宋效峰

安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030

引 言

周邊外交在新時期中國外交全局中具有首要地位，從長遠來看這符合中國和平發(fā)展的根本要求，中國要在21世紀成長為一個負責(zé)任的世界大國，處理好周邊關(guān)系是不可逾越的第一步。作為一個特質(zhì)明顯的東方文明大國、社會主義大國和新興大國，中國的周邊外交具有自身的發(fā)展邏輯和內(nèi)在動力機制，它與不同時期中國對自身的國際定位、所處地區(qū)環(huán)境和國際社會的階段性特點，以及中國的外交理念或指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標等主客觀因素有關(guān)。

1 中國周邊外交的歷史邏輯演進

1.1 自身角色定位是中國周邊外交的邏輯起點

與世界其他大國相比，當(dāng)代中國周邊外交有自己相對獨特的發(fā)展邏輯，它從未把尋求地區(qū)霸權(quán)或勢力范圍、支配地位作為自己的政策目標。中國不但反對其它國家在本地區(qū)搞霸權(quán)主義——例如冷戰(zhàn)時期先后反對美國、蘇聯(lián)和越南等大小霸權(quán)主義，自己也一再宣示永遠不稱霸。即便今天中國的實力與以往相比已大大增強，但仍然強調(diào)要做地區(qū)治理體系和秩序的建設(shè)者、維護者。就其內(nèi)在邏輯而言，中國所追求的國家利益及其國家角色定位，是中國周邊外交決策的基本出發(fā)點。中國周邊外交由最初維護國家領(lǐng)土完整與安全等基本生存需要以及獲取更廣泛的合法性承認，到改革開放以來為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展營造穩(wěn)定環(huán)境，再向更高層次的地區(qū)貢獻者和塑造者提升，所涵蓋的領(lǐng)域也日益廣泛。當(dāng)前，中國“結(jié)伴而不結(jié)盟”的周邊朋友圈不斷擴大，同幾乎所有周邊國家都建立起不同層次、不同領(lǐng)域的伙伴關(guān)系，彼此間的利益融合與相互依存達到了前所未有的廣度和深度。

國家角色定位與利益認知的深層調(diào)整與變化，推動了當(dāng)代中國周邊外交的戰(zhàn)略演進。其中，動態(tài)變化的國家實力、日益生成的國際主流價值觀、70年來的領(lǐng)導(dǎo)層代際轉(zhuǎn)換以及外部世界對于中國的角色期望，是影響中國國家角色定位的內(nèi)外部因素。具體來看，國家實力的變化是推動中國國家角色認知變遷的物質(zhì)基礎(chǔ)；國際主流價值觀的演進和決策層的代際轉(zhuǎn)換則決定了國家角色認知變遷的方向；與他國角色期望的持續(xù)互動則為國家角色認知的變遷提供了社會化動力[1]。從國際政治的社會化角度看，國內(nèi)政治與國際政治、地區(qū)政治之間聯(lián)系與互動呈不斷加強的趨勢，僅用物質(zhì)因素來解釋是不夠的，中國與周邊國家的互動形態(tài)還受制于體系層次上不同類型的文化和規(guī)范，由此形成的彼此間的積極認知，對于伙伴關(guān)系的建構(gòu)具有基礎(chǔ)性意義。而新型國際關(guān)系作為一種符合全球化時代價值需要的范式，也同樣適用于中國與周邊國家之間，它反映了中國在國際社會和本地區(qū)中可預(yù)期的行為取向。

