劉繼榮

(中北大學 人文社會科學學院，山西 太原 030051)

“供給側改革”是黨中央在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下提出的促進經濟增長的新戰(zhàn)略，強調從供給端入手改革經濟結構，提升經濟發(fā)展動力?！肮┙o側改革”概念甫一提出就引起公眾的廣泛關注，甚至遠遠超越了經濟學的范疇，上升為社會各界改革創(chuàng)新的一種新的思維范式。作為公眾政治參與的一種模式，大眾民主也同樣存在供給側改革的需求。民主從精英民主向大眾民主的轉變是民主政治發(fā)展的必然趨向，也是政府贏取政治決策合法性和提升社會治理效果的現(xiàn)實需要。然而，民主的大眾化究竟應該在多大程度上推進？如何在尊重歷史文化傳統(tǒng)和政治經濟現(xiàn)實的基礎上實現(xiàn)大眾民主的供需平衡，從而達致經濟社會的和諧、有序發(fā)展？這都是黨和政府在社會主義民主政治發(fā)展過程中必須因應的問題。習近平同志在黨的十九大報告中強調：“推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面?！盵1]因此，社會主義民主政治的健康穩(wěn)定發(fā)展同樣需要借助“供給側改革”思維的審視，在民主供給與需求的平衡中優(yōu)化大眾民主的社會治理功能。

一、大眾民主的需求側和供給側

任何國家都面臨大眾如何或在多大程度上參與政治事務的問題。精英民主理論認為民主的主體應該是社會精英，而不是普通民眾，否則，民主政治必將被非理性的大眾引入歧途。相反，激進民主主義者則認為在現(xiàn)代民主政治條件下公眾應該積極參與社會公共事務，勇于表達自己對政治決策的意見和看法。因此，如何實現(xiàn)精英民主和大眾民主之間的適度平衡成為現(xiàn)代民主政治發(fā)展的關鍵之點。對于包括中國在內的大多數(shù)民主國家來說，政治發(fā)展也同樣面臨著民主供給和民主需求的難解之題。正如某學者所言：“討論‘民主的興起’還需注意民主程度的量化問題?！裰鳌皇且粋€有無的問題，而是一個程度的問題?！盵2]

大眾民主的需求側主要包括政治需求和民眾需求兩個層面。政治需求主要是指在現(xiàn)代民主政治條件下政黨執(zhí)政和政府決策都應該以大眾參與或公眾同意為前提，進而提升政治權力和施政行為合法性的需求。盧梭認為，權力的合法性源自公眾的同意和人民的公共意志。也就是說，獲取政府決策的公眾授權和尋求政治行為的合法性是現(xiàn)代精英民主向大眾民主轉變的基本驅動力量。民眾需求是指公眾為了實現(xiàn)公共福祉，在意思表達、價值目標、利益訴求、社會理想等方面向政府、社會及他人自由傳遞信息的話語民主和社會行動的要求。政治需求和民眾需求是促使現(xiàn)代民主政治向“大眾化”發(fā)展的根本動力。

大眾民主的供給側主要包括民主權利的供給和管理制度的供給。民主權利的供給是指民眾是否被允許參與政治事務以及能在多大程度上參與政治事務。在現(xiàn)代民主政治條件下，大多數(shù)國家都以法律條文的形式允諾了公眾政治參與的權利，包括參與國家政治生活、管理公共事務以及民主監(jiān)督、言論自由等。然而，許多國家關于民主的法律規(guī)定與實際內容并不相同?，F(xiàn)實中，在一個所謂的“民主”國家，有些民眾可能被排除在政治事務之外。當然，也有一些“激進民主”國家會不顧自身政治經濟社會發(fā)展現(xiàn)實與歷史文化傳統(tǒng)而引入或移植西方民主，從而導致大眾民主參與“井噴式”爆發(fā)的現(xiàn)象?！懊裰鳌惫芾碇贫鹊墓┙o是指關于規(guī)范、引導或優(yōu)化民主政治有序發(fā)展的法律法規(guī)制度的有效供給。對于大多數(shù)西方發(fā)達資本主義國家，大眾民主的管理制度相對比較成熟，但許多后發(fā)民主國家由于歷史和現(xiàn)實等多方面的原因，規(guī)范大眾民主有序發(fā)展的制度供給卻相對滯后。一般來說，“民主”管理制度的供給和民主權利的供給是相輔相成的。如果沒有“民主”管理制度的配套跟進而貿然實行大眾民主，勢必造成社會的不穩(wěn)和政治局面的混亂。故民主化和“民主”管理制度在現(xiàn)代民主政治發(fā)展過程中應該齊頭并進。否則，民主化之后，再要建設“民主”的管理制度則是相當困難的。正如某學者所言：“民主化……可以有效地摧毀現(xiàn)有的制度，但不能同樣有效地建設新制度?！瓪v史經驗表明，大部分國家制度必須在大眾民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那么在民主化之后很可能再也沒有機會了?！盵3]

