最主要的援助對(duì)象，至今澳大利亞仍然通過(guò)提供顧問(wèn)和咨詢等多種方式保持著對(duì)巴新政治、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)影響力。巴布亞新幾內(nèi)亞獨(dú)立之后的第二年就與澳大利亞簽署了自貿(mào)協(xié)定，雙方還簽署了《森林伙伴協(xié)議》、《伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》和《經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》等一系列雙邊合作協(xié)定。澳大利亞是巴布亞新幾內(nèi)亞最大援助國(guó)、最大貿(mào)易伙伴與最大投資伙伴，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人互訪頻繁。

澳大利亞通過(guò)各種雙邊協(xié)定、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和太平洋島國(guó)牢牢綁定在一起，在制度上強(qiáng)化島國(guó)對(duì)澳大利亞的依賴，主導(dǎo)南太平洋地區(qū)秩序。經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，澳大利亞與新西蘭共同推動(dòng)了關(guān)于南太平洋自由貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作安排的《太平洋緊密經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定》(PACER)和《太平洋島國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》(PICTA)的簽署，澳大利亞在地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程中一直扮演著領(lǐng)導(dǎo)角色。澳大利亞政府2003年發(fā)布的報(bào)告，充分闡釋了澳大利亞與太平洋島國(guó)的關(guān)系與定位：“歷史將澳大利亞和島國(guó)以及島國(guó)人民密切聯(lián)系起來(lái)，在島國(guó)獨(dú)立之時(shí)澳大利亞幫助這些國(guó)家塑造了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配以及治理哲學(xué)。在某些情況下，我們利用自身的制度和思想來(lái)支持他們的憲法、立法機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)、法律體系以及治安力量。澳大利亞是該地區(qū)主要的進(jìn)口和投資來(lái)源國(guó)，占據(jù)主導(dǎo)地位的捐助國(guó)以及安全防衛(wèi)的核心伙伴。”(24)Parliament of Australia，A Pacific Engaged: Australia’s Relations with Papua New Guinea and the Island States of the Southwest Pacific，Canberra: Commonwealth of Australia，August 2003，p.151.由于美國(guó)、澳大利亞和新西蘭之間的親密盟友關(guān)系，美國(guó)非常支持澳大利亞和新西蘭主導(dǎo)南太平洋地區(qū)事務(wù)，澳大利亞在經(jīng)濟(jì)、軍事和外交上的巨大優(yōu)勢(shì)，使其成為名副其實(shí)的太平洋副警長(zhǎng)。

美國(guó)在南太平洋地區(qū)也有自己的“勢(shì)力范圍”，密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島以及帕勞共和國(guó)在獨(dú)立之前長(zhǎng)期由美國(guó)托管，獨(dú)立之后又與美國(guó)簽訂了“自由聯(lián)合協(xié)定”，美國(guó)承諾在2023年之前通過(guò)信托基金每年向密克羅尼西亞聯(lián)邦提供超過(guò)1.3億美元的直接援助，向馬紹爾群島提供7000萬(wàn)美元的直接援助。截至2011年底，美國(guó)援助帕勞的信托基金達(dá)到了1.47億美元，是三個(gè)國(guó)家的主要援助國(guó)。除了經(jīng)濟(jì)關(guān)系之外，協(xié)定還規(guī)定美國(guó)有義務(wù)為三個(gè)國(guó)家提供安全保障，允許自由聯(lián)系國(guó)的國(guó)民前往美國(guó)工作等等。這些全面而復(fù)雜的雙邊協(xié)定，使美國(guó)在南太平洋地區(qū)擁有極大的特權(quán)。

