王 珊

(中央財經(jīng)大學(xué)，法學(xué)院，北京 100081)

“無效行政行為是由法律直接規(guī)定或是因為具有重大且明顯的違法情形，自始不發(fā)生法律效力的行政行為”。[1]而與之相對應(yīng)的可撤銷行政行為因僅具有一般違法情形，并不會當(dāng)然地導(dǎo)致無效，在被撤銷之前對行政相對人具有法律約束力，但在被撤銷之后，自始不發(fā)生效力。[2]1999年通過的司法解釋(法釋[2000]8號)第57條第2款在原有撤銷判決的基礎(chǔ)上增設(shè)了確認(rèn)無效判決，形成了行政行為確認(rèn)無效訴訟的雛形。2014年修正的《行政訴訟法》第75條以“重大且明顯違法”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)了“確認(rèn)無效判決”與“確認(rèn)違法判決”在法律條文上的分離，成為《行政訴訟法》修正中的一大亮點。[3]但《行政訴訟法》(2014修正)及其司法解釋(法釋[2015]9號)，以及現(xiàn)行《行政訴訟法》(2017年修正)及其司法解釋(法釋[2018]1號)均未對確認(rèn)無效訴訟中起訴期限的適用問題作出明確的規(guī)定，學(xué)術(shù)界對“確認(rèn)無效訴訟是否應(yīng)當(dāng)適用起訴期限”爭論不休，司法實踐中的處理也并不統(tǒng)一。[4]面對確認(rèn)無效訴訟適用起訴期限中出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)，對起訴期限的適用問題，重新審視和反思，進一步完善和明確。

一、適用起訴期限存在的問題

“起訴期限在本質(zhì)上是指，當(dāng)事人針對有爭議的具體行政行為向法院提起行政訴訟的有效期限”。[5]不同于民事訴訟中的“訴訟時效”制度，行政訴訟中起訴期限經(jīng)過之后，起訴權(quán)喪失，對當(dāng)事人提起的訴訟請求，法院將裁定不予受理，或者受理后裁定駁回起訴。[6]我國《行政訴訟法》雖然明確規(guī)定了“行政行為確認(rèn)無效訴訟”，但對確認(rèn)無效訴訟是否適用《行政訴訟法》第46條規(guī)定的起訴期限，并無例外規(guī)定。按照法律解釋的一般邏輯，在沒有立法、司法解釋或權(quán)威性判例指導(dǎo)對現(xiàn)有立法作出例外的規(guī)定、解釋或示例的前提下，確認(rèn)無效訴訟應(yīng)當(dāng)涵攝在“起訴期限一般規(guī)則”之內(nèi)，司法機關(guān)亦無權(quán)在確認(rèn)無效訴訟中排除適用。[7]雖然，起訴期限的適用具有合法性，并且在維護社會安定秩序、及時高效地定紛止?fàn)?、防止濫訴等方面發(fā)揮了不可忽視的作用。但是，確認(rèn)無效訴訟起訴期限適用的問題無論在理論中還是在實踐中都存在不可小覷的問題。

(一)違背無效行政行為的無效性本質(zhì)

行政行為只有在同時滿足主體合法、職權(quán)明確、內(nèi)容真實、程序正當(dāng)、形式法定五個要件時才具有法律效力。[8]根據(jù)《行政訴訟法》第75條之規(guī)定,無效行政行為存在實施主體不具有行政資格或者行政行為作出時沒有依據(jù)等重大且明顯違法的情形。顯然，無效行政行為欠缺主體要件、職權(quán)要件、內(nèi)容要件等生效實質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)發(fā)生法律效力。學(xué)者認(rèn)為無效行政行為有四個特征：一是自始無效，即行政行為在成立時就不具有任何法律上的約束力；二是當(dāng)然無效，無效行政行為的無效性源自其本身，與行政相對人對無效情形是否知情、是否提出無效主張，以及司法機關(guān)或行政機關(guān)是否確認(rèn)均無直接關(guān)系；三是確定無效，無效行政行為作出之后的任何其他事實都不可能使其具有有效性。四是絕對無效，行政行為所包含的內(nèi)容是不會被法律所認(rèn)可的。[9]因此，無效行政行為的無效性本質(zhì)是不會改變的，宣告或確認(rèn)該行政行為無效的行為不應(yīng)當(dāng)被限制，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)請求司法機關(guān)確認(rèn)行政行為無效也不存在限制的必要性。[10]如果在行政行為確認(rèn)無效訴訟中適用起訴期限，在起訴期限經(jīng)過后，無效行政行為就具有了不可爭的效力，有違無效行政行為的無效性本質(zhì)。