大眾民主需求側和供給側的規(guī)定性對于現(xiàn)代民主政治的發(fā)展至關重要。一般來說，需求側具有內生性的特點，而供給側則是對需求側的回應。需求側是推動民主政治發(fā)展的基本力量，正是這些存儲于民眾之中的民主需求促使現(xiàn)代民主政治不斷向前發(fā)展。當然，大眾民主的供給側需要對需求側做出有效應對，而且這種供給端的“應對處理”更具技術性和復雜性。如果“處理”恰到好處，則能有效促進現(xiàn)代民主政治的發(fā)展；反之，如若“處理”不好，則有可能導致民主政治的崩潰或衰敗，甚至危及社會穩(wěn)定。換句話說，大眾民主的供需平衡意味著民主政治能夠平穩(wěn)有序的發(fā)展，反之，供需失衡的大眾民主則有可能導致民主政治發(fā)展的不足或過快，從而影響社會的正常發(fā)展。因此，從供給側視角研究大眾民主治理對于社會主義民主政治發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值。

二、 當前大眾民主供給側存在的問題

經濟供給側改革的重點是降低無效和低端供給，提升有效和中高端供給，從而增強供給體系的質量和效率。同樣，現(xiàn)代民主政治的規(guī)范性治理同樣離不開國家大眾民主供給能力和水平的提升。包括我國在內的許多國家大眾民主供給側一端存在著一些不容忽視的問題，抑制了大眾民主治理的實效性。因此，認真總結國內外大眾民主供給端治理的經驗教訓，有助于社會主義民主政治向規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。

(一)大眾民主權利供給存在的問題

首先，大眾民主權利供給的抽象性。一般來說，現(xiàn)代意義上使用的“民主”一詞來自于西方，本意為“人民的統(tǒng)治”，意即民眾直接或選舉自己的代表來統(tǒng)治或治理國家。近代以來，西方發(fā)達資本主義國家基于維護自身利益的需要而向后發(fā)民主國家推銷民主制度。同時，也由于“民主”的現(xiàn)代政治價值的制高點，使得許多國家不得不接受。然而，“民主”絕不是一個形而上的抽象概念。它只有和一個國家具體的政治、經濟和歷史文化傳統(tǒng)實現(xiàn)柔性對接，才能落地生根，產生實際作用；否則，囫圇吞棗似的引進西方民主必然會使“民主”本身水土不服，而且可能導致當事國社會的政治動蕩或國家分裂。近年來，中東、北非、烏克蘭、泰國的例子足以說明這一點。因此，如何把抽象的“民主”概念轉變?yōu)檫m合自身國情的民主制度，值得人們認真思考。當然，西方國家也必須“要重新反思民主援助的內容”[4]，拒絕非理性的抽象民主的輸出。

其次，大眾民主權利有效供給的不足。大眾民主的實質就是公眾可以自主地就社會公共事務和政治權力表達看法、展開監(jiān)督與批判的一種權利。政治民主主義者認為，對于國家權力來說，只有事前得到公眾授權、事中和事后愿意接受公眾監(jiān)督的政治行為才具有內在的合法性。然而，在某些國家，民眾的民主權利有名無實，更缺乏民眾政治參與的渠道和平臺。同時，由于大眾民主權利供給的不足使得公眾往往很難對權力擁有者展開有效的監(jiān)督，而且權力對輿論的打壓、政府對公眾監(jiān)督的敷衍和推諉、政治決策的暗箱操作等都使大眾民主權利的行使大打折扣，也使大眾民主權力監(jiān)督和批判的職能虛化。習近平同志強調：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”[5]171因此，大眾民主權利有效供給的不足必然導致公眾民主權利的懸置和民主制度運行的空轉。

