劉 波,袁 喆

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

一、問題提出與政策梳理

自20世紀80年代全面推行計劃生育政策以來，我國人口實現(xiàn)了有效控制，人口的增長逐步適應(yīng)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，工業(yè)化和城市化進程也得到極大推進。同時，該政策的缺陷亦伴隨著社會發(fā)展逐步顯露，其中最為明顯的就是失獨家庭的產(chǎn)生。失獨家庭即獨生子女因意外事故或疾病等亡故，而父母自身亦因年齡太大而無法再生育子女的家庭。[1]42-51關(guān)于我國失獨家庭的數(shù)量，不同學者由于統(tǒng)計口徑不一致而存在不同的回答。目前較為主流的說法是，根據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年我國現(xiàn)有的失獨家庭約為100萬戶，且同時以每年7.6萬戶的速度增長。[2]3一些學者甚至估計，在不久的將來，1000萬戶以上的失獨家庭將會在中國產(chǎn)生。[3]123-127我國失獨群體的規(guī)模逐年壯大，失獨問題逐步進入公共話語空間，中央與地方政府針對失獨問題積極探索扶助政策。其中，中央政府于2001年對失獨家庭樹立起扶助意識，并于2007年開始對試點地區(qū)的失獨家庭展開經(jīng)濟層面的扶助，即獨生子女死亡父母每人每月不低于100元的扶助金。2008年，國家正式開始全面實行計劃生育家庭特別扶助制度。隨后幾年，國家對失獨家庭的經(jīng)濟扶助標準經(jīng)過了三次調(diào)整，2011年失獨家庭每人每月不低于135元；2013年城鎮(zhèn)失獨家庭每人每月340元，農(nóng)村失獨家庭每人每月170元；2016年城鄉(xiāng)失獨家庭每人每月340元，并沿用至今。在此期間，國家對失獨家庭的扶助方式也逐步呈現(xiàn)出多元化和規(guī)范化的特征，從單一的扶助金扶助轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣鲋绞?，強調(diào)要對失獨家庭發(fā)放“醫(yī)療救助”“喪葬補貼”等間接經(jīng)濟補助，以及開展生活、養(yǎng)老等五個方面的社會關(guān)懷，建立“雙崗”聯(lián)系制度并落實聯(lián)系人的責任，此外，還提供優(yōu)先便利的醫(yī)療服務(wù)。在國家的政策帶動下，地方政府依據(jù)自身發(fā)展情況進行了扶助政策的設(shè)計與制定。

與此同時，失獨群體也逐步進入國內(nèi)學者的視域。整體而言，國內(nèi)學者對失獨家庭的研究大致可分為失獨家庭困境與措施、失獨群體社會工作介入、失獨家庭扶助政策這三個方面。對于失獨家庭扶助政策，目前國內(nèi)學者主要關(guān)注于政策定位、政策缺陷與路徑、政策與政府責任這三個領(lǐng)域。在政策定位層面，計劃生育家庭特別扶助制度屬于國家補償，兼具社會救助和社會優(yōu)撫等保障特征[4]106-112，體現(xiàn)出社會政策對公共政策的依附，是計劃生育的一項配套政策[5]；在政策缺陷與路徑層面，失獨家庭扶助政策存在著責任主體不明確、制度覆蓋面不廣、保障標準偏低、混淆救助與保險的邊界和制度體系殘缺等諸多弊病，亟需健全法律法規(guī)、厘清救助與保險的邊界、明確責任主體、擴大扶助覆蓋面和提高扶助標準[6]131-138；在政府責任方面，政府應(yīng)充當失獨家庭社會保障中的制度保障者、社會氛圍塑造者、財政支持者和實施監(jiān)督者[7]，與市民社會共同構(gòu)建“家庭—市民社會—國家”三維互動模式[8]10-16。根據(jù)現(xiàn)有的文獻可以看出，大部分學者的研究重點為國家層面的失獨家庭扶助政策，較少關(guān)注地方性失獨家庭扶助政策，對地方性失獨家庭經(jīng)濟扶助政策的研究則更是缺乏。何謂失獨家庭經(jīng)濟扶助政策？目前國內(nèi)學者尚未對此有定論。本文將失獨家庭經(jīng)濟扶助政策定義為國家通過經(jīng)濟手段為承擔自身對失獨家庭的間接責任、保障失獨家庭的特殊利益所出臺的一項保障性政策。包括獨生子女死亡撫恤金、失獨家庭特別扶助金、節(jié)日慰問金，也包括對失獨家庭在租房、醫(yī)療方面給予的間接經(jīng)濟扶助，其中失獨家庭特別扶助金是最主要的內(nèi)容。[9]42-50相比于國家層面的扶助政策，地方性失獨家庭經(jīng)濟扶助政策對當?shù)厥И毤彝サ挠绊懜鼮橹苯?，更具獨特性與創(chuàng)新性。因此，本文選擇廣東省作為研究對象，通過對不同市的經(jīng)濟扶助政策進行對比與分析，以發(fā)現(xiàn)廣東省失獨家庭經(jīng)濟扶助政策存在的困境與不足，從而探究其未來的發(fā)展路徑。

