張 玉 潔

(石家莊職業(yè)技術學院 財務及資產(chǎn)管理處，河北 石家莊 050081)

2017年1月財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》[1]，強調(diào)加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告監(jiān)督檢查工作，自此，高校內(nèi)控意識逐步增強，內(nèi)控建設也取得了一定的成效。

2017年10月24日，財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，并要求自2019年1月1日在各級各類行政事業(yè)單位施行[2]。2018年2月1日，財政部發(fā)布了《政府會計制度》與《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》有關銜接問題的處理規(guī)定[3]，表明政府會計制度改革已經(jīng)近在眼前。作為事業(yè)單位的重要組成部分，高校要有緊迫意識，積極著手組織開展政府會計制度改革相關工作。

政府會計制度改革和內(nèi)部控制制度建設是全面深化行政事業(yè)單位改革的重要舉措，對加強高校財務管理，實現(xiàn)對教育經(jīng)費的全過程監(jiān)督，提高資金的使用效益具有重大意義。目前，高校在內(nèi)控制度建設還有待進一步完善，在推行政府會計制度改革的過程中仍存在一些現(xiàn)實問題。

一、高校內(nèi)部控制建設存在的問題

(一)內(nèi)控環(huán)境欠佳

第一，部分高校領導層對高校的內(nèi)部控制和管理缺乏深層次的認知，對內(nèi)控的重視程度不夠；第二，缺少專業(yè)的內(nèi)部控制部門，負責內(nèi)部控制工作的部門不僅獨立性受到影響，不相容職務分離制度得不到有效保障，而且還會影響到該部門原有工作職能的發(fā)揮；第三，相關制度落實不到位，部分高校的財經(jīng)委員會和總會計師制度尚未完全落實。

近年來，教育投入不斷加大，預算法的實施和逐年增加的現(xiàn)金流量使得高校財務工作的復雜程度越來越高。有必要設置財經(jīng)委員會和總會計師，為高校的財務活動和重大經(jīng)濟事項提供意見和建議，進一步提高高校財務管理活動的科學性[4]。

(二)風險意識不足

2016年6月，財政部印發(fā)了《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》[5]，大多數(shù)高校以此為契機設置了內(nèi)部控制的組織架構(gòu)，尤其對涉及財產(chǎn)管理的重點部門建立健全了審批事項內(nèi)部控制制度，并制定了公開服務指引和業(yè)務流程。但在內(nèi)控建設中局限于既定標準的現(xiàn)象，能完成指南中規(guī)定的業(yè)務，而缺乏主動風險管理意識。建立定期風險評估機制的高校較少，對風險的規(guī)避意識有待提高[6]。

(三)控制活動不夠科學

1.預算控制缺乏科學性

高校的預算管理制度改革缺乏內(nèi)生動力，部分高校目前仍采用單一的增量預算法編制下一年度預算方案，預算部門缺乏與業(yè)務部門的有效溝通，加之未能全面考慮業(yè)務活動的具體情況，導致預算編制不合理，預算調(diào)整事項時有發(fā)生，預算執(zhí)行進度緩慢。此外，高校的預算執(zhí)行情況較少與績效考核掛鉤，不能引起業(yè)務部門的重視，資金的使用效益不高。

2.政府采購控制規(guī)范性不足

目前大部分高校建立了政府采購內(nèi)部控制制度，達到規(guī)定要求的物資采購也均采用招標的方式，并設有專門人員負責資產(chǎn)驗收。但普遍存在業(yè)務部門與政府采購、資產(chǎn)管理、預算編制部門缺乏溝通的情況，致使采購預算的編制與實際情況不符，甚至出現(xiàn)資金浪費和資產(chǎn)閑置。

3.收支控制不夠嚴格

在高校發(fā)展過程中，社會力量參與、校企合作以及興辦社區(qū)學院等方式使得高校在收入確認方面的難度增加，尚未實現(xiàn)票據(jù)管理信息化的部門容易出現(xiàn)應收未收、多開、錯開的情況。在支出方面，預算編制不夠科學導致在支出方面的后續(xù)問題比較復雜，加之電子發(fā)票盛行，對各類支出業(yè)務的分析和控制尚未設置專業(yè)負責部門，會計人員缺乏定期業(yè)務培訓，致使高校的支出業(yè)務控制活動難度加大。