此外，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域與太平洋島國(guó)聯(lián)系密切。漁業(yè)和捕撈業(yè)是南太平洋地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，自1988年美國(guó)頒布《南太平洋吞拿魚(yú)法》以來(lái)，美國(guó)長(zhǎng)期通過(guò)向太平洋島國(guó)購(gòu)買(mǎi)許可證的方式獲得在特定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的捕撈權(quán)。在2014年簽署的漁業(yè)協(xié)定中，美國(guó)向包括17個(gè)成員的太平洋島國(guó)論壇漁業(yè)局支付了高達(dá)9000萬(wàn)美元的許可費(fèi)，對(duì)太平洋島國(guó)而言是一筆可觀的財(cái)政收入。安全領(lǐng)域，由于太平洋島國(guó)普遍國(guó)力弱小，缺少足夠的軍事力量，美國(guó)以此為契機(jī)向島國(guó)提供安全保障，贏得太平洋島國(guó)的信任和支持。另一方面，南太平洋地區(qū)還延續(xù)了二戰(zhàn)以來(lái)作為美國(guó)戰(zhàn)略武器試驗(yàn)場(chǎng)的功能。馬紹爾群島就是美國(guó)洲際彈道導(dǎo)彈、導(dǎo)彈防御系統(tǒng)試驗(yàn)基地，2019年4月以來(lái)美國(guó)已經(jīng)從加州范登堡空軍基地試射了不少于三枚民兵3和三叉戟2洲際導(dǎo)彈，落點(diǎn)均位于馬紹爾群島。南太平洋對(duì)于美國(guó)戰(zhàn)略導(dǎo)彈的試驗(yàn)和發(fā)展以及“印太”戰(zhàn)略具有重要的軍事意義。

日本通常以島國(guó)身份強(qiáng)調(diào)與太平洋島國(guó)在地理上的相似性以及所面臨的共同挑戰(zhàn)，將島國(guó)的身份認(rèn)同和雙多邊關(guān)系發(fā)展聯(lián)系起來(lái)。在應(yīng)對(duì)氣候變化、地震、海嘯等自然災(zāi)害的問(wèn)題上，日本和太平洋島國(guó)具有共同的體會(huì)和認(rèn)知。早在20世紀(jì)90年代，當(dāng)多數(shù)太平洋島國(guó)剛剛實(shí)現(xiàn)國(guó)家獨(dú)立、急需資金實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)候，日本成為最早開(kāi)展援助的域外國(guó)家。日本一方面加大對(duì)太平洋島國(guó)的援助力度，另一方面將太平洋島國(guó)作為重要的產(chǎn)品市場(chǎng)和原材料來(lái)源地，迅速擴(kuò)大了在南太平洋地區(qū)的影響力。

從2009年到2018年的四屆“日本—太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)”上，減災(zāi)、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)一直都是峰會(huì)討論的主題，日本政府十分重視發(fā)揮自身在環(huán)境保護(hù)方面的巨大優(yōu)勢(shì)，從“地球降溫推廣計(jì)劃”到“大洋洲廢棄物區(qū)域戰(zhàn)略(2010—2015)”，日本不斷通過(guò)援助、人員培訓(xùn)等方式幫助太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。由于太平洋島國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是日本鰹魚(yú)和金槍魚(yú)的主要供給來(lái)源，日本在打擊非法捕撈方面與太平洋島國(guó)有著一致的利益，日本不遺余力地為太平洋島國(guó)提供巡航船只以及海洋安保人員的培訓(xùn)，幫助太平洋島國(guó)提升海洋執(zhí)法能力。共同的利益訴求以及海洋領(lǐng)域的合作，增強(qiáng)了日本與太平洋島國(guó)之間的天然聯(lián)系，使日本在南太平洋推進(jìn)“印太”戰(zhàn)略獲得了巨大支持。

印度與斐濟(jì)的天然聯(lián)系，是印度在南太平洋地區(qū)開(kāi)展外交活動(dòng)的重要基礎(chǔ)。印度和斐濟(jì)在19世紀(jì)先后成為英國(guó)的殖民地，為了大規(guī)模種植甘蔗生產(chǎn)蔗糖，英國(guó)將大批的印度人作為勞動(dòng)力運(yùn)往斐濟(jì)甘蔗園。斐濟(jì)在民族獨(dú)立之后，相當(dāng)數(shù)量的印度人在斐濟(jì)落地生根，成為當(dāng)?shù)刂匾淖逡?。如今，斐?jì)總?cè)丝诩s為80萬(wàn)，印度裔人口為30萬(wàn)，占比接近40%。印度裔對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。然而，印度在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，并沒(méi)有利用好與斐濟(jì)的天然聯(lián)系以及斐濟(jì)作為南太平洋交通中樞的優(yōu)勢(shì)地位，至今在14個(gè)具有獨(dú)立主權(quán)的太平洋島國(guó)中，僅在斐濟(jì)和巴布亞新幾內(nèi)亞成立了高專署管理外交事務(wù)。印度對(duì)于改變自身在南太平洋地區(qū)的單薄影響力非常迫切。由于南太平洋對(duì)于印度實(shí)現(xiàn)大國(guó)夢(mèng)和海洋強(qiáng)國(guó)抱負(fù)都極具吸引力，“印太”戰(zhàn)略已經(jīng)成為印度開(kāi)展南太平洋外交的重要機(jī)遇。