(二)喪失確認(rèn)無效訴訟的獨立價值

基于無效行政行為與可撤銷行政行為違法程度的不同，我國在《行政訴訟法》中對二者進行了明確的界分，并相應(yīng)地規(guī)定了確認(rèn)無效訴訟制度。在我國行政行為無效理論和司法實踐都極度匱乏的現(xiàn)狀下，區(qū)分“無效”和“可撤銷”的成本較高；[11]而確認(rèn)行政行為無效和撤銷行政行為都是對違法行政行為的全面否定，在判決效果上均可以使其恢復(fù)到具體行政行為作出之前的狀態(tài)。但是，這并不表示確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟在我國行政訴訟中可以不作區(qū)分。相反，確認(rèn)無效訴訟是獨立于撤銷訴訟之外的新制度，應(yīng)當(dāng)具有其獨立存在的價值，否則《行政訴訟法》第75條就喪失了價值。

從實體上來看，撤銷訴訟的判決可以通過“舉輕以明重”的規(guī)則達到與確認(rèn)行政行為無效相同的效果，確認(rèn)無效訴訟的價值可以完全被撤銷訴訟所吸收。“無效行政行為與可撤銷行政行的主要區(qū)別在于無效行政行為的當(dāng)事人可以隨時請求有權(quán)機關(guān)予以確認(rèn)或宣告無效，但是可撤銷的行政行為必須受到起訴期限的限制”。[12]然而在我國《行政訴訟法》的現(xiàn)行規(guī)定中，確認(rèn)無效訴訟在程序上也和撤銷訴訟完全一樣。因此，我國確認(rèn)無效訴訟不存在特別訴訟程序的支撐，與可撤銷訴訟的區(qū)別僅存在于名稱上的區(qū)分，并無實質(zhì)差別。如果堅持這一路徑，有關(guān)確認(rèn)無效訴訟的法律規(guī)定在實踐中將成為一紙空文，確認(rèn)無效訴訟也將喪失其獨立存在的價值，成為一種可有可無的訴訟制度。[13]

(三)司法實踐中有悖公平正義

首先，確認(rèn)無效訴訟制度通過簡短精悍的《行政訴訟法》第75條，已經(jīng)初步實現(xiàn)了“明文主義”，但是由于《行政訴訟法》及其司法解釋均未明確提及起訴期限的適用問題，各地法院在確認(rèn)無效訴訟中呈現(xiàn)出不一致的現(xiàn)象。有法院堅持在確認(rèn)無效訴訟中應(yīng)當(dāng)適用起訴期限，認(rèn)為“雖然行政訴訟法中沒有關(guān)于確認(rèn)無效訴訟是否適用起訴期限的明文規(guī)定，但根據(jù)一般訴訟原理，請求確認(rèn)行政行為無效仍須在適當(dāng)?shù)钠陂g內(nèi)提起，否則不利于法律秩序的安定，也容易導(dǎo)致訴權(quán)濫用”；也有法院對起訴期限的適用持否定的態(tài)度，認(rèn)為“雖然在形式上存在行政行為，但在實質(zhì)上屬于無效的行政行為。因為無效行政行為自始無效，在確認(rèn)無效訴訟中不受起訴期限的限制”。司法實踐中對于起訴期限的適用問題存在截然不同的觀點，其表現(xiàn)出來的法律適用的任意性，不符合公平正義的要求，不利于制度的發(fā)展，并且有損司法判決的權(quán)威。[14]

