易 菲，龍朝陽(yáng)

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、研究問(wèn)題的提出

1993年十四屆三中全會(huì)頒布的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方針，中國(guó)在城鎮(zhèn)開(kāi)始探索實(shí)施“統(tǒng)賬結(jié)合”的“三支柱”模式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其中第一支柱為強(qiáng)制繳費(fèi)的統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，第二支柱為自愿繳費(fèi)的企業(yè)年金，第三支柱為商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。該制度實(shí)施給廣大退休職工提供了重要的收入保障。然而，由于個(gè)人賬戶空賬，企業(yè)年金與商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未全面開(kāi)展，迄今為止，制度仍然僅依靠第一支柱中的統(tǒng)籌賬戶“一枝獨(dú)秀”，而統(tǒng)籌賬戶部分自身的運(yùn)營(yíng)效率令人堪憂。

就統(tǒng)籌水平而言，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次長(zhǎng)期停留在省市及以下級(jí)別，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)域分割，既阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)，又影響制度“擴(kuò)面”。以全國(guó)4.24億城鎮(zhèn)就業(yè)人口為基數(shù)計(jì)算，2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度參與率為68.9%(1)根據(jù)2017年度人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)自行計(jì)算，制度參與率=參保在職職工/城鎮(zhèn)就業(yè)人口。，制度覆蓋面存在很大的提升空間。從基金運(yùn)營(yíng)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)保費(fèi)征繳困難，保費(fèi)收繳率自1999年的90%降至目前僅約60%(見(jiàn)圖1)。由于制度碎片化，縱使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余不斷增長(zhǎng)，至今超過(guò)4.38萬(wàn)億元(2)截至2017年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)到43885億元，數(shù)據(jù)來(lái)自2017年度人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)；截至2015年底，我國(guó)征繳收入不抵養(yǎng)老金支出的省份已經(jīng)達(dá)到22個(gè)[1]81。，每年卻需要國(guó)家財(cái)政巨額補(bǔ)貼養(yǎng)老金支出，2017年補(bǔ)貼額度高達(dá)8004億元(見(jiàn)表1)(3)統(tǒng)計(jì)局未予公布2018年度的各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，本文的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)至2017年。。這一尷尬的局面值得我們反思。

圖1 中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率(1999—2017)(4) 根據(jù)歷年勞動(dòng)(人力資源)與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)計(jì)算，其中工資基數(shù)以上年度全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資計(jì)算，繳費(fèi)率統(tǒng)一以總法定繳費(fèi)率28%計(jì)算。

表1 各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金支出(2007—2017)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)歷年勞動(dòng)(人力資源)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)計(jì)算整理

究竟什么是上述困境的根源？學(xué)術(shù)界現(xiàn)已形成的基本共識(shí)是：現(xiàn)行制度困境主要來(lái)源于較高的繳費(fèi)率水平。中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的法定繳費(fèi)率高達(dá)27%～28%，這高于世界上大多數(shù)老齡化程度較高的國(guó)家，如日本為17.5%，OECD國(guó)家均值僅為19.7%。[2]176-178尤其是企業(yè)繳費(fèi)部分占成本比重較高，嚴(yán)重影響其繳費(fèi)積極性。[3]20-272016年國(guó)家出臺(tái)文件小幅降低社會(huì)保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率，2019年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出繼續(xù)降低企業(yè)繳費(fèi)率至16%，這給廣大企業(yè)帶來(lái)了福音，同時(shí)也邁開(kāi)了新一輪的養(yǎng)老金改革步伐。

然而，中國(guó)各省市的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)極不平衡，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越重的省份企業(yè)繳費(fèi)率越高，卻難以下調(diào)。如黑龍江省的企業(yè)繳費(fèi)率高達(dá)22%，尚不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)期給付的需要。目前嘗試通過(guò)中央調(diào)劑金的方式來(lái)滿足這部分地區(qū)降費(fèi)后養(yǎng)老金給付的需要，但基金富余的地區(qū)可能對(duì)制度逆向利用，降低征繳積極性、耗蝕結(jié)余基金，加重未來(lái)全國(guó)統(tǒng)籌基金的支付負(fù)擔(dān)。由此看來(lái)，養(yǎng)老金改革不只是簡(jiǎn)單地調(diào)整繳費(fèi)率。養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于中國(guó)的長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如果制度設(shè)計(jì)存在內(nèi)在缺陷，繳費(fèi)水平降低無(wú)助于改善制度財(cái)務(wù)能力，降低繳費(fèi)率的政策目標(biāo)就難以持續(xù)。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，尤其需要挖掘分析“高繳費(fèi)率、低收繳率”表象背后的深層次原因。