最后，大眾民主權利供給的過剩。在民主政治條件下，雖然政府的行政決策之權應該征得被治理者的同意，但也并不意味著公眾的民主權利是絕對的，更不意味著來自公眾的民意一定是合理的；更何況，參與民主政治的公眾也并不全然是理性的。也就是說，大眾民主權利的供給必須要適度，不能過剩，否則，民主權利的過度使用將不可避免。當今世界，一些國家包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家都或多或少存在一定程度的民主供給過剩的情況。西班牙加泰羅尼亞獨立公投、英國脫歐就是非常典型的例子。英國應該不應該脫離歐盟，可以征求民眾的意見，但絕不應該通過公投來代替政府做最后的決策。英國政府因為不恰當?shù)拇蟊娒裰鳈嗬┙o，導致支持脫歐和反對脫歐的民眾爭相上街游行，造成社會秩序的混亂。雖然現(xiàn)代政治趨向于民主政治，但一個國家大眾民主權利的供給必須以歷史文化傳統(tǒng)和政治經濟現(xiàn)實為基準，以保持社會和政治秩序穩(wěn)定為前提，堅持適度平衡的原則，絕不過快或過剩供給民主權利。同時，大眾民主的職能行使也要有明確的范圍，絕對不能濫用，否則，很有可能的結果是“公眾所擁有的最后決定之權會成為阻礙民主國家改革的工具”[6]，甚至造成國家分裂或不必要的決策失誤。另外，大眾民主權利供給的過剩也可能帶來民粹主義盛行的后果。

(二)大眾民主管理供給存在的問題

首先，認識的問題。大眾民主需要不需要管理，理論界是有爭論的。極端自由主義者認為，在民主政治條件下，民眾為了社會公共福祉會自動調整自我對政治事務的看法，從而把自己從“純粹感情和非理性”的狀態(tài)拉回到公共理性的軌道上來。故大眾民主不應該接受政府的干預和管理；而精英民主論者卻認為處于政治領域中的民眾的精神狀態(tài)會跌落到較低的水平，他們只會用幼稚的辯論和分析方法來探討個體的私人利益，而不會主動回歸理性[7]。如此，單純依靠“大眾民主”來解決社會現(xiàn)實問題并不切實際，因為大眾民主并不能達致至善，公眾的聲音也并不完全是理性、合法和正確的。因此，在精英民主論者看來，大眾民主本身也需要規(guī)范和管理。在現(xiàn)實中，正是由于這種認識上的搖擺不定以及民主終極價值論的影響使得政府對大眾民主的管理總是縮手縮腳，擔心被扣上專制和不民主的帽子。筆者認為，民主是個好東西，但缺少管理的大眾民主必然是盲目和非理性的，而處于無政府狀態(tài)的大眾民主也必然演變成“暴民政治”。

