李義奇 （北京金融街資本運(yùn)營(yíng)中心，北京100033）

改革開(kāi)放四十年來(lái)，中央在宏觀經(jīng)濟(jì)管理上，大的框架是財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)的組合（丁騁騁，傅勇，2012；洪正，胡勇鋒，2017）。本文的任務(wù)是通過(guò)歷史線索的回顧與梳理，還原金融領(lǐng)域的分權(quán)與集權(quán)的變化脈絡(luò)，討論下一步的發(fā)展趨向。

一、當(dāng)前的情況

2017年中央金融工作會(huì)議，對(duì)中央和地方在金融監(jiān)管領(lǐng)域的事權(quán)做出了明確的劃分。小貸公司、融資性擔(dān)保公司、交易場(chǎng)所、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、商業(yè)性融資租賃以及地方性資產(chǎn)管理公司等七類金融屬性的機(jī)構(gòu)，由省級(jí)人民政府履行準(zhǔn)入審批和日常監(jiān)管工作。事實(shí)上，多年來(lái)這七類機(jī)構(gòu)的審批和日常監(jiān)管，一直由地方政府，而非國(guó)家金融監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。中央這次以正式文件的形式界定中央和地方金融監(jiān)管事權(quán)范圍，傳遞出的是金融分權(quán)與集權(quán)方面制度化的信號(hào)，但是沒(méi)有引起社會(huì)更多的關(guān)注。此外，在這次會(huì)議上，還有一個(gè)明確的信號(hào)：所有從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)均須持牌經(jīng)營(yíng)。中央有全面收緊金融管控的意圖。為貫徹落實(shí)中央精神，各地開(kāi)始籌備成立地方金融監(jiān)管局。當(dāng)前，上海、北京等地的地方金融監(jiān)管局已經(jīng)在原金融服務(wù)辦公室的基礎(chǔ)上掛牌成立。

二、歷史回顧

金融領(lǐng)域的分權(quán)與集權(quán)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革四十年的一條主線，甚至是比財(cái)政分權(quán)更重要的一條主線?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)，中央與地方在金融領(lǐng)域的分權(quán)與集權(quán)，伴隨了金融體制改革全過(guò)程，大概分為以下幾個(gè)階段。

改革是從放權(quán)讓利開(kāi)始的，在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)，一開(kāi)始金融體系框架搭建時(shí)，也遵循了放權(quán)讓利的思路。1993年之前，金融改革主要是金融體系的恢復(fù)、中央銀行體制建立和多元化金融機(jī)構(gòu)體系的初步搭建。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府對(duì)金融的控制和影響，主要通過(guò)兩條途徑。一是對(duì)銀行分支機(jī)構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是直接或間接參與多元化金融組織的建立。

中國(guó)人民銀行以及開(kāi)始獨(dú)立或恢復(fù)重建的四大專業(yè)銀行，均采取總行和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上主要以總行領(lǐng)導(dǎo)為主，黨務(wù)工作則以地方領(lǐng)導(dǎo)為主。1979年2月國(guó)務(wù)院 《關(guān)于恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的通知》、1979年3月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的中國(guó)人民銀行《關(guān)于改革中國(guó)銀行體制的請(qǐng)示報(bào)告》、1983年4月國(guó)務(wù)院批復(fù)財(cái)政部 《關(guān)于建設(shè)銀行機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的報(bào)告》，均確認(rèn)國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)行總行和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。1983年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中國(guó)人民銀行專門(mén)行使中央銀行職能的決定》，開(kāi)始由總行上收干部管理權(quán)限，但仍給地方政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)中央銀行分支機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行國(guó)家方針、政策的情況進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)限。

面對(duì)國(guó)有銀行的分支機(jī)構(gòu)，地方政府無(wú)疑是強(qiáng)勢(shì)的。國(guó)有銀行的分支機(jī)構(gòu)出于自身利益的考慮，也有積極性配合地方政府的金融訴求。1993年之前，中國(guó)人民銀行、國(guó)有專業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)，地方政府有較大的干預(yù)甚至支配能力。但是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行信貸資金規(guī)?？刂?，地方干預(yù)更多體現(xiàn)為貸款投向，對(duì)貸款總量雖有影響，但總體上還在中央控制范圍之內(nèi)。