事實(shí)上，收入調(diào)節(jié)機(jī)制是決定養(yǎng)老金制度效率的關(guān)鍵要素。代內(nèi)收入再分配作為養(yǎng)老金制度一項(xiàng)必不可少的目標(biāo)，調(diào)節(jié)同代人不同收入群體間的收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)、消減老年貧困。同時(shí)，它又通過(guò)影響要素市場(chǎng)的勞動(dòng)投入與制度參與，對(duì)制度效率產(chǎn)生重要影響。傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式在參保人繳費(fèi)積累的基礎(chǔ)上，通過(guò)DB型(Defined Benefit，待遇確定型)的養(yǎng)老金給付實(shí)施收入調(diào)節(jié)，它的種種局限不在于籌資方式，而恰恰在于它實(shí)施收入調(diào)節(jié)的給付方式。顯而易見(jiàn)，如果無(wú)需在繳費(fèi)的基礎(chǔ)上實(shí)施養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)，名義賬戶制就是一個(gè)高籌資效率與收益穩(wěn)定性的制度選擇[4]33-45，[5]86-93。代內(nèi)收入再分配機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性與否應(yīng)是決定現(xiàn)行制度效率的重要因素。

社會(huì)保障本質(zhì)上是一項(xiàng)收入再分配制度。如何在現(xiàn)收現(xiàn)付籌資的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地設(shè)計(jì)收入再分配機(jī)制，是社會(huì)保障研究的一個(gè)重要議題。世界銀行于2006年向各國(guó)推薦“五支柱”的養(yǎng)老金制度模式，其中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容是提倡引入提供基本保障的非納費(fèi)型養(yǎng)老金“零支柱”，改善收入再分配。目前中國(guó)卻鮮有文獻(xiàn)探討這一結(jié)構(gòu)性改革的研究。在中國(guó)激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力并努力實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的今天，面對(duì)現(xiàn)行制度困境的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，我們亟需進(jìn)行理論與實(shí)踐層面的雙重反思：現(xiàn)行方案依靠在第一支柱中采取DB型給付實(shí)施收入調(diào)節(jié)(5)傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付模式在繳費(fèi)的基礎(chǔ)上實(shí)施DB型給付的養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)方式，下文簡(jiǎn)稱為傳統(tǒng)收入調(diào)節(jié)方式。，它能否有效應(yīng)對(duì)和管理老齡風(fēng)險(xiǎn)，符合養(yǎng)老金制度自身建設(shè)的需要？在中國(guó)的制度實(shí)踐中，什么因素制約其效率發(fā)揮？引入“零支柱”能否有效促進(jìn)養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)更有效率的收入再分配，促進(jìn)降低企業(yè)繳費(fèi)率、化解養(yǎng)老金制度困境？

二、傳統(tǒng)模式能否有效應(yīng)對(duì)和管理老齡風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)必須與制度目標(biāo)科學(xué)匹配，才能確保實(shí)施效率，有效實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。從老齡風(fēng)險(xiǎn)管理的視角來(lái)看，養(yǎng)老金制度的目標(biāo)是多重的，并且這多重目標(biāo)之間存在內(nèi)在沖突。傳統(tǒng)模式在參保人繳費(fèi)積累的基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老儲(chǔ)備，同時(shí)兼顧收入調(diào)節(jié)，試圖靠一個(gè)復(fù)合型支柱實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度的多重目標(biāo)，必然無(wú)法取得理想的制度效果。

養(yǎng)老金制度的目的是要建立社會(huì)安全機(jī)制、防范老年風(fēng)險(xiǎn)，為老年成員提供基本的收入保障。由于個(gè)體可能的短視行為以及在預(yù)期壽命和勞動(dòng)收入上的差異，個(gè)體在老年期面臨三大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：工作期的短視風(fēng)險(xiǎn)、生命周期內(nèi)的預(yù)期壽命不確定性風(fēng)險(xiǎn)與收入不確定性風(fēng)險(xiǎn)。相應(yīng)的，建立養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就有三個(gè)：一是燙平生命周期的消費(fèi)，二是預(yù)防退休后的長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，三是通過(guò)收入轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)更為平等的收入分配，降低個(gè)體收入不確定性風(fēng)險(xiǎn)，消減老年貧困。因此，從本質(zhì)上說(shuō)，養(yǎng)老金制度是應(yīng)對(duì)和管理老齡風(fēng)險(xiǎn)的一種方式，其目的是為退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的老齡人口以及社會(huì)整體創(chuàng)造一種消費(fèi)的維持能力。