其次，積極意義上來看，適用起訴期限將所有超過起訴期限的確認(rèn)無效訴訟擋在司法門外，能夠防止當(dāng)事人濫訴的發(fā)生，從而節(jié)約司法成本。但無效行政行為的違法性相較于撤銷訴訟中的證據(jù)不充分、法律適用錯誤等一般違法情形，已經(jīng)達到了重大且明顯違法的程度，如果確認(rèn)無效訴訟也嚴(yán)格適用起訴期限，可能會使重大且明顯違法的無效行政行為產(chǎn)生與有效行政行為相同的法律效力，并且處于不受攻擊的狀態(tài)。在張淑清訴寧安市政府土地租賃協(xié)議、河南省沈丘縣潁河八組訴沈丘縣政府土地行政登記等案件中，最高人民法院對確認(rèn)無效訴訟中起訴期限的適用持肯定的態(tài)度。值得注意的是，司法判決雖然遵從了成文法的規(guī)定，但會使原本無效的土地租賃協(xié)議、土地登記等行政行為具有不可爭力，當(dāng)事人的行政救濟權(quán)利也隨之喪失，這與法治社會所追求的公平正義相背離。這一矛盾在與婚姻登記相關(guān)的行政案件中尤為突出。比如，在劉揚請求確認(rèn)西府鄉(xiāng)政府婚姻登記無效一案中，西府鄉(xiāng)政府為劉揚(劉暢冒名)、王桂云頒發(fā)結(jié)婚證的行政行為顯然已經(jīng)超過了五年的最長起訴期限，昌平區(qū)人民法院認(rèn)為被訴的婚姻登記行為當(dāng)屬無效的行政行為，判決確認(rèn)西府鄉(xiāng)政府辦理結(jié)婚登記的行政行為無效。雖然在其判決書中并未援引法律規(guī)定對“已過起訴期限”的辯解作出回應(yīng)，而只是依據(jù)被訴行政行為系無效行政行為作出確認(rèn)無效的判決，排除了起訴期限的適用，有違反《行政訴訟法》之嫌，但各方當(dāng)事人均對判決結(jié)果予以認(rèn)可，服判息訴。假設(shè)昌平區(qū)人民法院與前述最高人民法院態(tài)度保持一致，嚴(yán)格依照《行政訴訟法》之規(guī)定適用起訴期限，本案的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是不予受理或者駁回起訴。那么，西府鄉(xiāng)政府頒發(fā)結(jié)婚證的行政行為將具有不可爭力，劉揚與弟媳王桂云就在法律上存在婚姻關(guān)系，同時劉揚與趙海云的婚姻關(guān)系同樣有效存在。這就造成劉揚在法律上有兩個配偶，客觀上違反了《婚姻法》所確立的“一夫一妻”基本制度，顯然是違背公平正義的。因此，確認(rèn)無效訴訟中適用起訴期限會使無效行政行為因超過起訴期限得到有效實施，勢必會損害到當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于法院對行政機關(guān)的司法監(jiān)督，與公平正義的理念相悖。[15]

二、起訴期限排除適用的考量因素

(一)無效行政行為的公定力排除

為維護行政法關(guān)系的穩(wěn)定性和行政機關(guān)的權(quán)威性，行政行為作出時就獲得了實現(xiàn)有效性的推定，當(dāng)然地具有了公定力、約束力、確定力以及執(zhí)行力，應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)、尊重和服從。[16]基于此，無效行政行為與其他行政行為一樣，在一定程度上應(yīng)當(dāng)具備與創(chuàng)制法律相類似的、要求人們普遍遵從的性質(zhì)。這一“完全公定力”的觀點過分強調(diào)了公共利益，而忽視了對行政相對人的保護，勢必會導(dǎo)致行政相對人的權(quán)益陷入不安定的狀態(tài)。