其次，大眾民主管理制度供給的不足。前述關于“民意”至上和公民天然理性的認識直接導致了大眾民主管理制度供給的滯后與不足?？梢哉f，當前一些國家和地區(qū)民主政治的困境與缺乏明確制度規(guī)范的“過度民主”有很大的關系。第一，大眾民主的制度化管理嚴重滯后。當今世界，許多國家懾于民意的壓力對大眾民主的實現(xiàn)形式、民意表達方式以及討論主題等都采取了模糊化處理的方式，而沒有給予明確的制度性規(guī)范。如此，大眾民主的參與者必然難以把握其邊界和限度，從而導致民主的失控和失序。西方債務危機中，葡萄牙、西班牙、意大利和希臘等國中央政府面對來勢迅猛的“大眾民主”只能通過犧牲國家長遠利益的方式來滿足或迎合洶涌的民意，而沒有其它有效的應對手段。這大都跟大眾民主制度化管理的滯后有很大的關系。第二，大眾民主中“大眾”范圍的規(guī)定模糊。公眾積極參與公共事務有助于公民對于政府決策和行為的理解，但“如果公民過度地參與了政府事務治理，政府治理的有效性同樣會受到威脅”[8]。也就是說，公民參與并不是對所有公共事務問題的解決都有好處，甚至有可能給政府對社會管理造成一定的障礙。正如某學者所言：“任何政治都有其限度，當本不屬于既定政治范圍的人群也卷入政治、當原先并不屬于政治范疇的事務也被納入政治議程時，適度政治就可能轉化為政治過度。”[9]可見，大眾民主的制度化管理非常必要。近年來，香港“青年運動”的非理性言行和無節(jié)制蔓延與香港大眾民主制度化管理滯后導致的政治參與過度有很大的關系。因此，大眾民主管理制度必須明確規(guī)定哪些民眾應該在什么時候、以什么方式以及在多大程度上參與何種社會公共事務。

最后，大眾民主法治化管理的欠缺。從目前來看，如何實現(xiàn)大眾民主的有效管理在世界范圍內都是比較困難的問題。大眾民主是一種民意表達的方式，但如何表達(方式)和表達什么(內容)應該通過法律把它規(guī)范在理性、合法與公共性的范圍之內，否則大眾民主必然異化為某種“話語暴力”或“民粹政治”。雖然大多數(shù)國家都有一些與大眾民主相關的法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)要不過于抽象，要不過于宏觀，可操作性并不強。當然，“法不制眾”的大眾心理也加劇了大眾民主與法治化管理之間的矛盾。因此，大眾民主不僅應該在表達形式上符合國家的法律規(guī)定，更要在表達內容上接受法律的規(guī)范。同時，由于法律法規(guī)含糊籠統(tǒng)和過于寬泛的問題，使得主管機關和執(zhí)法人員難以準確裁量，也使得大眾民主的參與者難以預測表達行為的法律后果[10]?？梢?，大眾民主的法治化管理是實現(xiàn)其有序發(fā)展的關鍵。

三、 大眾民主治理的“供給側改革”路徑

大眾民主治理的“供給側改革”和經濟領域的“供給側改革”雖有區(qū)別，但都是通過對供給端的改革來解決問題。經濟領域的“供給側改革”是通過改革供給內容或減少無效、低效供給達到去產能、去庫存，從而實現(xiàn)挖掘經濟發(fā)展?jié)摿Φ哪康?；而大眾民主治理的“供給側改革”則是通過提升政府民主供給質量，增強民主管理能力，從而達致對大眾民主可管、可控和有效治理的目的。對于我國來說，大眾民主治理的供給側改革必須加強黨對社會主義民主政治發(fā)展的領導，強化大眾民主制度管理的實效性，減少劣質民主輸送，以循序漸進的供給方式實現(xiàn)民主政治的協(xié)調有序發(fā)展。

(一)加強黨對社會主義民主政治的組織和領導

民主的本質是人民當家做主，“民主”應該是個好東西。然而，西方政治發(fā)展的歷史告訴我們“民主”本身毀譽參半。因此，如何使“民主”揚長避短，發(fā)揮其在社會主義現(xiàn)代化建設過程中的積極作用是我們需要認真思考的問題。社會主義民主政治的最大優(yōu)勢和本質特征就是始終堅持黨的領導和人民民主相結合的基本原則?？梢哉f，黨的領導是社會主義民主政治健康、有序發(fā)展的根本保證。正如習近平同志所強調的：“堅持中國共產黨的領導，不是不要民主了，而是要形成更廣泛、更有效的民主?！盵11]有西方學者認為，“民主”具有最高或第一的政治價值，不接受任何政治實體的領導。而我們則認為黨的領導恰恰是社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢。第一，黨的領導確保了社會主義民主政治的“人民”屬性，正所謂“中國共產黨領導人民實行人民民主，就是要保證和支持人民當家作主”[5]170。這樣，社會主義民主政治既發(fā)揮了人民民主的積極作用，又嵌入了民主集中制的組織原則，有效避免了西式民主“私利化”挾持和效率低下的缺陷。這和當前西方民主政治發(fā)展中暴露出的“資本屬性”“金錢屬性”和利益集團綁架的現(xiàn)狀形成鮮明對比。第二，黨的領導是社會主義民主政治和諧有序發(fā)展的基本保證。西式民主政治的制度設計由于缺乏核心政治領導力量必然導致“分裂政治”“否決政治”和“民意綁架”的政治后果。而我們與之恰恰相反，黨的領導使社會主義民主政治能夠在和諧有序中實現(xiàn)民意的充分、理性表達，并達成共識。正如黨的十九大報告中所講的社會主義協(xié)商民主要“堅持一致性和多樣性的統(tǒng)一，最終找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓”[1]。因此，堅持黨對社會主義民主政治的組織和領導是當代中國大眾民主有效治理的政治前提。

