卜瀟雅，陳 浩

（江蘇大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

一、引言

當前世界，社會組織作為與政府、市場并行的第三部門，在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、慈善保障及公共服務(wù)等方面發(fā)揮了重要功能。近年來，我國社會組織發(fā)展迅猛，據(jù)國家民政部《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，全國共有正式注冊的社會團體35.5 萬個，各類基金會6 307 個，民辦非企業(yè)單位40.0 萬個。然而，在規(guī)模數(shù)量快速增長的同時，也暴露出少數(shù)社會組織運行失范、扭曲、甚至違法等問題，因此，加強對社會組織的有效監(jiān)管十分必要。

但長期以來，我國社會組織在機構(gòu)屬性和功能定位上模糊不清，加之受傳統(tǒng)行政化管理體制的影響，社會組織監(jiān)管呈現(xiàn)出監(jiān)管主體的雙重性和多元化、監(jiān)管重心的前端化和分類管制、監(jiān)管手段的單一行政化等弊病[1]，這不僅嚴重制約了社會組織的發(fā)展還影響其參與社會治理的能力。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞社會組織監(jiān)管體制改革進行了有益的探索，相繼提出了諸如嵌入式監(jiān)管[2]、策略性收放機制[3]、樞紐式管理[4]以及網(wǎng)絡(luò)式治理[5]等思路；與此同時，我國也在積極探索推進社會組織管理的政策改革，2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，進一步明確社會組織的管理體制；而2017年黨的十九大報告更為明確地把社會組織作為建設(shè)“共建共治共享”社會治理體系中重要組成部分，提出新時代下要實現(xiàn)政府、社會、民眾三者良性互動的社會治理目標。

然而，基于治理理論，社會組織作為獨立于政府機構(gòu)、企業(yè)組織之外的第三方主體，負有彌補并協(xié)調(diào)處于“政府失靈”與“市場失靈”雙重情境下社會領(lǐng)域的綜合治理及秩序維護等功能，因此針對社會組織的監(jiān)管改革，也應(yīng)體現(xiàn)并嵌入有效治理思想。伴隨著我國以“放管服”為核心的行政管理體制改革的推進，更加突出了政府對社會組織監(jiān)管改革和創(chuàng)新的重點，即要從偏事前審核機制向強化事中事后系統(tǒng)性監(jiān)管體系的深度轉(zhuǎn)型，以更好地激發(fā)社會組織在社會治理體系中的核心參與職能。但受制于多方面因素的影響，推動社會組織事中事后監(jiān)管改革將是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，本文力圖以江蘇Z 市為例，通過調(diào)研Z市社會組織事中事后監(jiān)管改革的實踐，探究存在的困境和問題，在此基礎(chǔ)上探討完善社會組織事中事后監(jiān)管改革的可行建議。

二、推進社會組織事中事后監(jiān)管改革的Z 市實踐

（一）Z 市社會組織監(jiān)管體系改革概況

Z 市是地處江蘇蘇南的一個省轄市，區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，由此促進了社會組織的蓬勃發(fā)展。截至2018年，Z 市共有各類社會組織3 787 個，其中社會團體1 990 個，民辦非企業(yè)單位1 797 個，每萬人擁有社會組織數(shù)達13.9 個。近年來，Z 市推進了以簡政放權(quán)和機構(gòu)職能轉(zhuǎn)型為核心的政府行政體制改革，著力變革行政管理方式，以增強政府的公信力和執(zhí)行力。其中，在社會組織管理體制和監(jiān)管體系方面更是加快了改革和創(chuàng)新的步伐。由此，Z 市建立了以民政部門為監(jiān)管責(zé)任主體，綜合財稅、審計以及諸多相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同參與的社會組織綜合監(jiān)管改革體系，重點推進以“放管服”為基石的社會組織事中事后監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)，加強對轄區(qū)內(nèi)各類社會組織的事中事后監(jiān)管。

（二）監(jiān)管做法與成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Z 市探索社會組織事中事后監(jiān)管改革主要有以下做法：