需要注意的是，對具體行政行為的遵從是人們對于確定的、和平的、穩(wěn)定的、可預(yù)見的、安全的生活秩序之依賴。公定力是在法律意義上對適法性的一種推定，而不是在實質(zhì)意義上對適法性的推定，[17]當(dāng)行政機關(guān)作出的行政行為背離人們所認(rèn)可的普遍正義觀念，以及現(xiàn)行法律規(guī)定時，出于“良知自由和正義感”的法治目的，當(dāng)事人不服從該具體行政行為也是正當(dāng)?shù)摹18]無效行政行為的內(nèi)在瑕疵已經(jīng)達到了重大且明顯違法的程度，如果賦予其公定力，在付諸實施后，對國家、社會以及行政相對人造成的損害將是不可彌補的。因此，“公定力不應(yīng)當(dāng)是無界限，并不是對行政機關(guān)作出的任何行政行為都要容忍，當(dāng)行政機關(guān)作出的行政行為超出了人們能夠容忍的限度，達到了嚴(yán)重破壞社會公平正義的嚴(yán)重程度時，是完全可以否認(rèn)其公定力的”。[19]在這一“有限公定力”的理論下，為保證行政行為的順利實現(xiàn)，行政機關(guān)作出的行政行為原則上具有公定力，但是存在重大且明顯違法情形的無效行政行為不應(yīng)當(dāng)具有公定力。

(二)確認(rèn)無效訴訟制度的功能目的

根據(jù)《行政訴訟法》第1條之規(guī)定，行政訴訟制度的主要功能目的是“保護當(dāng)事人合法權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”。確認(rèn)無效訴訟作為行政訴訟制度之一，其主要的功能目的應(yīng)該是提供充足的救濟途徑?！缎姓V訟法》第75條規(guī)定“原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”，確認(rèn)無效訴訟制度的設(shè)定為當(dāng)事人的權(quán)利救濟提供了選擇途徑的空間，并嚴(yán)格遵循了“訴判一致”的原則，但正如之前所論述的，確認(rèn)無效訴訟和可撤銷訴訟的所達到的法律效果均為排除行政行為，所以確認(rèn)無效訴訟制度的主要價值不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在救濟途徑的選擇上，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在起訴期限的延長上，[20]否則確認(rèn)無效訴訟的設(shè)立并不能達到為當(dāng)事人提供充足救濟的功能目的。

縱觀各國行政訴訟制度的司法實踐，確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟的關(guān)系具有兩種模式，一是以德國和中國臺灣地區(qū)為代表的并列模式，將兩者視為完全并列并相互排斥的訴訟類型，分別適用于重大且明顯違法的行政行為和一般違法的行政行為。二是以日本為代表的補充模式，把確認(rèn)無效訴訟看作是“乘坐定期公共汽車”而晚點的撤銷訴訟，兩者具有補充和轉(zhuǎn)化的關(guān)系。[21]借鑒域外的兩種模式，結(jié)合我國對行政行為的“無效”和“可撤銷”的界分并不十分明朗的實際情況，確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟應(yīng)當(dāng)相互獨立，但又存在補充關(guān)系。在起訴期限內(nèi)，當(dāng)事人既可選擇提起確認(rèn)無效訴訟，也可選擇提起撤銷訴訟。超過起訴期限之后，應(yīng)當(dāng)為無效行政行為開拓救濟途徑，給予當(dāng)事人特別救濟，也即可以請求確認(rèn)行政行為無效而不受起訴期限限制，充分發(fā)揮確認(rèn)無效訴訟制度的救濟功能，實現(xiàn)其功能目的。

(三)行政訴訟起訴期限的價值目標(biāo)