(二)加強大眾民主管理制度的有效供給

從國際經驗來看，大眾民主有序發(fā)展的前提是管理制度的有效供給。雖然民主占據(jù)著現(xiàn)代政治發(fā)展的道德制高點，但它并不必然給人民帶來自由和幸福的生活；相反，大眾民主的貿然大規(guī)模施行卻可能成為社會混亂和國家分裂的危險之源。因此，大眾民主的正向發(fā)展必須要有制度管理的支持和配合。第一，大眾民主需要管理。民主是離不開管理的，只有幼稚的管理者才會放任大眾民主的“橫沖直撞”。根據(jù)古斯塔夫·勒龐在《烏合之眾——大眾心理研究》一書中的說法，處于大眾民主之中的民眾是情緒化和低智商的，他們“不善推理，卻急于采取行動”，而且很快就有可能演變成為“不容討論的專橫武斷力量”[12]。近年來烏克蘭、泰國等的例子足以說明問題?？梢?，具有“天然缺陷”的大眾民主必然要求制度管理的有效規(guī)范。第二，大眾民主管理制度的有效供給是保證其有序發(fā)展的基本前提。大眾民主能不能實現(xiàn)有效治理的關鍵在于能否制定高效的管理制度。正如習近平同志在黨的十九大政治報告中所強調的“加強人民當家做主的制度保障”[1]。這些管理制度不僅包括具有可操作性的法律法規(guī)，而且包括涉及大眾民主過程管理的宏觀管理規(guī)定。另外，大眾民主的制度規(guī)定必須堅持“底線思維”，堅持維護國家主權、社會穩(wěn)定的基本原則；堅定不移地維護黨的執(zhí)政地位和政府的施政能力，絕不破壞國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和長遠目標。因此，大眾民主的有序發(fā)展不僅需要完善的管理制度，而且還需要以堅強有力的國家能力為前提。

(三)提升民主供給質量，避免劣質民主的供給

在現(xiàn)代社會，公眾的信任和支持是政治權力和國家行動的最大合法性。可以說，大眾民主的民意屬性是對公權力無限制延伸的有效約束，也是公共決策不得不考慮的重要因素。但從西方民主發(fā)展的歷史經驗來看，民意并不完全是理性的，甚至有可能出現(xiàn)大眾民主的要求與國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃完全相悖的情況。因此，政府決策應該重視“民意”，但絕不可迷信“民意”。如此，如何讓“大眾民主”輸出理性的民意就至關重要，而理性民意的輸出則依賴于民主質量供給的提升和劣質民主供給的減少。第一，重視頂層設計與大眾民主的和諧統(tǒng)一。應該說，大眾民主是實現(xiàn)社會治理達致“公共善”的一種方式，但缺少頂層設計和規(guī)劃的大眾民主必然走向非理性的輿論“綁架”，落入民眾私利爭奪的短視性窠臼，從而使政府難以制定和施行國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標和遠景規(guī)劃。希臘債務危機中所展示出來的非理性民意充分證明了這一點。因此，黨和政府必須重視大眾民主與頂層設計的協(xié)調統(tǒng)一，把大眾民主嵌入國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃之中，從而使其能夠揚長避短，發(fā)揮社會治理的正向功能。第二，加強優(yōu)質民主供給，減少劣質民主輸送。大眾民主的本意在于通過民意的表達來避免政府決策的失誤。如此一來，民主供給的質量就至關重要。如若民主供給過量或劣質，則必然放大人性的非理性之維，導致民主政治的崩潰或衰敗。故政府必須加強大眾民主管理的制度規(guī)范，強化優(yōu)質民主供給，對大眾民主的參與方式、參與范圍、討論主題甚至違規(guī)懲罰措施等做出明確的規(guī)定；政府也必須降低劣質民主的供給，盡量避免無序、不冷靜或不理智的情緒宣泄式的民粹主義民主模式的出現(xiàn)，從而引導大眾民主向理性、合法的方向發(fā)展。另外，大眾民主供給質量提升的關鍵還在于探索一條能夠體現(xiàn)自身歷史文化傳統(tǒng)和政治經濟現(xiàn)實的具有自我特色的民主政治發(fā)展之路。也就是說，民主的運行模式多種多樣，不同模式的民主適合于不同的國情，只有那種能夠把大眾民主和本國國情真正結合起來的民主制度才是優(yōu)質的民主政治模式。