同時(shí)，改革初期，新生事物層出不窮，金融領(lǐng)域也不例外。地方政府批準(zhǔn)設(shè)立城市信用社、信托公司、農(nóng)村合作基金會(huì)、典當(dāng)行、股權(quán)交易、資金拆借中心（多為中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)的三產(chǎn)）等新型金融組織，直接參與到多元化金融組織的建立過(guò)程之中。為治理金融亂象，國(guó)務(wù)院于1989年9月發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓金融性公司的通知》，要求對(duì)未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)以及從事非法金融活動(dòng)的金融性公司進(jìn)行清理整頓，明確所有金融機(jī)構(gòu)由中國(guó)人民銀行進(jìn)行監(jiān)督管理，任何地方政府均不得違法違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立各種類型的金融公司。

我國(guó)中央政府與地方政府的關(guān)系，不是類似母子公司制，而是類似總分公司制。經(jīng)濟(jì)分權(quán)有利于提高地方的積極性，但地方政府經(jīng)濟(jì)行為的后果，最終均由總公司承擔(dān)，有中央政府的隱含擔(dān)保在里面。做一件事，只分享成功的喜悅而不用擔(dān)心承擔(dān)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，熱火朝天是必然的。干預(yù)金融資源配置，地方政府只收獲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處，而壞賬，統(tǒng)統(tǒng)由金融機(jī)構(gòu)的總行，進(jìn)而是中央政府承擔(dān)。由此引發(fā)金融和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)就是自然而然的事情。如1988年和1994年兩次高速通貨膨脹就是教訓(xùn)。實(shí)踐自然就會(huì)得出結(jié)論，在地方政府預(yù)算軟約束不能得到有效改變之前，金融集權(quán)是非常必要的。

國(guó)務(wù)院于1993年12月發(fā)布《關(guān)于金融體制改革的決定》，伴隨著建立現(xiàn)代金融體制的過(guò)程，中央政府開(kāi)始全面上收金融資源配置權(quán)力。這一階段，中央在加強(qiáng)金融集權(quán)方面的動(dòng)作脈絡(luò)大體如下：1998年改革中央銀行管理體制，跨省設(shè)置大區(qū)行，以擺脫地方政府的干預(yù)。逐漸設(shè)置專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)，專門(mén)履行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)。并于1997年底，成立中央金融工委，將中央金融機(jī)構(gòu)黨委與地方黨委脫鉤，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，使金融部門(mén)在組織關(guān)系上自成體系，徹底獨(dú)立于地方政府和地方黨委。盡管如此，地方政府并沒(méi)有放棄對(duì)金融資源的爭(zhēng)奪。原因是地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，離不開(kāi)金融資源的投入。

到20世紀(jì)初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)成熟，市場(chǎng)觀念已經(jīng)深入人心，發(fā)展經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為地方政府的主要任務(wù)，地方政府成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。地方政府的動(dòng)力，直接來(lái)源于收入激勵(lì)和晉升激勵(lì)。雄心勃勃的地方首長(zhǎng)，以極大的熱情投入到區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)之中，八仙過(guò)海，各顯神通，競(jìng)相招商引資，打造形形色色的工業(yè)園區(qū)，嘗試適合自身發(fā)展的辦法。從1994年一直到2010年前后，整個(gè)中國(guó)似乎變成了一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)室。優(yōu)勝者被提拔到更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)位置上，從而使成功的經(jīng)驗(yàn)在更廣泛的范圍內(nèi)推廣。就這樣，中國(guó)廣袤的空間優(yōu)勢(shì)，直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度優(yōu)勢(shì)。中國(guó)的地方政府首長(zhǎng)，如同一個(gè)超級(jí)大商人一樣，把他們所有能夠組織起來(lái)的生產(chǎn)要素組織起來(lái)，更好地為企業(yè)生產(chǎn)所用。一般情況下，市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家，價(jià)格和市場(chǎng)信息可以順利引導(dǎo)生產(chǎn)要素流動(dòng)到需要它們的地方去。但在中國(guó)，地方政府以更高的效率填補(bǔ)了市場(chǎng)發(fā)育的不足（主要是法律和產(chǎn)權(quán)界定的不完善，很多事情還需要政府說(shuō)了算）。從而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)體制完善與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)同步進(jìn)行。