作為一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具，養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)所遵從的效率原則與任何資產(chǎn)配置管理一樣，應(yīng)當(dāng)通過(guò)養(yǎng)老金資產(chǎn)的多元化來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，謀求既定預(yù)期收益下的風(fēng)險(xiǎn)最小化。特別是當(dāng)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)要素呈負(fù)相關(guān)時(shí)，多元化策略能顯著地降低風(fēng)險(xiǎn)(6)在風(fēng)險(xiǎn)管理理論中，在不完全相關(guān)的資產(chǎn)配置上，給定目標(biāo)收益率下，組合投資收益率變動(dòng)的不穩(wěn)定性低于單項(xiàng)資產(chǎn)，特別地，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)時(shí)投資組合的收益率不穩(wěn)定性顯著降低。。在上述三大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)中，長(zhǎng)壽導(dǎo)致的老年貧困與個(gè)體的短視行為風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)一定程度的正相關(guān)，提供長(zhǎng)壽保險(xiǎn)以燙平個(gè)人消費(fèi)為前提。收入不確定性風(fēng)險(xiǎn)則與短視風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。這是因?yàn)闇p少了生命周期內(nèi)的收入不確定性，導(dǎo)致個(gè)體對(duì)未來(lái)存在較為穩(wěn)定的收入預(yù)期，無(wú)疑會(huì)加劇個(gè)體的短視行為，不為老年所需而進(jìn)行預(yù)防儲(chǔ)蓄，增大短視風(fēng)險(xiǎn)。(7)在現(xiàn)實(shí)中，即表現(xiàn)為參保人隱瞞信息、降低名義工資等逃費(fèi)行為。(見(jiàn)圖2)

由此可知，在養(yǎng)老金制度建設(shè)中，應(yīng)將燙平個(gè)體跨期收入的功能與代內(nèi)收入再分配調(diào)節(jié)功能通過(guò)不同的養(yǎng)老金支柱來(lái)實(shí)現(xiàn)。兩類支柱各司其職，相互制約又相互補(bǔ)充，才能在將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)最小化的同時(shí)獲得理想的個(gè)人與社會(huì)收益。試圖用DB型給付的一個(gè)制度支柱擔(dān)負(fù)多重目標(biāo)：既要燙平成員的跨期消費(fèi)、化解長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，又要調(diào)節(jié)同代人的收入差距，這在制度目標(biāo)上是糾結(jié)的，在制度定位上是不科學(xué)的，世界各國(guó)的養(yǎng)老金制度困境充分表明它在實(shí)踐中也是難以負(fù)載的(8)原有DB型支柱不堪負(fù)載，20世紀(jì)下葉全球掀起了一股引入個(gè)人賬戶的改革浪潮，包括智利等13個(gè)拉美國(guó)家的基金積累制改革與瑞典等7國(guó)的名義賬戶制改革，這些國(guó)家在后續(xù)改革中也陸續(xù)建立了非納費(fèi)型養(yǎng)老金制度。參見(jiàn)鄭功成(2016)[6]363-369。。

上述研究結(jié)果為我們進(jìn)行養(yǎng)老金制度的多支柱設(shè)計(jì)提供了理論指導(dǎo)。在多支柱模式的公共養(yǎng)老金制度構(gòu)建上，除了建立納費(fèi)型支柱，燙平個(gè)人生命周期內(nèi)的收入、預(yù)防長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)之外，尤其必須設(shè)計(jì)非納費(fèi)型的養(yǎng)老金“零支柱”，實(shí)施廣泛的收入再分配，保障制度成員獲得一個(gè)基礎(chǔ)水平的養(yǎng)老金(見(jiàn)圖2)。沒(méi)有“零支柱”支撐的多支柱模式是不完整的，也是欠缺效率的。