1.2 早期中國周邊外交的主線變化

早期中國周邊外交政策的變化大致以10年為一個階段，這種大幅度變化與國際格局變遷、周邊環(huán)境變化、中國決策層的戰(zhàn)略認識以及相應(yīng)的對外戰(zhàn)略調(diào)整有關(guān)。建國之初，中國與印度、緬甸等周邊國家共同倡導(dǎo)了和平共處五項原則，并最終使之從區(qū)域?qū)用嫔仙秊槠毡樾缘膰H關(guān)系準則。這五項原則傳承了包括中國在內(nèi)的亞洲人民崇尚和平的思想傳統(tǒng)，成為貢獻給全世界的一項寶貴的觀念公共產(chǎn)品。當(dāng)時中國周邊外交的一大任務(wù)是在上述五項原則指導(dǎo)下，與相關(guān)國家共同解決華人雙重國籍、邊界等歷史遺留問題。但受制于冷戰(zhàn)這一大背景，中國與周邊國家的關(guān)系十分復(fù)雜，與東北亞、東南亞一些國家一度處于敵對關(guān)系，和平共處五項原則難以得到完全的貫徹。而極左思潮也曾經(jīng)對中國與周邊國家關(guān)系造成一定消極影響，中國外交所追求的國家利益與國際義務(wù)目標之間出現(xiàn)某種沖突。這使得中國在處理與周邊國家關(guān)系時長期把安全利益放在突出位置，從20世紀50年代以美國為主要敵人的“一邊倒”戰(zhàn)略，到60年代既反美又反蘇的“兩條線”戰(zhàn)略，再到70年代以蘇聯(lián)為主要敵人的“一條線、一大片”戰(zhàn)略，革命外交、斗爭思維和對抗特點都比較突出。1964年初，中國政府宣布了著名的對外經(jīng)濟技術(shù)援助八項原則，除非洲國家外，周邊地區(qū)的朝鮮、越南、緬甸、錫蘭（今斯里蘭卡）和巴基斯坦等國也都是中國對外援助的重要對象。來自美國或蘇聯(lián)等超級大國不同方向的威脅,直接影響到中國對周邊國家的政策,使得傳統(tǒng)安全問題成為中國與周邊國家關(guān)系中居于首要地位的重大課題。在具體層面上，周邊外交的領(lǐng)域和手段都比較單一，經(jīng)濟等其他領(lǐng)域的關(guān)系難以取得更大突破；同時對雙邊外交的重視和熟悉程度顯著超越多邊外交，直到20世紀80年代，中國對本地區(qū)多邊機制的參與度都很有限。按照第一代中國領(lǐng)導(dǎo)人的國際戰(zhàn)略理論，除個別國家外，周邊國家都可以先后放到“中間地帶”或“第三世界”范疇里看待。在第二代領(lǐng)導(dǎo)人時期，中國確立了“真正的不結(jié)盟”原則，針對與周邊國家之間存在的某些領(lǐng)土爭端問題采取“擱置爭議、共同開發(fā)”策略，并調(diào)整了對外援助政策、方式等，這對改革開放以來周邊外交政策的制定產(chǎn)生了深遠的影響。

客觀地說，受制于當(dāng)時的冷戰(zhàn)格局以及自身實力，早期中國主動塑造周邊環(huán)境的能力并不強大，不得不在較短周期內(nèi)對外交環(huán)境作出某種反應(yīng)而大幅度調(diào)整其周邊外交政策。改革開放以來，中國周邊外交的塑造能力和主動性、穩(wěn)定性或連續(xù)性不斷增強，它以加強經(jīng)濟合作、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化為重要目標，最終為國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。具體來說，它又經(jīng)歷了一個從“睦鄰”到“睦鄰、安鄰、富鄰”的深化和轉(zhuǎn)變。中國傳統(tǒng)“睦鄰”外交政策的著眼點在于確立中國與其周邊國家的平等友好關(guān)系，而“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策的提出則表明，中國開始將實現(xiàn)同周邊國家的共同安全和繁榮確定為自己周邊外交的努力方向[2]。中國對周邊外交政策的這一轉(zhuǎn)變，是在其不斷協(xié)調(diào)同外部世界關(guān)系的過程中實現(xiàn)的。