回顧改革開(kāi)放四十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要手段就是投資拉動(dòng)。投資需要錢(qián)，錢(qián)從哪里來(lái)？財(cái)政和金融，主要靠金融。從整個(gè)國(guó)家層面看，金融業(yè)的快速增長(zhǎng)，支撐了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。從地方的層面看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生、就業(yè)等，最后起決定作用的，就是對(duì)金融資源的占有和使用。

在這一階段，地方政府對(duì)金融的控制與爭(zhēng)奪，直接的手段主要是積極尋租成立地方性法人金融機(jī)構(gòu)，如城市信用社、地方性銀行、合作基金會(huì)、信托投資公司等其他金融機(jī)構(gòu)。地方政府辦非銀行金融機(jī)構(gòu)的熱情很高，每個(gè)省都有信托投資公司，每個(gè)縣幾乎都有合作基金會(huì)。絕大多數(shù)非銀行金融機(jī)構(gòu)，即便是國(guó)有銀行分支機(jī)構(gòu)控股的信托投資公司，都是聽(tīng)命于地方政府的。到1996年，全國(guó)非銀行金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)總額，占全國(guó)金融機(jī)構(gòu)的10%左右，這些機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有銀行體系的沖擊和競(jìng)爭(zhēng)壓力是很大的。為了強(qiáng)化金融控制，國(guó)務(wù)院1998年6月發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》，要求人民銀行依法取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。這些機(jī)構(gòu)和活動(dòng)發(fā)生地的地方政府，負(fù)責(zé)配合和協(xié)助人民銀行的有關(guān)工作。進(jìn)一步明確了中央金融管理部門(mén)統(tǒng)攬全國(guó)金融管理工作的格局。在此之前，中央多次發(fā)文，要求地方政府清理整頓非法或社會(huì)辦金融活動(dòng)，如農(nóng)村合作基金會(huì)等。

1998年?yáng)|南亞金融危機(jī)以后，中央對(duì)金融穩(wěn)定的警惕性提高，為了強(qiáng)化地方政府的金融責(zé)任意識(shí)，填補(bǔ)國(guó)家控制鞭長(zhǎng)莫及之處的空白，中央放松了地方性商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入。中央主動(dòng)給地方讓渡部分金融產(chǎn)權(quán)，可減少地方對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的干擾，有助于改善中央金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境；由地方政府直接控制地方性商業(yè)銀行，能夠提高地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，一定程度上避免過(guò)去那種地方干預(yù)金融，收益由地方政府獨(dú)享，而成本由中央承擔(dān)的局面。

此外，在國(guó)有銀行商業(yè)化、股份化改造的大局下，地方政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變了思想認(rèn)識(shí)，從過(guò)去的行政干預(yù)轉(zhuǎn)變到以利相誘，采用市場(chǎng)化的手段爭(zhēng)奪金融資源，主要以地方政府信譽(yù)擔(dān)保，通過(guò)各類補(bǔ)貼、招商引資、包裝好項(xiàng)目，吸引金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)地方的信貸資金投入。那一階段，銀行信貸資金逐漸長(zhǎng)期化，主要就是投向了地方政府項(xiàng)目特別是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