廣東省關(guān)于失獨家庭的扶助最早從2009年開始,《廣東省計劃生育家庭特別扶助制度實施方案》中強調(diào)政府需對獨生子女死亡后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻每人每月給予150 元的扶助金, 直至他們亡故為止。隨后，2014年廣東省衛(wèi)計委發(fā)布的《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》將失獨家庭扶助金調(diào)整至每人每月不低于800元并沿用至今。同時，該文件還強調(diào)各級政府在養(yǎng)老層面需完善失獨家庭養(yǎng)老扶助制度，為失獨家庭“優(yōu)先安置公益性養(yǎng)老機構(gòu)”；在醫(yī)療層面需加強醫(yī)療救助、建立“綠色通道”，鼓勵慈善公益組織對失獨家庭予以醫(yī)療救助；在住房層面需優(yōu)先安排失獨家庭保障性住房申請；在心理層面則需“積極開展社會關(guān)懷活動”，以“生育關(guān)懷基金”的形式提供精神慰藉與生活補助。為解決扶助金發(fā)放過程中出現(xiàn)的冒領(lǐng)、錯領(lǐng)和漏領(lǐng)問題。2017年廣東省政府出臺《廣東省計劃生育家庭特別扶助制度實施細則》，該規(guī)定進一步細化了扶助金的發(fā)放者條件、扶助對象資格的確認及各級單位職責等內(nèi)容。

在國家對失獨家庭醫(yī)療扶助工作的進一步部署后，2018年1月，廣東省衛(wèi)計委頒布《關(guān)于印發(fā)廣東省計劃生育特殊家庭的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)實施方案的通知》，該通知提出各級政府亟需實施“1+N”簽約模式，以基層家庭醫(yī)生為主體，協(xié)同村(居)計生專干、失獨家庭“雙崗”聯(lián)系人和醫(yī)院?？漆t(yī)師共同提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。與此同時，各地還需做好“普惠服務(wù)”和“個性化服務(wù)”兩方面醫(yī)療扶助工作。同年6月，在《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊家庭優(yōu)先便利醫(yī)療服務(wù)工作的通知》中，將失獨家庭醫(yī)療衛(wèi)生工作進一步細化，要求“各地每個計劃生育特殊家庭需有1名簽約的責任醫(yī)生”，并公布各地市級和縣級的定點醫(yī)療機構(gòu)名單。

圖1 全國31個地區(qū)失獨家庭扶助金標準

注：1. 由于篇幅限制，對于有實行按年齡進行扶助金標準劃分的城市(如福建、上海等)，本文則采用其扶助金的最高標準。

2.資料來源：全國31個省衛(wèi)計委網(wǎng)站計劃生育特殊困難家庭扶助政策文件

總體上看，廣東省失獨家庭扶助政策的發(fā)展步調(diào)基本上與國家相關(guān)政策的發(fā)展趨于一致，只不過兩者在政策的形式和內(nèi)容方面略有出入。從扶助金的標準來看，根據(jù)圖1可以發(fā)現(xiàn)，廣東省失獨家庭的扶助金標準遠高于國家標準。廣東省的扶助金標準居于全國第三位，與寧夏回族自治區(qū)持平而略低于貴州省和廣西省，遠高于全國的絕大部分地區(qū)。同北京、上海、天津和重慶這四個經(jīng)濟發(fā)達的直轄市相比，廣東省失獨家庭的扶助金水平略高于北京、上海兩地，遠高于重慶、天津兩地?？傮w而言，廣東省失獨家庭扶助金水平較高，居于全國前列，遠超同期其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

二、失獨家庭經(jīng)濟扶助政策狀況

由于當前國家尚未針對失獨人群的社會保障做出統(tǒng)一的、硬性的制度安排，主要是強調(diào)各地政府依據(jù)自身人口特征和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況給予失獨人群必要的幫扶救助。[10]94-100故在失獨家庭經(jīng)濟扶助層面，廣東省各地區(qū)間經(jīng)濟扶助政策存在著明顯的差異性，這種差異性集中表現(xiàn)為各地失獨家庭扶助金來源、扶助金標準與扶助條件之間的差別。

總體而言，廣東省各市失獨家庭經(jīng)濟扶助政策在失獨家庭扶助條件的確認方面存在著一致性。除了惠州市將扶助條件擴寬至女方45歲以外，絕大部分城市都要求女方需年滿49歲，夫妻雙方需在1933年1月1日以后出生并只生育一個子女或合法收養(yǎng)一個子女。

在扶助金來源和扶助金標準這兩個層面中，各個城市之間則表現(xiàn)出了顯著的差異性(參見圖2)。在扶助金來源層面，除了廣州、珠海、東莞等8市僅由市和縣級財政承擔，剩余13個市扶助金皆由省、市、縣三級財政共同承擔，其中省級財政對普通縣承擔50%，對貧困縣則承擔60%。在扶助金標準層面，廣東省大部分城市都與省內(nèi)標準保持一致，即獨生子女死亡家庭每人每月不低于800元，而同省其他城市則普遍高于這一標準。

本文從扶助金來源和扶助金標準兩個維度對廣東省各市經(jīng)濟扶助政策進行劃分。根據(jù)以上兩個維度，廣東省各市經(jīng)濟扶助政策可以劃分為四種類型(參見表1)。

表1 廣東省各市經(jīng)濟扶助政策類型劃分

圖2 廣東省21市失獨家庭扶助金標準

注：1.由于篇幅限制，對于有實行按年齡進行扶助金標準劃分的城市(如廣州)，本文則采用其扶助金的最高標準，即規(guī)定年齡800元與達標年齡1100元。 2.資料來源：廣東省21市衛(wèi)計局網(wǎng)站計劃生育特殊困難家庭扶助政策文件

三、失獨家庭經(jīng)濟扶助政策存在的困境

1.扶助類型差別明顯，與區(qū)域經(jīng)濟水平相關(guān)