4.資產(chǎn)控制水平有待提高

財政集中支付以及財政一體化平臺的使用解決了高校貨幣資金控制不嚴的問題，但在應收賬款以及資產(chǎn)購置方面仍存在一些問題。由于未及時對應收賬款進行催收，致使高校的應收賬款賬齡增加，財務風險加大。在資產(chǎn)購置方面，由于在資產(chǎn)購置前與使用部門缺乏溝通，未進行充分論證使得資產(chǎn)不能滿足業(yè)務需要而被閑置，或者技術參數(shù)不符而導致不能安裝和使用，造成資源浪費，降低了資金的使用效益。

5.合同管理制度亟待完善

目前各高?；旧蠈崿F(xiàn)了合同章由專人管理，建立了合同內(nèi)部控制管理制度，但是在合同履行和監(jiān)督審查方面還有欠缺，在合同履行過程中業(yè)務部門很少進行事前控制和事中控制，大部分問題都歸集到合同管理部門和財務部門，致使高校在合同履行過程中較為被動，增大了高校潛在經(jīng)濟損失風險。

(四)信息溝通不暢

信息溝通涉及內(nèi)部控制和財務管理的方方面面，從預算到?jīng)Q算都離不開與各業(yè)務部門有效的信息溝通。因此，對各關鍵控制節(jié)點要設立歸口部門，建立科學規(guī)范的信息管理系統(tǒng)，尤其是要加強財務共享服務平臺的建設，避免信息孤島現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(五)監(jiān)督力度不夠

盡管外部監(jiān)督對高校的內(nèi)控建設有十分重要的作用，各高校也都根據(jù)要求建立了內(nèi)部控制制度，但部分高校內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，內(nèi)控建設和執(zhí)行情況未納入學?？冃Э己朔秶?，這勢必會降低內(nèi)部人員對內(nèi)控的重視程度，已經(jīng)建立的內(nèi)控體系形同虛設。

二、高校推行政府會計制度改革過程中遇到的問題

(一)組織保障不力

目前，高校領導層對政府會計制度改革的重視程度還有待提高。一方面，組織領導有待加強，政府會計制度改革不僅涉及財務部門的工作，更需要資產(chǎn)管理、招標采購等部門的積極配合，需加強領導，明確責任；另一方面，會計管理機構(gòu)仍需進一步健全，政府會計制度改革涉及財務工作的方方面面，完善的會計管理機構(gòu)是改革順利實施的保障。

(二)協(xié)作水平有待提高

(三)會計信息系統(tǒng)有待更新

政府會計制度要求單位會計核算應當具備財務會計與預算會計雙重功能，實現(xiàn)財務會計與預算會計的適度分離并相互銜接，全面清晰地反映單位財務信息和預算執(zhí)行信息。基于此，政府會計制度包含資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用、預算收入、預算支出和預算結(jié)余八個要素。然而，現(xiàn)有的會計系統(tǒng)與《高等學校會計制度》的核算要求相適應，包括資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用五個要素，顯然已不能滿足核算要求，按照新制度的規(guī)定和核算要求，更新會計信息系統(tǒng)，做好財務會計和預算會計的科目編碼、科目名稱及報表格式等基礎工作迫在眉睫。

(四)預算管理和執(zhí)行難度加大

《高等學校會計制度》的工作重心在于執(zhí)行國家預算管理和財政工作的要求，各項財務管理工作需以預算管理為導向。由于高校的教育工作以學年為單位，然而會計核算卻以會計年度為單位，因此在預算執(zhí)行過程中普遍存在預算執(zhí)行進度不均衡的情況，即上半年預算執(zhí)行進度緩慢，下半年資金集中支付。預算管理部門及財務部門無法掌控各二級學院的工作進度，需要加強與之的深度溝通，督促其加快支付進度。政府會計制度改革后，對于納入部門預算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務需要進行財務會計和預算會計雙重核算，與此同時，財務會計報告與預算會計報告之間必然也存在勾稽關系。加之支出經(jīng)濟分類改革后政府經(jīng)濟分類與部門經(jīng)濟分類之間嚴格的對應關系，預算管理和執(zhí)行難度勢必加大[8]。

