王森浩

(太原工業(yè)學(xué)院 思政理論教研部，山西 太原 030008)

“第一書記”駐村扶貧是我國最新一輪脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措，通過向貧困村及基層黨組織軟弱渙散村引進(jìn)新的外在領(lǐng)導(dǎo)力資源，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平，為農(nóng)村發(fā)展提供新動(dòng)力，促進(jìn)貧困村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。作為從各級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位中選派的優(yōu)秀黨員干部，“第一書記”駐村扶貧本質(zhì)上是以增加農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)力資源供給為突破口，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村公共事務(wù)的“良治”[1]?！暗谝粫洝睂?duì)推動(dòng)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化起到什么樣的作用？從中會(huì)遭遇哪些問題？如何進(jìn)一步提升現(xiàn)階段“第一書記”駐村扶貧成效？筆者基于曾擔(dān)任“第一書記”的經(jīng)歷和調(diào)研情況，進(jìn)行深入的分析，力求得出較為普遍性的成果結(jié)論，為進(jìn)一步提升“第一書記”在脫貧攻堅(jiān)中的作用，盡快達(dá)到全面小康提供研究參考。

一、“第一書記”政策的背景

“第一書記”制度的起源與村民自治在農(nóng)村基層治理過程中發(fā)生的現(xiàn)實(shí)困境密不可分，由于我國農(nóng)村發(fā)展水平的不平衡性和村民及基層干部素質(zhì)的相對(duì)低下，使得村民自治能發(fā)揮的效能具有局限性，甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了“一言堂”、主管領(lǐng)導(dǎo)決斷政策等不良現(xiàn)象。在此情況下，通過國家行政力量，從各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選派政治素質(zhì)高、作風(fēng)優(yōu)良的同志擔(dān)任“第一書記”，從外部“嵌入”領(lǐng)導(dǎo)力資源，提升貧困村和基層黨組織軟弱渙散村的基層治理現(xiàn)代化水平確實(shí)是一項(xiàng)很好的現(xiàn)實(shí)選擇。

“第一書記”制度始于安徽省的實(shí)踐：從2001年開始，安徽省就從各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)中分批選派12000余名優(yōu)秀黨員干部擔(dān)任駐村“第一書記”，任期2—3年。其中最成功的典型案例無疑是任職小崗村黨支部“第一書記”的沈浩同志，他為小崗村新時(shí)期實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。安徽省此項(xiàng)做法引起黨中央的高度重視，中央對(duì)這種以黨建促扶貧，幫助貧困村實(shí)現(xiàn)發(fā)展的政策模式進(jìn)行了深入的研究，隨后在中組部的號(hào)召下，全國各省、自治區(qū)和直轄市都不同形式地落實(shí)了“第一書記”駐村政策和措施，并取得了顯著效果。

以山西省為例，按照中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院扶貧開發(fā)小組在2015年4月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》文件精神，山西省2015年開始大規(guī)模從各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選拔優(yōu)秀年輕干部、后備干部擔(dān)任“第一書記”，總計(jì)9395名。其中，中央、國家機(jī)關(guān)部委15人，省直機(jī)關(guān)單位506人，市直機(jī)關(guān)單位1475人，縣直機(jī)關(guān)單位6483人，國有企業(yè)、事業(yè)單位916人，處級(jí)以上干部113人，女干部1275人，35歲以下干部2966人，都是各行各業(yè)的骨干力量[2]。他們集中在當(dāng)時(shí)排查出的7993個(gè)貧困村和2697個(gè)基層黨組織軟弱渙散村中任職“第一書記”，到目前大部分已完成一至兩輪輪換。進(jìn)入這些村子后，“第一書記”們以派出單位為后盾，切實(shí)發(fā)揮“第一書記”作用，提升所在村的基層治理現(xiàn)代化水平，相繼幫扶所在村完成脫貧工作。截至2019年初，山西省17個(gè)國定貧困縣、9個(gè)省定貧困縣已退出貧困縣序列，2255個(gè)貧困村退出，64.9萬人口脫貧，貧困發(fā)生率下降到1.1%[3]。

二、“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中的作用

毛澤東同志曾指出：“正確路線確定之后，干部就成了決定性因素?！盵4]習(xí)近平同志也強(qiáng)調(diào)：“幫錢幫物，不如幫助建個(gè)好支部。”[5]加強(qiáng)駐村“第一書記”的管理，夯實(shí)黨的基層組織基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨支部戰(zhàn)斗力，認(rèn)清“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中發(fā)揮的作用至關(guān)重要。