中央政府管理控制宏觀經(jīng)濟(jì)的政策手段也逐漸明晰固化下來(lái)。簡(jiǎn)單講，就是財(cái)政分權(quán)和金融集權(quán)。不搞財(cái)政分權(quán)，地方?jīng)]有積極性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力。不搞金融集權(quán)，由于預(yù)算軟約束，地方政府就會(huì)不顧一切大干快上，經(jīng)濟(jì)就會(huì)過(guò)熱、失控。但是，金融集權(quán)也要有一個(gè)度，集權(quán)過(guò)甚，也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。過(guò)去常講“一收就死，一放就亂”，這句話也可以講成“一亂就收，一死就放”，圍繞著金融資源控制權(quán)，“收”與“放”的周期性循環(huán)，其實(shí)就是中央與地方圍繞金融資源配置權(quán)力的博弈。

三、地方政府的制度創(chuàng)新

近十年來(lái)，各地政府普遍重視金融工作，一個(gè)主要的現(xiàn)象是各地紛紛設(shè)立“金融服務(wù)辦公室”，中央與地方金融集權(quán)與分權(quán)的博弈，開(kāi)始進(jìn)入制度化階段（財(cái)政分權(quán)制度化的標(biāo)志是1994年分稅制改革）。各地金融辦的職責(zé)，簡(jiǎn)單講主要有三個(gè)方面：一是為地方發(fā)展尋求融資支持，二是開(kāi)展金融領(lǐng)域的招商引資，溝通服務(wù)協(xié)調(diào)屬地金融機(jī)構(gòu)，三是承接中央授權(quán)或委托地方政府行使部分地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。

2017年全國(guó)金融工作會(huì)議上，中央以正式文件的形式界定了中央和地方金融監(jiān)管事權(quán)范圍，前提就是地方金融辦近十年的運(yùn)行，已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn)，具備了履行金融監(jiān)管職責(zé)的能力。下一步，在金融辦的基礎(chǔ)上，設(shè)立地方金融監(jiān)管局，將會(huì)是各地的普遍選擇。

在成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)之外，近十年來(lái)地方政府又開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)新的融資渠道：發(fā)債。

地方政府融入資金的主要渠道，按次序分別是：銀行、信托類、發(fā)債。地方政府大體上有三種主要模式獲取資金：一是地方政府通過(guò)土地、國(guó)有企業(yè)等資產(chǎn)注資成立融資平臺(tái)公司，再將資產(chǎn)抵押取得銀行、信托貸款。二是以地方財(cái)政和融資平臺(tái)公司簽訂的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回購(gòu)協(xié)議（或形形色色的財(cái)政擔(dān)保）作為政府信用背書(shū)，向銀行、信托籌集資金。三是發(fā)債融資，即地方融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、PPN等募集資金。

一開(kāi)始，銀行貸款是主渠道。2009年“4萬(wàn)億”以后，國(guó)家察覺(jué)到地方債務(wù)膨脹的壓力，銀保監(jiān)會(huì)于2010年連續(xù)發(fā)文，清理地方政府融資平臺(tái)貸款，要求各家銀行不得新增此類貸款。但是，地方政府對(duì)建設(shè)資金的渴求，并沒(méi)有因?yàn)樾刨J渠道的收緊而降下來(lái)。各種影子銀行規(guī)?？焖倥蛎?，通過(guò)信托貸款、委托貸款等渠道，銀行資金持續(xù)向地方融資平臺(tái)輸血。在國(guó)家嚴(yán)令制止的情況下，影子銀行受到控制，地方政府的融資渠道又轉(zhuǎn)向發(fā)債為主。