根據(jù)2018年廣東省企業(yè)職工最低工資標準，廣東省21市可以劃分為四類城市(參見表2)，其中第一、二類屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，第三、四類屬于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。綜合前文可以發(fā)現(xiàn)，第一、二類城市扶助金標準基本與省內(nèi)標準不一致，絕大部分都高于省內(nèi)扶助標準，少部分(如佛山)則與省內(nèi)標準持平；第三、四類城市扶助金標準基本與省內(nèi)一致，部分城市略有提高。可以說，各地失獨家庭經(jīng)濟扶助政策類型與該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在相關(guān)性，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的失獨家庭往往可以獲得更高標準的扶助金甚至享受更加多樣化的經(jīng)濟扶助形式以及更完善的經(jīng)濟扶助政策。以深圳市為例，在失獨家庭經(jīng)濟扶助層面，深圳市政府除了將扶助金標準提高至1000元以外，還要求該市各區(qū)政府需為當?shù)厥И毤彝ベ徺I計劃生育特殊家庭綜合保險，以幫助失獨家庭抵御疾病、意外事故等各種不確定性的風險。與此相對應(yīng)，大部分經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的失獨家庭只能獲得最低標準的扶助金且缺乏其他經(jīng)濟扶助內(nèi)容。

在區(qū)域經(jīng)濟扶助政策類型的分化下，同省不同區(qū)域間失獨家庭的生存與生活狀況往往會表現(xiàn)出巨大的差異性。這種差異性一方面會使得經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的失獨家庭心理失衡，另一方面還會進一步導致廣東省各市貧富差距更加懸殊。

表2 廣東省各城市類別劃分

資料來源：《廣東省人民政府關(guān)于調(diào)整我省企業(yè)職工最低工資標準的通知》

2.扶助水平普遍偏低，空間差異極為顯著

失獨家庭經(jīng)濟扶助政策保障水平高低與失獨家庭生活境況的好壞存在著密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)表3可以發(fā)現(xiàn)，就經(jīng)濟扶助政策的保障水平而言，廣東省各市城鎮(zhèn)經(jīng)濟扶助政策保障水平大部分處于20%～40%之間，全省的平均值為33.15%。與此相對應(yīng)，農(nóng)村失獨家庭經(jīng)濟扶助政策保障水平則大多數(shù)處于45%～75%之間，全省的平均水平則為57.96%?？傮w而言，廣東省各市經(jīng)濟扶助政策保障水平偏低，難以長效地解決失獨家庭在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面面臨的經(jīng)濟難題。這一點，筆者先前在荔灣區(qū)對失獨老人的訪談中亦有體現(xiàn)：“如今的(扶助金)雖然能解決日常生活開銷，那只是因為現(xiàn)在自己能照顧自己，老了、病了怎么辦？”[11]

表3 廣東省各地區(qū)失獨家庭經(jīng)濟扶助水平的比較 (單位：元/%)

注：1.由于篇幅有限，對實行按年齡進行扶助金標準劃分的城市(如廣州)，本文則采用其扶助金的最高標準，即規(guī)定年齡800元與達標年齡1100元

2.由于深圳市的人口城鎮(zhèn)化率為100%，故無農(nóng)村人均可支配收入與扶助金/農(nóng)村人均可支配收入數(shù)據(jù)

3.資料來源：(1)扶助金數(shù)據(jù)根據(jù)廣東省21市失獨家庭扶助政策實施方案整理；(2)廣東省及廣東省各市人均可支配收入數(shù)據(jù)均來源于各市2018年統(tǒng)計年鑒

從橫向比較來看，廣東省農(nóng)村失獨家庭在經(jīng)濟扶助政策層面的保障水平遠高于城鎮(zhèn)失獨家庭的保障水平，其中城鄉(xiāng)保障水平差異最大的是清遠市，約為42.09%，差異最小的是陽江市，約為9.80%。與此同時，城鎮(zhèn)失獨家庭經(jīng)濟扶助政策保障水平最高的是肇慶市，約為50.93%，最低則是佛山市，為20.49%；農(nóng)村最高保障水平亦是肇慶市，約為87.64%，最低則是中山市，為31.86%，城鄉(xiāng)最高、最低保障水平分別相差了36.72%和10.37%。由于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間物價水平和生活成本存在著巨大差異，這種對城鄉(xiāng)失獨家庭“一刀切”式的經(jīng)濟扶助政策只會導致一種形式上公平而非實質(zhì)上公平，并為城鎮(zhèn)失獨家庭增添心理上的負擔。

從縱向比較來看，廣東省經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的保障水平則普遍高于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。根據(jù)表2可以看出，廣東省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟扶助政策的城鎮(zhèn)保障水平基本處于20%～25%之間，而農(nóng)村保障水平則在30%～50%之間。與此相對應(yīng)，廣東省經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟扶助政策城鎮(zhèn)保障水平處于35%～45%之間，而農(nóng)村保障水平則在60%～85%之間。前文指出，各地的經(jīng)濟扶助政策類型同當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)。然而，經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域昂貴的物價水平和生活成本使得該地區(qū)的失獨家庭難以通過微薄的扶助金來維持日常生活開銷(即使這筆扶助金遠高于同省其他區(qū)域)。因而從整體上看，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失獨家庭所能享受的保障水平明顯低于同省的經(jīng)濟不發(fā)達區(qū)域，各地區(qū)之間失獨家庭經(jīng)濟扶助政策保障水平差異性顯著，并且這種差異性還會加劇一部分失獨家庭主觀上的不平等感。