行政訴訟中設(shè)置起訴期限是基于司法資源的有限性，在公共利益的視角下對公平與效率、權(quán)利保護與權(quán)利限制、個人私益與公共利益的之間的衡量。[22]一方面，起訴期限是對當(dāng)事人訴權(quán)的一種積極限制，起訴期限設(shè)定的時間能夠給予當(dāng)事人比較充分的權(quán)衡考慮和作出選擇的機會，是對當(dāng)事人選擇自由的尊重。但是，確認(rèn)無效訴訟調(diào)整的無效行政行為違法程度較高，屬于自始、當(dāng)然、確定、絕對的無效，并且其內(nèi)容是為法律所不能容忍的，不會因當(dāng)事人的選擇而成為有效的行政行為；另一方面，起訴期限也是對行政效力的一種消極維護，為維護行政行為的效率和權(quán)威性，行政行為被賦予一定的公定力，并且在起訴期限屆滿后具有不可爭力。但如前所述，無效行政行為不具有也不應(yīng)當(dāng)具有公定力，這與起訴期限經(jīng)過后無效行政行為獲得不可爭力是相矛盾的。因此，行政行為確認(rèn)無效訴訟中適用起訴期限，非但不能很好地發(fā)揮起訴期限在訴訟制度中本應(yīng)當(dāng)具有的平衡利益的價值目標(biāo)，而且會導(dǎo)致公權(quán)力和私權(quán)利的之間的不平衡，損害當(dāng)事人的利益。此外，起訴期限在行政訴訟中所發(fā)揮的維護社會秩序穩(wěn)定、保障救濟權(quán)利及時性、防止當(dāng)事人濫訴等積極作用，可以通過完善確認(rèn)無效訴訟的配套制度予以替代，達到對當(dāng)事人訴權(quán)的積極限制以及對行政效力的消極維護。在確認(rèn)無效訴訟中不適用起訴期限并不必然導(dǎo)致社會秩序不安定、當(dāng)事人濫訴等結(jié)果，是完全必要和可行的。

(四)確認(rèn)無效訴訟的特殊性質(zhì)

“確認(rèn)訴訟是當(dāng)事人要求法院確認(rèn)行政行為是否違法、行政法律關(guān)系是否存在的訴訟類型”。[23]基于其具有不同于形成訴訟、給付訴訟的特殊性質(zhì)，在各國的立法中，確認(rèn)訴訟是不適用起訴期限的。由于無效行政行為自身的無效性，該無效行政行為的作出并未創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，也未形成新的秩序。確認(rèn)行政行為無效訴訟作為確認(rèn)訴訟的一種形式，只是對既定的事實的確認(rèn)，不會引起法律上的變動，也不會涉及行政效力的維護問題，行政行為效力的存廢與司法判決無關(guān)。因此，“確認(rèn)無效訴訟與行政行為效力的維護問題不具有關(guān)聯(lián)性，沒有必要通過起訴期限加以限制”。[24]

在我國民事訴訟領(lǐng)域中，《合同法》不存在有關(guān)合同確認(rèn)無效訴訟中適用訴訟時效的明確規(guī)定,對其是否適用訴訟時效同樣存在爭議。但是，基于無效合同自始無效、確認(rèn)訴訟系事實確認(rèn)等理由，在司法實踐中更傾向于在確認(rèn)合同無效的訴訟中不適用訴訟時效，但因合同無效產(chǎn)生的返還或賠償請求權(quán)應(yīng)當(dāng)適用訴訟時效。一方面，行政行為確認(rèn)無效訴訟與合同確認(rèn)無效訴訟同為確認(rèn)訴訟，存在諸多共通之處；另一方面，雖然起訴期限與訴訟時效并不完全相同，但二者具有相似的價值目標(biāo)。另外，基于前述有關(guān)起訴期限排除適用的基礎(chǔ)，確認(rèn)無效訴訟適用起訴期限不僅會使無效行政行為產(chǎn)生“自始無效”和“具有執(zhí)行力”之間的矛盾，也會給當(dāng)事人的權(quán)利救濟造成障礙，違背確認(rèn)無效訴訟確立的初衷，無法有效發(fā)揮起訴期限的價值目標(biāo)。因此，行政行為確認(rèn)無效訴訟也應(yīng)當(dāng)借鑒民法領(lǐng)域有關(guān)合同確認(rèn)無效訴訟的實踐經(jīng)驗，在行政行為確認(rèn)無效訴訟中不適用起訴期限。