四、“印太”戰(zhàn)略的太平洋島國(guó)攻勢(shì)的前景分析

2018年以來(lái)，美日澳印在南太平洋展開(kāi)了凌厲的“印太”攻勢(shì)，這些戰(zhàn)略舉措中有相當(dāng)?shù)牟糠謱ⅰ耙粠б宦贰背h作為假想敵?！耙粠б宦贰睆?qiáng)調(diào)共商、共建和共享，支持島國(guó)發(fā)出“太平洋聲音”，支持島國(guó)推進(jìn)“藍(lán)色太平洋”倡議，重視和理解太平洋島國(guó)在氣候變化問(wèn)題上的特殊關(guān)切，將共同發(fā)展和南南合作作為雙多邊關(guān)系發(fā)展的主旋律?！坝√睉?zhàn)略則充滿了單向政策思維，無(wú)論是美國(guó)還是澳大利亞，都是從本國(guó)利益出發(fā)單方面的制定南太平洋政策，將自身利益凌駕于太平洋島國(guó)的利益之上。此外，由于美日澳印各自的關(guān)注點(diǎn)和利益訴求大不相同，四國(guó)的“印太”戰(zhàn)略也難以形成合力。“印太”戰(zhàn)略在太平洋島國(guó)是否達(dá)到預(yù)期效果以及能否持續(xù)下去，最終還要看太平洋島國(guó)對(duì)自身的定位以及對(duì)“印太”戰(zhàn)略的看法。

(一)美國(guó)是“印太”四國(guó)中最重要的國(guó)家，但特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”原則對(duì)其“印太”戰(zhàn)略構(gòu)成制約

推動(dòng)“印太”戰(zhàn)略需要長(zhǎng)期巨大的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事投入，但是特朗普的政策偏好更多地聚焦于短期收益。目前，美國(guó)在政策基調(diào)、制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃上都對(duì)太平洋島國(guó)給予了充分關(guān)注，這種“激活”策略在未來(lái)能否持久、能否轉(zhuǎn)化為實(shí)際投入仍然有待觀察。此外，美日澳印的合作前景也并不樂(lè)觀。特朗普當(dāng)選總統(tǒng)后，不僅未能維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊機(jī)制，反而對(duì)包括日本、印度在內(nèi)的多個(gè)貿(mào)易伙伴發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)并頻繁“退群”：2017年1月23日美國(guó)宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定；2017年6月1日美國(guó)宣布退出應(yīng)對(duì)全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》；2017年10月12日美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)教科文組織；2018年6月19日美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)。四國(guó)在雙邊層次上的摩擦以及特朗普在多邊領(lǐng)域的消極態(tài)度，使美日澳印在“印太”框架下的合作充滿不確定性。如果未來(lái)美日澳印在南太平洋地區(qū)各自為政，缺乏共同行動(dòng)，那么“印太”作為一個(gè)多邊框架將失去重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)太平洋島國(guó)對(duì)自身的發(fā)展訴求越來(lái)越清晰，“太平洋外交”展現(xiàn)了太平洋島國(guó)的外交獨(dú)立性，對(duì)于是否接受“印太”戰(zhàn)略，島國(guó)有足夠的外交選擇空間