值得注意的是，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)適宜建立補(bǔ)救型的社會(huì)保障制度，而不是福利性的普救型制度。引入非納費(fèi)的養(yǎng)老金制度“零支柱”，是對(duì)補(bǔ)救型社會(huì)保障制度的修補(bǔ)和完善，絕非走向普救制。在補(bǔ)救型的社會(huì)保障制度建設(shè)中，國(guó)家的作用是引導(dǎo)性的、有限的，僅提供底線的資金支持，這意味著需要非納費(fèi)的養(yǎng)老金籌資來(lái)源。建立調(diào)節(jié)機(jī)制濟(jì)助低收入群體，本身就是一項(xiàng)具有福利性質(zhì)的制度安排，為此，國(guó)家不僅要進(jìn)行必要規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，而且需要提供制度和規(guī)則。建立養(yǎng)老金制度“零支柱”正是理順國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人關(guān)系，優(yōu)化制度供給結(jié)構(gòu)，提升補(bǔ)救型制度應(yīng)對(duì)與管理老齡風(fēng)險(xiǎn)能力的必要舉措。在中國(guó)社會(huì)保障制度的改革問(wèn)題上，特別需要厘清這一理論認(rèn)識(shí)。

三、中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性制約傳統(tǒng)模式效率發(fā)揮

養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)的渠道構(gòu)成有兩個(gè)，既可以采取傳統(tǒng)模式，借由“第一支柱”在參保成員繳費(fèi)的基礎(chǔ)上實(shí)施，也可以通過(guò)建立“零支柱”，在參保成員繳費(fèi)體系之外的渠道實(shí)施。后一種方式的可行性與實(shí)施效率取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政能力等因素，對(duì)于傳統(tǒng)模式，現(xiàn)行制度“第一支柱”的保費(fèi)由企業(yè)代繳，其實(shí)施效率除了取決于社保費(fèi)對(duì)企業(yè)成本水平的影響，還取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與基金征繳環(huán)境，而這離不開(kāi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景。

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)依靠非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了獨(dú)具特色的大國(guó)發(fā)展道路，取得了舉世矚目的增長(zhǎng)奇跡。通過(guò)政策性資源的區(qū)域非均衡配置，允許一部分地區(qū)先行改革創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方GDP增長(zhǎng)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展的同時(shí)，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大地區(qū)差異(9)由于產(chǎn)權(quán)安排在行業(yè)間的二元化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也形成了巨大的行業(yè)差距。。由于初始稟賦條件不同以及經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)，這一差距難以通過(guò)某種調(diào)節(jié)政策進(jìn)行縮減。在這一現(xiàn)實(shí)情況下，傳統(tǒng)收入調(diào)節(jié)方式試圖實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、企業(yè)間顯性的利益輸送，除非具備一個(gè)良好的監(jiān)管環(huán)境，否則將難以期待高收入者具有較好的繳費(fèi)表現(xiàn)。實(shí)際情況是，在利益博弈過(guò)程中，高收入者不愿參與統(tǒng)籌，或是隱瞞信息，甚至變成需要補(bǔ)貼的對(duì)象，最終使社會(huì)統(tǒng)籌形成一個(gè)隱性的“檸檬市場(chǎng)”[4]33-45。為了降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，企業(yè)按勞動(dòng)力需求彈性決定其參保資格，雇員的參保待遇按照職業(yè)地位區(qū)別對(duì)待，勞動(dòng)技能低、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱的群體被排除在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金體系之外(10)根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查(CLDS)的數(shù)據(jù)分析顯示，企業(yè)職工的參保率與個(gè)體收入水平、受教育程度顯著正相關(guān)。。而養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)造成待遇與繳費(fèi)之間松散的聯(lián)系，個(gè)體缺乏監(jiān)督企業(yè)參保繳費(fèi)的內(nèi)在動(dòng)力，由此形成多年來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)籌層次低、擴(kuò)面難”的現(xiàn)實(shí)局面。