(一) 強(qiáng)化農(nóng)村基層黨建組織戰(zhàn)斗力的領(lǐng)導(dǎo)者

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)始終是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村黨支部組織的強(qiáng)弱是黨在農(nóng)村工作中戰(zhàn)斗力能否強(qiáng)有力發(fā)揮的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各級(jí)組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。選派的駐村“第一書記”承擔(dān)多項(xiàng)任務(wù)，但若要持續(xù)健康地完成幫扶脫貧目標(biāo)，首要任務(wù)在于增強(qiáng)基層黨支部、抓班子建設(shè)，尤其是在脫貧攻堅(jiān)黨建陣地建設(shè)方面，增強(qiáng)黨支部戰(zhàn)斗力，進(jìn)而帶領(lǐng)村“兩委”班子做好村子的各項(xiàng)工作。能否取得長期有序健康發(fā)展，關(guān)鍵還是在于構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，將村黨組織建成堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗堡壘?，F(xiàn)在派駐的“第一書記”，多是能力和政治素質(zhì)較高的骨干干部，是基層黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)者、發(fā)聲者，要以黨建為抓手，通過“傳幫帶”加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)，提高村領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

(二) 加強(qiáng)農(nóng)村基層組織現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)者

村民委員會(huì)是村民自我服務(wù)、自我管理和自我教育的基層群眾性組織，農(nóng)村的黨支部和村民委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系[6]。但從實(shí)際考察中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村特別是黨組織軟弱渙散村和貧困村在發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)一些村兩委職責(zé)不清、村黨支部或村委會(huì)一方攬權(quán)等不和諧現(xiàn)象。這種從村子內(nèi)部衍生出來的治理方式，無論是村黨支部還是村委會(huì)主導(dǎo)，都不利于農(nóng)村扶貧工作的長期健康發(fā)展。引入“第一書記”參與到農(nóng)村基層治理，正是用外力對(duì)這些不和諧現(xiàn)象進(jìn)行改變的嘗試和突破。這是因?yàn)?，一方面“第一書記”并不占村兩委班子職位，不參與每次換屆選舉，這就使得“第一書記”可作為地位超然的第三方，做好村黨支部與村兩委關(guān)系的協(xié)商工作；另一方面，出于派出單位對(duì)“第一書記”資格的嚴(yán)格審查，使得派出的“第一書記”政治素質(zhì)過關(guān)、具備一般村兩委干部不具備的文化科技知識(shí)。他們積極參與到農(nóng)村基層治理中，無疑為農(nóng)村發(fā)展注入了一股活力，可大力提升農(nóng)村治理能力的現(xiàn)代化水平。作為特殊的村領(lǐng)導(dǎo)班子關(guān)系協(xié)調(diào)員，他們角色既是管理方又是參加方，能全面發(fā)揮自身作用，起到良好的指導(dǎo)帶頭作用。

(三) 貫徹農(nóng)村基層治理政策落實(shí)的踐行者

“第一書記”由于擁有在機(jī)關(guān)工作的資源優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，大多具有良好的政治覺悟和堅(jiān)定的黨性。他們對(duì)于上級(jí)的相關(guān)政策措施比普通的基層干部有著更加深入的了解和解讀：一是通過他們理解后傳達(dá)的文件精神，更容易被群眾和干部所理解，從而順利做好國家政策的“翻譯”工作，拉近與群眾的關(guān)系，繼而緩解干部和群眾間的緊張關(guān)系。二是按照上級(jí)文件要求，“第一書記”駐村要達(dá)到工作日時(shí)間的三分之二，通過在駐村時(shí)間的走訪調(diào)查，了解記錄百姓最關(guān)心的生活問題，做好政策的解讀和思想疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)他們用理性手段表達(dá)利益訴求，打通各項(xiàng)國家政策落地“最后一公里”，調(diào)動(dòng)群眾參與村子事務(wù)的熱情，提高村子的現(xiàn)代化治理水平，最終贏得村民對(duì)政府和黨的信任。

三、“第一書記”在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化中面臨的困境

“第一書記”對(duì)于完善基層黨組織到提升農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平，貫徹落實(shí)國家各項(xiàng)政策，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加村民收入等都能帶來積極的正面影響，但在促進(jìn)農(nóng)村長期穩(wěn)定健康有序發(fā)展上還存有一些困境。找出問題，并尋求針對(duì)性的措施，方能切實(shí)有效發(fā)揮“第一書記”的作用，打贏這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，助力全面建成小康社會(huì)。