(三)扶助覆蓋范圍偏窄，部分群體欠缺保障

對失獨家庭而言，失獨家庭扶助政策覆蓋面的高低不僅關(guān)乎政策實施效果的好壞，而且關(guān)乎政策的公平與否。[12]131-135除惠州市外，廣東省絕大部分市的經(jīng)濟扶助政策只針對女方年滿49周歲、現(xiàn)無存子女且未再生育或者領(lǐng)養(yǎng)子女的失獨夫婦，對49歲及以下的失獨夫婦缺乏關(guān)切。與此相對應(yīng)，惠州市政府則將扶助年齡提升至45歲，覆蓋了女方小于49歲、現(xiàn)無存子女且未再生育或者領(lǐng)養(yǎng)子女的失獨家庭。事實上，對于女方年齡小于49歲的失獨家庭而言，雖然女方尚還有生育的可能性，但這意味著她們必須承受著巨大的身體與心理風險。這種風險也使得不少年齡低于49歲的失獨家庭對繼續(xù)生育子女望而卻步，轉(zhuǎn)為領(lǐng)養(yǎng)子女。與此同時，與其他的失獨家庭相類似，年齡低于49歲的失獨家庭依舊會由于獨生子女的離去而陷入過度的悲傷和絕望之中，仍會面臨生活與醫(yī)療的困境，仍需要獲得來自政府和社會的支持。

在政策具體實踐中，一些經(jīng)濟不發(fā)達的省份(如：江西省)早已經(jīng)將失獨家庭經(jīng)濟扶助的年齡提升至40歲，按照40～48歲、49～59歲和60歲以上這三個年齡段進行分段扶助，使得各個年齡段的失獨家庭都能享受到來自政府對他們的關(guān)懷。回望經(jīng)濟發(fā)達省份廣東省的失獨家庭經(jīng)濟扶助政策，其對“女方年齡需滿49周歲以上”的規(guī)定無疑是給這些失獨家庭設(shè)立了一道門檻，將他們排除在經(jīng)濟扶助之外。無論是從情理上來說，還是從法理上來說，這種政策規(guī)定都是欠缺考慮的，是對女方年齡小于49歲的失獨家庭合理權(quán)益的剝奪與損害。

(四)扶助主體構(gòu)成單一，省級政府財匱力絀

福利多元主義理論認為，福利的來源應(yīng)該多元化，即政府不再是唯一的福利提供者,福利的責任從此由公共部門、營利部門、非營利部門、家庭和社區(qū)四個部門共同承擔。[13]36-37單一的責任主體除了要擔負起巨大的財政負擔外，還需要承受民眾極大的心理預期和輿論壓力。與此同時，失獨家庭經(jīng)濟扶助責任主體的多寡對扶助保障水平的高低、扶助長效機制能否建立與維持、扶助制度是否完善與發(fā)展產(chǎn)生著重要的影響。

根據(jù)表4可以看出，廣東省絕大多數(shù)城市失獨家庭的扶助責任主體僅為政府，只有惠州市責任主體更加多元化，除了政府以外還有商業(yè)組織、社會團體和個人。除此以外，除了廣州、深圳等5市外，同省大部分城市的責任主體是省級政府和市、縣級政府。前文指出，這些城市所發(fā)放的扶助金中省級財政在普通縣扶助金中的比例為50%，在貧困縣撥款比例則達到了60%。以河源市為例，該市僅源城區(qū)為普通縣，其扶助金中省級財政占50%；其他縣皆為貧困縣，扶助金中省級財政占60%，這對省級政府而言無疑是一筆巨大的財政支出。與此同時，巨大的財政壓力亦使得省級財政可能會出現(xiàn)延遲撥款甚至拖欠撥款的現(xiàn)象，而省級撥款未到位導致失獨家庭不滿甚至在網(wǎng)上發(fā)帖質(zhì)疑等事件也時有發(fā)生。[14]因而，經(jīng)濟扶助責任主體單一化，不僅使得經(jīng)濟扶助的保障水平不高、覆蓋范圍有限，還會使得政府自身背負巨大的財政負擔和輿論壓力，難以真正有效地解決失獨家庭的后顧之憂。而且，現(xiàn)有的單一政府責任主體的扶助體系容易產(chǎn)生政府失靈現(xiàn)象，公共政策和公共服務(wù)的供給容易出現(xiàn)不足、需求不匹配、缺乏回應(yīng)性等問題，失獨家庭的訴求得不到充分滿足和回應(yīng)，容易激化失獨家庭和國家之間的矛盾。近年來,各地失獨家庭上訪事件不斷增多，而且大多數(shù)上訪均以失敗告終，比如2014年上百名失獨家庭代表集體進京向國家衛(wèi)計委表達行政補償訴求。

表4 廣東省各市失獨家庭經(jīng)濟扶助政策責任主體的比較

資料來源：廣東省各市衛(wèi)生與計劃生育局網(wǎng)站

5.扶助內(nèi)容較為單一，心理間接扶助不力

我國失獨家庭的經(jīng)濟扶助政策雖以失獨家庭特別扶助金作為主要內(nèi)容，但這并不意味著住房、醫(yī)療補貼、節(jié)日慰問金等間接經(jīng)濟扶助措施就是不重要甚至是多余的。實際上，當獨生子女離開后，失獨家庭由于缺少來自子女的幫助，往往難以應(yīng)付今后的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各項生活問題，那么政府所給予的間接經(jīng)濟扶助措施對失獨家庭而言無疑是雪中送炭。與此同時，除了日常生活問題以外，失獨家庭更需要迫切解決的是其心理健康問題，失獨家庭在獨生子女死亡后往往會陷入悲傷與憂郁之中。盡管如此，廣東省失獨家庭經(jīng)濟扶助政策在這兩個方面仍存在些許問題值得反思與解決。