融資平臺(tái)發(fā)債起源于1997年上海浦東建設(shè)債券。2009年中央“4萬(wàn)億”要求地方配套1.25萬(wàn)億元，借這個(gè)勢(shì)，2009年融資平臺(tái)債從過(guò)去的不足千億，一躍超過(guò)3000億規(guī)模。從此，發(fā)債這一渠道，也開(kāi)始進(jìn)入到地方政府融資者的眼里。從那以后，各地政府紛紛嘗試發(fā)債融資。直到現(xiàn)在，隨著政策變化和市場(chǎng)形勢(shì)的變化，地方政府融資平臺(tái)債，時(shí)受追捧，如2012年4月至2013年11月期間，2014年3月至2014年11月期間，平臺(tái)債在市場(chǎng)上更受歡迎。時(shí)受冷落，如2013年12月至2014年2月期間受影子銀行監(jiān)管影響，2014年12月受43號(hào)文及中證登質(zhì)押回購(gòu)新規(guī)的影響等。受歡迎也好，受冷落也罷，地方政府發(fā)債融資的熱情不減，該發(fā)的債，該借的錢(qián)，是硬約束，一點(diǎn)兒也不馬虎。

為了滿足不斷提高的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)，試圖以較低的利率實(shí)現(xiàn)順利發(fā)行，地方政府將土地、股權(quán)、公益類資產(chǎn)（如高速公路等）等能產(chǎn)生或不能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，均注入平臺(tái)公司。中央政府已經(jīng)意識(shí)到，地方融資平臺(tái)為了上規(guī)模，將一些未來(lái)不產(chǎn)生收入的資產(chǎn)注入平臺(tái)，只會(huì)推升債務(wù)規(guī)模，增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家發(fā)改委對(duì)注入平臺(tái)的資產(chǎn)進(jìn)行了明確規(guī)定，嚴(yán)禁將公立醫(yī)院、公立學(xué)校、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場(chǎng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地使用權(quán)計(jì)入申報(bào)企業(yè)資產(chǎn)，阻斷了平臺(tái)公司通過(guò)虛假注入資產(chǎn)的方式增加公司的資產(chǎn)規(guī)模。

為了增加平臺(tái)公司的收入，地方政府也是想盡辦法。如有的地方政府將本地區(qū)能產(chǎn)生現(xiàn)金流的資源，如政府代建項(xiàng)目回款、土地出讓收入返還、污水處理收入、供水、公交運(yùn)營(yíng)、安置房出讓或回購(gòu)收入等收入注入平臺(tái)公司。更有甚者，虛構(gòu)貿(mào)易以快速增加平臺(tái)公司收入規(guī)模。收入擴(kuò)大了，但如何保證平臺(tái)公司的利潤(rùn)為正，也是一個(gè)不小的考驗(yàn)。因?yàn)楣嫘再Y產(chǎn)定價(jià)受限，而運(yùn)營(yíng)成本和財(cái)務(wù)費(fèi)用高企，很難盈利。這種情況下，各種政府補(bǔ)貼便成為平臺(tái)公司利潤(rùn)表中最大的一塊資金來(lái)源了。但是，各種補(bǔ)貼也是受限的。體現(xiàn)在利潤(rùn)表里的補(bǔ)貼也有約束，因?yàn)榘l(fā)改委有規(guī)定，補(bǔ)貼與收入比例不能超過(guò)3：7，也就是說(shuō)3億元的補(bǔ)貼，需要有7億元的收入才行。在這種管控背景下，地方政府又通過(guò)貿(mào)易方式來(lái)增加收入。

如此做手腳發(fā)債，不出問(wèn)題是不可能的。

與銀行貸款、信托類貸款資金來(lái)源渠道相比，發(fā)債融資的規(guī)模、問(wèn)題都是顯性的，隱藏不住。所以，一旦地方債務(wù)有問(wèn)題，中央就能立馬察覺(jué)到，馬上應(yīng)對(duì)。

2015年3月12日，財(cái)政部發(fā)文確認(rèn)置換首批1萬(wàn)億元地方債，置換債券由地方政府自發(fā)自還，并且必須用于當(dāng)年到期的債務(wù)。地方債務(wù)置換，就是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，以低息的3～10年期政府直接債務(wù)，置換高息的3～5年期城投債、短期銀行貸款和1～2年期的信托。截至2017年年底全國(guó)地方政府已累計(jì)發(fā)行置換債券10.9萬(wàn)億元。債務(wù)置換實(shí)施后，地方政府融資平臺(tái)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步緩釋，融資成本下降。同時(shí)，通過(guò)期限的置換，合法的延長(zhǎng)債務(wù)期限，使債務(wù)結(jié)構(gòu)更加合理，在一定程度上化解了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕了償還壓力，也大大減輕了債務(wù)滾動(dòng)壓力。避免了地方政府資金鏈斷裂，維系了化解債務(wù)與穩(wěn)增長(zhǎng)之間的平衡。