1.引入第三方機構(gòu)參與社會組織等級評估認定。為加強對社會組織的規(guī)范化建設(shè)，Z 市改變了以往僅有行政部門對所轄社會組織開展單純內(nèi)部審核的方式，轉(zhuǎn)而由民政部門授權(quán)，遴選委托第三方專業(yè)評估機構(gòu)負責(zé)對各類社會組織進行資質(zhì)和等級評估。如在2017年Z 市社會組織年度等級評估認定工作中，市民政局公開委托兩家第三方評估機構(gòu)——Z 市眾益社會組織指導(dǎo)服務(wù)中心和Z 市社會組織促進會，由它們分別負責(zé)不同類別社會組織的評估指導(dǎo)和初評工作，并將初評結(jié)果上報Z 市社會組織評估委員會，經(jīng)委員會終評并確定評估等級。這種創(chuàng)新的評估認定方式，一定程度上提高了社會組織等級評估工作的科學(xué)性。

2.開展針對社會組織的系統(tǒng)性年度資質(zhì)審核檢查。按照“松前端，緊后端”的思路，Z 市民政局先后頒布實施了針對各類社會組織的年度審核辦法與標準等文件，對登記注冊的所有社會組織強化過程規(guī)范和結(jié)果監(jiān)管，要求各類社會組織須常態(tài)化送報年檢材料，并依法對其材料逐項進行合格性審核，具體包括社會組織黨組織建設(shè)情況、業(yè)務(wù)活動開展情況、財務(wù)管理或資金使用情況等。此外，按照加強事中事后監(jiān)管的要求，逐漸加大對社會組織開展隨機財務(wù)抽查審計和實地檢查的力度。

3.規(guī)范社會組織換屆過程中的監(jiān)管。Z 市民政部針對不同類型社會組織的特點，制定了換屆流程管理要求。其中，明確提出各類社會組織換屆前，需對提交的相關(guān)資料進行預(yù)審，即要求社會組織在換屆選舉會議召開7日前，通過《江蘇省社會組織登記管理網(wǎng)上填報系統(tǒng)》將相關(guān)事項進行網(wǎng)上報告。并且，在換屆選舉結(jié)束后的15日內(nèi)至Z 市政務(wù)服務(wù)中心民政窗口辦理相關(guān)變更、備案手續(xù)；針對部分規(guī)模較大、影響較廣的社會組織，民政部門也選派一些監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)督換屆工作進程，確保其過程的公正公開實施。

4.實施定期與不定期相結(jié)合的動態(tài)抽查。由民政部門定期對社會組織的財務(wù)狀況、日常活動、信息公開等情況進行抽查。同時輔以不定期抽查，檢查內(nèi)容可從定期抽查的內(nèi)容中選取，也可與實際需要相結(jié)合，合理確定其他檢查內(nèi)容。通過定期與不定期相結(jié)合的抽查方式，加大監(jiān)管強度，降低了社會組織的違規(guī)風(fēng)險。

5.初步形成多部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)財務(wù)部門、稅務(wù)部門、審計部門等職能部門與民政部門等業(yè)務(wù)主管部門間相互配合，依照法律法規(guī)對社會組織的稅務(wù)登記、資金往來、資金利用等情況進行監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。其中，對情節(jié)較輕的，可責(zé)令其整改；而情節(jié)較嚴重的，則需依法對其實施行政處罰。

Z 市實施的社會組織事中事后動態(tài)化監(jiān)管改革總體取得了一定的成效，有利于促進轄區(qū)社會組織的規(guī)范運行和有序發(fā)展，激發(fā)各類社會組織的服務(wù)效能和成長活力。

三、Z 市社會組織事中事后監(jiān)管改革中面臨的困境

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Z 市社會組織事中事后監(jiān)管改革也面臨一些不容忽視的困境。