在心理扶助層面，廣東省政府雖在政策文件中屢次提出各地方政府需對當?shù)厥И毤彝ァ胺e極開展社會關(guān)懷活動”“發(fā)動社會力量，組織志愿者隊伍，開展對計劃生育特殊困難家庭成員的心理咨詢、精神慰藉等關(guān)愛活動”等要求，但是卻缺乏對這些要求的具體化和可操作化措施，使得一些地方政府在執(zhí)行時往往選擇“視而不見”或選擇形式化地對當?shù)厥И毤彝ミM行一年一次的慰問，并發(fā)放約200元的慰問金，這對失獨家庭的精神生活重建而言無異于杯水車薪。根據(jù)本文先前對廣州市荔灣區(qū)的失獨家庭的調(diào)查，近7成的失獨老人有時會陷入消極情緒，但是他們可以比較好地控制自己的情緒，10%的失獨老人則經(jīng)常會陷入消極情緒并且難以自拔，一直陷入消極情緒甚至不想活下去的失獨老人則占10%。獨生子女的離去往往會給失獨家庭帶來嚴重的心理問題，他們往往會由于失獨所帶來的“污名化”效果而選擇自我封閉，斷絕與外界的來往與聯(lián)系。正如一位姓林的阿姨所說：“每次過年我都不敢回家，別人過節(jié)，我過‘劫’?！盵11]

在間接經(jīng)濟扶助方面，以失獨家庭的醫(yī)療問題為例，當失獨夫婦年齡逐漸增大后，身體機能則逐步退化，一些常見的老年病往往會發(fā)生在他們身上，消耗他們巨大的資金。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，中國失獨父母中，90%以上的失獨老人都患有程度不一的各種疾病，其中，有50%的人患有高血壓、心臟病等慢性疾病，15%的人罹患癌癥、癱瘓等重大疾病。[15]141與此同時，伴隨著年齡的增大，失獨父母的日?；顒幽芰σ搽S之減弱，看病難、看病貴這兩個問題儼然已成為制約失獨家庭繼續(xù)發(fā)展的重要問題之一。這一點在筆者先前的訪談中也有體現(xiàn)：“我現(xiàn)在只能勉強地擔負醫(yī)藥費，我自己雖然有胃痛，但是都不敢去大醫(yī)院看病，只能去小診所買一些消炎藥來緩解疼痛……我只能希望自己不要那么不好運得那些‘貴價’大病了?！盵11]“(我)花光了所有的積蓄才撿回一條命，如果今后病情復發(fā)惡化，就無法想象了?！盵11]然而，廣東省關(guān)于失獨家庭醫(yī)療方面的經(jīng)濟扶助措施非常缺乏，只有“鼓勵慈善組織給予慈善救助”“給予參保城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險繳交費補貼”“將計生困難家庭納入大病扶助對象”等措施。然而，這些措施對解決失獨家庭的“看病難、看病貴”問題而言聊勝于無，失獨家庭的醫(yī)療問題本質(zhì)上還是沒有得到解決。與此同時，在廣東省各市具體政策實踐中，也僅有深圳和惠州這幾個市單獨為失獨家庭設(shè)立了綜合保險，解決失獨家庭面臨的“看病貴”問題，其他地級市在這方面則仍是一片空白。

四、失獨家庭經(jīng)濟扶助政策的完善路徑

(一)扶助水平：全面提高與空間公平

“失獨家庭”是為國家人口控制和經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻、付出了犧牲的特殊群體，國家和政府理應(yīng)落實貢獻者獎勵、犧牲者補償?shù)娜说涝瓌t。[16]5-9政府應(yīng)該重視并逐步提高經(jīng)濟扶助政策保障水平，努力解決失獨家庭的后顧之憂。針對當前廣東省各市失獨家庭經(jīng)濟扶助保障水平普遍偏低現(xiàn)狀，廣東省各市政府應(yīng)根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展狀況有意識地提高扶助金標準，可以以當?shù)氐奈飪r上調(diào)幅度為基準，逐年提高當?shù)氐姆鲋饦藴?，從而提高城?zhèn)和農(nóng)村扶助的保障水平。與此同時，各級在制定自身的扶助金標準時，應(yīng)該將公平性問題放在首位。

一方面，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府需要適度提高當?shù)氐姆鲋饦藴?，以提高?jīng)濟扶助政策的保障水平。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府可以對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的失獨家庭提供適當?shù)木裆匣蛭镔|(zhì)上的幫助，使該地區(qū)失獨家庭可以獲得來自發(fā)達地區(qū)的更豐富和更優(yōu)質(zhì)的人力、物力資源，完善各地區(qū)經(jīng)濟扶助方式與內(nèi)容，從而真正縮小各區(qū)域之間的經(jīng)濟扶助差距，走向區(qū)域之間的“實質(zhì)公平”。

另一方面，廣東省各市政府還要注重縮小當?shù)亟?jīng)濟扶助政策保障水平的城鄉(xiāng)空間差異，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村不同的物價水平和生活成本制定不同地扶助金標準，使得兩者能夠享受同等程度的保障水平，而非僅僅是保持城鄉(xiāng)扶助標準一致。

本文認為，廣東省政府可以依照城鄉(xiāng)類別和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度制定扶助標準。根據(jù)表5，廣東省各市經(jīng)濟扶助標準可以劃分為四種類型，第一類為最高標準，第二、三類居次，第四類為最低標準，而第四類標準即為廣東省失獨家庭扶助金標準。然而，這種標準的劃分并非完全剛性的，而是富有彈性的，否則會造成另一種形式的不公平。

表5 廣東省經(jīng)濟扶助標準制定類型

“實質(zhì)性公平”與“形式性公平”的本質(zhì)區(qū)別就在于公平的比例是否相等，凡是存在公平的地方都存在著比例的相等，用公式則表現(xiàn)為：X1/Y1 =X2/Y2 =…=Xn/Yn。[17]35-43因而，在差異化的扶助標準的基礎(chǔ)上，我們還需要根據(jù)當?shù)馗鲬羰И毤彝サ木唧w情況進行扶助金的調(diào)整與完善，增加扶助金標準的彈性與靈活性，使得各地的扶助金能夠真正意義上地讓每一戶失獨家庭在經(jīng)濟扶助層面上享有同等程度的保障水平，消除心理上的不公平感。具體而言，可以從以下幾個方面入手。