(四)堅持循序漸進、緩步慢行的供給方式

民主政治是政治發(fā)展的必然趨向，但如何把民主的權利賦予民眾卻是一個比較棘手的問題。在近代之前的西方，許多政治理論家對民主的大眾化持比較謹慎的態(tài)度。比如蘇格拉底、色諾芬、柏拉圖、亞里士多德以及之后的西塞羅等。經過2000多年的發(fā)展，應該說，歐美的民主制度比較成熟。然而，就是現(xiàn)在西方的大眾民主依然問題叢生。特別是始于2008年的債務危機使歐美的大眾民主暴露出諸多政治缺陷。這足以引起我們的警覺。當今世界，美國是最發(fā)達的民主國家，但美國的民主制度較古典民主已然是改頭換面的民主——對大眾的民主參與權利做了諸多限制，使民主異化為資本民主；同時，在一些亞非拉后發(fā)民主國家，大眾民主的“水土不服”問題也時常見諸報道。比如，泰國在1932年實行君主立憲制后的80多年里，發(fā)生軍事政變多達20次。特別是進入21世紀以來，該國的大眾民主因街頭政治對抗、相互拆臺、持續(xù)時間之長而對當?shù)氐恼?、經濟和社會發(fā)展產生嚴重的消極影響——不成熟的大眾民主使泰國多年的發(fā)展成果毀于一旦。如此可見，民主的大眾化不可能一蹴而就，因為政治的民主化要受到歷史文化傳統(tǒng)、政治經濟制度、民眾的公共參與意識等諸多因素的制約。也就是說，實行大眾民主的前提是政治法律制度的先行和公民公共精神的培育。而這又不可能在短時間內完成。因此，大眾民主的供給應該始終堅持循序漸進、緩步慢行的基本原則，切忌急躁冒進；否則，“井噴式”的大眾民主參與，極易造成民主的多數(shù)暴政，甚至導致民主政治的崩潰。正如某學者所言，對我國來說，“發(fā)展社會主義民主、推進政治體制改革，要從國情和實際出發(fā)，與當下的經濟社會發(fā)展水平相適應，與公民的綜合素質和民主能力相匹配，有領導、有步驟，積極穩(wěn)妥地進行?！盵13]

四、結語

大眾民主是一種表達民意的方式，但大眾民主所表達的民意并不一定是真民意，也不一定是主流民意，真民意不一定是合理或合法民意，合理或合法的民意并不一定是符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃或社會長遠利益的民意。另外，大眾民主更不應該演變成民粹主義，用“民意”要挾或綁架政府，從而實現(xiàn)自己的私人利益或達到個人的政治目的?！肮┙o側改革”視閾下的我國大眾民主治理必須加強中國共產黨對社會主義民主政治的組織和領導，重視民主政治發(fā)展的頂層設計，提升政府對大眾民主的管理能力，倡導有政治底線和有序發(fā)展的大眾民主，強化其協(xié)商之維。當然，大眾民主的民意表達過程絕不以犧牲國家能力和政府權威為代價。