地方債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)是，中央政府給地方政府政策（背書(shū)），將地方政府融資平臺(tái)債置換成顯性的地方政府債，債券利率下降，債券期限拉長(zhǎng)，地方政府發(fā)行的高收益的短期債務(wù)轉(zhuǎn)化為低收益的長(zhǎng)期債務(wù)。地方政府減輕償債壓力、降低償債成本。接盤(pán)的銀行拿這些債券做抵押，從央行獲取成本更低廉的基礎(chǔ)貨幣，以彌補(bǔ)其在債務(wù)置換過(guò)程中的損失。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府獲益，出資方銀行沒(méi)有損失。不過(guò)是中央銀行借此放水，最終由全社會(huì)埋單。

地方債務(wù)置換減輕了地方政府的償債成本，將問(wèn)題往后推了推。置換沒(méi)有徹底解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題，僅僅是為解決問(wèn)題爭(zhēng)取了時(shí)間。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的總債務(wù)，從2010年到現(xiàn)在，大約七八年時(shí)間，總債務(wù)從占GDP不到80%，快速增長(zhǎng)到超過(guò)GDP的300%。這是個(gè)令人擔(dān)憂的事情，且當(dāng)前債務(wù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，要想抑制住，就很有難度。況且這些債務(wù)，大多是用房產(chǎn)、土地等資產(chǎn)抵押的債務(wù)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很大。一旦經(jīng)濟(jì)下行，抵押資產(chǎn)價(jià)格縮水，優(yōu)質(zhì)債務(wù)就有可能變?yōu)椴涣紓鶆?wù)。所以說(shuō)，當(dāng)前的高杠桿是不良資產(chǎn)的新的表現(xiàn)形式。

四、財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)評(píng)議

財(cái)政分權(quán)和金融集權(quán)的搭配，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)摸索之后建立起來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理框架。用財(cái)政分權(quán)調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，用金融集權(quán)約束地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力空間，財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)的搭配，就是幾十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的底色。盡管金融集權(quán)不會(huì)改變地方投資行為的負(fù)外部性，但它可以通過(guò)控制杠桿，減少地方政府的過(guò)度投資，從而限制負(fù)外部性的擴(kuò)大。

總體上這個(gè)框架是適意的。中央就像一個(gè)大家長(zhǎng)一樣，根據(jù)政策意圖和市場(chǎng)變化，把握金融分權(quán)與集權(quán)的度，既不損傷地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，又能控制經(jīng)濟(jì)秩序總體穩(wěn)定。當(dāng)前中央與地方金融分權(quán)的制度化嘗試，就是一個(gè)階段性的總結(jié)。

但是，未來(lái)還存在較大不確定性。因?yàn)榻鹑诜謾?quán)與集權(quán)的底層邏輯，正在慢慢地發(fā)生變化。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和金融體量、以及市場(chǎng)主體成分的復(fù)雜性來(lái)看，還想繼續(xù)嚴(yán)管死守可能會(huì)力不從心了。中央會(huì)逐漸發(fā)現(xiàn)，可以利用的資源、空間越來(lái)越小，但需要應(yīng)對(duì)和處理的麻煩和問(wèn)題越來(lái)越多。從中央的層面考慮，實(shí)施金融管控的成本與收益，也在發(fā)生變化，照目前的金融格局發(fā)展下去，可能會(huì)得不償失，問(wèn)題的暴露是早晚的事。況且，巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，也會(huì)限制金融分權(quán)與集權(quán)選擇的空間。所以，當(dāng)前如果不嘗試開(kāi)幾個(gè)窗戶試試，將來(lái)路越走越窄時(shí)，可能會(huì)非常被動(dòng)。這要求決策者提前做好應(yīng)對(duì)之策。