一是建立扶助金動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)國家財政收入狀況和上一年度的消費物價指數(shù)及居民收入水平等，制定動態(tài)化的扶助標準，合理確定扶助金調(diào)整比例，實現(xiàn)定期增長，并確保及時、足額發(fā)放到位。民建上海市委提出普惠性補助采用“指數(shù)型”補貼法，即金額不是由政府部門主觀制定，而是每年隨人均收入變化來確定。二是建立特別專項補助制度，實行普惠與專項補助相結(jié)合。根據(jù)不同的失獨家庭類型和痛苦傷害指數(shù)(如低收入失獨、殘疾失獨、失能失獨、高齡失獨、獨居失獨、暫時性失獨、永久性失獨等)建立分類特別專項補助。如對低收入失獨家庭實行階梯式特別專項經(jīng)濟補助，該特別補助起點線，可考慮在最低生活保障線基礎(chǔ)上上浮10～20個百分點，終止線可設(shè)定為人均收入線。如對殘疾失獨家庭，可以根據(jù)殘疾的等級實行不同的殘疾特別專項經(jīng)濟補助。如北京失獨家庭發(fā)生重大疾病或意外事故導致家庭困難，還將給予每人5000～10000元補貼。三是建立一次性撫慰補助制度，實行按月發(fā)放和一次性補助相結(jié)合。在失獨家庭失去子女后，為失獨家庭發(fā)放一次性撫慰金，已在一些城市嘗試。如深圳失獨農(nóng)村家庭一次性補助2萬元，城鎮(zhèn)家庭一次性補助3萬元。惠州惠城區(qū)失獨家庭另外加發(fā)一次性補助3萬～8萬元。

(二)扶助范圍：應(yīng)保盡保與分層扶助

堅持分步分層分類的扶助政策，實現(xiàn)精準化保障，解決各類失獨家庭最核心的需求。實現(xiàn)分層化與分類化扶助的首要工作在于界定識別各類失獨家庭。一是從政策上更為明確地提出失獨家庭的類型，對各類家庭的核心需求各有所側(cè)重，二是從最基層工作人員入手，要求基層工作人員首先入戶調(diào)查，摸清所屬轄區(qū)的失獨家庭數(shù)量、類型、核心需求等基本情況，建立數(shù)據(jù)庫存儲此類信息，實現(xiàn)“一人一檔”的目標，并定期更新信息，建立完善的進入和退出機制。其次，利用各級劃撥的社會保險基金和社會關(guān)懷資金向社會購買服務(wù)，購買服務(wù)內(nèi)容和比例依據(jù)失獨家庭類型和需求各不相同，最大化地實現(xiàn)對失獨家庭的精準保障。比如對于不同年齡段的失獨家庭，子女的離去所受的打擊是具有差異性的，應(yīng)該實行差異化的扶助政策。對35歲至45歲的父母而言，失獨所帶來的主要打擊是心理層面的，體現(xiàn)為對獨生子女離去的惋惜與再生育的惶恐；對于45歲至55歲的父母而言，失獨所帶來的更多是對未來養(yǎng)老生活的憂慮與自身醫(yī)療問題的焦慮；對于55歲及以上的父母而言，失獨所帶來的則是“身體失能”與醫(yī)療、養(yǎng)老資金窘迫的問題。所以，一方面，不能忽視49歲以下失獨父母的感受與訴求，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”；另一方面，必須制定有針對性與契合性的分層扶助政策，使不同年齡層次的失獨父母所面臨的真正難題得到解決。在經(jīng)濟扶助范圍層面，廣東省各市政府可以在惠州市與南昌市失獨家庭的經(jīng)濟扶助政策的基礎(chǔ)上進行適度創(chuàng)新。首先，政府需將失獨家庭的扶助條件放寬至40歲。其次，各級政府可以10年為年齡單位劃分不同失獨家庭的扶助標準層次，提供差異化的間接扶助舉措。例如：對于那些年齡處于35至45歲的失獨父母，其不僅可以獲得由府所提供的最低標準扶助金和政府資金驅(qū)使下心理醫(yī)生為其提供的心理慰藉服務(wù)，還可以享受政府對其再生育子女的關(guān)懷基金。對于45歲至55歲的失獨父母，政府則應(yīng)一方面提高扶助金標準，使扶助金能夠涵蓋失獨家庭生活基本需要，另一方面則需擴大失獨家庭醫(yī)療保險的覆蓋范圍，減輕失獨家庭的醫(yī)療壓力。除此之外，政府還應(yīng)主動同該地區(qū)商業(yè)保險公司合作，為該年齡段失獨家庭購買專門性養(yǎng)老保險。最后，對于55周歲以上的失獨家庭，政府可以在原有福利的基礎(chǔ)上根據(jù)當?shù)貙嶋H情況發(fā)放10000元至20000元的關(guān)懷基金，解決由于年齡增長和身體機能退化所帶來的健康問題，充分保障他們的正當權(quán)益，促進社會公平。