（一）分類化監(jiān)管的欠缺

當前，Z 市社會組織存在著業(yè)態(tài)類型、行業(yè)組織性質(zhì)、服務(wù)職能范圍和規(guī)模層次水平等顯著的差異化特征，這從客觀上要求有關(guān)監(jiān)管部門在監(jiān)管思路、重點和內(nèi)容方式上也應(yīng)有所差異地實施分類監(jiān)管。但經(jīng)調(diào)研可知，現(xiàn)有監(jiān)管體系和工作方式未能充分考慮到不同社會組織之間的差異特征，在監(jiān)管思路和方式上存在同質(zhì)性和針對性不強等問題。例如，在部分社區(qū)服務(wù)型的社會組織監(jiān)管中，出現(xiàn)了與當?shù)鼗鶎由鐓^(qū)組織脫節(jié)分離等現(xiàn)象，監(jiān)管評價過程中未能有效發(fā)揮所在社區(qū)平臺的重要參與作用；再者，對于某些專業(yè)型的社會組織，如醫(yī)療衛(wèi)生協(xié)會，因其專業(yè)知識技術(shù)的不可替代性，更需要相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門和民政等行政監(jiān)管部門的協(xié)同配合、步調(diào)一致，但受實際條件影響，現(xiàn)有監(jiān)管工作卻是業(yè)務(wù)部門和行政部門分別各自獨立開展，行政部門不熟悉業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)部門不熟悉行政，致使監(jiān)管成效不高。

（二）多部門監(jiān)管標準的欠統(tǒng)一

多職能部門監(jiān)管雖然能擴大監(jiān)管范圍，但在實際監(jiān)管過程中也表現(xiàn)出溝通不暢，協(xié)調(diào)不夠，監(jiān)管流程阻滯，重點環(huán)節(jié)不能有序整合銜接以及評價標準多元化，進而造成重復(fù)監(jiān)管、多重監(jiān)管、低效監(jiān)管等問題。例如，依照相關(guān)法律，稅務(wù)部門、財政部門、審計部門等都可對社會組織運用財政資金、捐贈收入、國有資產(chǎn)等情況進行審計監(jiān)督，再加之年檢審計、換屆審計、專項審計等監(jiān)管活動，社會組織需要接受多層次類型財務(wù)審計監(jiān)督，但現(xiàn)階段，不同監(jiān)管部門之間缺乏必要的內(nèi)容標準和流程整合工作，甚至在社會組織的審計監(jiān)管中，其報表欄目也各有不同的標準和要求，導(dǎo)致社會組織需要分別準備不同的審計材料，多次審計，重復(fù)繳納審計費用，這給社會組織尤其是小型社會組織帶來了不小的費用壓力，同時在一定程度上也造成了監(jiān)管資源的浪費。

（三）監(jiān)管方式的不平衡

在事中事后監(jiān)管體系中，事后監(jiān)管類似于目標監(jiān)管、結(jié)果監(jiān)管，而事中監(jiān)管則傾向于過程監(jiān)管、行動監(jiān)管，兩種監(jiān)管方式各有其優(yōu)勢所在。相較于事后監(jiān)管，對社會組織的事中監(jiān)管有利于及時發(fā)現(xiàn)并糾正社會組織運作過程中的違規(guī)問題，防患于未然，有利于保障社會組織常態(tài)化規(guī)范運行。因此，需要注重將兩者有機結(jié)合起來，形成監(jiān)管合力。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前在Z 市針對社會組織的監(jiān)管工作中，一定程度上存在著監(jiān)管方式的不平衡，具體看表現(xiàn)為更重視諸如材料年審、項目驗收、結(jié)果督查等事后監(jiān)管措施的運用，而對社會組織的動態(tài)化、過程化事中監(jiān)管不足。例如，對社會組織的年檢僅是針對社會組織提交的相關(guān)材料內(nèi)容進行審核，較少關(guān)注其材料的形成過程；對社會組織項目結(jié)束時的第三方評估也只是對項目面上執(zhí)行情況和結(jié)果的反饋，注重項目問題的事后處置，缺乏對社會組織項目運作過程中的全程跟蹤和動態(tài)監(jiān)督，對項目問題的事前事中防范和執(zhí)行審查偏少。

（四）社會化監(jiān)管的不足

社會組織歸根結(jié)底是為其組織成員和社會群眾服務(wù)的，在衡量社會組織日常業(yè)務(wù)活動開展是否合規(guī)、組織管理運作是否合理方面，客觀上，社會組織內(nèi)部成員以及服務(wù)對象、廣大群眾等更具有“發(fā)言權(quán)”“裁判權(quán)”。因此，除了需要政府部門、第三方機構(gòu)等實施必要的監(jiān)管之外，還應(yīng)重視發(fā)揮社會組織內(nèi)部成員、服務(wù)對象、社會媒體、公眾等多方參與社會化監(jiān)管作用。但當前Z 市社會組織的監(jiān)管體系主要依靠民政部門、業(yè)務(wù)負責(zé)部門以及授權(quán)的第三方機構(gòu)等部門化監(jiān)管主體，同時輔以財政、審計、稅務(wù)等政府職能部門的專項審計監(jiān)督，而源于社會組織的內(nèi)部監(jiān)管和社會公眾監(jiān)管機制相對薄弱，且缺乏與職能部門行政監(jiān)管的有效結(jié)合和協(xié)作，一定程度影響了社會組織監(jiān)管效率和效果。