1.3 冷戰(zhàn)結(jié)束后中國周邊外交新格局逐漸形成

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際格局和中國周邊安全環(huán)境都發(fā)生了重大變化，除不丹外，中國與周邊國家全部建立或恢復(fù)了正常的外交關(guān)系——其中包括與新加坡、沙特阿拉伯、文萊、韓國、以色列、中亞國家等建交以及與印尼復(fù)交，陸地邊界除印度外也基本劃定。同時，中國的綜合國力快速增長，周邊外交戰(zhàn)略調(diào)整和改革的壓力不斷增大[3]。中國的全方位外交加快向縱深發(fā)展，周邊國家在外交全局中的重要性不斷上升，但經(jīng)濟關(guān)系仍是主要內(nèi)容。1992年10月中共十四大召開，睦鄰?fù)饨贿M入一個新階段，其中經(jīng)濟外交的分量進一步加重。在中國經(jīng)濟實力仍然較弱的背景下，強調(diào)外交工作服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)這一中心，形成了某種“經(jīng)濟實用主義”的邏輯——為了爭取有利于自身經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展的外部環(huán)境，通常傾向于“以妥協(xié)求和平，以和平保經(jīng)濟建設(shè)”[4]。為此，中國外交盡量擱置與周邊國家的爭議，積極發(fā)展與它們的經(jīng)濟合作，以經(jīng)濟利益帶動政治問題的解決，以經(jīng)濟相互依賴關(guān)系來保障彼此政治關(guān)系的穩(wěn)定。1997年3月，中國正式加入東盟地區(qū)論壇；1999年11月，中國提出建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)；2001年11月，中國與東盟國家達成南海各方行為宣言。經(jīng)過改革開放以來幾代領(lǐng)導(dǎo)人的繼承和不斷發(fā)展，中國周邊外交思想不斷走向成熟，相關(guān)戰(zhàn)略和政策也更趨清晰、系統(tǒng)和自主。在“睦鄰、安鄰、富鄰”的基礎(chǔ)上，“伴鄰、親鄰”的理念得到充實和加強，說明中國周邊外交在物質(zhì)和觀念手段上更趨于均衡，中國對于周邊國家的吸引力和感召力不斷提升。但直至20世紀末，中國周邊外交政策仍在很大程度上受制于中國與大國關(guān)系及大國戰(zhàn)略這一基本面。

進入21世紀的第一個十年，中國相對獨立的周邊外交戰(zhàn)略架構(gòu)和定位基本成型。2002年11月，江澤民在中共十六大報告中指出，要“繼續(xù)加強睦鄰友好，堅持與鄰為善、以鄰為伴，加強區(qū)域合作，把同周邊國家的交流和合作推向新水平”。同年，中國與東盟國家正式宣布10年內(nèi)建成中國—東盟自貿(mào)區(qū)。2005年，胡錦濤在聯(lián)合國成立60周年首腦會議上，提出“建設(shè)一個持久和平、共同繁榮的和諧世界”戰(zhàn)略構(gòu)想，構(gòu)建和諧周邊、和諧亞洲成為中國周邊外交的政策目標。總體而言，中國周邊外交逐步走向成熟和穩(wěn)健，其政策取向表現(xiàn)為積極參與和融入?yún)^(qū)域一體化，致力于成為區(qū)域和平、發(fā)展及秩序的建設(shè)者、維護者和貢獻者。在2007年10月中共十七大報告中，胡錦濤提出“大國是關(guān)鍵、周邊是首要、發(fā)展中國家是基礎(chǔ)、多邊是重要舞臺”的外交政策，主張“堅持與鄰為善、以鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發(fā)展更好惠及周邊國家”。在這一時期，中國周邊外交以“與鄰為善、以鄰為伴”為方針，以“睦鄰、安鄰、富鄰”為手段，以構(gòu)建“好鄰居好朋友好伙伴”為目標，同時確立了東南亞和中亞兩個周邊區(qū)域為重點經(jīng)營方向。