(一)貧困村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力提升效果有限

“第一書記”任期一般是兩年，這種駐村方式，本意是通過幫扶，把所在村基層黨組織建設(shè)成為強(qiáng)有力的戰(zhàn)斗堡壘，推動(dòng)今后農(nóng)村各項(xiàng)工作的長期穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長效可持續(xù)的脫貧致富目標(biāo)。但在實(shí)際工作中，出現(xiàn)如下問題。一是“第一書記”駐村以后，一般在全面了解村內(nèi)基本情況、村民信息等因素基礎(chǔ)上形成發(fā)展思路，這些基礎(chǔ)性的調(diào)研設(shè)計(jì)工作就消耗大量時(shí)間，而留給真正行之有效的實(shí)施時(shí)間少之又少；二是“第一書記”往往會(huì)優(yōu)先考慮村內(nèi)見效快、群眾看得見的工程，諸如村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加上村內(nèi)人口凈流出，優(yōu)秀人才有限，放到基層黨組織建設(shè)中的時(shí)間精力和關(guān)注度都相應(yīng)下降，成效不顯著；三是在村民享受到外來“第一書記”帶來的種種利好之后，反而會(huì)不斷加大對(duì)“第一書記”的期許，過度對(duì)外來扶貧力量產(chǎn)生依賴，進(jìn)而導(dǎo)致村內(nèi)出現(xiàn)發(fā)展動(dòng)力不足的問題。即使一任“第一書記”離任后，部分村干部也不去主動(dòng)尋找村子自身發(fā)展的脫貧方法，反而將希望寄托于下一任“第一書記”身上，形成懶政惰政的惡性循環(huán)。

(二) 扶貧資源容易出現(xiàn)堆積而非優(yōu)化配給

“第一書記”由任職所在地縣(市、區(qū))委組織部和選派單位雙重管理。前者通過對(duì)“第一書記”日常工作監(jiān)督、考核等方式進(jìn)行系統(tǒng)管理，選派單位對(duì)“第一書記”提供一定的專項(xiàng)資金和物質(zhì)保障并進(jìn)行工作指導(dǎo)和管理?，F(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，一方面貧困村獲得的扶貧資源很大程度上跟“第一書記”所在單位的實(shí)力、重視程度及“第一書記”個(gè)人能力和私人資源密切相關(guān)。這就造成了“第一書記”扶貧過程中資源的“馬太效應(yīng)”，使得資源配置出現(xiàn)不平衡，甚至?xí)霈F(xiàn)過度投入一個(gè)村造成資源堆積和浪費(fèi)的現(xiàn)象。另一方面，地方上對(duì)“第一書記”更多的是強(qiáng)調(diào)其所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視了其他農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化長遠(yuǎn)因素的建設(shè)，使得一些“第一書記”整日疲于走人情、“跑項(xiàng)目”，而欠缺了對(duì)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃作出長遠(yuǎn)的考量，從而治標(biāo)不治本。

(三) 扶貧績效考核標(biāo)準(zhǔn)難設(shè)而影響工作熱情

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平主要體現(xiàn)在干部隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上。能否通過“第一書記”在任期內(nèi)的努力，提高這兩項(xiàng)的水平至關(guān)重要。扶貧成果能否鞏固，如何鞏固也需要引起高度重視。

從各地“第一書記”被召回后的成果分析總結(jié)，問題主要集中在扶貧成效不顯著，這一方面與“第一書記”個(gè)人能力和工作態(tài)度、工作意愿相關(guān)，另一方面又與其掌握的資源相對(duì)匱乏相關(guān)。部分地區(qū)指望貧困幾十年的村莊經(jīng)由第一書記派駐兩年就發(fā)生飛躍式的發(fā)展、脫貧致富，顯然缺乏現(xiàn)實(shí)性[7]。而“第一書記”們多認(rèn)為，能否扶貧取得積極成效，關(guān)鍵還是在于當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目和資金扶持，這就形成了一種“扶貧績效悖論”：由于地方政府財(cái)力有限，能給予貧困村的資金和項(xiàng)目力度較低，故希望能借助“第一書記”和駐村工作隊(duì)給予更大的支持。而“第一書記”又寄托當(dāng)?shù)卣芙o予所在村更多的支持，否則他們也有心無力。這一對(duì)矛盾需要在頂層設(shè)計(jì)中妥善考慮，否則，這種“悖論”將會(huì)進(jìn)一步惡化。