五、體制外的變量

還有一個(gè)趨勢(shì)性的變量沒(méi)有考慮，或者是考慮不足。

在中央和地方圍繞金融資源配置權(quán)力的博弈中，近十多年加入了一個(gè)新角色，即民間力量。與地方政府一樣，民間資本同樣有積極性加入金融領(lǐng)域的生意中來(lái)。典型的、具有普遍意義的是前些年民間互聯(lián)網(wǎng)金融的興起。

近十多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)上甚至經(jīng)歷了全民金融熱。這種現(xiàn)象的總導(dǎo)演，其實(shí)是中央的政策。改革開(kāi)放四十年，我們經(jīng)歷了一個(gè)大國(guó)崛起的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，貢獻(xiàn)最大的就是金融。

改革前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，通過(guò)壓低農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，提高工業(yè)制成品價(jià)格，將生產(chǎn)剩余從農(nóng)村向城市、從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移，在一窮二白的基礎(chǔ)上，建立了一個(gè)相對(duì)完整的工業(yè)化體系。

改革后，在一個(gè)較低的經(jīng)濟(jì)貨幣化比率的基礎(chǔ)上，國(guó)家一方面通過(guò)超發(fā)貨幣來(lái)加大投資，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，通過(guò)壓低存款利率、提高貸款利率，將經(jīng)濟(jì)剩余留在國(guó)有銀行體系內(nèi)，做大做強(qiáng)國(guó)有金融，然后通過(guò)強(qiáng)金融，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制。

這種制度安排，在社會(huì)上的表現(xiàn)，就是金融行業(yè)是社會(huì)上最賺錢(qián)的行業(yè)，金融的生意，是最好的生意。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，伴生了資金饑渴癥，金融也是最搶手的資源。央企的表現(xiàn)，是最好的注腳。十多年來(lái)，央企利用自身優(yōu)勢(shì)和政治影響尋租能力，大規(guī)模進(jìn)入到金融領(lǐng)域，充當(dāng)資金掮客，賺得盆滿缽圓。

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，民間資本對(duì)金融資源的訴求也日漸強(qiáng)烈。相關(guān)政策也不得不給予回應(yīng)。于是在整個(gè)金融體系中，慢慢撕開(kāi)了一條口子，少量民間資本得以進(jìn)入。

加入正規(guī)金融體系的民間資本，都賺了大錢(qián)。因?yàn)樗麄兒蛧?guó)有金融機(jī)構(gòu)一樣，有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，能夠在資本市場(chǎng)上融到成本低廉的資金。由于剛性兌付，他們事實(shí)上和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)一樣，有政府信譽(yù)的背書(shū)。在中國(guó)當(dāng)前整體金融框架下，理論上，民間資本也可以像地方政府一樣，只負(fù)責(zé)賺錢(qián)，把包袱扔給中央。

但是，由于沒(méi)有加入正規(guī)金融體系，沒(méi)有取得牌照的草根金融，如P2P、各類利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)從事融資活動(dòng)的民間資本大多血本無(wú)歸。他們只是看到了正規(guī)金融在國(guó)家信譽(yù)光環(huán)籠罩下閃耀出來(lái)的輝煌，沒(méi)有想到失去了權(quán)力的保護(hù)，金融生意如此難作。專業(yè)從事貸款業(yè)務(wù)的銀行信貸人員，面對(duì)面地發(fā)放貸款，也不敢保證不出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)損失，何況那些沒(méi)有太多業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)者，在網(wǎng)上向陌生人發(fā)放貸款，其風(fēng)險(xiǎn)性可想而知。