在經(jīng)歷了數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之后，太平洋島國(guó)正發(fā)生兩方面的重大改變：一方面，島國(guó)人民對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)識(shí)更加清醒，對(duì)自身的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向越來(lái)越明確。太平洋島國(guó)由于特殊的地理位置和地理特點(diǎn)，遇到的發(fā)展問(wèn)題與絕大多數(shù)國(guó)家并不相同，近年來(lái)各國(guó)都制定了符合自身國(guó)情的短期發(fā)展規(guī)劃或長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。(25)太平洋島國(guó)目前已經(jīng)提出的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃包括：斐濟(jì)《2017—2036發(fā)展規(guī)劃》，瓦努阿圖《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃2016-2030》，巴布亞新幾內(nèi)亞《2010—2030發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，圖瓦盧《圖瓦盧基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略與投資規(guī)劃》以及《圖瓦盧可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略2016—2020》，湯加《戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃框架》，密克羅尼西亞聯(lián)邦《基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃2016—2025》，庫(kù)克群島《國(guó)家可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃2016—2020》，所羅門(mén)群島《國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃》以及《所羅門(mén)群島國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略2016—2035》，薩摩亞《薩摩亞發(fā)展戰(zhàn)略2016/17—2019/20》以及《薩摩亞經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施完成規(guī)劃2013—2021》。太平洋島國(guó)普遍認(rèn)為，氣候變化是關(guān)系到島國(guó)生死存亡的最大單一威脅，建設(shè)“藍(lán)色太平洋”(blue pacific)是應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的重大綱領(lǐng)。(26)Pacific Island Forum,Boe Declaration on Regional Security,September 6,2018, https://www. forumsec.org/ boe-declaration-on-regional-security/[2019-10-08].另一方面，“太平洋外交”(pacific diplomacy)成為太平洋島國(guó)表達(dá)自身觀點(diǎn)、維護(hù)島國(guó)利益的重要方式?！疤窖笸饨弧碧刂柑窖髰u國(guó)作為一個(gè)整體參與全球性論壇以及多邊框架的外交模式，通過(guò)一致的聲音和共同的努力在貿(mào)易、可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、核議題、非殖民化以及漁業(yè)等領(lǐng)域體現(xiàn)太平洋島國(guó)的利益，通過(guò)一種地區(qū)主義的途徑共同參與全球治理。(27)Greg Fryand Sandra Tarte，The New Pacific Diplomacy，Canberra：Australian National University Press，2016，p.11.太平洋島國(guó)多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，在國(guó)際社會(huì)上缺少話語(yǔ)權(quán)，只有聯(lián)合起來(lái)才能有力地發(fā)出自己的聲音，被國(guó)際社會(huì)所重視。

近年來(lái)，斐濟(jì)、巴布亞新幾內(nèi)亞等太平洋島國(guó)在全球治理領(lǐng)域顯露頭角，證明“太平洋外交”發(fā)揮的重大作用。2017年11月，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第23屆締約方大會(huì)召開(kāi)，斐濟(jì)作為大會(huì)主席國(guó)發(fā)布了與世界銀行、全球減災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)基金共同完成的《氣候脆弱性評(píng)估：增強(qiáng)斐濟(jì)的氣候韌性》報(bào)告，體現(xiàn)了斐濟(jì)在氣候變化治理領(lǐng)域的突出貢獻(xiàn)。2018年11月，巴布亞新幾內(nèi)亞成功舉辦APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，此次國(guó)際會(huì)議的舉辦既是巴新外交歷史上的一次重大突破，也是太平洋島國(guó)走向國(guó)際社會(huì)的重要里程碑?！疤窖笸饨弧笔挂酝鞣絿?guó)家，特別是傳統(tǒng)援助國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的絕對(duì)影響力不復(fù)存在，太平洋島國(guó)在政治和經(jīng)濟(jì)上的對(duì)外交往范圍日趨擴(kuò)大，在全球治理領(lǐng)域的地位不斷提升，在面臨外部戰(zhàn)略壓力時(shí)島國(guó)具有更多的自主權(quán)和選擇權(quán)。對(duì)于“印太”戰(zhàn)略，太平洋島國(guó)也不會(huì)僅僅扮演一個(gè)被動(dòng)接受的角色，而將最大程度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