三、起訴期限排除適用的建議

在確認(rèn)無效訴訟中適用起訴期限存在不可忽視的問題，對確認(rèn)無效訴訟制度的發(fā)展造成阻礙。司法作為當(dāng)事人權(quán)利保護的“最后一道防線”，是尋求權(quán)利救濟的最終法律手段，對當(dāng)事人的權(quán)利保護具有至關(guān)重要的作用?；谇笆龈鞣矫娴目剂恳蛩?，在確認(rèn)無效訴訟中不適用起訴期限更為合理，因此，確認(rèn)無效訴訟中起訴期限的排除適用勢在必行。不可否認(rèn)的是，在確認(rèn)無效訴訟中適用起訴期限可以防止“躺在權(quán)利上睡覺”現(xiàn)象的發(fā)生，促使當(dāng)事人在面對重大且明顯違法的行政行為時，能夠及時有效地尋求權(quán)利救濟，這不僅有利于法院及時審理案件、定紛止?fàn)?，也有利于所爭議的行政行為的效力最終確定，避免“遲來的正義非正義”?？紤]到社會公益和個人私益的平衡，避免當(dāng)事人怠訴、濫訴，防止司法資源浪費和訴訟成本增高，在確認(rèn)無效訴訟中排除適用起訴期限的同時，應(yīng)當(dāng)對確認(rèn)無效訴訟適用更為嚴(yán)格的司法規(guī)則作為替代性制度。

(一)制定較為嚴(yán)格的起訴條件

為了防止因當(dāng)事人濫用訴權(quán)導(dǎo)致大量假象的無效行政行為進入司法程序而產(chǎn)生司法資源的浪費，可以在確認(rèn)無效訴訟中對起訴時的條件作出必要的限制。比如，可以規(guī)定在提起確認(rèn)無效訴訟前，先行向作出行政行為的機關(guān)或上級機關(guān)請求確認(rèn)該行政行為無效，只有在行政機關(guān)未在法定期限內(nèi)予以答復(fù)或者對答復(fù)不滿意時，才可以向法院請求確認(rèn)該行政行為無效。此外，如果原行政主體或者其他有權(quán)機關(guān)已經(jīng)依職權(quán)或者依申請宣布或確認(rèn)行政行為無效，無效行政行為的爭議已經(jīng)得到解決，不再具有提起確認(rèn)無效訴訟的前提和必要。[25]或者，當(dāng)事人在起訴期限內(nèi)已經(jīng)就所爭議的具體行政行為提起過撤銷訴訟，經(jīng)依法判決被駁回訴訟請求的，根據(jù)“一事不再理”的原則，除非當(dāng)事人就該具體行政行為的“無效性”提供新的重要證據(jù)，否則不予立案受理。如果當(dāng)事人在起訴期限內(nèi)未對該具體行政行為提出爭議，超過起訴期限后再向法院請求確認(rèn)行政行為無效的，應(yīng)當(dāng)要求原告作出必要的說明，并提供初步證據(jù)證明該具體行政行為具有重大且明顯違法的情形。在一系列的限制性規(guī)定之下，不僅能夠促使當(dāng)事人及時尋求權(quán)利救濟，保證權(quán)利救濟的及時性，也可以防止當(dāng)事人濫訴，避免司法資源的浪費，節(jié)約社會成本。