2 新時代中國特色周邊外交的繼承和創(chuàng)新

2.1 新時代中國特色社會主義外交思想為周邊外交設(shè)定坐標

2012年11月中共十八大召開以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在繼承中發(fā)展和創(chuàng)新，進一步拓展和豐富了周邊外交的理念和戰(zhàn)略，使之更加重視統(tǒng)籌謀劃，目標和手段也更加積極有為，從而成為新時代中國特色大國外交思想的重要組成部分。在2013年10月中央周邊外交工作座談會上，周邊外交被置于比以往更優(yōu)先的地位。在2014年11月中央外事工作會議上，習(xí)近平同志強調(diào)，中國必須要有自己特色的大國外交，并切實抓好周邊外交工作。中國特色大國外交理念的適時提出，正是基于對自身實力變化和國際體系轉(zhuǎn)型而確定的當(dāng)下中國時代新坐標，即前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地接近實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標，前所未有地具備實現(xiàn)這一目標的能力和信心[5]35。2017年10月中共十九大召開，標志著奮發(fā)有為、內(nèi)涵豐富的中國特色大國外交理論體系趨于完善?？偟膩砜矗袊饨粦?zhàn)略的基本目標是為改革開放營造和維護和平的國際環(huán)境以及良好的周邊環(huán)境，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢服務(wù)，它在立足于中國本位方面體現(xiàn)了連續(xù)性。

針對自身發(fā)展與外部環(huán)境的新變化，習(xí)近平總書記重視底線思維，妥善處理走和平發(fā)展道路、維護地區(qū)穩(wěn)定與堅定維護國家正當(dāng)權(quán)益之間的關(guān)系。中國的區(qū)域策略和手段更加剛?cè)嵯酀?，在尋求與相關(guān)方談判與合作的同時積極提升對地區(qū)局勢的控制能力，更加主動地經(jīng)略和塑造有利于和平發(fā)展的周邊外部環(huán)境。中國已不再滿足于實用主義色彩較為突出的以經(jīng)濟利益為主要取向的外交范式，安全和政治利益被提到更為突出的位置，從而使周邊外交所追求和捍衛(wèi)的國家利益目標更為均衡。

2.2 當(dāng)前中國周邊外交更加積極進取

新一代領(lǐng)導(dǎo)人科學(xué)評估了中國快速發(fā)展背景下周邊外交面臨的新環(huán)境和新挑戰(zhàn)，認為中國戰(zhàn)略機遇期有望繼續(xù)延長；在此基礎(chǔ)上確定了周邊外交作為中國外交重心的新定位，提出了周邊外交新戰(zhàn)略、新理念，并形成了新的實施路徑，從而實現(xiàn)了中國周邊外交理論和實踐的又一次重大創(chuàng)新[6]。而相互尊重、公平正義、合作共贏，不但是新型國際關(guān)系的價值精髓，也成為中國處理與周邊國家關(guān)系的核心政策取向。中國與周邊各國的關(guān)系進入了更加多層次、多領(lǐng)域、立體化和縱深發(fā)展的新階段，已成為新時期中國外交布局的重點。中國積極運用自身巨大的經(jīng)濟影響力，在亞洲建立一個以中國為中心的地區(qū)命運共同體，從而引領(lǐng)制定全球治理新規(guī)則，并使自身的規(guī)范性權(quán)力得到相應(yīng)提升[7]。

習(xí)近平總書記首先針對亞洲地區(qū)提出共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，強調(diào)尊重和保障本地區(qū)各國的安全利益，統(tǒng)籌傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全；鑒于國家間利益關(guān)系的復(fù)雜多維性，在追求本國安全利益時應(yīng)兼顧他國合理關(guān)切以及本地區(qū)和國際社會的共同利益，通過對話與協(xié)商促進地區(qū)與國際安全，堅持發(fā)展與安全并重[5]354-355。在堅持和平發(fā)展道路的大方向指引下，中國周邊外交在當(dāng)前所處的重要戰(zhàn)略機遇期仍可大有作為，這包括與周邊相關(guān)大國或地區(qū)性力量開展各層面的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，繼續(xù)深化地區(qū)政治互信與多領(lǐng)域合作，明確和鞏固本地區(qū)不斷增長的共同利益，積極承擔(dān)自身應(yīng)盡的地區(qū)責(zé)任，尋求破解相關(guān)國家之間和地區(qū)層面上存在的信任赤字及安全困境問題，最終探索建立一個共享、共贏的亞洲安全合作新架構(gòu)。