從對(duì)“第一書記”的考核來看，考核重點(diǎn)還是集中在對(duì)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和對(duì)老百姓的收入增長等看得見、摸得著的方面，而對(duì)幫扶建設(shè)好基層黨組織，落實(shí)好黨建工作等長遠(yuǎn)利益方面在實(shí)際考核中采用過少，這在一定程度上打擊了掌握資源少、單位實(shí)力不強(qiáng)的“第一書記”的工作熱情和積極性。

四、完善第一書記農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的對(duì)策建議

在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的視角下，優(yōu)化“第一書記”作用的著眼點(diǎn)有兩個(gè)：一個(gè)是進(jìn)一步提升“第一書記”的素質(zhì)水平，提升對(duì)農(nóng)村治理水平和脫貧攻堅(jiān)的績效；另一個(gè)是重視制度建設(shè)，幫扶貧困村實(shí)現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展，為貧困村發(fā)展提供可持續(xù)穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)。

(一) 突出產(chǎn)業(yè)扶貧體系的建設(shè)

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，要在“第一書記”的入職培訓(xùn)中，加大對(duì)地方產(chǎn)業(yè)定位和選擇的科學(xué)指導(dǎo)，為“第一書記”幫扶所在村發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供基礎(chǔ)性幫助，使他們個(gè)人工作能力能有效發(fā)揮。在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目上，要盡量淡化和減少“跑項(xiàng)目”和“感情分”，以制度的形式嚴(yán)格規(guī)范產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的分配，避免“第一書記”們因爭奪產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資源導(dǎo)致其精力過度分散，使得工作中心發(fā)生轉(zhuǎn)移。建立“第一書記”定期匯報(bào)(每月或每兩月)所在村的新情況，特別是為村子的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供因地制宜、切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

(二) 加強(qiáng)扶貧資源的支持力度

充分利用“第一書記”個(gè)人和選派單位資源的同時(shí)，發(fā)揮地方主觀能動(dòng)性。在“第一書記”入職后，要因地制宜，通過前期了解的情況，對(duì)那些扶貧資源較少的派出單位和個(gè)人給予較多的支持與傾斜，給予各層次“第一書記”相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和扶貧資金的支持，通過合作化治理，努力實(shí)現(xiàn)一一聯(lián)合大于二的扶貧工作效果。另外“第一書記”在積極爭取上級(jí)各項(xiàng)扶貧資源的同時(shí)，還應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)多關(guān)注市場和社會(huì)的幫扶力量，充分利用自身社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及單位的力量，積極引進(jìn)社會(huì)扶貧公益組織開展活動(dòng)，可以聯(lián)合所在單位與臨近單位“第一書記”業(yè)務(wù)有往來的淵源，加強(qiáng)交流，實(shí)現(xiàn)資源共享，合作共贏，形成合力，實(shí)現(xiàn)扶貧資源的最大化效益。

(三) 建立科學(xué)的考核評(píng)估體系

“第一書記”的任期相對(duì)較短，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，若沒有一整套科學(xué)的考核評(píng)估體系和可持續(xù)發(fā)展的制度保障，就不會(huì)實(shí)現(xiàn)貧困村內(nèi)生自主的動(dòng)力發(fā)展，即使完成脫貧，未來返貧的概率也會(huì)很大。因此，加大對(duì)“第一書記”多個(gè)層面的考核評(píng)估，提升他們的工作實(shí)效。

一方面要加強(qiáng)農(nóng)村基層的組織文化建設(shè)。一個(gè)村莊要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，單靠一時(shí)一力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，“第一書記”在開展工作中需借宣傳黨政方針和新時(shí)期中國特色社會(huì)主義理論之際，重視村內(nèi)優(yōu)秀人才的發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)工作，力爭村內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生供給，引導(dǎo)村內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村現(xiàn)代化治理水平，不斷增強(qiáng)農(nóng)村的向心力和凝聚力。另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的思想建設(shè)。習(xí)近平同志曾指出扶貧先扶志，“第一書記”的考核應(yīng)該包含對(duì)村內(nèi)思想建設(shè)方面的建樹，要重視黨和國家最新政策理論的宣傳，可通過各種優(yōu)秀人物評(píng)選、依托派出單位不定期舉辦鄉(xiāng)村振興研討活動(dòng)等，激發(fā)村民脫貧致富的希望和自強(qiáng)不息的斗志，幫助貧困村干部和群眾轉(zhuǎn)變思想，實(shí)現(xiàn)從“要我發(fā)展”到“我要發(fā)展”的認(rèn)識(shí)飛躍，主動(dòng)想思路、找門路，打通致富路，集聚農(nóng)村的自主發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)二○二○年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。