對(duì)于上述逃費(fèi)行為，為什么中國(guó)難以構(gòu)建起一個(gè)良好的政府監(jiān)管體系？與非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，中國(guó)采取了財(cái)政分權(quán)體制，并且采取以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要指標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制。這對(duì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了激勵(lì)，同時(shí)也為地方保護(hù)主義提供了生存的機(jī)會(huì)。就社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)建設(shè)而言，在分權(quán)體制下，地方政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)勝于社會(huì)目標(biāo)、關(guān)注短期目標(biāo)勝過(guò)長(zhǎng)期目標(biāo)，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)讓位于甚至服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)抬高了企業(yè)成本，與財(cái)稅目標(biāo)相左，為了引進(jìn)項(xiàng)目、提高財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)績(jī)效，地方對(duì)企業(yè)參保行為的監(jiān)管較為松散，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)甚至自行設(shè)定過(guò)低的繳費(fèi)率，悄然形成全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化的條塊分割的局面(11)2007年之前，在東莞、深圳和珠海等沿海改革開(kāi)放地區(qū)，企業(yè)繳費(fèi)率為7%～10%，現(xiàn)已逐步調(diào)整至約13%。目前全國(guó)各地統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)率為13%～22%不等。。并且，碎片化的制度又使得勞動(dòng)者難以通過(guò)“用腳投票”的機(jī)制促進(jìn)地方改善社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)。

不同于地方政府，中央政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與社會(huì)建設(shè)目標(biāo)并重，但地方監(jiān)管薄弱的局面難以通過(guò)中央監(jiān)督考核予以改觀。除了地方擁有更多信息外，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)本身可監(jiān)督性程度低。哈特等人的理論研究表明[7]1127-1161，政府和市場(chǎng)的邊界取決于產(chǎn)品的可監(jiān)督性質(zhì)。私人部門有充分的激勵(lì)機(jī)制降低生產(chǎn)成本，當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量比較容易監(jiān)督時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)組織生產(chǎn)就比較有效。但當(dāng)產(chǎn)品質(zhì)量難以監(jiān)督時(shí)，如果通過(guò)市場(chǎng)來(lái)組織生產(chǎn)，私人部門的生產(chǎn)者可能會(huì)犧牲質(zhì)量而降低成本，由政府來(lái)提供就更為有效。不難理解，社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)之所以比較適合由政府來(lái)提供，是因?yàn)檫@類服務(wù)的質(zhì)量非常難以監(jiān)督。但也正因?yàn)槿绱?，在分?quán)體制下，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)難以納入中央監(jiān)督與考核地方的績(jī)效指標(biāo)。事實(shí)上，在發(fā)展中國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家，分權(quán)所描述的機(jī)制并沒(méi)有很好地運(yùn)作，以至于分權(quán)并沒(méi)有普遍地提升傳統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)、教育等軟公共品的供給效率。[8]4-15

由此看來(lái)，傳統(tǒng)模式養(yǎng)老金制度的籌資效率內(nèi)生于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資效率不高固然存在企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的因素，中國(guó)與傳統(tǒng)養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)方式不相適應(yīng)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”特征、分權(quán)體制與監(jiān)管困境亦是其中的重要原因。單純從企業(yè)成本角度出發(fā)調(diào)整繳費(fèi)率，既無(wú)助于改善傳統(tǒng)模式養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)導(dǎo)致的制度效率損失問(wèn)題，也不能解決伴隨效率損失產(chǎn)生的養(yǎng)老金待遇支付問(wèn)題，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度改革的關(guān)鍵是要完善收入再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。

建立養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)是政府義不容辭的責(zé)任，問(wèn)題是如何科學(xué)設(shè)計(jì)它的實(shí)現(xiàn)方式。企業(yè)代繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)本質(zhì)上屬于勞動(dòng)報(bào)酬的一部分，如果僅靠在勞動(dòng)報(bào)酬的基礎(chǔ)上進(jìn)行收入調(diào)節(jié)，難以建立起一個(gè)良性運(yùn)行的養(yǎng)老保障體系，就需要力所能及地在勞動(dòng)報(bào)酬以外的渠道建立起實(shí)施養(yǎng)老金收入調(diào)節(jié)的制度安排。在分權(quán)體制下，以一般稅收或國(guó)有資產(chǎn)收益作為籌資渠道，建立養(yǎng)老金“零支柱”來(lái)實(shí)施收入調(diào)節(jié)，使政府收入與支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)，才能如馬斯格雷夫所證明的那樣有效改善公共福利。[9]181-182在當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化、統(tǒng)籌基金“宏觀上結(jié)余、微觀上虧損”的現(xiàn)實(shí)下，只有通過(guò)設(shè)立“零支柱”建立起支撐社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)的基礎(chǔ)，有效縮小傳統(tǒng)模式統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)規(guī)模，才有可能打破地方之間的制度藩籬，城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率與公平性才能從根本上得到改觀。