(三)扶助主體：底線責任與多元共治

失獨家庭問題不僅是一個個體生存問題，同時也是一個社會性問題，不僅關(guān)系到失獨家庭的切身利益，也關(guān)系到社會和諧與公平正義。所以，對于失獨家庭而言，政府對他們有著不可脫卸的底線責任。政府的“底線責任”即是承擔起失獨家庭的基本生活保障、基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障和基本就業(yè)保障。[10]94-100除了政府承擔起基本的底線責任外，同時，要創(chuàng)新機制，對接失獨家庭需求，充分發(fā)揮自身的主導作用，充分調(diào)動個人、商業(yè)組織和非政府組織的積極性，充分引入社會多元主體，調(diào)動社會組織、社工等社會力量一起來幫助失獨家庭。否則，其扶助質(zhì)量、扶助效果、扶助水平等都會大打折扣，自身也需要承擔巨大的財政負擔和輿論壓力。具體途徑如下：

一是通過政府購買失獨家庭公共服務(wù)的方式。政府購買服務(wù)是整合行政、市場和社會資源的有效途徑，在失獨扶助領(lǐng)域?qū)⒂泻艽罂臻g。政府向社工購買失獨家庭公共服務(wù)的方式在全國各地政府中都有所嘗試，如廣東省廣州市新跨越社會工作綜合服務(wù)中心承接了荔灣區(qū)民政局購買的服務(wù)項目，為荔灣區(qū)600多戶失獨家庭開展專業(yè)社工服務(wù)，以“暖心行動”為統(tǒng)一服務(wù)標識,采取社工專業(yè)手法,通過開展政策宣導服務(wù)、健康關(guān)愛服務(wù)、情感支持與情緒疏導服務(wù)、社交支持等四大板塊的專業(yè)服務(wù),為荔灣區(qū)失獨家庭提供心理輔導、情緒管理、功能重建、資源鏈接,為失獨家庭注入關(guān)愛與希望。如安徽省“怡養(yǎng)家園——失獨特殊家庭養(yǎng)老關(guān)懷服務(wù)項目”，由安徽社工協(xié)會全面協(xié)調(diào)掌控項目進程，民政和計生部門協(xié)同配合，通過“職業(yè)社工 +計生專干 +義工 +服務(wù)人員”的“1+3”服務(wù)模式，對失獨群體進行生理健康關(guān)懷、心理健康、社會回歸和能力發(fā)展四方面的服務(wù)和幫助。[18]69-70

二是發(fā)揮計生協(xié)會和婦聯(lián)組織的力量。首先，在計劃生育領(lǐng)域影響力最大的半官方組織就是計生協(xié)會，在國內(nèi)形成 9400余萬名會員和近百萬個各級協(xié)會組成的龐大組織網(wǎng)絡(luò)。近年來，計生協(xié)會在失獨家庭扶助方面開展了一些有益的探索，如北京市計生協(xié)會開展的心靈家園工程，旨在為失獨家庭建立精神家園和活動基地，到目前北京市共建成 104個心靈家園基地。如廣東省計生協(xié)會從2012年起每年都會攜手各地政府舉行一次生育關(guān)懷“一元愛心捐助”活動，為失獨家庭發(fā)放經(jīng)濟補助。與此同時，廣東省計生協(xié)會還會與中國人壽保險合作為各地失獨家庭購買商業(yè)保險來保障失獨家庭的養(yǎng)老醫(yī)療等方面的權(quán)益。其次，婦聯(lián)作為黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，且具有廣泛的群眾性和社會性，應(yīng)該積極發(fā)揮自身職能，切實幫助失獨群體走出心理傷痛。如廣州玫瑰計劃是由廣州市婦聯(lián)發(fā)起、廣州巾幗社會工作服務(wù)中心承接運作的廣州首個支持失獨家庭的人文關(guān)懷公益項目。玫瑰計劃公益項目切合失獨母親群體的服務(wù)需求，設(shè)計了常規(guī)小組、藝術(shù)療法、心理輔導、個案幫扶、醫(yī)療入戶、玫瑰興趣班、玫瑰聊天室、玫瑰檔案、志愿互助、危機介入機制等服務(wù)板塊，與廣州本地社會組織一起推動建立多個“玫瑰服務(wù)分站”，搭建綜合型服務(wù)平臺，為“玫瑰家庭”提供服務(wù)。項目開展近5年以來，服務(wù)超過2萬人次，建設(shè)分站22個。

三是發(fā)揮民間草根公益組織的作用。這類組織是由群眾自發(fā)組織，旨在為失獨家庭提供服務(wù)和援助的群眾志愿組織。其中比較典型的是上海的“星星港”組織 ，該組織以“跨越苦難、自助助人、重塑人生、奉獻社會”為宗旨，是全國第一家定位為為失獨家庭提供心理危機干預和精神援助的公益組織。這類組織的組織化、專業(yè)化、服務(wù)化水平往往較失獨家庭自組織更高。廣東省各市政府可以與當?shù)氐牟莞娼M織共同協(xié)作，成立失獨家庭公益基金會來完善失獨家庭扶助資金的保障內(nèi)容，解決失獨家庭的后顧之憂。政府可以依據(jù)自身所具有的權(quán)威性來幫助草根公益組織籌集資金，增強其存在的合法性與社會公信力，讓更多的公眾和企業(yè)能放心地捐贈資金與提供服務(wù)；而草根公益組織可以發(fā)揮自身所具有的專業(yè)能力，滿足失獨家庭所具有的多元化需求，提高失獨家庭服務(wù)的質(zhì)量和效果。

四是發(fā)揮村居委會自治組織的作用。村委會和社區(qū)居委會等村民和居民自治組織是基層群眾性自治組織，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在政府與社會力量聯(lián)合形成的失獨家庭扶助體系中起著基礎(chǔ)性作用，因為大部分扶助項目落地最終都在村居委會這個載體上，在活動場所、專職人員、日常管理等許多方面，村居委會都是扶助項目的最終實際承擔者。村居委會由于直接與百姓的生活相連，承擔著摸查底數(shù)、走訪慰問等基本功能，同時還可以配合志愿組織、社工機構(gòu)以及政府購買服務(wù)項目等開展社區(qū)特色活動，并提供相應(yīng)的活動場所等。