3 中國周邊外交的動力機制

3.1 周邊外交與大國關(guān)系的競合

周邊關(guān)系與大國關(guān)系客觀上存在著很大程度上的重疊，它們在中國外交戰(zhàn)略全局中均占有極其重要的地位，共同作用于中國外交所要維護和追求的國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展乃至國際地位改善等目標所賴以實現(xiàn)的外部環(huán)境[8]。其中，美國雖然是域外大國，但在中國周邊地區(qū)的影響力巨大；而俄羅斯、日本、印度等大國則同時又是中國的鄰國。周邊國家的政策制定幾乎都受到中美關(guān)系的影響，中美兩國之間的制度化接觸和互動對于亞洲地區(qū)秩序和安全架構(gòu)的走向和塑造具有根本性的影響。因此，化解與守成大國之間存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，是中國周邊外交的主要任務(wù)之一。要構(gòu)建不同以往的中美新型大國關(guān)系，就需要相互尊重對方在亞太地區(qū)的重大利益關(guān)切，避免發(fā)生根本性的沖突與對抗，通過合作與協(xié)調(diào)實現(xiàn)在本地區(qū)的利益共贏。

客觀地說，中美兩國在尋求地區(qū)影響力、區(qū)域公共產(chǎn)品供給等方面存在一定的競爭關(guān)系。對此，美國與一些亞太國家仍然持有舊的對抗思維，例如試圖在“印太”框架下，構(gòu)筑對中國的地緣戰(zhàn)略制衡。而中國參與和倡導(dǎo)的周邊合作仍以經(jīng)濟為主要特色且都是包容開放和建設(shè)性的，與美國在本地區(qū)的利益完全可以兼容互補。為此，相關(guān)大國應(yīng)正確看待亞太地區(qū)的競爭關(guān)系，逐漸適應(yīng)因中國崛起而重構(gòu)的亞太地區(qū)秩序現(xiàn)實及新趨勢，探索權(quán)力共享共治的新模式，讓本地區(qū)國家在處理與中美兩國的經(jīng)濟和安全關(guān)系時不再面臨兩難選擇?？偟膩砜矗偁幮怨泊娉蔀橹袊苓呁饨慌c大國外交需要面對的一種常態(tài)。對大國之間的競爭與合作關(guān)系進行必要的管控，在貿(mào)易、金融、投資、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、防止核武器擴散、非傳統(tǒng)安全（例如網(wǎng)絡(luò)安全治理、打擊跨國犯罪）等領(lǐng)域擴展利益交集，使之避免走向戰(zhàn)略對抗，也是中國周邊外交持續(xù)面臨的重大議題。

3.2 周邊外交與多邊主義的競合

在中國與周邊國家關(guān)系中，改革開放以來涉及發(fā)展等領(lǐng)域的地區(qū)性公共問題相對上升。中國與周邊國家相互依賴加深，國內(nèi)政治經(jīng)濟與國際政治經(jīng)濟之間的相互聯(lián)系、相互轉(zhuǎn)化加強；公共問題開始取代傳統(tǒng)的雙邊問題，逐步成為中國對外關(guān)系中的重要課題[9]。尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，中國的周邊環(huán)境發(fā)生了重大變化，與鄰國的對立、對抗關(guān)系基本得到消解；同時國力的增強和國際地位的提高，也使中國擁有了主動塑造周邊地區(qū)環(huán)境的較強能力，這為中國更為積極地參與和創(chuàng)制區(qū)域公共產(chǎn)品提供了條件，在經(jīng)濟、安全、社會等領(lǐng)域的區(qū)域治理中出現(xiàn)了更多中國聲音和中國方案。中國周邊外交的政策取向與行為方式發(fā)生了明顯變化，圍繞著區(qū)域性制度而展開的多邊主義外交成為一項新的重要原則。與周邊國家達成的這些區(qū)域性多邊制度安排，既包括正式的區(qū)域組織也包括非正式的多邊共識、規(guī)范，其約束力也不盡相同。以求同和漸進為出發(fā)點，中國的多邊主義政策因區(qū)域方向和議題領(lǐng)域不同而存在差異。從消極看待到主動接受、積極參與甚至領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域多邊機制建設(shè)，與周邊國家的良性多邊互動使中國在有效維護和實現(xiàn)自身利益的同時，也真正發(fā)揮了作為亞洲大國的穩(wěn)定器作用[10]。中國越來越善于運用自身不斷增長的外交資源，通過靈活的多邊主義與本地區(qū)國家進行互動與磨合，把經(jīng)濟實力逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N更有助于貫徹自身地區(qū)戰(zhàn)略的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。為了改變國際話語權(quán)偏弱的局面，中國努力提升自身的制度、規(guī)則和議程創(chuàng)設(shè)能力，在周邊外交中把自己的利益目標更好地嵌入地區(qū)議程。