(五)業(yè)務流程不夠規(guī)范

部分高等院校內(nèi)部業(yè)務流程不夠規(guī)范，以至于經(jīng)常出現(xiàn)特事特辦的情況，這一現(xiàn)象淡化了業(yè)務人員的規(guī)則意識。具體到財務管理及預算執(zhí)行方面表現(xiàn)為財務報銷流程冗長，審批手續(xù)繁雜，嚴重影響財務工作效率和資金執(zhí)行進度。

(六)崗位設置不夠合理

目前，多數(shù)高校在財務崗位職責設置上仍屬于扁平化的模式，然而“會計+出納”的傳統(tǒng)崗位和人員結(jié)構(gòu)設置早已不符合目前的工作要求。大部分財務人員仍疲于事務性的審核、支付、核算工作，而事關預決算的事前控制和事后控制工作卻得不到足夠的重視。[9]

三、政府會計制度改革與高校內(nèi)部控制協(xié)同建設建議

推行政府會計制度改革是為了加強高校的資產(chǎn)負債管理水平、降低高校運行成本、提升教育資金使用效率，防范高校財務風險；高校內(nèi)部控制是為了具體解決預算資金使用過程的規(guī)范性和有效性問題，可以通過協(xié)同共建的方式解決二者在發(fā)展過程之中遇到的相關問題。

(一)高校內(nèi)部控制建設助力政府會計制度改革

加強高校內(nèi)部控制建設，有助于盡快解決現(xiàn)行高校會計制度執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的問題，也為新舊會計制度銜接提供良好的控制環(huán)境，以進一步推進政府會議制度改革。

1.優(yōu)化高校內(nèi)控環(huán)境

完善高校組織結(jié)構(gòu)，落實總會計師制度，設置高校財經(jīng)委員會和獨立的內(nèi)控部門，提高負責人的重視程度和內(nèi)控意識有助于解決高校在政府會計制度改革過程中組織保障不力的問題。良好的內(nèi)部控制制度有助于實現(xiàn)高校在政府會計制度改革過程中的事前控制，完善組織架構(gòu)，及時發(fā)現(xiàn)風險點，實行事項分類細化管控，為高校政府會計改革提供良好的控制環(huán)境。

作為國家審判機關的人民法院，擔負著維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民群眾安居樂業(yè)、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的重要職責，尤其是基層人民法院直接面向基層、面向農(nóng)村、面向群眾，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中通過審判工作促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，將起到至關重要和不可替代的作用。

2.規(guī)范各項控制活動

規(guī)范預算控制、政府采購、收支控制、資產(chǎn)控制和合同管理等控制活動，系統(tǒng)改進工作流程，完善制度建設，有助于提高高校各部門間的協(xié)作水平，減少相互推諉和重復勞動，明確各職能部門的分工，提升會計工作效率。

3.完善風險評估機制

增強風險防范意識和主動風險管理意識，建立定期風險評估機制有助于提升業(yè)務人員的規(guī)則意識，對提高預算資金使用的規(guī)范性、防范財務風險、提高高校運行效率具有重要作用。

4.加強信息化建設

高校的信息化建設應具有包容性，實現(xiàn)信息共享和有效的信息溝通。完善信息溝通機制，建立信息平臺有助于實現(xiàn)信息共享，提高溝通效果和工作效率。會計信息系統(tǒng)的更新屬于信息化建設的一部分，應協(xié)同人事、科研及學生管理等部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