四、創(chuàng)新社會組織事中事后監(jiān)管改革的對策建議

基于新時代下創(chuàng)新社會組織事中事后監(jiān)管體系的發(fā)展要求，從Z 市面臨的改革困境出發(fā)，我們認為，當前應(yīng)圍繞多元、協(xié)同和有效治理的目標要求，通過持續(xù)深化政府行政體制改革和簡政放權(quán)，構(gòu)筑以民政部門為主體、多元主體協(xié)同參與的綜合監(jiān)管體系，探索監(jiān)管方式和監(jiān)管手段的創(chuàng)新發(fā)展，以推進監(jiān)管治理能力水平的提升。對此，本文提出以下具體對策。

（一）重視將登記審核作為部分類型社會組織的監(jiān)管源頭

我國雖提出了社會組織管理制度改革要從“重入口登記管理向入口登記管理與事中、事后監(jiān)管并重”的轉(zhuǎn)變，但這并不等于徹底舍棄登記審核監(jiān)管機制。相反，由于社會組織類型多元性和功能的復(fù)雜性，在審核監(jiān)管方式上更應(yīng)進行科學(xué)甄別和分類對待。例如，類似社區(qū)服務(wù)類、公益慈善類、服務(wù)范圍小的社區(qū)組織，可依法降低審核門檻以鼓勵其積極發(fā)展；對于部分特殊領(lǐng)域例如宗教、文化、特殊行業(yè)、專業(yè)特色以及影響范圍大的社會組織，應(yīng)繼續(xù)規(guī)范化注冊審核；此外還需嚴格審查非法社會組織的設(shè)置和開展活動，加強社會組織發(fā)展和監(jiān)管的源頭管控。

以Z 市為例，社會組織不僅類型眾多，還組織松散、情況復(fù)雜，民政部門在登記管理和年檢監(jiān)管過程中要完善落實入口登記管理工作機制，規(guī)范日常管理。同時，還應(yīng)排查理清不同類型社會組織的業(yè)務(wù)主管單位、理順不同類型社會組織的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，在登記管理的過程中促進小、微型社會組織的制度完善、場地建設(shè)及相關(guān)負責(zé)人的專業(yè)素質(zhì)提升。并且要杜絕少數(shù)地區(qū)和部門為完成達標任務(wù)，虛報謊報或突擊組建各類社會組織的現(xiàn)象，從源頭上減少“僵尸”型、“空殼”型社會組織的存在，減輕相關(guān)職能部門負擔(dān)，充分利用有限的社會資源。

（二）實施社會組織“扶優(yōu)懲劣”分類監(jiān)管制度

建立對社會組織的分級分類評估評價和分類監(jiān)管管理工作。首先，對有關(guān)部門評估出的社會需求大、服務(wù)業(yè)態(tài)先進且內(nèi)部管理規(guī)范的優(yōu)質(zhì)社會組織要加大扶持力度，在組織成立孵化、為民服務(wù)資金配置、公益項目評審等方面提供相應(yīng)支持；其次，對于部分“僵尸”型、“空殼”型以及其他不符合規(guī)定的社會組織，嚴格各項監(jiān)管條件，適當引入淘汰機制，完善社會組織的進出秩序；最后，要加強培養(yǎng)社會組織負責(zé)人的工作能力。社會組織負責(zé)人是社會組織發(fā)展的重要基石，相關(guān)業(yè)務(wù)部門要加強對專業(yè)性和學(xué)術(shù)性強的社會組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，優(yōu)化社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮優(yōu)秀社會組織負責(zé)人的引領(lǐng)示范作用，增強社會組織成員的社會榮譽感，發(fā)揮組織成員的自我發(fā)展需求。