當(dāng)前，從獲得更大制度公信力、推動區(qū)域制度建設(shè)等自身長遠利益和地區(qū)整體利益出發(fā)，中國更加積極地、主動地提供區(qū)域公共產(chǎn)品，甚至承擔(dān)某些超出本國短期收益的成本。一國的區(qū)域公共產(chǎn)品供給涉及投入和收益、長期和短期效應(yīng)、綜合效應(yīng)和經(jīng)濟效益等問題，需要綜合經(jīng)濟回報、政治關(guān)系、地區(qū)信任、國家聲譽等維度加以考量[11]。作為地區(qū)事務(wù)的重要利益相關(guān)方和建設(shè)性力量，中國在不同區(qū)域方向上采取了差異化的區(qū)域公共產(chǎn)品供給模式，并充分考慮與其他相關(guān)方的關(guān)系。在國內(nèi)因素和國際因素的雙重作用下，中國的周邊地區(qū)政策逐漸形成了多層次的立體框架。在國內(nèi)層面上，多元利益主體組成不同的“國內(nèi)聯(lián)盟”，它們之間的博弈影響著中國在不同地區(qū)議題上的決策；在國際層面上，中國周邊四個區(qū)域因其自主性不同而導(dǎo)致中國與之互動的社會化模式、角色扮演及其政策取向存在顯著差異。而差異化是中國周邊外交走向成熟的重要標志之一，在中國塑造周邊環(huán)境和構(gòu)建地區(qū)秩序過程中會進一步完善層次化、差異化的周邊地區(qū)政策[12]。

具體而言，在中亞方向，中國通過上海合作組織這一區(qū)域平臺實現(xiàn)了“主導(dǎo)參與”，并積極倡導(dǎo)新安全觀，在打擊“三股勢力”、禁毒、經(jīng)貿(mào)和能源合作等領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，這對于中國西部地區(qū)開發(fā)和穩(wěn)定乃至國家能源安全都具有重大影響。在東北亞方向，中國通過朝核問題六方會談（朝鮮半島和平進程）、圖們江次區(qū)域合作、東北亞環(huán)境合作、中日韓合作等機制，實現(xiàn)了對該區(qū)域安全、經(jīng)濟等公共產(chǎn)品供給的“深度參與”。中國主張在六方會談基礎(chǔ)上進一步發(fā)展和完善東北亞區(qū)域安全機制，在制度化水平提高的同時積累和擴散共有規(guī)范、降低相關(guān)問題的敏感性、增進彼此間的信任基礎(chǔ)，進而在一定規(guī)則和價值基礎(chǔ)上形成某種地區(qū)認同，促進區(qū)域安全共同體的形成。中國與東北亞國家之間還存在著緊密的生產(chǎn)及貿(mào)易關(guān)系，推動中日韓自由貿(mào)易區(qū)談判進程有助于各國的經(jīng)濟增長、貿(mào)易平衡和消費者福利增加。在東南亞方向，中國通過“10+1”“10+3”、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇和貨幣、衛(wèi)生、打擊跨國犯罪等一系列復(fù)雜多樣的機制實現(xiàn)了“積極參與”。中國支持東盟倡導(dǎo)的“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系”（RCEP）談判，落實《南海各方行為宣言》，加強在湄公河次區(qū)域的功能性合作。除亞洲開發(fā)銀行倡導(dǎo)的大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制（GMS）外，2016年3月中國倡導(dǎo)的瀾滄江—湄公河合作機制啟動，更有效地滿足了該次區(qū)域國家對于經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域公共產(chǎn)品的需要，促進了中國與這些國家之間的互聯(lián)互通、產(chǎn)能與跨境經(jīng)濟合作等。該區(qū)域國家毗鄰地區(qū)的地方政府也成為次區(qū)域合作的重要行為體，參與區(qū)域公共產(chǎn)品供給的多重博弈。在南亞方向，中國通過成為南亞區(qū)域合作聯(lián)盟觀察員實現(xiàn)“適度參與”[13]。中國秉持開放的區(qū)域主義，反對霸權(quán)供給模式，愿意與其他供應(yīng)方合理分配區(qū)域公共產(chǎn)品的供給成本，并嚴格控制因環(huán)境污染、跨國河流水電開發(fā)等可能產(chǎn)生的跨國負外部性。