(二)補救或賠償請求適用起訴期限

“由于確認(rèn)無效訴訟的既判力僅僅具有實質(zhì)確定力，并不能直接創(chuàng)設(shè)、變更或者消滅某種法律關(guān)系，亦不具有執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行力，其對于行政相對人的救濟和糾紛解決而言，往往是不直接、不徹底的”。[26]《行政訴訟法》第76條規(guī)定，“判決確認(rèn)無效的，可以同時判決責(zé)令被告采取補救措施，給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任”。當(dāng)事人在對具體行政行為提出爭議，請求確認(rèn)無效的同時，往往還會提出具有補救或賠償內(nèi)容的請求，法院也會對補救或賠償請求作出相關(guān)判決。借鑒司法實踐中有關(guān)合同確認(rèn)無效的民事訴訟實踐經(jīng)驗，當(dāng)事人基于無效行政行為所產(chǎn)生的補救或賠償?shù)恼埱髮儆诮o付訴訟，應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制。也即，當(dāng)事人如果在起訴期限屆滿后才向法院提起確認(rèn)行政行為無效的訴訟請求，法院在審查認(rèn)為符合重大且明顯違法的情形后，只能判決確認(rèn)行政行為無效，而不能依據(jù)《行政訴訟》第76條之規(guī)定責(zé)令被告采取補救措施或者承擔(dān)賠償責(zé)任。在這樣的法律規(guī)范之下，可以促使權(quán)利人積極行使救濟權(quán)，可以有效防止權(quán)利人怠訴，避免無效行政行為長期處于一種可爭議的狀態(tài)，影響社會的安定性。

(三)原告對違法情形承擔(dān)舉證責(zé)任

根據(jù)《行政訴訟法》第34條之規(guī)定，“行政機關(guān)對作出行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任”。因此，在行政訴訟中，如果被告不能證明其作出的行政行為具有合法性，法院會認(rèn)定該具體行政行為違法而予以撤銷或者確認(rèn)違法，但是不會就此認(rèn)定該具體行政行為具有重大且明顯違法情形而確認(rèn)其無效。[27]由于行政訴訟目的不僅是保障行政相對人的合法權(quán)益，也要保障行政權(quán)的正常運行，實現(xiàn)必要的行政效率。在確認(rèn)無效訴訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)由被告對其作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，由原告對具體行政行為的重大且明顯違法情形承擔(dān)舉證責(zé)任，可以有效防止當(dāng)事人在對具體行政行有爭議時怠訴或濫訴。[28]另外，由原告對該行政行為具有實施主體無資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法的情形承擔(dān)舉證責(zé)任是完全可能的。[29]經(jīng)過的時間越長，舉證就會越困難，當(dāng)事人會在利弊權(quán)衡之下，主動選擇盡早尋求權(quán)利救濟。因此，在行政行為確認(rèn)無效訴訟中由原告承擔(dān)舉證責(zé)任是完全必要和可行的。

四、結(jié)語

起訴期限在確認(rèn)無效訴訟中具有防止權(quán)利人怠訴、濫訴等作用，有利于權(quán)利救濟的及時性以及司法資源的節(jié)約，但起訴期限適用中出現(xiàn)的問題是不容忽視的。在確認(rèn)無效訴訟中取消起訴期限，完善相關(guān)制度，能夠替代起訴期限的作用，消除適用起訴期限的弊端，更好地實現(xiàn)《行政訴訟法》保護合法權(quán)益、監(jiān)督行政職權(quán)的立法目的。“立法是思想和觀念的交鋒與妥協(xié)，是權(quán)力和權(quán)利的博弈與平衡，沒有最好的法律，只有更好法律，沒有理想的法律，只有符合實際的法律”。[30]確認(rèn)無效訴訟對起訴期限適用的排除是權(quán)力與權(quán)利博弈的結(jié)果，是利弊衡量的“更優(yōu)”選擇。無效行政行為制度化構(gòu)建以及確認(rèn)無效訴訟制度的完善應(yīng)當(dāng)是一個不斷進步的過程，只有在學(xué)界理論爭議和司法實務(wù)界的實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，才能使我國的行政法律日趨完善，更好地發(fā)揮其保障權(quán)利、監(jiān)督權(quán)力的功能價值。