（三）推進多重監(jiān)管體系協(xié)調(diào)并進

1.建立多部門監(jiān)管協(xié)作體系。調(diào)研顯示，Z 市民政、稅務(wù)、財務(wù)及其他職能部門對社會組織存在著多頭重復(fù)監(jiān)管問題，在監(jiān)管服務(wù)政策、尺度和要求等方面表現(xiàn)不一。不僅難以形成監(jiān)管合力，還增加了部分社會組織特別是小、微型社會組織的人力和財力負擔(dān)。因此，應(yīng)建立針對不同類型社會組織的事中事后監(jiān)管清單制度，明確各監(jiān)管部門清單的監(jiān)管職責(zé)范圍、標準要求和技術(shù)規(guī)范，從而實現(xiàn)跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)協(xié)作機制[6]，統(tǒng)籌考慮各部門的監(jiān)管職責(zé)，科學(xué)配置各部門監(jiān)管責(zé)任。

2.創(chuàng)新多部門協(xié)調(diào)監(jiān)管的實施機制。民政部門負有履行協(xié)調(diào)監(jiān)管實施的主體責(zé)任，要根據(jù)各類社會組織性質(zhì)，加強與相應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門、職能部門及執(zhí)法部門的常態(tài)化穩(wěn)定溝通聯(lián)系。此外，還可以探索利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建多方協(xié)同監(jiān)管平臺，共享各方監(jiān)管信息，推動信息公開制度，民政部門可聯(lián)合多部門主體簽訂相關(guān)責(zé)任方協(xié)議，落實社會組織監(jiān)管過程中的不同責(zé)任，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、相互推諉等狀況。

（四）引入多元化監(jiān)管主體和監(jiān)管方式

1.引入專家型第三方組織的專業(yè)化監(jiān)督。社會組織繁多，而專業(yè)性較強的社會組織，其監(jiān)管需要相應(yīng)的專業(yè)知識。由于行政監(jiān)管部門的專業(yè)水平有限，而業(yè)務(wù)主管部門與部分社會組織之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，存在獨立公正的監(jiān)管力度的缺失。針對此類型社會組織的監(jiān)管，可嘗試建立社會組織評審委員會制度，通過引進異地第三方行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)專家，彌補現(xiàn)有的監(jiān)管短板。其中，特別是涉及到政府向社會組織購買服務(wù)、財政資助項目的評審過程中，要引入競爭性項目遴選和第三方獨立評估監(jiān)督制度，以提高社會組織承接政府公共項目的效率和公正公平性。

2.加大社會公眾和媒體監(jiān)督力度?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，賦予了公眾、媒體等社會化力量參與社會組織監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督渠道。對此，可鼓勵有條件的大型社會組織自建網(wǎng)站等信息化平臺，民政部門也可以建立面向注冊登記的各類中小微型社會組織綜合信息服務(wù)平臺，明確要求所有社會組織及其活動信息的公開透明并網(wǎng)絡(luò)化公示，擴大網(wǎng)絡(luò)社交功能，允許民眾上網(wǎng)查詢、咨詢和質(zhì)詢社會組織。同時，民政部門要建立相應(yīng)的舉報投訴機制，認真對待新聞媒體、社會公眾關(guān)于某些社會組織的舉報、投訴，鼓勵保護社會組織內(nèi)部成員的舉報和監(jiān)督行為。

3.注重發(fā)揮黨組織的積極監(jiān)督作用。黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)，應(yīng)強化社會組織黨的建設(shè)，提升黨對社會組織的監(jiān)督作用。首先要理順社會組織的隸屬關(guān)系及社會組織內(nèi)部黨員的黨組織歸屬問題，理清有業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)的社會組織黨建的工作范圍，避免發(fā)生“越位”；其次，積極開展社會組織的黨建工作，推進社會組織的基層黨委、黨支部建設(shè)，對于自身尚不符合成立基層黨組織條件的社會組織，可推出聯(lián)合黨委及功能性黨委，社會組織內(nèi)部應(yīng)積極發(fā)展符合要求的成員特別是負責(zé)人入黨，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，強化自我約束，將社會組織監(jiān)管與黨的建設(shè)有機契合起來。