多樣化的非正式制度在中國與周邊國家達成的多邊機制中占有很大比重，其約束力通常要弱一些，但較符合一定階段地區(qū)治理的實際，它們有助于提升區(qū)域公共產(chǎn)品的供給績效，這在一定程度上與亞洲國家重視協(xié)商傳統(tǒng)有關(guān)。在地區(qū)治理中，越來越多跨國性問題的解決訴諸于多邊渠道，即通過區(qū)域性的建章立制來實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置，并為此在協(xié)商一致基礎(chǔ)上采取集體決策和行動。中國的周邊政策充分肯定和順應(yīng)了相互依賴關(guān)系的深入發(fā)展，重視對地區(qū)機制和規(guī)則的遵守、維護和建設(shè)，并積極倡導(dǎo)和參與本地區(qū)第二軌道的多邊外交。中國倡導(dǎo)了博鰲亞洲論壇、香山論壇、世界和平論壇，還積極參與香格里拉對話會（SLD）等智庫或半官方機制。這體現(xiàn)了中國與鄰為善、勇于擔(dān)當(dāng)、經(jīng)濟優(yōu)先、互利共贏的周邊外交策略，有助于促進以亞洲安全穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮為宗旨的地區(qū)一體化。

3.3 周邊外交與國家利益的復(fù)雜多維

在推進區(qū)域合作的過程中，通常是由易到難、由“軟”到“硬”，實現(xiàn)由經(jīng)濟領(lǐng)域（如次區(qū)域開發(fā)、經(jīng)濟走廊和自貿(mào)區(qū)建設(shè)）向更高階的政治與安全領(lǐng)域的功能外溢。當(dāng)然，經(jīng)濟合作的這種外溢效應(yīng)也不應(yīng)被過于夸大，因為對于主權(quán)國家來說，其利益構(gòu)成是有不同層次和輕重緩急之分的，與生存有關(guān)的安全利益矛盾很難被逾越。換言之，經(jīng)濟發(fā)展并不能自動帶來安全和政治問題的解決，經(jīng)濟合作也無法破解地區(qū)安全難題。隨著近年來中國與周邊國家經(jīng)濟和總體實力對比的變化以及周邊安全與戰(zhàn)略環(huán)境的復(fù)雜化，中國周邊外交也在一定程度上面臨著經(jīng)濟投入成本和政治收益不對稱的問題，“以經(jīng)促政”的戰(zhàn)略效果開始下降。例如，一些東盟國家對在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域過分依賴中國表現(xiàn)出擔(dān)心，經(jīng)濟民族主義有所抬頭，這導(dǎo)致中國與東盟經(jīng)濟合作的邊際效益正在逐步遞減；隨著讓利政策的持續(xù)，獲益方會對讓利的感知越來越不明顯，只能開辟新的合作領(lǐng)域[14]。如前所述，國際關(guān)系中的收益具有多樣性和復(fù)雜性，單純經(jīng)濟學(xué)上的成本—收益分析是不夠的；從市場與權(quán)力的雙重邏輯來看，政治收益和信任積累往往是一個大國更看重的戰(zhàn)略性收益。中國著眼于地區(qū)整體利益和需求來提供公共產(chǎn)品，本質(zhì)上是一種雙向獲利的政策行為，長遠來看其最終成本和收益還是基本一致的。在構(gòu)建周邊命運共同體這一內(nèi)涵更為豐富的目標指引下，中國要進一步轉(zhuǎn)變“經(jīng)濟導(dǎo)向”思維，全面看待周邊國家對于中國的經(jīng)濟和政治安全訴求。