四、改革的可行方向：引入非納費(fèi)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金“零支柱”

通過(guò)考察中國(guó)的財(cái)政能力與人口老齡化趨勢(shì)可以發(fā)現(xiàn)，雖然中國(guó)目前不具備全面建立非納費(fèi)型養(yǎng)老金制度的條件，但建立適度保障的非納費(fèi)型支柱已經(jīng)具備良好的可行性。對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而言，當(dāng)務(wù)之急是在充分考慮實(shí)施方式、負(fù)擔(dān)水平與老齡化速度的基礎(chǔ)上，建立起與納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)的非納費(fèi)型養(yǎng)老金制度“零支柱”。

非納費(fèi)型養(yǎng)老金制度具有兩種不同類型——普惠型與家計(jì)調(diào)查型，雖然普惠型養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)成本較高，但它不易于引致腐敗與欺詐，也不易于降低人們就業(yè)、儲(chǔ)蓄與參與繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的積極性。[10]305-314相比家計(jì)調(diào)查型，它的執(zhí)行成本與社會(huì)成本更低。綜合起來(lái)，中低收入國(guó)家更適合引入普惠型養(yǎng)老金制度。[11]24-51鑒于中國(guó)的勞動(dòng)收入水平與人口流動(dòng)性，適宜設(shè)立適度普惠的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支柱，它與納費(fèi)型制度共同組成一個(gè)雙層保障的基本養(yǎng)老金制度體系。

鑒于現(xiàn)階段的生產(chǎn)力水平，中國(guó)需要將有限的資金花在“刀刃上”，必須考慮非納費(fèi)型養(yǎng)老金支柱的財(cái)政可負(fù)擔(dān)性。從財(cái)富總量看，今天中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已非養(yǎng)老金制度設(shè)立當(dāng)年可比。2017年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到17.25萬(wàn)億元，與1993年的4349億元比較增長(zhǎng)38倍，按不變價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)18倍。從財(cái)政支出比例看，存在很大的優(yōu)化調(diào)整空間。社會(huì)保障支出比重過(guò)低，僅占GDP的2.91%，占財(cái)政支出約11.5%，同發(fā)達(dá)國(guó)家比較，社保支出平均相差近10倍(見(jiàn)表2)。目前世界上不少發(fā)展中國(guó)家已實(shí)行非納費(fèi)型的養(yǎng)老金制度，其養(yǎng)老金給付達(dá)到GDP的1%(見(jiàn)表2)。比較而言，目前中國(guó)已經(jīng)具備構(gòu)建適度普惠的非納費(fèi)型養(yǎng)老金支柱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

表2 中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家社保支出比較以及與發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老金支出比較(12)為便于比較，各國(guó)數(shù)據(jù)統(tǒng)一為2005年。中國(guó)的數(shù)據(jù)自行計(jì)算，前后兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別對(duì)應(yīng)2005年與2016年。數(shù)據(jù)來(lái)源：發(fā)達(dá)國(guó)家社保支出比重?cái)?shù)據(jù)來(lái)自：http://www.cei.gov.cn/loadpage.aspx?Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/ggmflm_zh&ProductAlias=zhuanjshj&BlockAlias=zjzjsd& filename=/doc/zjzjsd/201611042490.xm.，中歐三國(guó)為非發(fā)達(dá)國(guó)家，數(shù)據(jù)為拉脫維亞、愛(ài)沙尼亞和立陶宛等后來(lái)加入歐盟的中東歐國(guó)家的數(shù)據(jù)均值。養(yǎng)老金財(cái)政支出比重?cái)?shù)據(jù)來(lái)自羅伯特·霍爾茲曼、理查德·欣茨(2006)[12]46。 單位：%