(四)扶助內(nèi)容：多樣扶助與心理慰籍

失獨家庭經(jīng)濟扶助內(nèi)容是否完善在很大程度上決定了其扶助質(zhì)量的高低與失獨父母所享受的福利是否充分。對于失獨家庭而言，僅靠單一地進行直接經(jīng)濟扶助——扶助金是遠遠不夠的，更重要的是需要來自其他方面的經(jīng)濟支持。因而，一方面，廣東省各級政府在提高失獨家庭扶助金的標準和保障水平的同時更需要在失獨家庭的醫(yī)療、養(yǎng)老甚至住房等方面下功夫。以醫(yī)療和養(yǎng)老為例，在醫(yī)療方面，廣東省地級政府可以仿照福建漳州的“福利型”保障模式，為失獨且失能的老人每人每月發(fā)放500元的護理補助[19]107-114，同時全額資助失獨夫婦參加大額住院醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。在養(yǎng)老層面，同省各地級市可以仿照惠州市和廣州市建立起專門為失獨老人設(shè)立的免費養(yǎng)老院以減輕失獨老人可能產(chǎn)生的心理和經(jīng)濟負擔。雖然提高扶助金額度、配套養(yǎng)老政策是這類家庭維持生計的最基本需求之一，但是他們對扶助制度最大、最根本的需求更多的是集中在心理疏導、法律和醫(yī)療咨詢指導、收養(yǎng)和再生育等方面。所以，另一方面，除了需要在失獨家庭的物質(zhì)層面進行經(jīng)濟扶助，還需要采取手段幫助失獨家庭解決心理方面的難題，重構(gòu)失獨家庭繼續(xù)生活的價值與信念。

一是建立政府主導的心理扶助機制。首先，政府要加大對關(guān)愛失獨群體的宣傳力度，提高社會公眾對失獨家庭精神關(guān)懷的認知，營造關(guān)愛失獨群體的良好社會氛圍。其次，提供充足的社會服務(wù)資源。比如專業(yè)的心理咨詢機構(gòu)、完善的社區(qū)服務(wù)資源、專門的失獨養(yǎng)老機構(gòu)、專項的心理扶助資金等。專業(yè)的心理救助隊伍能夠為失獨群體的心理扶助提供技術(shù)保障。為社區(qū)配備專業(yè)心理咨詢師，能夠為社區(qū)心理服務(wù)提供專業(yè)指導，提高心理救助的科學性。同時，建立和完善失獨家庭心理扶助檔案，設(shè)立定點心理輔導機構(gòu)，使得失獨群體可以自主地選擇心理救助，走出失獨的陰影。最后，提供完善配套的法律法規(guī)支持。需要對《計劃生育法》《收養(yǎng)法》《老年人權(quán)益保障法》等相關(guān)條例進行特別的司法解釋，以便有利于失獨家庭精神慰藉體系的構(gòu)建。要完善配套措施，加強實施監(jiān)管，明確政府各部門職責，保障失獨家庭應(yīng)該享有的各項權(quán)益。

二是健全以社區(qū)為依托，社會各方力量共同參與的精神關(guān)懷服務(wù)機制。社區(qū)利用其及時性和專業(yè)性的組織優(yōu)勢，通過資源整合，為失獨家庭提供溝通交流和互助的平臺。比如天津市和平區(qū)的“暖心家園”模式，主動聯(lián)合當?shù)氐纳鐓^(qū)、志愿者與社會組織幫助失獨家庭進行心理疏導與精神慰藉，并建立以街道為單位的失獨人員微信群，搭建與失獨人員溝通交流平臺。一方面，要積極動員社區(qū)力量對失獨家庭進行精神關(guān)懷服務(wù)，建立定期探望制度，在社區(qū)內(nèi)成立幫扶小組，邀請心理咨詢專家定期上門了解失獨家庭的生活狀況和精神狀況并進行心理疏導，幫助失獨家庭逐步走出自我封閉境況，擺脫心理難題。另一方面，針對失獨群體不愿主動與外界交流的狀況，社區(qū)要積極做好社交修復工作。積極動員失獨家庭參與社區(qū)和社會組織的各種文娛活動和交流會，豐富其精神文化生活，多與心理專家和志愿者溝通，同時，要動員社會各方力量，建立特約志愿者常態(tài)化聯(lián)系制度，定期組織志愿者和公益組織上門為失獨家庭提供服務(wù)，開展關(guān)愛和幫扶活動。最后，創(chuàng)新綜合干預，建立動態(tài)跟蹤服務(wù)機制。失獨家庭的精神關(guān)懷服務(wù)是一項復雜的工程，需要精神病學、心理學和社會工作者等專業(yè)人士的指導與參與，可以嘗試“社工+專業(yè)心理咨詢+醫(yī)療護理”的減緩傷害式介入策略，鼓勵政府購買服務(wù)資源的輸入與整合，共同制定“三年三階段，每階段五部曲”的遞進式心理變化活動方案[20]，發(fā)揮企業(yè)、社工等機構(gòu)的作用，形成對失獨群體心理和精神健康的綜合干預。比如上海“星星港關(guān)愛服務(wù)中心”和武漢的“連心家園聯(lián)誼會”，他們通過定期聚會，座談會，講座，公益服務(wù)等方式，在失獨者的生活中發(fā)揮著重要的作用，實現(xiàn)了互助和他助的結(jié)合，創(chuàng)新了失獨群體的精神關(guān)懷服務(wù)機制。