此外，隨著中國向全球性大國的不斷邁進，國家利益的內(nèi)涵和外延構(gòu)成都發(fā)生了深刻變化，尤其在周邊地區(qū)不斷擴展，形成了主體多元、內(nèi)容多樣的復(fù)雜海外利益格局。首先，中國企業(yè)和公民大量“走出去”，需要中國周邊外交相應(yīng)提高利益保護能力，完善利益保護體制。立足于外交為民這一原則，中國在周邊國家持續(xù)打造海外民生工程，通過更有針對性和更高效的外交與領(lǐng)事工作，為本國公民及企業(yè)等主體在周邊國家的合法權(quán)益提供有力保障。其次，除規(guī)模巨大的對周邊國家貿(mào)易與直接投資等經(jīng)濟利益擴展外，中國還需要安全可靠地獲得自身發(fā)展所需的能源、資源，確保相關(guān)的貿(mào)易和能源海上通道安全。尤其是隨著“一帶一路”建設(shè)在大周邊地區(qū)的推進，中國日益嫻熟地運用外交、經(jīng)濟、法律乃至軍事手段來維護海外利益，開展了如2015年3月也門撤僑等一些重大行動。最后，中國還需要進一步加強與國際體系的互動，積極參與相關(guān)的國際與地區(qū)制度建設(shè)，多層次、多角度地提升海外利益保護能力。可以說，經(jīng)濟實力的快速增長和中國海外利益保護的迫切要求，是中國成為區(qū)域公共產(chǎn)品供應(yīng)者和倡導(dǎo)者的重要動因。

4 結(jié) 語

當(dāng)前中國在某種意義上仍主要是一個地區(qū)大國，而周邊外交正為中國成為一個真正的世界大國夯實周邊根基、奠定戰(zhàn)略依托。國家利益與國際貢獻的平衡共進是影響中國周邊外交演進的深層邏輯，當(dāng)前它在繼承和創(chuàng)新中經(jīng)歷著范式轉(zhuǎn)型。從理念到實踐層面，中國周邊外交的自主性、進取性、合作性和靈活性更加突出，為新型國際關(guān)系和人類命運共同體建設(shè)提供了有力支撐。在周邊外交布局中，中國秉持開放包容、合作共贏的態(tài)度，著力處理好與其他大國的利益關(guān)系。同時，通過倡導(dǎo)經(jīng)濟、安全、環(huán)境等領(lǐng)域的區(qū)域多邊機制，中國積極參與和引領(lǐng)區(qū)域治理，周邊外交的多邊主義取向不斷增強。為此，針對周邊不同區(qū)域，中國采取差異化的周邊外交政策推進區(qū)域合作，在更高水平上提供區(qū)域公共產(chǎn)品，加強對區(qū)域性公共問題的合作治理?？傮w來看，新時代中國的周邊外交政策及行為變得更加負責(zé)任、可預(yù)期且更具親和力，與周邊國家可以分享的規(guī)范和觀念不斷積累；在利益共同體、責(zé)任共同體的基礎(chǔ)上，周邊命運共同體建設(shè)將為中國提供持續(xù)升華的發(fā)展動力。