5.強化監(jiān)督機制

強有力的監(jiān)督是高校內(nèi)部控制不可或缺的一部分，將監(jiān)督結(jié)果納入考評體系有助于提高工作效率，實現(xiàn)內(nèi)部控制的良性循環(huán)，助力高校政府會計制度改革順利進行。

(二)政府會計改革有效引導高校內(nèi)控建設方向

高校政府會計制度改革是一項系統(tǒng)工程，旨在建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎的全面財務報告制度，以便更加全面準確地反映高校的資產(chǎn)、負債、收入、費用等情況，完善高校的資產(chǎn)管理、債務管理和預算管理。推進政府會計制度改革有助于高校內(nèi)部控制建設，對內(nèi)控建設起引導作用。

1.完善組織結(jié)構(gòu)建設

完善的組織機構(gòu)、有力的組織保障有助于政府會計制度改革的順利實施。高校應建立專門的內(nèi)部控制部門，負責完善高校的組織架構(gòu)，設置總會計師和財經(jīng)委員會負責高校的財務活動，提高領導層對政府會計制度改革的重視程度。

2.強化溝通機制建設

會計核算、預決算管理、績效評價等部門之間協(xié)作水平的提高有助于加快政府會計制度改革的進程，因此，完善部門之間的溝通機制，提高高校的管理水平是內(nèi)部控制建設的重要工作之一。此外，要加強信息系統(tǒng)的建設，充分發(fā)揮電子信息系統(tǒng)在溝通與協(xié)調(diào)方面的優(yōu)勢，保證溝通順暢高效。

3.加強資產(chǎn)收支管理

要使會計信息準確完整地反映高校資產(chǎn)的“家底”以及高校運行成本等情況，高校內(nèi)部控制應著力加強對資產(chǎn)負債、收入支出的管控，建立資產(chǎn)分類管理制度和財產(chǎn)定期清查制度，組織設立專門資產(chǎn)管理機構(gòu)確保貴重資產(chǎn)和特殊資產(chǎn)由專人保管；切實加強舉債可行性決策以及債務預算編制等環(huán)節(jié)的審批工作。在收入支出管理方面，建立專項資金分類管控制度，加強票據(jù)管理和會計核算管理。

4.加強對預算過程管控

政府會計制度改革突出了財務會計的功能，通過預算會計信息生成決算報告，反映財政資金的使用情況。財務會計要素要和預算會計要素相互協(xié)調(diào)，財務報告與決算報告相互補充，這加大了預算工作的管理難度，對高校內(nèi)控工作也提出了新的要求。通過推動高校內(nèi)控建設，加強對預算工作的監(jiān)督，定期對預算執(zhí)行情況進行分析，設立預算委員會完善預算審批制度，將預算事項與支出業(yè)務有機銜接起來，以提高預算業(yè)務管理的規(guī)范性，促進財務管理的可持續(xù)發(fā)展。

5.注重業(yè)務流程建設

完善業(yè)務流程，精簡審批手續(xù)，提升工作效率才能從根本上加快預算執(zhí)行進度，保證政府會計制度改革的順利實施。內(nèi)部控制部門要加強與財務部門的溝通，在符合財經(jīng)法規(guī)的前提下盡量精簡業(yè)務流程。在財務人員崗位設置上要契合信息化形勢，借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，促進信息融合，減少信息傳遞成本，重新定位崗位職責，科學分工，減少重復勞動。

結(jié)語

完善的內(nèi)部控制制度和良好的內(nèi)部監(jiān)督是高校政府會計制度改革順利實施的基礎。一方面，通過加強高校內(nèi)部控制建設，可以促進高校政府會計制度改革的順利實施，使會計信息全面反映高校的財務狀況和預算執(zhí)行情況；另一方面，通過高校政府會計制度改革，加強對高校財務信息和預算執(zhí)行情況分析，有效引導高校內(nèi)部控制的改進方向，加強高校資產(chǎn)負債管理，降低高校運行成本，防范高校財務風險。在高校的發(fā)展過程中切實將內(nèi)控建設與政府會計制度改革結(jié)合起來，通過二者的協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)高校財務管理的健康可持續(xù)發(fā)展。