非納費(fèi)型養(yǎng)老金的資源來(lái)源于一般稅收或國(guó)有資產(chǎn)收益，適用于全體城鎮(zhèn)退休職工，養(yǎng)老金受益以職工加入納費(fèi)型制度一定年限為前提。按照中國(guó)目前的財(cái)政實(shí)力，中國(guó)已經(jīng)具備建立保障水平為10%的工資替代率的非納費(fèi)型養(yǎng)老金給付的基礎(chǔ)條件。以上年度全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資為基數(shù)計(jì)算，2016年城鎮(zhèn)1.01億退休職工平均工資以62029元計(jì)算，如提供10%的工資替代率，則需支出養(yǎng)老金年6265億元，占2017年GDP的0.757%，占財(cái)政收入的3.63%，遠(yuǎn)低于2017年養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼支出8004億元，中國(guó)完全具備這一支付能力。但面對(duì)迅速發(fā)展的人口老齡化趨勢(shì)，需要進(jìn)一步考察這一支付水平的動(dòng)態(tài)可持續(xù)性。

養(yǎng)老金支付體系動(dòng)態(tài)可持續(xù)是指在不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平與人口老齡化趨勢(shì)下，能否保持退休給付(GDPR)與管理成本支出之和占GDP比重一個(gè)穩(wěn)定的水平。設(shè)bt為個(gè)人在t年度的養(yǎng)老金支出，Nt為該年度老齡人口，年度養(yǎng)老金給付為：GDPR=bt*Nt，記λ為養(yǎng)老金年支出占GDP比重，λ=GDPR/GDP，忽略管理成本，養(yǎng)老金體系財(cái)務(wù)上可持續(xù)即等同于保持該比例低于某一固定水平λ。將上述各式代入，即滿足不等式：bt*Nt≤GDPt*λ，該式兩邊對(duì)t求微分，有：

(1)

從上式可知，為了保持退休給付水平bt可持續(xù)，要求年度GDP的增長(zhǎng)率高于老齡人口Nt的增長(zhǎng)率。在GDP增長(zhǎng)能維持在一定水平的條件下，問(wèn)題的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握老齡人口數(shù)量Nt的增長(zhǎng)速度。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口署2017年公布的中國(guó)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)(中位方案)，可以求得每五年區(qū)間的年均中國(guó)老齡人口增長(zhǎng)率。

表3 中國(guó)60+及65+老齡人口預(yù)測(cè)(2020—2100) 單位：億人，%

根據(jù)World Population Prospects: The 2017 Revision的數(shù)據(jù)計(jì)算[13]

從表3可以看出：2020—2100年間，中國(guó)60歲以上老齡人口增長(zhǎng)速度除了在頭10年內(nèi)高于3%(2030年達(dá)到峰值為3.828%)，其余年份均低于3%。并且，增長(zhǎng)速度在2035年后急劇下降，大多數(shù)年份降至1%以下的水平，自2060年后轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)(13)聯(lián)合國(guó)人口署2017年人口預(yù)測(cè)方案未考慮中國(guó)在2015年開(kāi)始實(shí)施的“全面二孩”政策，2075年以后中國(guó)老齡人口的長(zhǎng)期負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)有待修正。。65歲以上人口增長(zhǎng)與此類似，只是峰值與轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)間推后5年。由此可見(jiàn)，中國(guó)人口的頂部老齡化趨勢(shì)主要集中在2035年之前，其中只有個(gè)別年份的老齡人口增長(zhǎng)速度高于4%。由上述(1)式可知：只要未來(lái)十八年中國(guó)GDP的增長(zhǎng)率不低于4%，非納費(fèi)型養(yǎng)老金支柱在財(cái)務(wù)上是動(dòng)態(tài)可持續(xù)的。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，增長(zhǎng)速度有所減緩，根據(jù)世界銀行的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率2016年為6.7%，2017年降為6.5%(14)事實(shí)上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)際表現(xiàn)高于世界銀行的預(yù)測(cè)，2017年中國(guó)GDP增長(zhǎng)率達(dá)到6.9%，2018年達(dá)到6.6%。，2025—2035年下調(diào)至5%，但仍然高于4%[14]369，[15]56，滿足上述動(dòng)態(tài)可持續(xù)條件。特別是中國(guó)擁有規(guī)模龐大的國(guó)有資產(chǎn)儲(chǔ)備，即使完全不通過(guò)一般稅收來(lái)籌措資金，僅依靠國(guó)有資產(chǎn)收益即可實(shí)現(xiàn)該保障水平的養(yǎng)老金給付。國(guó)有資產(chǎn)的相當(dāng)一部分是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以職工低工資為代價(jià)積累而成，它本身就是一種養(yǎng)老儲(chǔ)備資產(chǎn)，資產(chǎn)收益理應(yīng)作為養(yǎng)老金給付的重要資金來(lái)源。從國(guó)有資產(chǎn)保有量來(lái)看，取其部分資產(chǎn)收益就可足夠應(yīng)對(duì)“零支柱”養(yǎng)老金給付的需要(15)我國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總值在2015年底達(dá)到119.2萬(wàn)億元，以國(guó)有控股比例70%計(jì)算，取其0.76%的年投資回報(bào)收益6341億元，即可滿足2017年非納費(fèi)型支柱10%替代率水平下的養(yǎng)老金給付。國(guó)有資產(chǎn)數(shù)據(jù)來(lái)源：http://npc.people.com.cn/n1/2016/0630/c14576-28513295.html。。總之，中國(guó)城鎮(zhèn)職工建立適度保障的非納費(fèi)型養(yǎng)老金“零支柱”完全具備可行性。