(三)“印太”戰(zhàn)略未來(lái)的政策重點(diǎn)和執(zhí)行力度決定了其在太平洋島國(guó)的接受程度

美日澳印在南太平洋地區(qū)的政策選項(xiàng)跨度較大，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、安全、外交、環(huán)境等眾多議題，從目前來(lái)看，安全議題是較為優(yōu)先的政策選項(xiàng)。然而，對(duì)太平洋島國(guó)而言，南太平洋地區(qū)最重大的安全威脅不是軍事威脅，而是海洋資源和海洋環(huán)境所受到的破壞對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的威脅，雙方的理解有顯著偏差。當(dāng)美國(guó)和澳大利亞宣布在巴布亞新幾內(nèi)亞馬努斯島建設(shè)軍事基地之后，當(dāng)?shù)卣畬?duì)這種不征求民眾意見(jiàn)、不顧當(dāng)?shù)匕l(fā)展權(quán)益的單方面行為表達(dá)了強(qiáng)烈不滿。“印太”作為一個(gè)地緣政治概念，日美澳印關(guān)心的首要問(wèn)題是軍事安全和軍事合作而非發(fā)展議題。所以，盡管部分國(guó)家對(duì)太平洋島國(guó)所關(guān)心的海洋保護(hù)、非法捕撈等議題作出了回應(yīng)，但是具體的應(yīng)對(duì)措施如何，究竟能在多大程度上幫助島國(guó)人民解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，仍有待觀察。

(四)太平洋島國(guó)需要在大國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中作出自己的判斷和選擇

從20世紀(jì)90年代太平洋島國(guó)提出“北望”戰(zhàn)略開(kāi)啟外交上的重大突破，到進(jìn)入21世紀(jì)形成“太平洋外交”在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)出共同的聲音，作為小國(guó)的太平洋島國(guó)一直在大國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序中尋求自己的發(fā)展空間。以打造全球性發(fā)展平臺(tái)和建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”為目標(biāo)的“一帶一路”倡議經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展在全球碩果累累，中國(guó)與太平洋島國(guó)的關(guān)系發(fā)展在共建“一帶一路”的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變，成為南南合作的新典范。與此同時(shí)，以建設(shè)“自由開(kāi)放的印度洋—太平洋”為目標(biāo)的“印太”戰(zhàn)略頻頻發(fā)力南太平洋，盡管其政策空間和政策效果尚不清晰，但是加劇了南太平洋的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，該地區(qū)的國(guó)際局勢(shì)日趨復(fù)雜。從域內(nèi)大國(guó)到域外大國(guó)，從傳統(tǒng)援助國(guó)到新興援助國(guó)，參與南太平洋事務(wù)的各個(gè)國(guó)家都有自己的合作方式、行為特點(diǎn)和政策目標(biāo)，對(duì)于正在謀求提升國(guó)際影響力和拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的太平洋島國(guó)而言，究竟在外交政策上選擇哪條道路、如何選擇，將是島國(guó)人民在新時(shí)期面臨的一次重大考驗(yàn)。

在大國(guó)博弈的背景下，太平洋島國(guó)的戰(zhàn)略重要性不斷提升，“印太”戰(zhàn)略與中國(guó)的“一帶一路”倡議在南太平洋地區(qū)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。為了對(duì)沖“一帶一路”的影響，“印太”戰(zhàn)略在安全外交、經(jīng)濟(jì)援助等方面不斷發(fā)力，試圖延續(xù)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)南太平洋地區(qū)秩序的掌控，這與太平洋島國(guó)期待獨(dú)立發(fā)展的愿望背道而馳。與此相反，“一帶一路”建設(shè)，在解決太平洋島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、改善島國(guó)民生以及增強(qiáng)受援國(guó)自主發(fā)展能力等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。2019年9月，所羅門(mén)群島、基里巴斯與中國(guó)建交，表明中國(guó)與太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作正在發(fā)揮巨大的示范效應(yīng)，吸引更多的太平洋島國(guó)參與到“一帶一路”建設(shè)當(dāng)中。面對(duì)“印太”戰(zhàn)略的沖擊，中國(guó)應(yīng)當(dāng)保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)與太平洋島國(guó)開(kāi)展南南合作，推動(dòng)形成互利共贏的嶄新格局。