從客觀講，P2P、互聯(lián)網(wǎng)金融等，只是名義上的說(shuō)法，實(shí)質(zhì)上草根金融是打著創(chuàng)新的名義，借用高技術(shù)手段，做的仍舊是銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。沒(méi)有太多的新花樣。這是草根金融嘗試失敗的根本原因所在。

從邏輯上講，前些年非常熱鬧的互聯(lián)網(wǎng)金融，大多是將線下的金融業(yè)務(wù)搬到網(wǎng)上。他們不知道，銀行存貸業(yè)務(wù)的門(mén)檻較高，對(duì)員工、風(fēng)控及客戶的要求，都有一定的門(mén)檻。如果將線下的業(yè)務(wù)搬到網(wǎng)上，脫離了熟人及可接觸的環(huán)境，這些業(yè)務(wù)的門(mén)檻，肯定要比線下業(yè)務(wù)的門(mén)檻更高。一般資質(zhì)的企業(yè)，做銀行線下業(yè)務(wù)尚且不合格，大膽去做線上業(yè)務(wù)，失敗是必然的。即便是銀行的業(yè)務(wù)能手，脫離了銀行的場(chǎng)景，出來(lái)做互聯(lián)網(wǎng)金融，失敗也是大概率事件。更深層次的原因，是線下業(yè)務(wù)與線上業(yè)務(wù)，遵循的邏輯不同。真正的互聯(lián)網(wǎng)金融，應(yīng)當(dāng)在“互聯(lián)網(wǎng)+”而非是“+互聯(lián)網(wǎng)”的基礎(chǔ)上考慮。如何滿足客戶對(duì)金融的需求，將來(lái)技術(shù)條件滿足了，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”基礎(chǔ)之上的，滿足客戶在不同時(shí)間上配置資源需求的業(yè)務(wù)將有巨大的空間。

六、未來(lái)展望

當(dāng)前，處理互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等民間自發(fā)金融嘗試帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)損失問(wèn)題，任務(wù)落在了地方政府身上。這是一個(gè)巨大的麻煩。但是，對(duì)地方政府以及市場(chǎng)化金融的發(fā)展來(lái)講，或許這是一個(gè)未來(lái)發(fā)展的機(jī)會(huì)。任何事情都不是單行的，都不會(huì)只有一個(gè)結(jié)果。

人類已經(jīng)進(jìn)入普惠計(jì)算時(shí)代，移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)不斷深化，日臻完整的互聯(lián)網(wǎng)成為人類馳騁新域，萬(wàn)物互聯(lián)就在面前。這是個(gè)變革的時(shí)代，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)處在巨大變動(dòng)之中，金融也不例外。未來(lái)金融業(yè)發(fā)展的趨向，應(yīng)當(dāng)是互聯(lián)網(wǎng)化。需要強(qiáng)調(diào)的是，不是金融業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)，而是互聯(lián)網(wǎng)+金融業(yè)。（李義奇，2017）

不過(guò)，到那時(shí)，金融分權(quán)與集權(quán)的話題，就不得不成為歷史了。

七、小結(jié)

本文回顧了改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府和地方政府圍繞金融資源配置權(quán)力的博弈，展現(xiàn)出來(lái)的金融分權(quán)與集權(quán)變化脈絡(luò)。正是財(cái)政分權(quán)與金融集權(quán)，維持了幾十年來(lái)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微妙平衡，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，取得了令世人矚目的經(jīng)濟(jì)成就。

但是，無(wú)論是技術(shù)革新、制度變遷，還是客觀經(jīng)濟(jì)總量空間、內(nèi)外部矛盾的摩擦，金融分權(quán)與集權(quán)的調(diào)控思路，已經(jīng)逐漸顯示出其不適應(yīng)時(shí)代變化的問(wèn)題。建議在當(dāng)前正逐漸制度化的中央地方金融監(jiān)管格局下，將調(diào)控手段的重心逐漸從政策管制轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)上來(lái)。具體點(diǎn)講就是，金融領(lǐng)域治理的思路，要從“管控”逐漸轉(zhuǎn)移到“規(guī)范”上來(lái)。