五、結(jié)論

面對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)困境，學(xué)術(shù)界通常將其歸因于養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式，或是超出企業(yè)負(fù)擔(dān)能力的繳費(fèi)率水平。然而，基金制模式不能改變養(yǎng)老金制度現(xiàn)收現(xiàn)付籌資的實(shí)質(zhì)，小幅度地降低繳費(fèi)率也并不能有效解決養(yǎng)老金制度自身的問(wèn)題。事實(shí)上，社會(huì)保障改革屬于中國(guó)的長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，降低繳費(fèi)率的措施背后必然觸及社會(huì)保障體系的結(jié)構(gòu)性改革。[16]2-11

本文提供了一個(gè)不同于現(xiàn)有研究的新視角。研究表明，決定中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金制度效率的關(guān)鍵要素在于它的收入再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，當(dāng)前制度困境的重要根源來(lái)自傳統(tǒng)模式收入再分配機(jī)制的局限性。傳統(tǒng)DB型給付的養(yǎng)老金“第一支柱”在為參保人建立養(yǎng)老儲(chǔ)備的同時(shí)實(shí)施收入調(diào)節(jié)，試圖實(shí)現(xiàn)“一舉兩得”，然而，從風(fēng)險(xiǎn)管理理論來(lái)看，它不能有效匹配養(yǎng)老金制度的多重目標(biāo)，不利于應(yīng)對(duì)老齡風(fēng)險(xiǎn)；從中國(guó)的制度實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性制約其效率發(fā)揮。就中國(guó)的人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)而言，中國(guó)完全具備建立適度保障的養(yǎng)老金“零支柱”的制度條件。

綜上，中國(guó)具備建立適度保障的養(yǎng)老金“零支柱”的必要性與良好可行性。完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金制度改革，應(yīng)當(dāng)引入與納費(fèi)型制度聯(lián)動(dòng)的非納費(fèi)型基礎(chǔ)養(yǎng)老金“零支柱”，充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性收入再分配調(diào)節(jié)作用，減少納費(fèi)型支柱收入調(diào)節(jié)產(chǎn)生的效率損失。由此優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，健全基本養(yǎng)老金制度體系。這一結(jié)構(gòu)性調(diào)整正是當(dāng)前堅(jiān)持國(guó)家財(cái)政向民生領(lǐng)域傾斜，政府合理承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出的公共性、普惠性”[17]的制度安排。

通過(guò)構(gòu)建養(yǎng)老金“零支柱”，建立起中長(zhǎng)期支撐社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)的基礎(chǔ)，可以有效降低“第一支柱”統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)率水平。按照平均繳費(fèi)年限40年計(jì)算，現(xiàn)方案統(tǒng)籌賬戶的目標(biāo)替代率為40%，“零支柱”提供10%的工資替代率，即可使統(tǒng)籌賬戶原來(lái)20%的法定繳費(fèi)率下調(diào)至15%，顯著降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，改善籌資效率。誠(chéng)然，“零支柱”僅提供最基本的保障水平，只具有有限的收入再分配調(diào)節(jié)作用，在當(dāng)前初次分配收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)情況下，現(xiàn)階段我們?nèi)孕枰谝恢е械慕y(tǒng)籌賬戶采取DB型給付方式實(shí)施收入再分配。但無(wú)疑，有了“零支柱”的支撐，它的再分配效率將大大改善，并且，隨著統(tǒng)籌賬戶法定繳費(fèi)率大幅度降低，各地區(qū)的企業(yè)繳費(fèi)率水平趨于一致，養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌指日可待。